0924/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Por força, primeiro do Decreto-Lei n.º 637/76, de 29 de Junho, e, posteriormente, da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto (art. 2.º, n.º 2), o inciso “aprovação ou licença” da Junta Autónoma de Estradas, constante da al. b) do n.º 1 do artigo 10.º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, foi derrogado e desgraduado na emissão de parecer.

II- Por força dos mencionados diplomas, o licenciamento da afixação e inscrição de mensagens de publicidade passou a ser atribuído de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do devido parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão da licença final pelo respectivo município.

III- Deste modo, depois da entrada em vigor daqueles diplomas, a B...., SA deixou de ter competência para licenciar a afixação de mensagens publicitárias, carecendo, de igual modo, de competência para iniciar o correspondente procedimento.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- Relatório

1. A……….. SA (A.......) intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada (TAF Almada) acção administrativa especial contra B…….. (B……), pedindo a anulação do despacho do Director da Delegação Regional de Aveiro, notificado por ofício datado de 31.05.10, no segmento decisório que determinou a apresentação, “no prazo de 30 dias úteis, [de] um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 1 KM 254+800, em Branca, Albergaria a Velha (…)” (fl. 2).

2. O TAF Almada, por decisão de 31.10.12, julgou a acção parcialmente procedente e anulou o acto impugnado (fl. 132), decisão que seria objecto de ulterior reclamação para a Conferência, que a confirmou por Acórdão de 27.02.13 (fl. 182).

3. Inconformada, a requerida B……… recorreu para o Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), que, por decisão sumária de 17.10.13, concedeu provimento ao recurso (fl. 293).

4. Não se conformando com tal decisão, a Autora recorre para este Supremo Tribunal ao abrigo do artigo 150.º do CPTA. No recurso interposto do acórdão do TCAS, a ora Recorrente formulou as seguintes conclusões (fls. 351 e ss):

a) O presente recurso de revista justifica-se, no quadro do princípio do Artigo 150º, n.º 1 do CPTA, pela necessidade da correcta aplicação do direito relativamente a diversos regimes legais e institutos jurídicos, tais como, o regime geral de afixação de publicidade e da actual disciplina relativa ao domínio público rodoviário.

b) Com efeito, as questões objecto da presente revista revestem, claramente, de extrema relevância jurídica e social, pois coexistem várias decisões judiciais contraditórias sobre estas matérias as quais tocam inúmeras situações de agentes e actividades económicas ao longo do País que são afectadas pela posição que a Entidade Recorrida erradamente se arroga relativamente à competência para os licenciamentos e cobrança de taxas nos casos em causa.

c) Para além destas razões, releva para o caso a oposição do douto Acórdão recorrido ao recente Acórdão deste Alto Tribunal proferido pela 2ª Secção, no processo nº 0232/2013, de 26 de Junho de 2013, no qual se decidiu que a Entidade Recorrida não tem competência para o licenciamento e consequente liquidação de taxas de publicidade, tendo esta passado «universalmente» para as câmaras municipais nos termos da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto.

d) O douto Acórdão recorrido erra na interpretação e aplicação dos Artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, n.os 1, 2 e 3 e 2º, n. os 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nºs 1 e 2 do Decreto-Lei 148/2007, os Artigos 4º, 8º e 10º do Decreto-Lei 374/2007 de 7 de Novembro.

e) Com efeito, o douto Acórdão recorrido decidiu erradamente que não teria sido revogado o Artigo 10º, nº 1, al. b) do Decreto-Lei nº 13/71 e que esta última norma continuaria a atribuir à Entidade Recorrida, enquanto sucessora do IEP, a competência para o licenciamento de aposição de tabuletas ou objectos de publicidade e para a cobrança das respectivas taxas, na denominada zona de protecção à estrada – nos termos designadamente dos artigos 1º, 2º, 3º e 10º, 15º nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de Janeiro.

f) A disciplina legal relativa ao licenciamento de publicidade deve ser interpretada e aplicada a partir da evolução legislativa relevante nestas matérias, o que implica a análise das normas constantes do Decreto-lei nº 13/71, do Decreto-Lei nº 637/76, da Lei nº 97/88, do Decreto-lei nº 105/98 e do Decreto-lei nº 25/2004, nos quadros de princípio das regras previstas no Artigo 9, n. os 1 e 2 do C.Civ

g) Como foi decidido por este Alto Tribunal no douto Acórdão de 26 de Junho de 2013, proferido pela 2ª Secção no processo nº 0232/13 acima citado, a manutenção de dois regimes de licenciamento de publicidade – um da competência da Entidade Recorrida e outro da competência das câmaras municipais – levaria ao «absurdo», podendo inclusive originar uma situação de duplicação de colecta.

