Quem foi o relator do acórdão 02513/24.0BELSB-S2?

O relator foi Pedro José Marchão Marques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02513/24.0BELSB-S2?

O acórdão foi proferido em 30 de janeiro de 2025.

02513/24.0BELSB-S2

Sumário

I - Nos termos do atual artigo 103.º-A, n.º 4, do CPTA (na redação dada pela Lei nº 30/2021, de 21 de maio) “o efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento”. II - Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência. III - Ónus de alegação e de prova que decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no artigo 342.º, n.º 1, do C. Civil. IV - Uma vez que o Acordo Quadro estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas, é nesse quadro – de conformação primária - que se deverá exigir a demonstração do(s) prejuízo(s) no caso de manutenção da suspensão da execução do ato impugnando. V - Resultando dos factos provados o caráter urgente, efetivo e concreto do prejuízo, na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético mas antes de uma situação que compromete negativamente o serviço público de transporte de passageiros, em diversas vertentes (v.g. aquisição de autocarros, criação de novas rotas e renovação de frotas), inclusive por envolver financiamentos no âmbito de PRR, o interesse público prevalente determina o levantamento do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A, n.º 1, do CPTA.

Texto

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO OBJECTO DO RECURSO 1. B... LDA., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ação de contencioso pré-contratual cujo objeto é o procedimento de concurso público internacional para a celebração de “Acordo Quadro para Aquisição de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II CNCM-AQ/85/2023”. 2. A Entidade Demandada, A...., S.A., contestou a ação e requereu o levantamento do efeito suspensivo automático quanto aos lotes ..., ... e ..., no âmbito do mesmo procedimento concursal, alegando, em síntese, que a sua manutenção prejudicava a entidade demandada e as entidades adjudicantes e que do seu levantamento não resultava qualquer prejuízo para a autora. 3. Por decisão de 24.06.2024 do TAC de Lisboa, considerando que a manutenção da suspensão automática do ato de adjudicação (lote ...) e da execução dos contratos de acordo-quadro (lotes ... e ...) implicava a produção de prejuízos para o interesse público que se mostram superiores aos que podiam resultar do seu levantamento, foi deferido o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático. 4. A A., interpôs recurso dessa decisão incidental, vindo o TCA Sul, por acórdão de 3.10.2024, a conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em consequência, indeferir o incidente de levantamento do efeito suspensivo suscitado pela Entidade Demandada. 5. É desse acórdão do TCA Sul que vem interposto, pela Entidade Demandada e ora RECORRENTE, o presente recurso de revista, cujas alegações terminam com as seguintes conclusões: A. Nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”. B. No que concerne à relevância social da questão sub iudice, está em causa um procedimento para a celebração de um acordo quadro para fornecimento de autocarros para transporte público de passageiros por uma central de compras a um universo de 3254 entidades adjudicantes aderentes, representando entidades administrativas da mais variada natureza jurídica, jurisdição geográfica, atribuições, dimensão e recursos. C. O acórdão recorrido afeta um acordo quadro que visa regular contratos públicos relativos a um serviço público essencial, a prestar por um universo de 325 entidades adjudicantes, potencialmente prejudicando a execução de programas de financiamento europeu e cujo prejuízo afetará também a confiança e reputação operacional da central de compras. D. Ao que acresce que o sentido da decisão do douto Acórdão recorrido, ao ignorar a específica natureza e objeto dos acordos quadro e exigir para estes o mesmo critério e ónus da prova que seria exigido para um contrato público “individual” poderá traduzir-se na consolidação de uma jurisprudência cujo efeito prático é impossibilitar o levantamento do efeito suspensivo automático em qualquer acordo quadro. E. Como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo no seu Acórdão de 2/4/2014, Proc. 1853/13: “[a] relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio”. F. No que concerne à relevância jurídica da questão, verifica-se que a decisão ora recorrida incide sobre uma questão jurídica de elevada complexidade (apesar de ignorar na sua fundamentação): a necessidade de considerar a específica natureza e objeto dos acordos quadro celebrados por centrais de compras em benefício de entidades terceiras na apreciação do conceito de “prejuízo” para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA e, consequentemente, o critério exigível para se considerar demonstrado esse prejuízo. G. Sabendo-se que os acórdãos dos TCAs em 2ª instância são uma importante orientação para a apreciação de casos futuros, teme a Recorrida que quando doravante esteja em causa a mesma questão jurídica, se imponha uma orientação jurisprudencial que torne virtualmente impossível levantar o efeito suspensivo automático em procedimentos précontratuais relativos à celebração de acordos quadro por centrais de compras. H. Ao contrário de um contrato público “individual” no qual uma entidade adjudicante adquire um bem ou serviço lato sensu, no acordo quadro o objeto do contrato é a definição dos termos (jurídicos, técnicos e materiais) na base dos quais serão celebrados futuros acordos “individuais”. I. Como bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte no seu Acórdão de 23/05/20219, Proc. 01357/18.2BEAVR: “I – O acordo-quadro constitui um acordo sobre contratos a celebrar ulteriormente, nele se disciplinando o regime dos contratos a celebrar entre as entidades por ele abrangidas. II - O objetivo do «acordo quadro» é o de selecionar um determinado número de empresas que serão ulteriormente consultadas, quando surgir a necessidade de celebrar certos contratos, com vista a, em termos de concorrência entre elas, se proceder à respetiva adjudicação” (negrito e sublinhado nosso). J. Nesse sentido, o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”. K. Como, aliás, bem refere o douto Acórdão recorrido: Uma vez que “o acordo quadro (AQ) estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas”, apenas nessas aquisições específicas se poderá exigir a demonstração de um prejuízo com o nível de concretude que o Acórdão pressupõe, mas, pelo contrário, no caso em apreço, visando o acordo-quadro definir o quadro normativo para a celebração de contratos futuros, “nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático”, então ipso facto, o prejuízo concreto que cabe à entidade adjudicante demonstrar é, precisamente, o prejuízo futuro e previsível que decorre da não definição desse quadro normativo para futuras aquisições na medida em que se traduz imediatamente na impossibilidade de regulação das relações contratuais necessárias para a satisfação da necessidade social fundamental subjacente (aquisição de autocarros para transporte público) num universo de 325 entidades adquirentes. L. Verificando-se ainda um erro grosseiro na aplicação do direito pelo tribunal a quo na medida em que proferiu uma decisão que não tem corroboração nos factos dados como provados nos autos. M. Com efeito, os factos provados B) a I) da sentença proferida em 1ª instância (confirmados pelo Acórdão recorrido) demonstram claramente a existência do prejuízo relevante para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA. N. Esta evidente e gritante contradição da própria fundamentação do douto Acórdão recorrido reclama uma melhor aplicação do direito nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA. O. A fundamentação do douto acórdão recorrido assenta numa errada interpretação do direito, quer na medida em que dá (corretamente) como provados factos que contradizem o sentido da decisão, quer na medida em que assenta o seu raciocínio lógico numa errada interpretação do conceito e ónus de prova do “prejuízo” relevante para efeitos do art. 103.º-A do CPTA face ao tipo específico de contrato em questão. P. A natureza da figura jurídica do acordo quadro invalida a fundamentação da decisão ora recorrida, na medida em que, sendo este um contrato sobre os termos nos quais se celebrarão outros contratos futuros, o prejuízo a apurar para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA é, precisamente, a repercussão negativa sobre a possibilidade de celebrar e executar esses contratos “individuais” futuros. Q. Enquanto o prejuízo decorrente da não celebração de um contrato público “individual” é a perda direta e imediata do acesso a esse bem ou serviço, num acordo quadro, dada a particularidade do seu objeto, o prejuízo direto e imediato é a indefinição do quadro normativo dos futuros contratos finais e apenas indireta e mediatamente a não concretização da aquisição do bem ou serviço. R. Cabendo o call off (logo, a concretização dos preços, quantidades, prazos, etc.), não à entidade adjudicante do acordo quadro, mas sim às entidades aderentes deste, é impossível descortinar a priori, em sede do procedimento pré-contratual de celebração do acordo quadro, os prejuízos finais concretos da suspensão da eficácia da adjudicação do acordo quadro. S. Nesse sentido, o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”, ou que a suspensão da eficácia do seu ato de adjudicação se repercutisse na realidade material da mesma forma. T. Como, aliás, bem refere o douto Acórdão recorrido: Uma vez que “o acordo quadro (AQ) estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas”, apenas nessas aquisições específicas se poderá exigir a demonstração de um prejuízo com o nível de concretude que o Acórdão pressupõe, mas, pelo contrário, no caso em apreço, visando o acordo-quadro definir o quadro normativo para a celebração de contratos futuros, “nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático”, então ipso facto, o prejuízo concreto que cabe à entidade adjudicante demonstrar é, precisamente, o prejuízo futuro e previsível que decorre da não definição desse quadro normativo para futuras aquisições na medida em que se traduz imediatamente na impossibilidade de regulação das relações contratuais necessárias para a satisfação da necessidade social fundamental subjacente (aquisição de autocarros para transporte público) num universo de 325 entidades adquirentes. U. Ora, foi exatamente esse prejuízo que a Recorrente comprovou nos autos. V. Considerando que o objeto do presente Acordo Quadro é a aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros, serviço esse que representa uma incumbência da Administração Pública de prestação contínua, permanente, ininterrupta em toda a extensão do território nacional, com impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente, o TAC de Lisboa considerou provado – conforme factos provados B) a D). W. E mais que este serviço não pode ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para renovação de frotas, seja para criação de novas rotas, obrigando as entidades adjudicantes a calendarizar e prever atempadamente os procedimentos pré-contratuais por forma a impedir quebras no serviço, soluções transitórias e apressadas (como ajustes diretos ou concursos urgentes como medidas de “emergência”) ou variações substanciais nos tipos de equipamentos adquiridos que possam comprometer a compatibilidade entre os mesmos, em particular face a flutuações sazonais das necessidades das entidades adjudicantes como acontece, por exemplo, em regiões ligadas ao turismo sazonal ou com forte implantação de atividades económicas sazonais. X. De tal forma que qualquer rutura, disrupção ou mero atraso na celebração e execução dos contratos poderá acarretar prejuízos avultados, não só para a entidade adjudicante, como para toda a comunidade que serve. Y. Bem se compreende que a suspensão da eficácia do ato de adjudicação impugnado nos autos acarreta a paralisação de vários procedimentos de aquisição de autocarros, comprometendo serviços de transporte público de passageiros em todo o território nacional, aos mais variados níveis (empresas públicas, empresas locais, autarquias, etc.). Z. Especialmente para as entidades adjudicantes que pretendam “continuar” os contratos celebrados ao abrigo dos outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, a saber, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019. AA. A suspensão de eficácia do ato de adjudicação comporta, portanto, uma desproporcional perda de tempo, de recursos e de eficácia no processo de decisão, posteriormente na elaboração das peças dos procedimentos (dada a complexidade técnica das especificações a definir para os vários equipamentos a adquirir), posteriormente na instrução e condução dos vários procedimentos pré-contratuais (incluindo fases de qualificação) e, por fim, nos (quase certos) contenciosos que – por coincidência ou não – sempre resultam em procedimentos concursais com valores base elevados e pluralidade de interessados. BB. Não é, portanto, verdade, como refere o douto Acórdão recorrido, que não haja sido comprovado nos autos um prejuízo concreto, efetivo e devidamente delimitado no tempo. CC. Bem pelo contrário, o próprio Acórdão recorrido considerou como provados todos os elementos constitutivos do prejuízo concreto para o interesse público que decorre da manutenção da suspensão do efeito do ato de adjudicação impugnado. DD. Os factos provados B), C) e D) atestam a relevância dos interesses subjacentes: garantir a “prestação contínua, que compete à Administração Pública garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território” (facto D)) de um serviço que “constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (…), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório)” (facto C)) através da “aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de[sse] serviço” (facto B)). EE. O facto provado E) comprova o universo no qual esse prejuízo incide, quer em termos das entidades públicas afetadas negativamente com a perda do serviço, quer, indiretamente, todos os particulares administrados por essas entidades. FF. Os factos provados F) a I) demonstram o caráter urgente, efetivo e concreto desse prejuízo na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético, mas antes de uma situação que compromete negativamente a continuidade do serviço público ao impedir a “substituição” de outros acordos quadro (e respetivos call offs) com o mesmo objeto, bem como a execução do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos e dos call offs ao abrigo dos lotes ... e ... cujos contratos foram já celebrados. GG. É, portanto, forçoso concluir pela improcedência e invalidade do douto Acórdão recorrido. 