h) Com a entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76 de 29 de Julho, o licenciamento da publicidade passou a ser da exclusiva competência das câmaras municipais, nos termos do seu artigo 3º, nº1, tendo sido intenção expressa do legislador, como consta da sua nota preambular, derrogar as referidas normas relativas ao licenciamento de publicidade previstas no Decreto-Lei nº 13/71, sendo este um dos diplomas ali referenciados neste âmbito de modificação de atribuições e competências.

i) A competência das câmaras municipais mantém-se por força da entrada em vigor da Lei nº 97/88 como inequivocamente resulta dos seus Artigos 1º e 2º, e como se diz no douto Acórdão da 2ª Secção deste Supremo Tribunal de 26 de Junho de 2013, acima abundantemente citado.

j) Relativamente à sucessão de entidades públicas envolvidas desde a extinta JAE até à Entidade Recorrida, o douto Acórdão recorrido entende, erradamente, que a criação do InIR – Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007 de 27 de Abril, não teria tido qualquer impacto nas atribuições e competências da Entidade Recorrida – transformada em Novembro de 2007 – erro que influi claramente na decisão de mérito nos presentes autos.

k) O erro em que incorre o douto Acórdão recorrido reside, precisamente, na tábua rasa que faz da circunstância de que a criação do InIR, operada pelo Decreto-Lei nº 148/2007, ocorreu previamente à transformação da EP -E.P.E. na Entidade Recorrida.

l) A EP - Estradas de Portugal, E.P.E. foi transformada em sociedade anónima pelo Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro – a Entidade Recorrida – e esta, embora tenha conservado os direitos e obrigações, legais e contratuais que integravam a esfera jurídica daquela, no momento dessa transformação já não se incluíam aí as atribuições e competências respeitantes aos licenciamentos em questão.

m) Com efeito, na data dessa transformação e na data da entrada em vigor das Bases da Concessão – 1 de Janeiro de 2008 – as atribuições e competências para o licenciamento de infra-estruturas ao longo das estradas nacionais já haviam sido transferidas para o InIR – em 1 de Maio de 2007 – por força dos Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º n. os 1 e 2 Decreto-Lei nº 148/2007.

n) Como resulta expressamente do Preâmbulo do Decreto-Lei nº 380/2007, a supervisão das infra-estruturas rodoviárias – atribuída ao InIR – implica o exercício de competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das mesmas.

o) Daí que, no quadro destas razões e por qualquer das vias sustentadas, o acto impugnado objecto da acção interposta em 1ª Instância é nulo, por incompetência absoluta, nos termos do Artigo 133º, nº 2, al. b) do CPA, como sempre sustentado nos autos.

p) Em reforço do sustentado, se no âmbito da sua concessão a Entidade Recorrida não detém qualquer competência para o licenciamento das áreas de serviço que compõem o Estabelecimento da Concessão, como estatui a Base 33, nº 7 das Bases da Concessão Rodoviária aprovadas pelo Decreto-Lei nº 380/2007, esta não pode deter as competências previstas no Decreto-Lei nº 13/71 neste âmbito.

q) O exercício das competências de licenciamento na zona de protecção à estrada, tal como definido no Decreto-Lei nº 13/71, justifica-se com aspectos de segurança da mesma e não com uma pretensa actividade de exploração das infra-estruturas rodoviárias concessionadas.

r) Não existe uma norma de sucessão ou de competências originárias que atribuam à Entidade Recorrida para o exercício das competências estabelecidas no Decreto-Lei nº 13/71 no que respeita a proibições, a licenciamentos, a autorizações e a aprovações em zona de protecção à estrada definida no seu Artigo 3º.

s) Pelo que, o douto Acórdão recorrido merece censura e deve, por isso, ser revogado, por violação dos acima apontados Artigos 10º, nº 1, b), 11º, 12º e 15º, nº 1, al. j) do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro; os Artigos 1º, n. os 1, 2 e 3 e 2º, n. os 1 e 2 da Lei nº 97/88 de 17 de Agosto; os Artigos 3º, nº 3, al. e) e 23º, nº 1 e 2 do Decreto-Lei nº 148/2007; os Artigos 4º, 8º, 10º, 13º, nº 1 al. a) do Decreto-Lei nº 374/2007 de 7 de Novembro.

Nestes termos, e com o douto suprimento de Vossas Excelências que desde já se invoca, deve ser dado provimento à presente Revista e anulado o douto Acórdão recorrido e, em consequência, se proceda à anulação do despacho impugnado, como se pede na acção, com todos os efeitos legais, com o que será feita Justiça!”

5. A recorrida B……….contra-alegou, concluindo deste modo (fls. 363 e ss):

“A) Não merece qualquer espécie de censura o aliás muito douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, ora em apreciação, que julga competente a B………, SA para a prática do ato administrativo de pedido de apresentação de projeto de publicidade relativo a fixação de publicidade junto das Estradas Nacionais;

B) A utilização da propriedade privada, em termos de publicidade, está sujeita a licenciamento e autorizações no que respeita às estradas nacionais;

C) Ainda vigora na ordem jurídica o Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro;

D) O DL 13/71 é uma legislação considerada especial, de proteção à estrada, e submete a aprovação e licenciamento da B……. a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 m para além da zona non aedificandi respetiva;

E) Depende da aprovação, ou licença, da B……….., SA, a implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, em determinadas condições, legalmente previstas, designadamente, no Decreto-lei 13/71, que está ainda em vigor e compete à B………., SA fazer cumprir;

F) A B…….. tem o direito, e até o dever funcional, de exigir a apresentação do processo de publicidade, já instalada ou a instalar, não obstante o licenciamento dos Municípios;

G) Os poderes da B…….., SA respeitam à aprovação e licenciamento da implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, que não ofendam a moral pública e não se confundam com a sinalização da estrada, bem como ao estabelecimento de postos de abastecimento de combustíveis ou as obras neles a realizar (cfr. o artigo 10º do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro);

H) A publicidade exibida não é permitida se em contravenção com as disposições legais em vigor (cfr. o n.º 7.6.2. do Despacho de SEOP-XII/92, de 22 de Dezembro, publicado no Diário da República em 22/12/1992);

I) Já definiu o Supremo Tribunal Administrativo que "as normas legais do DL 13/71, de 23/01 (art.ºs 10º, 12º 13º, 15º e 17º) são complementares da Lei n.º 97/88, de 17/08, não se encontrando tacitamente revogadas com a entrada em vigor dessa lei;

J) Os atos relativos ao licenciamento e à exploração dos postos de abastecimento de combustíveis, assim como à implantação de suportes de publicidade neles devem ser praticados pela recorrente B.…….., SA, estando as competências de fiscalização da B....... salvaguardadas pela parte final do artigo 25º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril;

K) O InIR - Instituto das Infra-estruturas Rodoviárias IP., criado pelo Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, alterado pelo Decreto-Lei n.º 132/2008, de 21 de Julho (com extinção pelo PREMAC) tem apenas poderes de supervisão das atividades das concessionárias;

L) As atividades de gestão e exploração das infra-estruturas rodoviárias, tais como as de execução e conservação, estão a cargo dos concessionários, e da alínea c) do n.º l do artigo 13.º do Decreto-Lei n.º 374/2007 “constitui receita da B………. o produto das taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e atos similares e por serviços prestados no âmbito da sua atividade”;

M) No objeto da B………., SA integra-se a “exploração” da rede rodoviária nacional, na qual se incluem os actos de licenciamento, nomeadamente de suportes publicitários (cfr. n.º 1 do artigo 4.º do DL 374/2007);

N) Não existia serviço do InIR a quem competisse praticar o acto impugnado, como resulta da Portaria n.º 546/2007, de 30 de Abril e do rol de entidades previstas no Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que institui o denominado licenciamento zero, não consta o InIR mas sim a B………., SA;

O) A atuação da B…….., SA, a Concessionária Nacional estatal, de autorização, em relação a publicidade visível das estradas nacionais do PRN2000 é própria, e não incidental ou sub-procedimental, em face do administrado, qualquer que seja a relação entre o mesmo e os Municípios;

P) O tribunal a quo ao decidir como decidiu fez errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 10.º, n.º 1, alínea b) e do artigo 15.º, n.º l alínea j), ambos do DL n.º 13/71 de 23 de janeiro; do artigo l,º e 2º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto; do artigo 6º do Decreto-Lei n.º 105/98, de 24 de Abril; do Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril; do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro; e das Base 2 e 33 do contrato de concessão publicado em anexo ao DL n.º 380/2007, de 13 de Novembro.