6. A RECORRIDA, B... LDA., apresentou contra-alegações, pugnando pela não admissão do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Concluiu como segue: a) Dos presentes autos não resulta qualquer relevância jurídica ou social fundamental que possa impor a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo; b) Também não se vislumbra no acórdão recorrido quaisquer erros lógicos do raciocínio, ou desvios manifestos dos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou quaisquer indícios de violação de princípios fundamentais, que justifiquem a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição; c) Considerando, que o art. 150º do CPTA estabelece os pressupostos para admissão de recurso de revista, verifica-se que no caso in concretu estes pressupostos não estão preenchidos; d) O levantamento do efeito suspensivo automático de um procedimento concursal impõe a existência de prejuízos para o interesse público, os quais a Recorrida não logrou demonstrar no caso dos autos. 7. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 26.09.2024, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai: “(…) a demandada na acção, e requerente no incidente – A... - que discorda, e pede revista deste acórdão qualificando de errado o seu julgamento de direito. Alega, em suma, que no acórdão é retirada uma conclusão jurídica que destoa da matéria de fado provada, e que nele se procede a uma errada aplicação do «artigo 103º, nº 4, do CPTA», mormente no tocante ao conceito de ónus de prova de prejuízo relevante. E sublinha que está em causa um procedimento para celebração de acordo quadro para o fornecimento de autocarros para transporte público de passageiros, por uma «central de compras», a um universo de 283 entidades adjudicantes aderentes, representando entidades de variada natureza jurídica, jurisdição geográfica, atribuições e dimensão, e, bem assim, o potencial prejuízo de programas de financiamento europeu. Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150.º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Feita uma tal apreciação, e não obstante estarmos no domínio de incidente da acção e não da sua última decisão, a verdade é que se nos impõe «admitir» a revista. Milita em favor desta admissão, obviamente, a relevância social da questão cuja resolução tem uma repercussão considerável, tal como sublinha a recorrente e foi por nós consignado na última parte do penúltimo parágrafo. Além disso, ponderadas as «decisões díspares dos tribunais de instância» e o conteúdo das alegações de revista, tudo aponta para que a decisão tomada no acórdão recorrido não seja, aparentemente, a mais correcta. Ressuma, assim, que quer em nome da importância fundamenta/da questão, quer em nome da necessidade de revista da sua solução pelo órgão máximo desta jurisdição, é de admitir a presente pretensão de revista.”. 8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia. 9. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 10. As questões suscitadas pela RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar: - Se o acórdão recorrido, que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático formulado nos autos, incorreu numa errada aplicação do art. 103.º, n.º 4, do CPTA, mormente no tocante ao conceito de ónus de prova de prejuízo relevante. • III. FUNDAMENTAÇÃO III.i. DE FACTO 11. O acórdão recorrido remeteu para a matéria de facto nos termos em que foi decidida pela 1.ª instância (art. 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi art. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No TAC de Lisboa ficou provado: A) O procedimento por concurso público com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), com a referência ...23, destina-se à celebração de “Acordo Quadro para Aquisição de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II.”, tendo sido publicitado no Diário da República sob o anúncio n.º ...01/2023, de ..., e no JOUE, em 20 de dezembro de 2023. B) O objeto do Acordo Quadro é a aquisição de “(…) Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II”, aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros. C) O transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório). D) Trata-se de um serviço de prestação contínua, que compete à Administração Pública garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território. E) Para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades. F) O Acordo Quadro objeto dos autos visa “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019. G) Nos termos do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos, o prazo para apresentação de candidaturas terminou no presente mês (maio 2024). H) Em 14.03.2024, foi celebrado o contrato de Acordo quadro quanto ao Lote ... (cfr. fls. 1892/1915 do SITAF). I) Em 14.03.2024, foi celebrado o contrato de Acordo quadro quanto ao Lote ... (cfr. fls. 1868/1891 do SITAF). • III.ii. DE DIREITO 12. Como se viu o TCA Sul revogou a sentença do TAC de Lisboa e indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo suscitado pela Entidade Demandada e ora Recorrente. Em síntese, apesar de considerar que “para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades (Facto E) do probatório)”, concluiu que “cabia à Recorrida [a A…] demonstrar que o tempo expectável e necessário à normal tramitação da acção pode colocar em sério risco o interesse publico visado com o presente procedimento concursal”. Entendendo que estava em causa a celebração de Acordo Quadro, numa perspectiva de futuras aquisições não era possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático. 13. Insurge-se a aqui Recorrente, alegando que “a natureza da figura jurídica do acordo quadro invalida a fundamentação da decisão ora recorrida, na medida em que, sendo este um contrato sobre os termos nos quais se celebrarão outros contratos futuros, o prejuízo a apurar para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA é, precisamente, a repercussão negativa sobre a possibilidade de celebrar e executar esses contratos “individuais” futuros”, sendo que “o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”, ou que a suspensão da eficácia do seu ato de adjudicação se repercutisse na realidade material da mesma forma”. Mais sustenta que “este serviço não pode ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para renovação de frotas, seja para criação de novas rotas, obrigando as entidades adjudicantes a calendarizar e prever atempadamente os procedimentos pré-contratuais por forma a impedir quebras no serviço, soluções transitórias e apressadas (como ajustes diretos ou concursos urgentes como medidas de “emergência”) ou variações substanciais nos tipos de equipamentos adquiridos que possam comprometer a compatibilidade entre os mesmos, em particular face a flutuações sazonais das necessidades das entidades adjudicantes como acontece, por exemplo, em regiões ligadas ao turismo sazonal ou com forte implantação de atividades económicas sazonais”; que “a suspensão da eficácia do ato de adjudicação impugnado nos autos acarreta a paralisação de vários procedimentos de aquisição de autocarros, comprometendo serviços de transporte público de passageiros em todo o território nacional, aos mais variados níveis (empresas públicas, empresas locais, autarquias, etc.)”; e que “não é, portanto, verdade, como refere o douto Acórdão recorrido, que não haja sido comprovado nos autos um prejuízo concreto, efetivo e devidamente delimitado no tempo”. 14. E assiste-lhe razão. Vejamos porquê. 15. Nos termos art. 103.º-A, sob a epígrafe “efeito suspensivo automático”: 1 - As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado. 2 - Durante a pendência da ação, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo previsto no número anterior. 3 - O autor dispõe de cinco dias para responder ao pedido de levantamento, seguindo-se, sem mais articulados e no prazo máximo de sete dias após a realização das diligências instrutórias absolutamente indispensáveis, a decisão do incidente pelo juiz. 4 - O efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento. [sublinhado nosso] 16. A atual redação deste artigo foi introduzida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, que alterou, ao que aqui importa, o n.º 4, o qual dispunha o seguinte: “[o] efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.” 17. De facto, de acordo com a anterior redação da norma, o levantamento do efeito suspensivo automático dependia da verificação dos seguintes requisitos: i) alegação e prova de grave prejuízo para o interesse público ou de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos; ii) ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade. E face ao estatuído no art. 103.º-A n.º 2, conjugado com o art. 342.º n.º 1, do C. Civil, recaia sobre a entidade demandada e os contra-interessados o ónus de alegar e provar que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos. 18. Porém, da redação vigente da norma resulta que para o levantamento do efeito suspensivo apenas será necessário ponderar se os prejuízos que resultariam da sua manutenção são superiores aos que podem resultar do seu levantamento. 19. Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha (cfr. Comentário ao Codígo de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., 2021, pp. 891-892): “(…) na redação anterior, o n.º 4 fazia depender o levantamento do efeito suspensivo da existência de consequências lesivas claramente desproporcionadas para o contra-interessado, numa solução próxima da prevista no artigo 368.º, n.º 2, do CPC, para a recusa, em geral, das providências cautelares cíveis, que pretende privilegiar a tutela dos direitos ameaçados, exigindo um manifesto prejuízo ou uma forte desproporção entre o sacrifício a impor aos requeridos e a vantagem que o requerente pode obter. Pelo contrário, na redação que entretanto lhe foi dada, o n.º 4 deixou de exigir que o levantamento do efeito suspensivo só seja decretado quando se verifique que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos, em desfavor da entidade demandada ou, sequer, dos contrainteressados. (…) Resulta do disposto no n.º 4 que, no contexto do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no n.º 1, o juiz deve formular um juízo de valor relativo entre a situação do impugnante e os interesses públicos e privados que se lhe contrapõem: o juiz só pode, pois, levantar o efeito suspensivo quando, na comparação do peso relativo dos interesses em presença, conclua que os danos que dele decorrem para o interesse público ou para os interesses dos contrainteressados seriam «superiores» àqueles que podem advir, para o impugnante, da celebração e execução do contrato”. 20. Também Pedro Sánchez retira desta alteração a necessidade de uma ponderação de todos os interesses e sujeita a mesma à necessidade de superioridade dos interesses favoráveis a esse levantamento, mesmo que não seja uma superioridade manifesta (cfr. A Revisão de 2021 do Código de Contratos Públicos”, p. 226). 21. De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art.120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA. 21. No entanto, nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. // O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.” 