Q) Os serviços da B……., SA, têm a sua estrutura orgânica aprovada pelo Estado, na qual existem serviços de Licenciamento que atuam, têm o poder/dever de o fazer, sobre a publicidade existente à margem das estradas nacionais do PRN2000;

R) O Tribunal Central Administrativo Sul e o do Norte têm julgado como legal o ato administrativo da B………., SA do pedido de apresentação do projeto de publicidade a instalar ou instalada à margem, ou visível, das Estradas Nacionais;

S) O Supremo Tribunal Administrativo também julga legal a atuação da B…………, SA reconhecendo nesta o direito de liquidar taxas por publicidade exibida nos Postos de Abastecimento de Combustíveis;

T) O Legislador atribuiu à B……….., SA, por 75 anos a concessão de financiamento, conceção, projeto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede Rodoviária Nacional sendo uma das suas receitas a advinda da cobrança de taxas por aprovações ou licenciamentos no exercício dos seus poderes-deveres funcionais;

U) A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias, para além do disposto no Decreto-Lei 13/71, lei especial, segundo as condições previstas na lei geral, a Lei 97/88, depende do licenciamento prévio das autoridades competentes (B………, SA para as estradas nacionais) e mesmo quando do licenciamento municipal para salvaguarda do equilíbrio urbanístico e ambiental, não dispensa a intervenção necessária de outras entidades (a B…….. para as estradas nacionais).

V) A competência para a aprovação ou licença relativa à implantação de tabuletas ou objetos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100 metros para além da zona non aedificandi respetiva é atribuída à B………, SA, segundo os Artigos 1º, 2º, 3º, 10º e 15º, nº 1 alínea j) do Decreto-Lei nº 13/71 de 23 de janeiro.

Nestes termos e nos que V Exas, Venerandos Srs. Juízes Desembargadores muito doutamente suprirão, se requer que seja julgado improcedente o presente recurso, confirmando-se o douto Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, destes autos, no seguimento da Jurisprudência do Tribunal Constitucional, dos TCAs e do Venerando STA, já transitada em julgado.

Mais requer a condenação da Recorrente A....... nas custas judiciais e de parte”.

6. Por acórdão da Formação de Apreciação Preliminar deste STA (art. 150.º, n.º 5, do CPTA), de 17.09.14, foi a revista admitida (cfr. fls. 371 e ss), por se ter entendido que, “Como referiu o recorrente nas suas alegações, esta formação preliminar admitiu o recurso de revista em casos idênticos.

Acontece que actualmente existe jurisprudência unânime da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, relativamente à questão suscitada nestes autos. Nos recursos, entretanto julgados, foram revogados os acórdãos do Tribunal Central no mesmo sentido do acórdão ora recorrido – cfr. os acórdãos de 20.02.2014, Processo n.º 01418/13; e de 20.03.2014 nos processos 983/13, 1340/13, 1415/13, 1417/13, 1500/13, 1597/13, 1604/13, 1786/13, 1813/13, 1814/13, 1854/13.

Do exposto resulta que deve ser admitida a revista visando uma melhor aplicação do direito, na justa medida em que a decisão, ora recorrida, decidiu em sentido contrário ao da jurisprudência acima referida”.

7. Devidamente notificado para se pronunciar, querendo, sobre o mérito do recurso (art. 146.º, n.º 1, do CPTA), o Digno Magistrado do MP não emitiu qualquer parecer ou pronúncia (cfr. fl. 374).

8. Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- Fundamentação

1. De facto:

Na decisão recorrida foram dados como provados os seguintes factos com relevo para a decisão:

(i) Em 16.03.10, a R. dirigiu à A. o Ofício Ref.ª EP-SAI/2010/14997, sob a epígrafe “Posto de Abastecimento de Combustível Simples EN1 Km 254+800 Acção de Fiscalização”, para efeitos do exercício de audiência prévia (cfr. Doc. 3, fls. 28-30).

(ii) Por ofício de 31.05.10 foi a A. notificada do despacho do Director da Delegação Regional de Aveiro, que determinou a apresentação, no prazo de 30 dias úteis, de um projecto para a legalização de publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 1 KM 254+800, em Branca, Albergaria a Velha (cfr. Doc. 1, fls. 24-5).

(iii) A A. A………. SA (A……..) vem indicada na Caderneta Predial Urbana como titular do Posto de Abastecimento de Combustíveis (PAC) localizado na EN 1 KM 254+800, em Branca, Albergaria a Velha (cfr. Doc. 4, fl. 32).

(iv) O Alvará n.º 5401 relativo ao PAC em apreço foi concedido pelo Ministério da Economia e Inovação à ora Recorrente em 27.11.07 (cfr. Doc. 5, fl. 33).

2. De direito:

2.1. A questão a decidir neste recurso é a de saber qual a entidade competente para aprovar ou licenciar a afixação da tabuletas de publicidade à margem ou na zona de protecção das estradas nacionais ou delas visível.

Tal como mencionado no acórdão da Formação de Apreciação Preliminar, esta questão foi tratada e decidida numa série de casos relativamente recentes, nos quais se forjou uma orientação jurisprudencial que está hoje estabilizada. A decisão recorrida, prolatada em momento anterior ao do acórdão de 20.02.14, Proc. n.º 01418/13, que serve de referência a uma tal orientação, seguiu uma via diversa, daí se justificando a admissão do recurso excepcional de revista.

Uma vez que aceitamos a conclusão a que se chegou no acórdão acabado de citar, e em todos aqueles que se lhe seguiram, e que foram mencionados no acórdão da Formação de Apreciação Preliminar, limitar-nos-emos a acompanhar, no essencial, aquilo que aí foi dito.

2.2. Assim, refere-se no acórdão de 20.02.14, entre outras coisas, o seguinte:

“(…)

3. Sentido e alcance art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, em especial depois da entrada em vigor do Decreto-Lei nº 637/76, 29 de Julho, e da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

(…)

O art. 1º do Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, que veio regulamentar a jurisdição da Junta Autónoma das Estradas em relação às estradas nacionais, estabeleceu que tal área de jurisdição abrangia, para além da ‘zona da estrada’ (englobando a faixa de rodagem, as bermas, as valetas, os passeios, as banquetas ou taludes, pontes e viadutos), a denominada ‘zona de protecção à estrada’ (constituída pelas faixas com servidão non aedificandi e pelas faixas de respeito) – arts. 1º a 3º.

Diz expressamente o art. 3º do Decreto-Lei nº 13/71 que a zona de protecção à estrada nacional é constituída pelos terrenos limítrofes em relação aos quais se verificam:

«a) Proibições (faixa designadamente com servidão non aedificandi);

b) Ou permissões condicionadas à aprovação, autorização ou licença da Junta Autónoma das Estradas (faixas de respeito)».

O art. 8º, sob a epígrafe, «Proibições em terrenos limítrofes da estrada», dispõe que é proibida a construção, estabelecimento, implantação ou produção de «Tabuletas, anúncios ou quaisquer objectos de publicidade, com ou sem carácter comercial, a menos de 50m do limite da plataforma da estrada ou dentro da zona de visibilidade, salvo no que se refere a objectos de publicidade colocados em construções existentes no interior de aglomerados populacionais e, bem assim, quando os mesmos se destinem a identificar instalações públicas ou particulares».

Por sua vez, segundo o disposto no art. 10º, nº 1, alínea b), depende da aprovação ou licença da Junta Autónoma da Estrada, a «Implantação de tabuletas ou objectos de publicidade, comercial ou não, numa faixa de 100m para além da zona non aedificandi respectiva». Nesta sequência, o art. 15º, sob a epígrafe «Taxas», prevê o montante a pagar pelo licenciamento relativo à implantação de tabuletas ou objectos de publicidade”.

Esta matéria veio a ser regulada, entre outros diplomas, pelo Decreto-Lei nº 637/76, de 29 de Junho e pela Lei nº 97/88, de 17 de Agosto.