22. Significa isto que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá interpretar-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros. 23. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis; aliás, como referido pelas instâncias. 24. Donde, se após a ponderação a efetuar entre os interesses públicos e privados em presença, o tribunal concluir pela superioridade, nesse sentido entendida, dos primeiros (em detrimento dos interesses que militam a favor da manutenção do efeito suspensivo), deve deferir-se o levantamento do efeito suspensivo automático. 25. E nesse desiderato, não bastará à Entidade Demandada a invocação abstrata de prejuízos genéricos para o interesse público, impondo-se-lhe a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público. 26. Aliás, esse ónus alegatório e de prova decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no art. 342.º, n.º 1, do C. Civil. Não se estando em presença da invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado (n.º 2), nem de casos especiais (art. 342.º do C. Civil), nem de casos de inversão do ónus da prova (art. 343.º do C.Civil). 27. Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência. 28. Isto estabelecido, importa verificar se a Entidade Demandada e ora Recorrente deu cumprimento ao ónus de prova relativamente ao prejuízo relevante que alega sofrer em face da suspensão da imediata execução do ato de adjudicação e contratos em causa nos autos. 29. Ora, não só esses prejuízos qualificados foram alegados – o que parece não sofrer contestação –, como foi dado por provado que está em causa a celebração de Acordo Quadro para a aquisição de autocarros a combustão, elétricos e fuel cell II, equipamento que se mostra essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros, o que tem um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente. Trata-se de um serviço de prestação contínua que visa garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território e, para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, a periodicidade e a calendarização dos Acordos Quadro, quanto aos lotes em causa (7, 8 e 9). Mais, o Acordo Quadro objeto dos autos visa “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor com o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados: o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019. Ou seja, foi pela requerente do incidente devidamente identificado o interesse público em presença e demonstrada a sua especial importância, para além do contexto do Acordo Quadro em si considerado e da sua necessária estabilização (particular relevância do Acordo Quadro, cujos efeitos têm imediata repercussão nos contratos a celebrar e na sua execução atempada). 30. De igual modo, no âmbito do PRR, nos termos do Aviso N.º ...1-i12/2024, o prazo para apresentação de candidaturas, na “Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos”, terminou no passado mês de maio de 2024 e a entidade demandada já celebrou acordos quadro quanto aos lotes ... e ... (v. o probatório supra). 31. De resto, o acórdão recorrido não deixou de referir que o transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), visto que tem um impacto direto sobre as populações, sobre a actividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente, embora tenha considerado que teria que vir demonstrado mais do que a necessidade contínua desse fornecimento dos serviços de transporte. 32. Conclui o acórdão recorrido que “é exactamente nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático, tal como se exige no art. 103º-A nº 4 do CPTA. Mas antes circunstâncias sobretudo inerentes aos fins pretendidos com o presente procedimento concursal – v.g. alíneas B) e F) do probatório – mas que, per se, não reflectem, nem permitem um juízo de prognose póstuma quanto aos prejuízos derivados, quer para as 283 empresas (futuras) adjudicantes ou para o acesso à “Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos”, no âmbito do PRR, para além do termo do prazo para apresentação de candidaturas no passado mês de Maio, conforme Aviso N.º ...1- i12/2024” – vide alínea G) do probatório. O que, só por si, é insuficiente para a concretização do alegado prejuízo para o interesse público defendido pela Recorrida/ED”. 33. Salvo o devido respeito não se percebe essa afirmação. 34. Com efeito, o interesse público alegado e demonstrado pela ora RECORRENTE é de molde a ser qualificado como relevante ou grave, não se limitando esta a invocar uma mera demora na execução do contrato, nem incómodos correntes ou meros incómodos pela não imediata execução do ato impugnado e dos contratos em questão. 35. Está provado que o referido Acordo-Quadro visa o fornecimento de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II para transporte público de passageiros para “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019, conforme facto provado F) da sentença proferida pelo TAC de Lisboa. E está provado (factos provados C) e E) supra) que “o transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório)”. 36. De igual modo, não sofre contestação que para as entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades. O Acordo Quadro constitui, nesta aceção, um verdadeiro instrumento de eficiência na contratação pública [“acordo quadro é o contrato celebrado entre uma ou várias entidades adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relações contratuais futuras a estabelecer ao longo de um determinado período de tempo, mediante a fixação antecipada dos respetivos termos”- art. 251.º do CCP]. 37. Como afirmado pela Recorrente, a importância deste serviço é uma evidência pública e notória. Serviço que não poderá ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para criação de novas rotas, seja, no que aqui se apresenta como fundamental em face do provado, para renovação de frotas. 38. O facto provado E) comprova o universo no qual esse prejuízo incide. 39. Para além de que a prevalência do interesse público decorre, também dos financiamentos envolvidos no âmbito do PRR – Plano de Recuperação e Resiliência, tanto na componente “Resiliência”, como na componente “Transição climática” e “C.15: Mobilidade Sustentável”. É o que é possível retirar do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos cujo prazo para apresentação de candidaturas terminou, como provado no facto G) supra. 40. Ora, do conjunto desta factualidade, não se vê como se pode afirmar que não tenha vindo demonstrado pela Entidade Demandada e ora Recorrente, um interesse público prevalente. 41. E a isto não obsta a circunstância de se estar perante um Acordo Quadro. Aliás, a aceitação da tese plasmada no acórdão recorrido significaria que o levantamento do efeito suspensivo automático do artigo 103.º-A do CPTA não seria aplicável aos Acordos Quadro. 42. Uma vez que o Acordo Quadro estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas, é nesse quadro – de conformação primária - que se deverá exigir a demonstração do prejuízo, o qual, como efetivamente demonstrado no caso, impede a concretização do interesse público de modo relevante e coloca em crise o fornecimento de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II para transporte público de passageiros para “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados. 42. Sendo que, como alegado pela Recorrente, “[o]s factos provados F) a I) demonstram o caráter urgente, efetivo e concreto desse prejuízo na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético, mas antes de uma situação que compromete negativamente a continuidade do serviço público ao impedir a “substituição” de outros acordos quadro (e respetivos call offs) com o mesmo objeto, bem como a execução do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos e dos call offs ao abrigo dos lotes ... e ... cujos contratos foram já celebrados”. 43. Quanto mais, para o concorrente que, a final, se venha a concluir ter sido lesado pela prossecução do procedimento, celebração e execução do contrato, sempre poderá este ser compensado patrimonialmente (cfr. o ac. deste STA de 6.10.2022, proc. n.º 25/21.2BEPRT). É a situação em que se encontra o A. e aqui Recorrido, nada vindo provado que seja suscetível de concluir diversamente. 44. Assim, deverá revogar-se o acórdão recorrido e manter-se a sentença do TAC de Lisboa que entendeu que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se mostravam superiores aos que podiam resultar do seu levantamento, pelo que deferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação quanto ao lote ... e da execução dos contratos quantos aos lotes ... e .... • 45. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e manter a sentença da 1.ª instância. Custas pela B... LDA., neste Supremo e nas instâncias. Em conformidade com o disposto no art. 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, vai dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça a que haja lugar. Notifique. Lisboa, 30 de janeiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Cláudio Ramos Monteiro. SEGUE ACÓRDÃO RETIFICATIVO DE 20 DE FEVEREIRO DE 2025 Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA – retificação do acórdão Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I. DO PEDIDO DE RETIFICAÇÃO 1. O MINISTÉRIO PÚBLICO junto deste tribunal, notificado do acórdão proferido em 30.01.2025, vem requerer a retificação do mesmo, nos termos do disposto no artigo 614º, nº 1, do CPC, aplicável, ex vi do disposto no artigo 1º, do CPTA uma vez que o mesmo padece de erro material. 2. Alega o seguinte: “Consta de fls. 8 do acórdão, ponto 8 do relatório, que aqui se transcreve: 8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.°1 do artigo 146.° e do n.° 2 do artigo 147.” do CPTA, não emitiu pronúncia. Trata-se, pelo menos de lapso de escrita, e isto porque o Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos artigo 146.° e do n.° 2 do artigo 147.” do CPTA, do recurso interposto do Acórdão proferido pelo TCA-Sul, apresentado pela Entidade Demandada, A…, S.A, juntou o referido parecer, conforme resulta dos documentos com o nºs ...87 e ...86, do processo eletrónico, no sentido de o mesmo ser julgado totalmente procedente”. 3. Vem o processo à Conferência para julgamento. • II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR: 4. A questão que se coloca no presente pedido de retificação de erro de escrita, consiste apenas em saber se o acórdão proferido padece do erro de escrita que o MINISTÉRIO PÚBLICO lhe assaca e se o mesmo é retificável. • III. FUNDAMENTAÇÃO 5. O MINISTÉRIO PÚBLICO pretende a retificação do erro de escrita que imputa ao acórdão proferido nos termos supra explicitados. E assiste-lhe razão, pode já adiantar-se, devendo proceder-se à retificação do lapso de escrita. 6. Se é certo que com a prolação do acórdão ficou imediatamente esgotado o poder jurisdicional deste STA quanto à matéria da causa (n.º 1 do artigo 613.º do CPC), essa regra comporta as exceções enunciadas no n.º 2 do mesmo preceito: “É lícito, porém, ao juiz retificar erros materiais, suprir nulidades e reformar a sentença, nos termos dos artigos seguintes.” 7. Relativamente à retificação de erros materiais, o artigo 614.º do CPC dispõe que se a sentença omitir o nome das partes, for omissa quanto a custas ou a algum dos elementos previstos no n.º 6 do artigo 607.º do CPC, ou contiver erros de escrita ou de cálculo ou quaisquer inexatidão devidas a outra omissão ou lapso manifesto, pode ser corrigida por simples despacho, a requerimento de qualquer das partes ou por iniciativa do juiz (n.º 1); em caso de recurso, a retificação só pode ter lugar antes de ele subir, podendo as partes alegar perante o tribunal superior o que entendam de seu direito no tocante à retificação (n.º 2); se nenhuma das partes recorrer, a retificação pode ter lugar no tocante ao lapso de escrita, todo o tempo (n.º 3). 8. Este regime, apesar de se encontrar previsto para a sentença, aplica-se, com as necessárias adaptações, aos despachos (n.º 3 do artigo 613º do CPC) e é extensível aos acórdãos por força do artigo 666º, n.º 1 do CPC. 9. No caso, resulta manifesto do processado do SITAF que o MINISTÉRIO PÚBLICO emitiu parecer e que o parecer emitido é no sentido da procedência do recurso. O que deverá ser consignado no texto do acórdão. 10. Assim sendo, impõe-se retificar o acórdão proferido nos autos em 30.01.2025 de modo que no seu ponto 8 fique a constar: “O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso”; em vez de “8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia”. • IV. DECISÃO Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso em deferir o pedido de retificação e, em consequência, retifica-se o erro de escrita constante do acórdão proferido em 30.01.2025, de modo a que onde nele se lê: “8. O MINISTÉRIO PÚBLICO, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia”, passe a ler-se “8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso”. Não são devidas custas. Notifique. Lisboa, 20 de fevereiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Catarina Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Cláudio Ramos Monteiro.