O Decreto-Lei nº 637/76, depois de no seu preâmbulo indicar claramente que a razão da sua publicação era combater a proliferação de publicidade ao longo das estradas nacionais, estabeleceu, no seu art. 1º, o seguinte: «A afixação de publicidade nas áreas urbanas, em lugares públicos ou destes pereceptível, de carácter comercial, através de inscrições, tabuletas, anúncios, cartazes ou outros objectos ou da emissão por meios mecânicos ou eléctricos de sons e imagens destinados a chamar a atenção, só poderá efectuar-se com observância das disposições do presente diploma».

Por sua vez, o art. 2º do mesmo diploma, sob a epígrafe «Publicidade fora das áreas urbanas», veio proibir a produção de publicidade a que se refere o artigo anterior fora das áreas urbanas, tenha ou não carácter comercial e através dos mesmos objectos ou meios», com algumas excepções que não interessam ao caso.

Sobre o regime de licenciamento e de aprovação, o art. 3º do mesmo diploma veio estabelecer que nos casos em que pudesse efectuar-se, a produção de publicidade dependia de licença da câmara municipal do local em que fosse produzida.

O art. 4º, sob a epígrafe «Processo de autorização», estabelecia o seguinte:

«1. O pedido de licenciamento ou de aprovação será dirigido ao presidente da câmara.

2. (…);

3. A licença ou aprovação não poderá ser concedida sem prévio parecer favorável das entidades com jurisdição nos locais onde a publicidade for perceptível, nomeadamente da Junta Autónoma de Estradas, da Direcção-Geral dos Transportes Terrestres e da Direcção-Geral do Turismo.

4. O parecer referido no número anterior, caso não seja emitido no prazo máximo de quinze dias, será tido como favorável».

A este diploma sucedeu a Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, que veio definir o enquadramento geral da publicidade exterior, sujeitando-a a licenciamento municipal prévio das autoridades competentes e remetendo para as câmaras municipais a tarefa de definir, à luz de certos objectivos fixados na lei, os critérios que devem nortear os licenciamentos a conceder na área respectiva (art. 1º, nºs 1 e 2).

Embora este diploma, tal como o anterior, não revogue expressamente o Decreto-Lei nº 13/71 nem sequer algumas das suas normas, a verdade é que veio universalizar a licença municipal de afixação ou instalação de publicidade no espaço exterior, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental.

É o seguinte, o teor do art. 1º, nº 2: «Sem prejuízo de intervenção necessária de outras entidades, compete às câmaras municipais, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a definição dos critérios de licenciamento aplicáveis na área do respectivo concelho».

No preceito seguinte (art. 2º), sob a epígrafe «Regime de licenciamento», refere o seu nº 1 que o pedido de licenciamento é dirigido ao presidente da Câmara Municipal da respectiva área, devendo, nos termos do estatuído no nº 2, «A deliberação da câmara municipal deve ser precedida de parecer das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada, nomeadamente do Instituto Português do Património Cultural, da Junta Autónoma das Estradas, da Direcção-Geral de Transportes Terrestres, da Direcção de Turismo e do Serviço Nacional de Parques, Reservas e Conservação da Natureza».

Não obstante o art. 1º dizer em termos genéricos que o licenciamento da publicidade depende do licenciamento prévio das autoridades competentes, a verdade é que da conjugação da redacção dada quer ao nº 2 do art. 1º quer ao art. 2º, não oferece dúvida que o legislador reiterou, neste diploma, a vontade de revogar as disposições que cometiam à Junta Autónoma competência em matéria de publicidade dentro dos 100 metros para além da zona non aedificandi. Confrontando o teor dos preceitos mencionados no Decreto-Lei 637/76 e dos contantes da Lei nº 97/88 com o expressamente consagrado no art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, facilmente se conclui que os preceitos estão em contradição na parte em que este último comete à recorrente, na área de jurisdição correspondente a 100 metros para além da zona non aedificandi, a competência para a aprovação ou licença. Por força do estatuído nos mencionados diplomas, a intervenção da Junta Autónoma foi sendo sucessivamente degradada e limitada, reconduzindo-se, através do último, à mera emissão de parecer.

O que significa que o legislador quis sujeitar a afixação de publicidade a um acto de licenciamento dos municípios e não a mera autorização, acto que tem de ser instruído com o parecer das autoridades com jurisdição nos locais de afixação da publicidade. Por esta via, o legislador consegue harmonizar os interesses visados pelos municípios, consistentes na salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental e, ao mesmo tempo, a segurança do trânsito das estradas nacionais. Todavia, segundo este modo de ver as coisas, existe apenas uma única entidade competente para o licenciamento e não duas como pretende a recorrente.

O facto de que quer o Decreto-Lei 637/76, entretanto revogado pela Lei nº 30/2006, de 11 de Julho, quer a Lei nº 97/88, constituírem normas gerais, em face do Decreto-Lei nº 13/71, não afasta a possibilidade de este, embora revestindo a natureza de norma especial, ser revogado por aqueles diplomas, por ser essa a intenção inequívoca do legislador.

Com efeito, afigura-se que os diplomas mencionados pretendem «de forma inequívoca regular a afixação e inscrição de mensagens de publicidade e propaganda atribuindo o licenciamento de forma universal às câmaras municipais, na área do respectivo concelho, sem prejuízo da intervenção obrigatória, através da emissão do respectivo parecer, por parte de entidades com jurisdição exclusiva para defesa de interesses públicos específicos que têm de ser tidos em conta na emissão de licença final pelo respectivo município (cfr. o citado Acórdão).

Cumpre realçar que esta tese não é posta em causa pelo Decreto-Lei nº 105/98, de 24 de Abril, cujo preâmbulo refere-se expressamente à manutenção do regime geral da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, e que teve como objectivo dar tratamento especial ao problema particular suscitado pela publicidade exterior na área de vizinhança das estradas fora dos aglomerados urbanos, com vista a salvaguardar o ambiente e a paisagem.

O art. 1º daquele diploma proíbe a afixação ou inscrição de mensagens de publicidade nas proximidades das estradas nacionais constantes do plano rodoviário nacional fora dos aglomerados urbanos, em quaisquer locais onde a mesma seja visível das estradas nacionais (art. 3º, nº 1), mas entre as excepções previstas no art. 4º conta-se entre o mais, os meios de publicidade que se destinem a identificar edifícios ou estabelecimentos, públicos ou particulares, desde que tal publicidade seja afixada ou inscrita nesses mesmos edifícios ou estabelecimentos.

Afigura-se que o mesmo se pode dizer em relação ao estabelecido no Decreto-Lei nº 25/2004, de 24 de Janeiro. Este diploma refere-se à actualização anual do montante das taxas a pagar por cada autorização ou licença emitida pela Junta Autónoma das Estradas, modificando o art. 15º do Decreto-Lei nº 13/71. O facto de na alínea j) se continuar a prever «o pagamento de taxas pelo licenciamento de implantação de tabuletas ou objectos de publicidade», a que se referia o art. 10º, nº 1, alínea b), daquele diploma, não tem a virtualidade de fazer renascer a competência daquela entidade para o respectivo licenciamento.

Por outro lado, não faria sentido que o legislador, no seguimento do estabelecido no Decreto-Lei 637/76 e na Lei nº 97/88, viesse através do Decreto-Lei nº 48/2011, de 1 de Abril, introduzir alterações relevantes na Lei nº 97/88, que insistem na natureza consultiva da intervenção da B……SA, determinada pela «jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada», mantendo a redacção originária (cfr. o art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, de 17 de Agosto, na sua nova redacção).

Importa realçar que esta é, aliás, também nestes autos, a tese da recorrida B……, SA, que, em vários pontos das conclusões, designadamente, nos 10º, 14º, 15º, e 22º, defende expressamente que a «aprovação ou licença concedida pela EP, EPE, para afixação de publicidade constante na alínea b) do nº 1 do art. 10º do DL 13/71, de 23/01, corresponde ao parecer mencionado no nº 2 do art. 2º da Lei nº 97/88, de 17/08, sendo de carácter vinculativo e obrigatório (ponto 15 das conclusões).

Ou seja, a recorrida admite que a sua intervenção foi desgraduada da competência para a emissão de «licença», para a mera emissão de parecer. No entanto, continua a defender de forma inexplicável que mantém os mesmos poderes, sem ter em conta a verdadeira natureza das figuras jurídicas envolvidas tal como foi objecto de análise no Acórdão deste STA de 26/6/2013, proc. nº 232/13.