Sumário

II- Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência.

III- Ónus de alegação e de prova que decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no artigo 342.º, n.º 1, do C. Civil.

IV- Uma vez que o Acordo Quadro estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas, é nesse quadro – de conformação primária - que se deverá exigir a demonstração do(s) prejuízo(s) no caso de manutenção da suspensão da execução do ato impugnando.

V- Resultando dos factos provados o caráter urgente, efetivo e concreto do prejuízo, na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético mas antes de uma situação que compromete negativamente o serviço público de transporte de passageiros, em diversas vertentes (v.g. aquisição de autocarros, criação de novas rotas e renovação de frotas), inclusive por envolver financiamentos no âmbito de PRR, o interesse público prevalente determina o levantamento do efeito suspensivo automático previsto no artigo 103.º-A, n.º 1, do CPTA.

Texto Integral

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO OBJECTO DO RECURSO

1. B... LDA., devidamente identificada nos autos, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ação de contencioso pré-contratual cujo objeto é o procedimento de concurso público internacional para a celebração de “Acordo Quadro para Aquisição de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II CNCM-AQ/85/2023”.

2. A Entidade Demandada, A...., S.A., contestou a ação e requereu o levantamento do efeito suspensivo automático quanto aos lotes ..., ... e ..., no âmbito do mesmo procedimento concursal, alegando, em síntese, que a sua manutenção prejudicava a entidade demandada e as entidades adjudicantes e que do seu levantamento não resultava qualquer prejuízo para a autora.

3. Por decisão de 24.06.2024 do TAC de Lisboa, considerando que a manutenção da suspensão automática do ato de adjudicação (lote ...) e da execução dos contratos de acordo-quadro (lotes ... e ...) implicava a produção de prejuízos para o interesse público que se mostram superiores aos que podiam resultar do seu levantamento, foi deferido o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático.

4. A A., interpôs recurso dessa decisão incidental, vindo o TCA Sul, por acórdão de 3.10.2024, a conceder provimento ao recurso, revogar a sentença recorrida e, em consequência, indeferir o incidente de levantamento do efeito suspensivo suscitado pela Entidade Demandada.

5. É desse acórdão do TCA Sul que vem interposto, pela Entidade Demandada e ora RECORRENTE, o presente recurso de revista, cujas alegações terminam com as seguintes conclusões:

A. Nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA “Das decisões proferidas em segunda instância pelo Tribunal Central Administrativo pode haver, excecionalmente, revista para o Supremo Tribunal Administrativo quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental ou quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

B. No que concerne à relevância social da questão sub iudice, está em causa um procedimento para a celebração de um acordo quadro para fornecimento de autocarros para transporte público de passageiros por uma central de compras a um universo de 3254 entidades adjudicantes aderentes, representando entidades administrativas da mais variada natureza jurídica, jurisdição geográfica, atribuições, dimensão e recursos.

C. O acórdão recorrido afeta um acordo quadro que visa regular contratos públicos relativos a um serviço público essencial, a prestar por um universo de 325 entidades adjudicantes, potencialmente prejudicando a execução de programas de financiamento europeu e cujo prejuízo afetará também a confiança e reputação operacional da central de compras.

D. Ao que acresce que o sentido da decisão do douto Acórdão recorrido, ao ignorar a específica natureza e objeto dos acordos quadro e exigir para estes o mesmo critério e ónus da prova que seria exigido para um contrato público “individual” poderá traduzir-se na consolidação de uma jurisprudência cujo efeito prático é impossibilitar o levantamento do efeito suspensivo automático em qualquer acordo quadro.

E. Como bem decidiu o Supremo Tribunal Administrativo no seu Acórdão de 2/4/2014, Proc. 1853/13: “[a] relevância social fundamental verificar-se-á quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode constituir uma orientação para a apreciação de outros casos, ou quando esteja em causa questão que revele especial capacidade de repercussão social, em que a utilidade da decisão extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio”.

F. No que concerne à relevância jurídica da questão, verifica-se que a decisão ora recorrida incide sobre uma questão jurídica de elevada complexidade (apesar de ignorar na sua fundamentação): a necessidade de considerar a específica natureza e objeto dos acordos quadro celebrados por centrais de compras em benefício de entidades terceiras na apreciação do conceito de “prejuízo” para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA e, consequentemente, o critério exigível para se considerar demonstrado esse prejuízo.

G. Sabendo-se que os acórdãos dos TCAs em 2ª instância são uma importante orientação para a apreciação de casos futuros, teme a Recorrida que quando doravante esteja em causa a mesma questão jurídica, se imponha uma orientação jurisprudencial que torne virtualmente impossível levantar o efeito suspensivo automático em procedimentos précontratuais relativos à celebração de acordos quadro por centrais de compras.

H. Ao contrário de um contrato público “individual” no qual uma entidade adjudicante adquire um bem ou serviço lato sensu, no acordo quadro o objeto do contrato é a definição dos termos (jurídicos, técnicos e materiais) na base dos quais serão celebrados futuros acordos “individuais”.

I. Como bem decidiu o Tribunal Central Administrativo Norte no seu Acórdão de 23/05/20219, Proc. 01357/18.2BEAVR:

“I- O acordo-quadro constitui um acordo sobre contratos a celebrar ulteriormente, nele se disciplinando o regime dos contratos a celebrar entre as entidades por ele abrangidas.

II- O objetivo do «acordo quadro» é o de selecionar um determinado número de empresas que serão ulteriormente consultadas, quando surgir a necessidade de celebrar certos contratos, com vista a, em termos de concorrência entre elas, se proceder à respetiva adjudicação” (negrito e sublinhado nosso).

J. Nesse sentido, o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”.

K. Como, aliás, bem refere o douto Acórdão recorrido: Uma vez que “o acordo quadro (AQ) estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas”, apenas nessas aquisições específicas se poderá exigir a demonstração de um prejuízo com o nível de concretude que o Acórdão pressupõe, mas, pelo contrário, no caso em apreço, visando o acordo-quadro definir o quadro normativo para a celebração de contratos futuros, “nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático”, então ipso facto, o prejuízo concreto que cabe à entidade adjudicante demonstrar é, precisamente, o prejuízo futuro e previsível que decorre da não definição desse quadro normativo para futuras aquisições na medida em que se traduz imediatamente na impossibilidade de regulação das relações contratuais necessárias para a satisfação da necessidade social fundamental subjacente (aquisição de autocarros para transporte público) num universo de 325 entidades adquirentes.

L. Verificando-se ainda um erro grosseiro na aplicação do direito pelo tribunal a quo na medida em que proferiu uma decisão que não tem corroboração nos factos dados como provados nos autos.

M. Com efeito, os factos provados B) a I) da sentença proferida em 1ª instância (confirmados pelo Acórdão recorrido) demonstram claramente a existência do prejuízo relevante para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA.

N. Esta evidente e gritante contradição da própria fundamentação do douto Acórdão recorrido reclama uma melhor aplicação do direito nos termos do disposto no artigo 150.º, n.º 1 do CPTA.

O. A fundamentação do douto acórdão recorrido assenta numa errada interpretação do direito, quer na medida em que dá (corretamente) como provados factos que contradizem o sentido da decisão, quer na medida em que assenta o seu raciocínio lógico numa errada interpretação do conceito e ónus de prova do “prejuízo” relevante para efeitos do art. 103.º-A do CPTA face ao tipo específico de contrato em questão.

P. A natureza da figura jurídica do acordo quadro invalida a fundamentação da decisão ora recorrida, na medida em que, sendo este um contrato sobre os termos nos quais se celebrarão outros contratos futuros, o prejuízo a apurar para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA é, precisamente, a repercussão negativa sobre a possibilidade de celebrar e executar esses contratos “individuais” futuros.

Q. Enquanto o prejuízo decorrente da não celebração de um contrato público “individual” é a perda direta e imediata do acesso a esse bem ou serviço, num acordo quadro, dada a particularidade do seu objeto, o prejuízo direto e imediato é a indefinição do quadro normativo dos futuros contratos finais e apenas indireta e mediatamente a não concretização da aquisição do bem ou serviço.

R. Cabendo o call off (logo, a concretização dos preços, quantidades, prazos, etc.), não à entidade adjudicante do acordo quadro, mas sim às entidades aderentes deste, é impossível descortinar a priori, em sede do procedimento pré-contratual de celebração do acordo quadro, os prejuízos finais concretos da suspensão da eficácia da adjudicação do acordo quadro.

S. Nesse sentido, o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”, ou que a suspensão da eficácia do seu ato de adjudicação se repercutisse na realidade material da mesma forma.

T. Como, aliás, bem refere o douto Acórdão recorrido: Uma vez que “o acordo quadro (AQ) estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas”, apenas nessas aquisições específicas se poderá exigir a demonstração de um prejuízo com o nível de concretude que o Acórdão pressupõe, mas, pelo contrário, no caso em apreço, visando o acordo-quadro definir o quadro normativo para a celebração de contratos futuros, “nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático”, então ipso facto, o prejuízo concreto que cabe à entidade adjudicante demonstrar é, precisamente, o prejuízo futuro e previsível que decorre da não definição desse quadro normativo para futuras aquisições na medida em que se traduz imediatamente na impossibilidade de regulação das relações contratuais necessárias para a satisfação da necessidade social fundamental subjacente (aquisição de autocarros para transporte público) num universo de 325 entidades adquirentes.

U. Ora, foi exatamente esse prejuízo que a Recorrente comprovou nos autos.

V. Considerando que o objeto do presente Acordo Quadro é a aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros, serviço esse que representa uma incumbência da Administração Pública de prestação contínua, permanente, ininterrupta em toda a extensão do território nacional, com impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente, o TAC de Lisboa considerou provado – conforme factos provados B) a D).

W. E mais que este serviço não pode ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para renovação de frotas, seja para criação de novas rotas, obrigando as entidades adjudicantes a calendarizar e prever atempadamente os procedimentos pré-contratuais por forma a impedir quebras no serviço, soluções transitórias e apressadas (como ajustes diretos ou concursos urgentes como medidas de “emergência”) ou variações substanciais nos tipos de equipamentos adquiridos que possam comprometer a compatibilidade entre os mesmos, em particular face a flutuações sazonais das necessidades das entidades adjudicantes como acontece, por exemplo, em regiões ligadas ao turismo sazonal ou com forte implantação de atividades económicas sazonais.

X. De tal forma que qualquer rutura, disrupção ou mero atraso na celebração e execução dos contratos poderá acarretar prejuízos avultados, não só para a entidade adjudicante, como para toda a comunidade que serve.

Y. Bem se compreende que a suspensão da eficácia do ato de adjudicação impugnado nos autos acarreta a paralisação de vários procedimentos de aquisição de autocarros, comprometendo serviços de transporte público de passageiros em todo o território nacional, aos mais variados níveis (empresas públicas, empresas locais, autarquias, etc.).

Z. Especialmente para as entidades adjudicantes que pretendam “continuar” os contratos celebrados ao abrigo dos outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, a saber, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019.

AA. A suspensão de eficácia do ato de adjudicação comporta, portanto, uma desproporcional perda de tempo, de recursos e de eficácia no processo de decisão, posteriormente na elaboração das peças dos procedimentos (dada a complexidade técnica das especificações a definir para os vários equipamentos a adquirir), posteriormente na instrução e condução dos vários procedimentos pré-contratuais (incluindo fases de qualificação) e, por fim, nos (quase certos) contenciosos que – por coincidência ou não – sempre resultam em procedimentos concursais com valores base elevados e pluralidade de interessados.

BB. Não é, portanto, verdade, como refere o douto Acórdão recorrido, que não haja sido comprovado nos autos um prejuízo concreto, efetivo e devidamente delimitado no tempo.

CC. Bem pelo contrário, o próprio Acórdão recorrido considerou como provados todos os elementos constitutivos do prejuízo concreto para o interesse público que decorre da manutenção da suspensão do efeito do ato de adjudicação impugnado.

DD. Os factos provados B), C) e D) atestam a relevância dos interesses subjacentes: garantir a “prestação contínua, que compete à Administração Pública garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território” (facto D)) de um serviço que “constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (…), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório)” (facto C)) através da “aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de[sse] serviço” (facto B)).

EE. O facto provado E) comprova o universo no qual esse prejuízo incide, quer em termos das entidades públicas afetadas negativamente com a perda do serviço, quer, indiretamente, todos os particulares administrados por essas entidades.

FF. Os factos provados F) a I) demonstram o caráter urgente, efetivo e concreto desse prejuízo na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético, mas antes de uma situação que compromete negativamente a continuidade do serviço público ao impedir a “substituição” de outros acordos quadro (e respetivos call offs) com o mesmo objeto, bem como a execução do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos e dos call offs ao abrigo dos lotes ... e ... cujos contratos foram já celebrados.

GG. É, portanto, forçoso concluir pela improcedência e invalidade do douto Acórdão recorrido.

6. A RECORRIDA, B... LDA., apresentou contra-alegações, pugnando pela não admissão do recurso e, subsidiariamente, pela sua improcedência. Concluiu como segue:

a) Dos presentes autos não resulta qualquer relevância jurídica ou social fundamental que possa impor a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo;

b) Também não se vislumbra no acórdão recorrido quaisquer erros lógicos do raciocínio, ou desvios manifestos dos padrões estabelecidos de hermenêutica jurídica ou quaisquer indícios de violação de princípios fundamentais, que justifiquem a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição;

c) Considerando, que o art. 150º do CPTA estabelece os pressupostos para admissão de recurso de revista, verifica-se que no caso in concretu estes pressupostos não estão preenchidos;

d) O levantamento do efeito suspensivo automático de um procedimento concursal impõe a existência de prejuízos para o interesse público, os quais a Recorrida não logrou demonstrar no caso dos autos.

7. O recurso de revista foi admitido por acórdão de 26.09.2024, proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, do qual se extrai:

“(…) a demandada na acção, e requerente no incidente – A... - que discorda, e pede revista deste acórdão qualificando de errado o seu julgamento de direito. Alega, em suma, que no acórdão é retirada uma conclusão jurídica que destoa da matéria de fado provada, e que nele se procede a uma errada aplicação do «artigo 103º, nº 4, do CPTA», mormente no tocante ao conceito de ónus de prova de prejuízo relevante. E sublinha que está em causa um procedimento para celebração de acordo quadro para o fornecimento de autocarros para transporte público de passageiros, por uma «central de compras», a um universo de 283 entidades adjudicantes aderentes, representando entidades de variada natureza jurídica, jurisdição geográfica, atribuições e dimensão, e, bem assim, o potencial prejuízo de programas de financiamento europeu.

Compulsados os autos, importa apreciar «preliminar e sumariamente», como compete a esta Formação, se estão verificados os «pressupostos» de admissibilidade do recurso de revista - referidos no citado artigo 150.º do CPTA - ou seja, se está em causa uma questão que «pela sua relevância jurídica ou social» assume «importância fundamental», ou se a sua apreciação por este Supremo Tribunal é «claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Feita uma tal apreciação, e não obstante estarmos no domínio de incidente da acção e não da sua última decisão, a verdade é que se nos impõe «admitir» a revista. Milita em favor desta admissão, obviamente, a relevância social da questão cuja resolução tem uma repercussão considerável, tal como sublinha a recorrente e foi por nós consignado na última parte do penúltimo parágrafo. Além disso, ponderadas as «decisões díspares dos tribunais de instância» e o conteúdo das alegações de revista, tudo aponta para que a decisão tomada no acórdão recorrido não seja, aparentemente, a mais correcta.

Ressuma, assim, que quer em nome da importância fundamenta/da questão, quer em nome da necessidade de revista da sua solução pelo órgão máximo desta jurisdição, é de admitir a presente pretensão de revista.”.

8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia.

9. Sem vistos, por não serem legalmente exigidos, cumpre apreciar e decidir.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

10. As questões suscitadas pela RECORRENTE, delimitadas pelas alegações de recurso e respetivas conclusões, traduzem-se em apreciar:

- Se o acórdão recorrido, que indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático formulado nos autos, incorreu numa errada aplicação do art. 103.º, n.º 4, do

CPTA, mormente no tocante ao conceito de ónus de prova de prejuízo relevante.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

III. i. DE FACTO

11. O acórdão recorrido remeteu para a matéria de facto nos termos em que foi decidida pela 1.ª instância (art. 663.º, n.º 6, do CPC, ex vi art. 1.º e 140.º, n.º 3, do CPTA). No TAC de Lisboa ficou provado:

A) O procedimento por concurso público com publicação de anúncio no Jornal Oficial da União Europeia (JOUE), com a referência ...23, destina-se à celebração de “Acordo Quadro para Aquisição de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II.”, tendo sido publicitado no Diário da República sob o anúncio n.º ...01/2023, de ..., e no JOUE, em 20 de dezembro de 2023.

B) O objeto do Acordo Quadro é a aquisição de “(…) Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II”, aquisição do equipamento essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros.

C) O transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório).

D) Trata-se de um serviço de prestação contínua, que compete à Administração Pública garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território.

E) Para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades.

F) O Acordo Quadro objeto dos autos visa “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019.

G) Nos termos do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos, o prazo para apresentação de candidaturas terminou no presente mês (maio 2024).

H) Em 14.03.2024, foi celebrado o contrato de Acordo quadro quanto ao Lote ... (cfr. fls. 1892/1915 do SITAF).

I) Em 14.03.2024, foi celebrado o contrato de Acordo quadro quanto ao Lote ... (cfr. fls. 1868/1891 do SITAF).

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III. ii. DE DIREITO

12. Como se viu o TCA Sul revogou a sentença do TAC de Lisboa e indeferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo suscitado pela Entidade Demandada e ora Recorrente. Em síntese, apesar de considerar que “para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades (Facto E) do probatório)”, concluiu que “cabia à Recorrida [a A…] demonstrar que o tempo expectável e necessário à normal tramitação da acção pode colocar em sério risco o interesse publico visado com o presente procedimento concursal”. Entendendo que estava em causa a celebração de Acordo Quadro, numa perspectiva de futuras aquisições não era possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático.

13. Insurge-se a aqui Recorrente, alegando que “a natureza da figura jurídica do acordo quadro invalida a fundamentação da decisão ora recorrida, na medida em que, sendo este um contrato sobre os termos nos quais se celebrarão outros contratos futuros, o prejuízo a apurar para efeitos do disposto no artigo 103.º-A do CPTA é, precisamente, a repercussão negativa sobre a possibilidade de celebrar e executar esses contratos “individuais” futuros”, sendo que “o “prejuízo” relevante para efeitos do artigo 103.º-A do CPTA não pode ser apreciado como se o objeto do acordo quadro fosse o mesmo que num contrato público “individual”, ou que a suspensão da eficácia do seu ato de adjudicação se repercutisse na realidade material da mesma forma”. Mais sustenta que “este serviço não pode ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para renovação de frotas, seja para criação de novas rotas, obrigando as entidades adjudicantes a calendarizar e prever atempadamente os procedimentos pré-contratuais por forma a impedir quebras no serviço, soluções transitórias e apressadas (como ajustes diretos ou concursos urgentes como medidas de “emergência”) ou variações substanciais nos tipos de equipamentos adquiridos que possam comprometer a compatibilidade entre os mesmos, em particular face a flutuações sazonais das necessidades das entidades adjudicantes como acontece, por exemplo, em regiões ligadas ao turismo sazonal ou com forte implantação de atividades económicas sazonais”; que “a suspensão da eficácia do ato de adjudicação impugnado nos autos acarreta a paralisação de vários procedimentos de aquisição de autocarros, comprometendo serviços de transporte público de passageiros em todo o território nacional, aos mais variados níveis (empresas públicas, empresas locais, autarquias, etc.)”; e que “não é, portanto, verdade, como refere o douto Acórdão recorrido, que não haja sido comprovado nos autos um prejuízo concreto, efetivo e devidamente delimitado no tempo”.

14. E assiste-lhe razão. Vejamos porquê.

15. Nos termos art. 103.º-A, sob a epígrafe “efeito suspensivo automático”:

1- As ações de contencioso pré-contratual que tenham por objeto a impugnação de atos de adjudicação relativos a procedimentos aos quais é aplicável o disposto no n.º 3 do artigo 95.º ou na alínea a) do n.º 1 do artigo 104.º do Código dos Contratos Públicos, desde que propostas no prazo de 10 dias úteis contados desde a notificação da adjudicação a todos os concorrentes, fazem suspender automaticamente os efeitos do ato impugnado ou a execução do contrato, se este já tiver sido celebrado.

2- Durante a pendência da ação, a entidade demandada e os contrainteressados podem requerer ao juiz o levantamento do efeito suspensivo previsto no número anterior.

3- O autor dispõe de cinco dias para responder ao pedido de levantamento, seguindo-se, sem mais articulados e no prazo máximo de sete dias após a realização das diligências instrutórias absolutamente indispensáveis, a decisão do incidente pelo juiz.

4- O efeito suspensivo é levantado quando, devidamente ponderados todos os interesses públicos e privados em presença, os prejuízos que resultariam da sua manutenção se mostrem superiores aos que podem resultar do seu levantamento. [sublinhado nosso]

16. A atual redação deste artigo foi introduzida pela Lei n.º 30/2021, de 21 de maio, que alterou, ao que aqui importa, o n.º 4, o qual dispunha o seguinte: “[o] efeito suspensivo é levantado quando, ponderados todos os interesses suscetíveis de serem lesados, o diferimento da execução do ato seja gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.”

17. De facto, de acordo com a anterior redação da norma, o levantamento do efeito suspensivo automático dependia da verificação dos seguintes requisitos: i) alegação e prova de grave prejuízo para o interesse público ou de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos; ii) ponderação de todos os interesses em presença segundo critérios de proporcionalidade. E face ao estatuído no art. 103.º-A n.º 2, conjugado com o art. 342.º n.º 1, do C. Civil, recaia sobre a entidade demandada e os contra-interessados o ónus de alegar e provar que o diferimento da execução do ato seria gravemente prejudicial para o interesse público ou gerador de consequências lesivas claramente desproporcionadas para outros interesses envolvidos.

18. Porém, da redação vigente da norma resulta que para o levantamento do efeito suspensivo apenas será necessário ponderar se os prejuízos que resultariam da sua manutenção são superiores aos que podem resultar do seu levantamento.

19. Como ensinam Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha (cfr. Comentário ao Codígo de Processo nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., 2021, pp. 891-892):

“(…) na redação anterior, o n.º 4 fazia depender o levantamento do efeito suspensivo da existência de consequências lesivas claramente desproporcionadas para o contra-interessado, numa solução próxima da prevista no artigo 368.º, n.º 2, do CPC, para a recusa, em geral, das providências cautelares cíveis, que pretende privilegiar a tutela dos direitos ameaçados, exigindo um manifesto prejuízo ou uma forte desproporção entre o sacrifício a impor aos requeridos e a vantagem que o requerente pode obter. Pelo contrário, na redação que entretanto lhe foi dada, o n.º 4 deixou de exigir que o levantamento do efeito suspensivo só seja decretado quando se verifique que da manutenção desse efeito resultaria um desequilíbrio desproporcionado entre os interesses envolvidos, em desfavor da entidade demandada ou, sequer, dos contrainteressados.

(…)

Resulta do disposto no n.º 4 que, no contexto do incidente de levantamento do efeito suspensivo automático previsto no n.º 1, o juiz deve formular um juízo de valor relativo entre a situação do impugnante e os interesses públicos e privados que se lhe contrapõem: o juiz só pode, pois, levantar o efeito suspensivo quando, na comparação do peso relativo dos interesses em presença, conclua que os danos que dele decorrem para o interesse público ou para os interesses dos contrainteressados seriam «superiores» àqueles que podem advir, para o impugnante, da celebração e execução do contrato”.

20. Também Pedro Sánchez retira desta alteração a necessidade de uma ponderação de todos os interesses e sujeita a mesma à necessidade de superioridade dos interesses favoráveis a esse levantamento, mesmo que não seja uma superioridade manifesta (cfr. A Revisão de 2021 do Código de Contratos Públicos”, p. 226).

21. De acordo com o regime legal supra enunciado, há que sopesar os interesses conflituantes em presença, impondo-se o levantamento do efeito suspensivo quando se verifique a superioridade do interesse público. Para que o juiz decida pelo levantamento, bastará que, de acordo com o juízo de ponderação a efetuar, conclua que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se revelam “superiores” aos que podem resultar do seu levantamento. Trata-se de regime que tem o seu lugar paralelo no critério de ponderação estabelecido a propósito das providências cautelares, seja o previsto no art.120.º, n.º 2, seja o previsto no artigo 132.º. n.º 4 (os processos que não são abrangidos pelo contencioso pré-contratual), ambos do CPTA.

21. No entanto, nesta avaliação haverá que considerar-se o sentido que se retira da Directiva 2007/66/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de Dezembro de 2007, onde nos seus considerandos 22 e 24 se explanou que: “[n]o entanto, para assegurar a proporcionalidade das sanções aplicadas, os Estados-Membros podem permitir que a instância responsável pela decisão do recurso não ponha em causa o contrato ou lhe reconheça determinados efeitos, ou todos eles, caso as circunstâncias excepcionais do caso em apreço exijam o respeito de certas razões imperiosas de interesse geral. Nesses casos deverão, em vez disso, ser aplicadas sanções alternativas. A instância de recurso independente da entidade adjudicante deverá analisar todos os aspectos relevantes a fim de estabelecer se existem razões imperiosas de interesse geral que exijam a manutenção dos efeitos do contrato. // O interesse económico na manutenção dos efeitos do contrato só pode ser considerado razão imperiosa se, em circunstâncias excepcionais, a privação de efeitos acarretar consequências desproporcionadas. No entanto, não deverá constituir razão imperiosa o interesse económico directamente relacionado com o contrato em causa.”

22. Significa isto que o legislador reduziu as possibilidades do levantamento do efeito suspensivo automático aos casos cuja lesão do interesse público vá para além das consequências naturais, normais, coevas, ou imediatamente decorrentes da não execução imediata do contrato. É nesta linha que deverá interpretar-se o conceito de superioridade. A não ser assim, por si só, o interesse público sempre prevaleceria na concretização do contrato, tendo sempre vantagem em relação a interesses privados, via de regra, meramente financeiros.

23. Não basta, portanto, a existência de uma mera situação danosa para o interesse público, nem a ocorrência das normais consequências lesivas derivadas do efeito suspensivo ope legis; aliás, como referido pelas instâncias.

24. Donde, se após a ponderação a efetuar entre os interesses públicos e privados em presença, o tribunal concluir pela superioridade, nesse sentido entendida, dos primeiros (em detrimento dos interesses que militam a favor da manutenção do efeito suspensivo), deve deferir-se o levantamento do efeito suspensivo automático.

25. E nesse desiderato, não bastará à Entidade Demandada a invocação abstrata de prejuízos genéricos para o interesse público, impondo-se-lhe a demonstração da superioridade dos danos que a manutenção do efeito suspensivo automático acarreta para o interesse público.

26. Aliás, esse ónus alegatório e de prova decorre do regime geral da repartição do ónus da prova, de acordo com a previsão normativa contida no art. 342.º, n.º 1, do C. Civil. Não se estando em presença da invocação de factos impeditivos, modificativos ou extintivos do direito invocado (n.º 2), nem de casos especiais (art. 342.º do C. Civil), nem de casos de inversão do ónus da prova (art. 343.º do C.Civil).

27. Será através da alegação dos concretos interesses que as partes aleguem e demonstrem que possam ser lesados que se poderá proceder à aferição acerca da sua relevância através da ponderação jurisdicional dos mesmos – juízo de proporcionalidade entre os interesses públicos e privados e sua prevalência.

28. Isto estabelecido, importa verificar se a Entidade Demandada e ora Recorrente deu cumprimento ao ónus de prova relativamente ao prejuízo relevante que alega sofrer em face da suspensão da imediata execução do ato de adjudicação e contratos em causa nos autos.

29. Ora, não só esses prejuízos qualificados foram alegados – o que parece não sofrer contestação –, como foi dado por provado que está em causa a celebração de Acordo Quadro para a aquisição de autocarros a combustão, elétricos e fuel cell II, equipamento que se mostra essencial e indispensável para a prestação de serviços públicos de transporte público de passageiros, o que tem um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente. Trata-se de um serviço de prestação contínua que visa garantir de forma permanente, ininterrupta e em toda a extensão do território e, para as 283 entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, a periodicidade e a calendarização dos Acordos Quadro, quanto aos lotes em causa (7, 8 e 9). Mais, o Acordo Quadro objeto dos autos visa “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor com o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados: o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019. Ou seja, foi pela requerente do incidente devidamente identificado o interesse público em presença e demonstrada a sua especial importância, para além do contexto do Acordo Quadro em si considerado e da sua necessária estabilização (particular relevância do Acordo Quadro, cujos efeitos têm imediata repercussão nos contratos a celebrar e na sua execução atempada).

30. De igual modo, no âmbito do PRR, nos termos do Aviso N.º ...1-i12/2024, o prazo para apresentação de candidaturas, na “Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos”, terminou no passado mês de maio de 2024 e a entidade demandada já celebrou acordos quadro quanto aos lotes ... e ... (v. o probatório supra).

31. De resto, o acórdão recorrido não deixou de referir que o transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), visto que tem um impacto direto sobre as populações, sobre a actividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente, embora tenha considerado que teria que vir demonstrado mais do que a necessidade contínua desse fornecimento dos serviços de transporte.

32. Conclui o acórdão recorrido que “é exactamente nesta perspectiva de futuras aquisições que não é possível extrair da matéria de facto provada um previsível e certo prejuízo para a Recorrida com o não levantamento do efeito suspensivo automático, tal como se exige no art. 103º-A nº 4 do CPTA. Mas antes circunstâncias sobretudo inerentes aos fins pretendidos com o presente procedimento concursal – v.g. alíneas B) e F) do probatório – mas que, per se, não reflectem, nem permitem um juízo de prognose póstuma quanto aos prejuízos derivados, quer para as 283 empresas (futuras) adjudicantes ou para o acesso à “Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos”, no âmbito do PRR, para além do termo do prazo para apresentação de candidaturas no passado mês de Maio, conforme Aviso N.º ...1- i12/2024” – vide alínea G) do probatório. O que, só por si, é insuficiente para a concretização do alegado prejuízo para o interesse público defendido pela Recorrida/ED”.

33. Salvo o devido respeito não se percebe essa afirmação.

34. Com efeito, o interesse público alegado e demonstrado pela ora RECORRENTE é de molde a ser qualificado como relevante ou grave, não se limitando esta a invocar uma mera demora na execução do contrato, nem incómodos correntes ou meros incómodos pela não imediata execução do ato impugnado e dos contratos em questão.

35. Está provado que o referido Acordo-Quadro visa o fornecimento de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II para transporte público de passageiros para “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados, o AQ/15/2019 e o AQ/17/2019, conforme facto provado F) da sentença proferida pelo TAC de Lisboa. E está provado (factos provados C) e E) supra) que “o transporte público de passageiros constitui uma das maiores preocupações da Administração Pública (seja de empresas públicas, seja de autarquias e do Estado central), com um impacto direto sobre as populações, sobre a atividade económica, sobre a gestão e planeamento urbano, sobre a segurança rodoviária e sobre o ambiente (facto notório)”.

36. De igual modo, não sofre contestação que para as entidades adjudicantes aderentes à central de compras, a regularidade, periodicidade e calendarização dos Acordos Quadro é essencial para garantir a cabal satisfação das suas necessidades. O Acordo Quadro constitui, nesta aceção, um verdadeiro instrumento de eficiência na contratação pública [“acordo quadro é o contrato celebrado entre uma ou várias entidades adjudicantes e uma ou mais entidades, com vista a disciplinar relações contratuais futuras a estabelecer ao longo de um determinado período de tempo, mediante a fixação antecipada dos respetivos termos”- art. 251.º do CCP].

37. Como afirmado pela Recorrente, a importância deste serviço é uma evidência pública e notória. Serviço que não poderá ser levado a cabo sem a aquisição de autocarros, seja por aumento de procura, seja para criação de novas rotas, seja, no que aqui se apresenta como fundamental em face do provado, para renovação de frotas.

38. O facto provado E) comprova o universo no qual esse prejuízo incide.

39. Para além de que a prevalência do interesse público decorre, também dos financiamentos envolvidos no âmbito do PRR – Plano de Recuperação e Resiliência, tanto na componente “Resiliência”, como na componente “Transição climática” e “C.15: Mobilidade Sustentável”. É o que é possível retirar do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos cujo prazo para apresentação de candidaturas terminou, como provado no facto G) supra.

40. Ora, do conjunto desta factualidade, não se vê como se pode afirmar que não tenha vindo demonstrado pela Entidade Demandada e ora Recorrente, um interesse público prevalente.

41. E a isto não obsta a circunstância de se estar perante um Acordo Quadro. Aliás, a aceitação da tese plasmada no acórdão recorrido significaria que o levantamento do efeito suspensivo automático do artigo 103.º-A do CPTA não seria aplicável aos Acordos Quadro.

42. Uma vez que o Acordo Quadro estabelece as condições universais para a celebração de acordos com fornecedores e as condições sob as quais se podem realizar aquisições específicas, é nesse quadro – de conformação primária - que se deverá exigir a demonstração do prejuízo, o qual, como efetivamente demonstrado no caso, impede a concretização do interesse público de modo relevante e coloca em crise o fornecimento de Autocarros a Combustão, Elétricos e Fuel Cell II para transporte público de passageiros para “substituir” outros Acordos Quadro ou Lotes em vigor como o mesmo objeto, que, entretanto, caducaram ou foram denunciados.

42. Sendo que, como alegado pela Recorrente, “[o]s factos provados F) a I) demonstram o caráter urgente, efetivo e concreto desse prejuízo na medida em que não se trata de um mero prejuízo hipotético, mas antes de uma situação que compromete negativamente a continuidade do serviço público ao impedir a “substituição” de outros acordos quadro (e respetivos call offs) com o mesmo objeto, bem como a execução do Aviso N.º ...1-i12/2024 - Medida Reforçada: Descarbonização dos Transportes Públicos e dos call offs ao abrigo dos lotes ... e ... cujos contratos foram já celebrados”.

43. Quanto mais, para o concorrente que, a final, se venha a concluir ter sido lesado pela prossecução do procedimento, celebração e execução do contrato, sempre poderá este ser compensado patrimonialmente (cfr. o ac. deste STA de 6.10.2022, proc. n.º 25/21.2BEPRT). É a situação em que se encontra o A. e aqui Recorrido, nada vindo provado que seja suscetível de concluir diversamente.

44. Assim, deverá revogar-se o acórdão recorrido e manter-se a sentença do TAC de Lisboa que entendeu que os prejuízos que resultariam da manutenção do efeito suspensivo automático se mostravam superiores aos que podiam resultar do seu levantamento, pelo que deferiu o pedido de levantamento do efeito suspensivo automático do ato de adjudicação quanto ao lote ... e da execução dos contratos quantos aos lotes ... e

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45. Anexa-se sumário, elaborado de acordo com o disposto no n.º 7 do artigo 663.º do CPC.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo em conceder provimento ao recurso, revogar o acórdão recorrido e manter a sentença da 1.ª instância.

Custas pela B... LDA., neste Supremo e nas instâncias. Em conformidade com o disposto no art. 6.º, n.º 7, do Regulamento das Custas Processuais, vai dispensado o pagamento do remanescente da taxa de justiça a que haja lugar.

Notifique.

Lisboa, 30 de janeiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Catarina de Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Cláudio Ramos Monteiro.

SEGUE ACÓRDÃO RETIFICATIVO DE 20 DE FEVEREIRO DE 2025

Recursos de Revista de Acórdãos dos TCA – retificação do acórdão

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I. DO PEDIDO DE RETIFICAÇÃO

1. O MINISTÉRIO PÚBLICO junto deste tribunal, notificado do acórdão proferido em 30.01.2025, vem requerer a retificação do mesmo, nos termos do disposto no artigo 614º, nº 1, do CPC, aplicável, ex vi do disposto no artigo 1º, do CPTA uma vez que o mesmo padece de erro material.

2. Alega o seguinte:

“Consta de fls. 8 do acórdão, ponto 8 do relatório, que aqui se transcreve:

8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.°1 do artigo 146.° e do n.° 2 do artigo 147.” do CPTA, não emitiu pronúncia.

Trata-se, pelo menos de lapso de escrita, e isto porque o Magistrado do Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos artigo 146.° e do n.° 2 do artigo 147.” do CPTA, do recurso interposto do Acórdão proferido pelo TCA-Sul, apresentado pela Entidade Demandada, A…, S.A, juntou o referido parecer, conforme resulta dos documentos com o nºs ...87 e ...86, do processo eletrónico, no sentido de o mesmo ser julgado totalmente procedente”.

3. Vem o processo à Conferência para julgamento.

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II. QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR:

4. A questão que se coloca no presente pedido de retificação de erro de escrita, consiste apenas em saber se o acórdão proferido padece do erro de escrita que o MINISTÉRIO PÚBLICO lhe assaca e se o mesmo é retificável.

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III. FUNDAMENTAÇÃO

5. O MINISTÉRIO PÚBLICO pretende a retificação do erro de escrita que imputa ao acórdão proferido nos termos supra explicitados. E assiste-lhe razão, pode já adiantar-se, devendo proceder-se à retificação do lapso de escrita.

6. Se é certo que com a prolação do acórdão ficou imediatamente esgotado o poder jurisdicional deste STA quanto à matéria da causa (n.º 1 do artigo 613.º do CPC), essa regra comporta as exceções enunciadas no n.º 2 do mesmo preceito: “É lícito, porém, ao juiz retificar erros materiais, suprir nulidades e reformar a sentença, nos termos dos artigos seguintes.”

7. Relativamente à retificação de erros materiais, o artigo 614.º do CPC dispõe que se a sentença omitir o nome das partes, for omissa quanto a custas ou a algum dos elementos previstos no n.º 6 do artigo 607.º do CPC, ou contiver erros de escrita ou de cálculo ou quaisquer inexatidão devidas a outra omissão ou lapso manifesto, pode ser corrigida por simples despacho, a requerimento de qualquer das partes ou por iniciativa do juiz (n.º 1); em caso de recurso, a retificação só pode ter lugar antes de ele subir, podendo as partes alegar perante o tribunal superior o que entendam de seu direito no tocante à retificação (n.º 2); se nenhuma das partes recorrer, a retificação pode ter lugar no tocante ao lapso de escrita, todo o tempo (n.º 3).

8. Este regime, apesar de se encontrar previsto para a sentença, aplica-se, com as necessárias adaptações, aos despachos (n.º 3 do artigo 613º do CPC) e é extensível aos acórdãos por força do artigo 666º, n.º 1 do CPC.

9. No caso, resulta manifesto do processado do SITAF que o MINISTÉRIO PÚBLICO emitiu parecer e que o parecer emitido é no sentido da procedência do recurso. O que deverá ser consignado no texto do acórdão.

10. Assim sendo, impõe-se retificar o acórdão proferido nos autos em 30.01.2025 de modo que no seu ponto 8 fique a constar: “O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso”; em vez de “8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia”.

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IV. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso em deferir o pedido de retificação e, em consequência, retifica-se o erro de escrita constante do acórdão proferido em 30.01.2025, de modo a que onde nele se lê: “8. O MINISTÉRIO PÚBLICO, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, não emitiu pronúncia”, passe a ler-se “8. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º e do n.º 2 do artigo 147.º do CPTA, emitiu pronúncia no sentido da procedência do recurso”.

Não são devidas custas.

Notifique.

Lisboa, 20 de fevereiro de 2025. – Pedro José Marchão Marques (relator) – Catarina Moura Ferreira Ribeiro Gonçalves Jarmela – Cláudio Ramos Monteiro.

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III. FUNDAMENTAÇÃO