Como ficou consignado no Acórdão deste STA, a tese da recorrente e seguida no Acórdão recorrido, conduziria «ao absurdo de sobre a mesma decisão recair simultaneamente uma autorização e uma licença que, embora da autoria de entidades diferentes, visaria o mesmo resultado: permitir (ou conferir o direito) à afixação ou inscrição de mensagens de publicidade comercial. O que conduziria a que duas entidades públicas tivessem competência para liquidar taxas sobre a mesma realidade fáctica, situação muito próxima da duplicação de colecta, proibida no art. 205º do CCPT».

Também não se acompanha o Acórdão recorrido quando, tendo em conta os poderes de conservação ou administração conferidos à recorrida nas zonas non aedificandi e zonas de protecção [arts. 10º, nº 2, alínea b), nº 3, alíneas a), b), d) e e) do Decreto-Lei nº 374/2007, de 7 de Novembro], podendo proceder ao embargo administrativo e à demolição de construções efectuadas nestas zonas, à suspensão ou cessação de actividades ou ao encerramento de instalações, concluiu que, por maioria de razão, deverá incluir-se nesses poderes «as competências para conceder as permissões para o exercício dessas mesmas obras, construções e actividades, quando relativamente proibidas ou condicionadas à prévia apreciação e apreciação ou licença da B.…..”.

Ora, uma coisa são os poderes de fiscalização e de repressão concedidos à B……, SA, com vista a poder agir em prevenção e defesa da livre e segura circulação rodoviária, outra bem diferente são os poderes para atribuir licenças em matéria de publicidade, tanto assim que a tendência no mundo da regulação é para a não concentração de ambos os poderes na mesma entidade. De qualquer modo, estamos a falar de poderes de autoridade tipicamente dominiais que são individualmente consagrados e atribuídos à B……SA, no art. 10º do Decreto-Lei nº 374/2007, que obedecem ao princípio geral do direito administrativo segundo o qual, a competência é de ordem pública e não se presume. Da análise das normas citadas não se recortam competências individualizadas para licenciar ou iniciar o respectivo procedimento sobre a inscrição ou afixação de mensagens publicitárias.

Em suma, de acordo com o enquadramento legal explicitado, mesmo admitindo que o Decreto-Lei nº 13/71, de 23 de Janeiro, se mantém em vigor, a verdade é que não oferece dúvidas que, por força, primeiro do Decreto-Lei nº 637/76 e, posteriormente, da Lei nº 97/88, o inciso «aprovação ou licença» constante do art. 10º, nº 1, alínea b), do Decreto-Lei nº 13/71, foi derrogado e desgraduado na emissão de «parecer» das entidades com jurisdição sobre os locais onde a publicidade for afixada.

Deve, assim, o procedimento ser iniciado junto das câmaras municipais que procederão à consulta das entidades competentes para a emissão do respectivo parecer.

Limitando-se a competência da recorrida à emissão de parecer, no âmbito do procedimento de licenciamento, da autoria das câmaras municipais, nos termos do disposto no art. 2º, nº 2, da Lei nº 97/88, afigura-se claro que também não lhe compete a iniciativa do mesmo como pretende a recorrida no caso dos autos.

Em face do exposto, conclui-se que assiste razão à sentença da 1ª instância quando anulou o despacho impugnado, por a B……, SA, não ter, como ficou demonstrado, competência para iniciar o procedimento de licenciamento em causa, não podendo manter-se o Acórdão recorrido.

(…)

Com a resposta dada a esta questão, fica prejudicada a análise da segunda abordada no Acórdão recorrido e respeitante ao problema de saber se as indicadas competências da Junta Autónoma de Estradas se encontram hoje transferidas para o InIR, ou se pertencem à B……, SA, por esta questão se colocar num futuro e eventual procedimento”.

2.3. Deste modo, pelas razões referidas no citado, e parcialmente transcrito, acórdão, a recorrida B……. não tinha, no momento em que proferiu o acto impugnado, o poder jurídico (atribuições) de impor à Autora a apresentação de um projecto para a legalização da publicidade já instalada no Posto de Abastecimento de Combustíveis localizado na EN 1 KM 254+800, em Branca, Albergaria a Velha, pelo que o despacho impugnado, na parte em que ordenava a notificação da Autora para, no prazo de 10 dias úteis, apresentar esse projecto, deve ser ser anulado.

III- Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido, e, consequentemente, anular o despacho impugnado.

Custas pela Recorrida.

Lisboa, 14 de Julho de 2015. - Maria Benedita Malaquias Pires Urbano (relatora) – Jorge Artur Madeira dos Santos – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa.