Quem foi o relator do acórdão 0705/18.0BELRA?

O relator foi José da Ascensão Nunes Lopes, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0705/18.0BELRA?

O acórdão foi proferido em 08 de maio de 2019.

0705/18.0BELRA

Sumário

É de julgar findo o recurso interposto por oposição de julgados se ocorre disparidade factual em ambos os arestos e independentemente deste juízo, se verifica que a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo está de acordo com o decidido/seguido no acórdão recorrido.

Texto

1 – RELATÓRIO Vem o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, recorrer nos termos do artigos 284º, nº 1, 286.º do Código de Procedimento e Processo Tributário e al. b) do art.º 27º do ETAF., apresentar recurso para este Supremo Tribunal, com o fundamento em oposição de acórdãos, por entender que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 5 de Dezembro 2018, processo nº 705/18.0BELRA que negou provimento ao recurso e manteve a decisão do TAF de Leiria, está em contradição com o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Contencioso Tributário, datado de 12/09/2012, proferido no processo nº 0864/12. Por despacho do Exmº Relator a fls. 358 dos autos, foram as partes notificadas para apresentarem alegações nos termos dos artºs 282º, nº 3 e 284º, nº 5 do CPPT. A recorrente formulou as seguintes conclusões: «1. O objecto do presente recurso cinge-se a saber se a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou procedente a reclamação judicial relativa ao pedido de anulação do ato de constituição de uma hipoteca legal sobre 1/2 do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n. 759-A da freguesia de Fátima, para garantia da dívida em cobrança no processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apenso, com o entendimento de que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal, tinha o Recorrido que ser notificado para o exercício do direito de audição prévia, é legal. 2. Com efeito, vem o presente recurso interposto do douto Acórdão proferido a fls…. dos presentes, o qual decide que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal pelo órgão de execução fiscal, tinha o recorrido que ser notificado para o exercício de audição prévia, nos termos dos artigos 60.º da Lei Geral Tributária, e art.º. 45.º do Código de Procedimento e Processo Tributário. 3. Entendeu-se que a lei faculta ao recorrente o direito para a constituição de uma hipoteca legal para garantia dos seus créditos, mas não regula o procedimento a adotar, razão porque não está vedada por força do que dispõe o n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, a aplicação dos princípios que regem os procedimentos tributários, mormente o princípio da participação, proclamado no art. 60.º da Lei Geral Tributária. 4. Porém, entende o recorrido que o douto Acórdão de que se recorre, está em oposição com o Acórdão de 09/12/2012, proferido no Processo n. 0864/12, pela Secção de Contencioso Tributário. 5. Em ambos os Acórdãos se questiona a exigência de audição prévia em processo de execução fiscal, sem a lei o determinar expressamente, contudo, estão em clara oposição quanto à sua fundamentação e consequente decisão. 6. Contudo, contrariamente ao decidido no douto Acórdão de que recorre, entendeu-se no douto do Acórdão de 09/12/2012, proferido no Processo n.º 0864/12 que, o processo de execução fiscal é de interesse público visto que, com ele se procura uma cobrança célere de receitas do Estado e outras entidades públicas. Por isso mesmo, entendeu-se que só em caso expressamente previsto na lei, o exercício de audição prévia é admissível, como é o caso da reversão fiscal. (art. 23.º n.º 4 da Lei Geral Tributária) 7. A hipoteca legal para garantia dos créditos da Segurança Social reveste uma natureza de acto preventivo, uma vez que, visa acautelar o pagamento de uma dívida titulada por um título - executivo, estando-se perante um ato praticado no âmbito das competências próprias conferidas à Segurança Social (art. 207.º n.º 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social). 8. A cobrança da dívida à Segurança Social permite a arrecadação de receitas fundamentais à própria estabilidade, sustentabilidade e financiamento do sistema de segurança social. 9. Assim, é a celeridade atribuída ao processo de cobrança coerciva que permite uma maior eficiência na cobrança e no combate à evasão e fraude contributivo, pelo que, exigiria que o legislador previsse expressamente as situações onde o princípio da participação tivesse aplicabilidade. 10. Aliás, esta especificidade das hipotecas legais constituídas pela segurança social é notória, e é evidenciado pelo cuidado especial que o legislador tem na sua regulação, tal como sucedeu no Código da Insolvências e da Recuperação de Empresas, publicado no Decreto de Lei n. 53/2004, de 18 de março, quando na regulação do regime transitório da sua aplicação no art. 12.º n.º 3 — determinou que o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 97.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas só se aplica às hipotecas legais acessórias de créditos vencidos após a entrada em vigor do diploma. 11. É efectivamente a sustentabilidade do sistema de segurança social que permite ao Estado Social a satisfação das prestações sociais e consequentemente a concretização do princípio fundamental do Estado de Direito Democrático, ínsito no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa. 12. Ao interpretar-se o artigo 60.º da Lei Geral Tributária, no sentido de que as hipotecas legais exigem a audiência prévia do sujeito passivo, tal como fez o douto Acórdão de que se recorre, está-se a violar o art. 2.º Constituição da República Portuguesa. 13. A morosidade na constituição da hipoteca legal e a sua sujeição prévia a uma audiência do interessado, poderia colocar em causa a própria subsistência da garantia, bem como, todo o sistema de cobrança, e consequentemente não se trataria de um ato preventivo. Nestes termos, e nos que mais V. Exc.ªs doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, e consequentemente revogado a Acórdão recorrido, e substituído por outro no sentido de julgar a reclamação judicial improcedente, com o que se fará a necessária e costumada JUSTIÇA.» Foram apresentadas contra alegações com o seguinte quadro conclusivo: «I. Como bem decidiu o Acórdão recorrido, o direito de constituição de hipoteca legal a favor da Segurança Social, plasmado no art. 207º, nº 1, do Código Contributivo, não afasta a aplicação dos requisitos para a constituição da mesma, que constam do art. 50º, nº 2, da LGT. II. A decisão de constituição de hipoteca legal constitui um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido num procedimento tributário autónomo e funcionalmente distinto do procedimento processual executivo. III. O IPSS, na tomada dessa decisão, encontra-se na pele de exequente, fazendo uma ponderação da necessidade dessa hipoteca legal – que, nos termos do nº 1 do art. 207º do Código Contributivo, é facultativa – e não na pele de órgão de execução fiscal. IV. Quando assim é, está-se perante um verdadeiro procedimento administrativo, inserido no procedimento processual executivo. V. Como tal, essa decisão de constituição da hipoteca legal está sujeita aos princípios e normas que regulam a actividade administrativa tributária, incluindo o princípio da participação, que se concretiza no direito de audição prévia. (cfr. Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 29/06/2018 e Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/04/2018, de 24/05/2016 e de 11/07/2012, in www.dgsi.pt). VI. Por outro lado, diga-se, o Acórdão de 12/09/2012 (e não “09/12/2012”), proferido no processo nº 0864/12, indicado pelo Recorrente como estando em oposição com o douto Acórdão recorrido, debruça-se sobre uma decisão final proferida num incidente iniciado pelo próprio executado – pedido de dispensa de prestação de garantia – com a apresentação do requerimento inicial e a junção das respectivas provas, tendo sido nesse contexto que o Tribunal valorizou a celeridade do processo em detrimento do direito de participação. VII. Face ao exposto, é manifesto que a decisão de constituição de hipoteca legal constitui um acto administrativo tributário, sujeito ao princípio da participação, como bem entendeu o douto Acórdão recorrido.» O Ministério Público, neste STA, emitiu parecer no sentido de que o recurso deve ser dado como findo, nos termos do nº 5 do artigo 284º do CPPT. Apresenta-se o mesmo por extracto: «I OBJETO DO RECURSO. 1. O presente recurso vem interposto ao abrigo do disposto no artigo 284º do CPPT, com base em oposição de acórdãos. Considera o Recorrente IGFSS, I.P. que o acórdão recorrido proferido a 05/12/2018, está em oposição com o acórdão o STA de 09/12/2012, proferido no processo nº 0864/12, no entendimento adotado de que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal, tinha o recorrido que ser notificado para o exercício do direito de audição prévia. Entende o Recorrente que o entendimento adotado no acórdão recorrido assenta na conceção de que a decisão de constituir garantia mediante hipoteca legal deve qualificar-se como um verdadeiro ato administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diverso do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas quantias, o que está em oposição com o acórdão fundamento, no qual se considerou que o processo de execução fiscal é de interesse público e que só em caso expressamente previsto na lei o exercício de audição prévia é admissível. Considera, assim, que a questão em análise e que mereceu solução diversa nos dois acórdãos consiste em saber se há ou não lugar à aplicação do princípio da participação dos executados na formação da decisão que ordena a constituição de hipoteca legal, para garantia da dívida exequenda, no âmbito de um processo de execução fiscal. Entende o Recorrente que a morosidade na constituição da hipoteca e a sua sujeição prévia a audiência do interessado pode colocar em causa a própria subsistência da garantia, bem como todo o sistema de cobrança, uma vez que não se trataria de um ato preventivo. E é precisamente a celeridade atribuída ao processo de cobrança coerciva que permite uma maior eficiência na cobrança e no combate à evasão e fraude contributivo, pelo que exigiria que o legislador previsse expressamente as situações onde o princípio da participação tivesse aplicabilidade. E termina concluindo pelo provimento do recurso e pela revogação do acórdão recorrido. 2. REQUISITOS DO RECURSO. (…) 3. ANÁLISE DA QUESTÃO nos dois acórdãos. 3.1 No acórdão recorrido, o STA enunciou como questão a decidir «saber se se verifica a preterição de uma formalidade legal essencial decorrente do facto da decisão de constituição de hipoteca legal por parte do “IGFSS, I.P.”, não ter sido precedida de notificação ao Reclamante para exercício de audição prévia». Tendo o tribunal considerado que «a decisão do órgão de execução fiscal de constituir garantia mediante hipoteca legal [prevista na alínea b) do nº 2 do art. 50º da LGT e no nº 1 do art. 195º do CPPT] deve qualificar-se como um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diferente do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas dívidas. Esta decisão fica, por isso, sujeita aos princípios e normas que disciplinam a actividade administrativa tributária, designadamente aos que se referem ao princípio da participação, a assegurar mediante a notificação para o exercício do direito de audiência prévia (art. 60º da LGT, art. 45º do CPPT e art. 121º do CPA) – cf. neste sentido, acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 29.06.2018, recurso 312/18 e da secção de contencioso tributário de 11.07.2012, recurso 730/12». 3.2 No acórdão que serve de fundamento (Ainda que a forma como o acórdão foi relatado, cheio de citações de outros arestos, revele alguma dificuldade em identificar os fundamentos aduzidos no entendimento que obteve vencimento), numa situação que tinha subjacente um pedido de dispensa de prestação de garantia, o STA enunciou a questão decidenda como a de saber «se, formulado pelo executado um pedido de dispensa de garantia, o órgão da execução fiscal, antes do indeferimento, deverá notificá-lo do projeto de indeferimento ao abrigo do disposto no artº 60º da LGT». Considerou-se no acórdão fundamento que «o processo de execução fiscal é de interesse público visto que com ele se procura uma cobrança célere de receitas do Estado e outras entidades públicas. Daí que, conceder o exercício de tal direito no presente caso, bem como nos outros acima referidos – pedidos de pagamento em prestações e dação em pagamento – seria atrasar o processo. Por isso mesmo, entende-se que só em caso expressamente previsto na lei, o mesmo é admissível – artº 23º, nº 4 da LGT. (…) por outro lado, que em todos os casos referidos e que, em nosso entender, merecem tratamento idêntico, o interessado deve fundamentar o seu pedido e oferecer prova. Apreciada a prova oferecida, a entidade competente decide, e, se o exequente discordar da apreciação da prova ou da apreciação jurídica efetuada sobre o seu pedido, está salvaguardado o seu direito à tutela judicial através da reclamação prevista nos artºs 276º e segs. do CPPT». 3.3 Perante os acórdãos em confronto, constata-se que em ambos os casos o tribunal se deparou com a questão de saber qual a natureza do ato praticado na execução fiscal, em ordem a aferir da obrigatoriedade do exercício do direito de audição. E ainda que num caso esteja em causa um pedido de dispensa de prestação de garantia e noutro a constituição de hipoteca, afigura-se-nos que a questão de fundo é semelhante: saber se perante a prática de qualquer desses atos no âmbito de execução fiscal se impõe o cumprimento do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT. É certo que o pedido de dispensa de prestação de garantia se insere no âmbito de requerimento de suspensão da execução fiscal, enquanto o ato de constituição de hipoteca tem por desiderato o reforço das garantias do crédito por parte do credor, mas a questão colocada pelo Recorrente, pela sua abrangência, permite, salvo melhor opinião, a equiparação das duas situações para efeitos de saber se há ou não lugar ao exercício do direito de audição. Assim, enquanto no acórdão fundamento se entendeu que a natureza judicial do processo de execução fiscal afastava a aplicação da referida norma da LGT, a não ser nos casos expressamente previstos na lei, como é o caso do disposto no nº 4 do artigo 23º da LGT, já no acórdão recorrido se entendeu que dado estarmos perante a prática de um ato administrativo em matéria tributária no âmbito de um procedimento enxertado no processo de execução fiscal se impunha o cumprimento do disposto no artigo 60º da LGT. Estamos, assim, perante duas conceções substancialmente distintas sobre a natureza dos atos praticados em sede do processo de execução fiscal- (No sentido da primeira conceção podem consultar-se os seguintes acórdãos: - ac. de 30/11/2011, rec. 0983/11; ac. de 08/08/2012, recurso nº 0803/12; ac. de 11/07/2012, rec. 0665/12; ac. de 07/03/2012, rec. 0185/12; ac. de 12/04/2012, rec. 0247/12; ac. de 12/09/2012, rec. 0864/12; ac. de 15/02/2012, rec. 080/12. No sentido da segunda conceção podem consultar-se os seguintes acórdãos: - ac. de 15/04/2009, rec. 0130/09; ac. de 02/2/2011, rec. 08/11; ac de 14/12/2011, rec. 01072/11; ac. de 23/02/2012, rec. 059/12; ac. de 23/05/2012, rec. 0489/12; ac. de 09/05/2012, rec. 0446/12; e ac. de 20/06/2012, rec. 0625/12.). Todavia se as referidas conceções estavam presentes na jurisprudência do STA há cerca de cinco ou mais anos, tal situação alterou-se entretanto, com a alteração da composição dos senhores conselheiros da secção de contencioso tributário do STA. Com efeito, a maioria dos senhores conselheiros que sufragavam a conceção “processualista” dos atos praticados em sede de execução fiscal já não exercem funções atualmente e nessa medida a jurisprudência do STA encaminhou-se no sentido de sustentar a existência de procedimentos administrativos enxertados na execução fiscal e a prática de atos administrativos em matéria tributária por parte da ATA, e, nessa medida, a aplicação das regras do procedimento administrativo, tais como o exercício do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT. É o que resulta da doutrina sufragada nos acórdãos do Pleno da seção de contencioso tributário de 22/01/2014, rec. nº 0441/13, e de 26/09/2018, proc. nº 01419/17.3BESNT, e dos acórdãos da secção de 24/05/2016, rec. 0584/16, e de 16/07/2016, rec. 0532/16. Em face desta última jurisprudência, pese embora algumas divergências na qualificação de determinados atos praticados na execução fiscal (designadamente se atos administrativos em matéria tributária ou atos de trâmite), certo é que se nos afigura consolidado o entendimento na jurisprudência do STA no sentido de que diversos atos praticados pela AT na execução fiscal consubstanciam atos administrativos em matéria tributária, cujo regime está sujeito às regras do procedimento administrativo, havendo, assim, lugar ao exercício do direito de audição, a não ser que em função de determinadas especificidades do ato a lei dispense o direito de participação. Afigura-se-nos, assim, que se mostram reunidos os pressupostos da existência de jurisprudência consolidada, (…) Ora, como se deixou supra enunciado, um dos requisitos do recurso de oposição de acórdãos é que não ocorra a situação de a decisão impugnada estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, o que se verifica no caso concreto. Ou seja, a jurisprudência vertida no acórdão recorrido está em sintonia com a referida jurisprudência consolidada, pelo que não há fundamento para que a questão suscitada pelo Recorrente seja de sujeita à apreciação do Pleno (neste sentido cfr. acórdão do STA de 13/11/2013, recurso nº 0728/12). Entendemos, assim, que o recurso deve ser dado como findo, nos termos do nº 5 do artigo 284º do CPPT.» Os Juízes Conselheiros desta Secção do Contencioso Tributário do STA tiveram vista dos autos. Questões a decidir: Importa averiguar previamente se, no caso dos autos, estão reunidos os requisitos de admissibilidade do recurso por oposição de acórdãos, cuja não verificação impede o conhecimento do presente recurso, devendo julgar-se findo. Concluindo-se no sentido da verificação daqueles requisitos, haverá então que conhecer do seu mérito, sendo a questão que constitui o objecto do presente recurso consistente em saber se no caso dos autos em que a entidade exequente decidiu notificar o recorrido para constituir garantia mediante hipoteca legal se impunha o exercício do direito de audiência prévia que no caso não foi cumprido o que determinou o acórdão recorrido da secção de contencioso tributário deste STA de 5/12/2018 tivesse confirmado a sentença do Tribunal Tributário de Leiria que julgando procedente a reclamação do artº 276º do CPPT anulou o acto reclamado que indeferira o pedido de anulação do acto de constituição de uma hipoteca legal sobre parte de um imóvel do executado para garantia da dívida em cobrança no processo de execução fiscal contra este dirigido. 2 – FUNDAMENTAÇÃO. O acórdão recorrido tem a seguinte matéria de facto: 1. Contra a sociedade «B………… Unipessoal Lda.», foi instaurado, em 23-02-2008, na secção de processo executivo de Leiria do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (IGFSS, I.P.), o processo de execução fiscal n.º 1001200800082120, para cobrança de dívidas relativas a cotizações e contribuições para a Segurança Social, no valor no valor de € 5.656,54 (cfr. fls. 17 e 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 2. Em 15-01-2015 foi proferido contra o Reclamante projecto de despacho de reversão do processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos (cfr. fls. 10/frente e verso, 180 e 181 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 3. Em 15-01-2015 foi remetida ao Reclamante notificação para se pronunciar sobre o projecto de reversão identificado no número antecedente (cfr. fls. 9/verso e 179 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 4. Em 23-03-2012 foi contra o Reclamante proferido despacho de reversão do processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos (cfr. fls. 11, 185 e 186 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 5. Em 14-04-2015 foi remetida ao Reclamante por carta registada com aviso de recepção citação para o processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos, a qual foi entregue em 21-04-2014 (cfr. fls. 12 e 13 e 183, 184 e 187 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 6. Em 29-01-2018 foi proferido despacho pelo Coordenador da Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. a determinar a constituição de hipoteca legal sobre ½ do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n.º 759-A da freguesia de Fátima, com o seguinte teor: [[IMG:0]] [[IMG:1]] 7. Em 31-01-2018, através da Ap. n.º 3446, foi averbada na Conservatória do Registo Predial de Figueiró dos Vinhos a constituição de hipoteca legal sobre ½ do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n.º 759-A da freguesia de Fátima, a favor do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (cfr. fls. 223 e 224 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 8. Em 12-04-2018 foi remetido ao Reclamante ofício a comunicar o registo da hipoteca legal identificado no número antecedente (cfr. fls. 14 e 221 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 9. Em 26-04-2018 o Reclamante apresentou, via fax, junto da Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. requerimento a solicitar a anulação do acto de constituição de hipoteca identificado em 7) (cfr. fls. 231 a 240 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 10. Em resposta ao requerimento identificado no número antecedente, foi remetido ao Reclamante, em 01-06-2018, o ofício n.º 009101, a indeferir o requerimento apresentado pelo Reclamante, com o seguinte teor: «Em resposta ao requerimento que deu entrada nesta Secção de Processo, em nome do executado identificado em epígrafe, revertido nos processos instaurados originariamente contra B………… Unipessoal LDA, com o NIPC ……… cumpre-nos esclarecer: 1. A………… foi notificado para audição prévia, no âmbito do PEF 1001200800082120 e ap. por ofício expedido em 22 de Janeiro de 2015 (Documento n.º 1); 2. Terminado o prazo concedido para audição prévia, procedeu-se à citação em reversão, tendo sido o requerente citado a 21 de Abril de 2015 (conforme documento n.º 2); 3. A 21 de maio de 2015, foi deduzida oposição, correndo termos o processo 1604/16.5BELRA no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria; 4. Não tendo sido constituída garantia, procedeu o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social I.P. nos termos do artigo 195.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário conjugado com o artigo 704.º do Código Civil - à constituição de hipoteca legal sobre imóvel registado em nome do requerente. Pelo exposto, considera este instituto não ter existido qualquer irregularidade processual, mantendo-se a decisão de constituição de hipoteca legal, já registada sobre o imóvel descrito na CRP de Ourém sob ½ do n.º 759 “A” da freguesia de Fátima.» (cfr. fls. 241 a 249 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); Pelo exposto, considera este instituto não ter existido qualquer irregularidade processual, mantendo-se a decisão de constituição de hipoteca legal, já registada sobre o imóvel descrito na CRP de Ourém sob ½ do n.º 759 “A” da freguesia de Fátima.» (cfr. fls. 241 a 249 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido); 11. A presente Reclamação foi apresentada na Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. em 12-06-2018, tendo dado entrada neste Tribunal em 20-06-2018 (cfr. fls. 1 e 4 dos autos). O acórdão fundamento também deste Supremo Tribunal considerou a seguinte matéria de facto: A) No SF de Tondela corre a execução fiscal n.º 2704201101008790, revertida contra o aqui reclamante; B) No âmbito da execução mencionada em A., o reclamante apresentou em 22.07.2011, um pedido de dispensa de garantia, ao abrigo do artº. 170.º do CPPT e do artº. 52.º, n.º 4 da LGT; C) No requerimento mencionado em B., o ora reclamante invocou a falta de meios económicos para a prestação da garantia que lhe foi exigida, protestando juntar todos os elementos que a Administração Fiscal entendesse pertinentes; D) O Exmo. Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Tondela, em relação ao requerimento mencionado em B., proferiu despacho em 05 de agosto de 2011, do qual consta o seguinte: “…indefiro, com os fundamentos, por um lado, da falta de produção de prova da insuficiência dos bens penhoráveis, e, por outro, da falta de produção de prova da irresponsabilidade do executado pela situação de insuficiência/inexistência de bens … o pedido de dispensa de prestação de garantia ...; Por último, importa referir, quanto à participação, prévia à decisão, o seguinte: … Nesta conformidade entendo dispensar quanto ao presente pedido, a audição, prévia à decisão, do ora executado, pelo que o indeferimento que, acima, decidi, produzirá efeitos imediatos”; E) O despacho mencionado em D. foi notificado ao reclamante por ofício de 25-08-2011, com o seguinte teor: “Fica notificado, do teor do despacho proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças em 2011-08-05, do qual se envia cópia, ao pedido entrado nestes serviços em 2011-07-22, no qual solicitava dispensa de prestação de garantia, referente ao processo de execução fiscal acima identificada e ao executado A………. Com os melhores cumprimentos”. F) É contra a decisão do órgão de execução fiscal descrita em D., que o reclamante vem deduzir a presente reclamação, nos termos e para os efeitos do artigo 276.º do CPPT. APRECIANDO NO PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DESTE STA. Não obstante ter sido proferido despacho admitindo o presente recurso, com fundamento em oposição de acórdãos (fls. 336), importa verificar se tal oposição se verifica, já que tal decisão, como vem sendo jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal (vide, entre outros, o Acórdão de 7 de Maio de 2003, rec. n.º 1149/02), não só não faz caso julgado, como não impede ou desobriga o Tribunal de recurso de a apreciar (cfr. art. 685.º-C, n.º 5 do Código de Processo Civil - CPC) – cfr. também neste sentido JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário: Anotado e Comentado, volume II, 5.ª ed., Lisboa, Áreas Editora, 2007, p. 814 (nota 15 ao art. 284.º do CPPT). O presente processo iniciou-se no ano de 2018, pelo que lhe é aplicável o regime legal resultante do ETAF de 2002, nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 107-D/2003 de 31 de Dezembro. Assim, a admissibilidade dos recursos por oposição de acórdãos, tendo em conta o regime previsto nos artigos 27.º, alínea b) do ETAF, 284.º do CPPT e 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), depende de existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito e que não ocorra a situação de a decisão impugnada estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo. No que ao primeiro requisito respeita, como tem sido inúmeras vezes explicitado pelo Pleno desta Secção relativamente à caracterização da questão fundamental sobre a qual deve existir contradição de julgados, devem adoptar-se os critérios já firmados no domínio do ETAF de 1984 e da LPTA, para detectar a existência de uma contradição, quais sejam: - identidade da questão de direito sobre que recaíram os acórdãos em confronto, que supõe estar-se perante uma situação de facto substancialmente idêntica; - que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica; - que se tenha perfilhado, nos dois arestos, solução oposta; - a oposição deverá decorrer de decisões expressas, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (Acórdãos do Pleno desta Secção do STA de 26 de Setembro de 2007, 14 de Julho de 2008 e de 6 de Maio de 2009, recursos números 452/07, 616/07 e 617/08, respectivamente). A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (v. Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 19 de Junho de 1996 e de 18 de Maio de 2005, proferidos nos recursos números 19532 e 276/05, respectivamente). Por outro lado, a oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida esta não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p. 809 e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1995, proferido no recurso n.º 87156). Vejamos, então, se tais pressupostos se verificam. Emerge das alegações, como questão fundamental de direito objecto de decisão apresentada como antagónica no acórdão fundamento e no acórdão recorrido, a de saber se, perante a decisão do órgão de execução fiscal (no caso do acórdão recorrido) de determinar a notificação do ora recorrido para constituir garantia mediante hipoteca legal se impunha o exercício do direito de audiência prévia que no caso não foi cumprido. Confrontando o teor do acórdão fundamento e do acórdão recorrido cumpre assinalar desde já que o quadro factual é distinto, o que a nosso ver, é só por si, obstativo da consideração de ocorrência de oposição de acórdãos, atentas as especialidades próprias de cada um dos arestos (no acórdão recorrido estava em causa a necessidade ou não de audiência prévia para a determinação de hipoteca legal sobre imóvel para reforço da garantia do exequente enquanto que no acórdão fundamento estava em causa a mesma necessidade para a dispensa da prestação de garantia, apresentada em requerimento visando a execução fiscal). A consequência desta divergência será a de o recurso dever ser julgado findo, resultado que sempre teria de ser o mesmo ainda que fosse de fazer uma leitura mais lata e menos rígida, do ponto de vista formal, como parece ser proposto no parecer, supra destacado, da Sra Procuradora Geral Adjunta neste STA, quando expressa que em ambos os casos o tribunal se deparou com a questão de saber qual a natureza do acto praticado na execução fiscal, em ordem a aferir da obrigatoriedade do exercício do direito de audição e ainda que num caso esteja em causa um pedido de dispensa de prestação de garantia e noutro a constituição de hipoteca, a questão de fundo é semelhante e pela sua abrangência, permite, a equiparação das duas situações para efeitos de saber se há ou não lugar ao exercício do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT, uma vez que a resposta que foi dada por ambos os arestos foi em sentido oposto. Ora, não se questionando a identidade do quadro legislativo de referência tido em conta em ambos os arestos sempre, reitera-se, a disparidade factual em ambos os arestos e independentemente deste juízo, expressa-se que o resultado de julgar findo o recurso sempre seria o mesmo pois que a admissibilidade do recurso por oposição de julgados em processos iniciados depois de 1 de Janeiro de 2004 depende ainda de a orientação perfilhada no acórdão impugnado não estar de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. o n.º 3 do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA) sobre a questão (assim se decidiu no Ac. do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 13/11/2013 tirado no recurso nº 0728/12). E, no caso concreto, como se refere no referido parecer, o acórdão recorrido foi proferido nos autos em 05/12/2018, numa altura em que a composição da secção de contencioso tributário tinha sofrido profundas alterações na sua composição desde a data da prolação do acórdão fundamento (em 09/12/2012) sendo que aquele acórdão está em sintonia com o entendimento maioritário dos membros que a compõem o que determina que em consequência se venha produzindo jurisprudência uniforme sobre a questão em apreciação (supra elencada no parecer a que acabamos de aludir) sempre no sentido de em situações como as dos autos haver necessidade de observar formalmente o respeito pelo princípio da participação previsto no artº 267º nº 5 da CRP expresso e positivado no artº 60º da LGT. Por estas razões, no caso concreto, ocorreria, também por esta razão, obstáculo a que o recurso pudesse prosseguir para apreciação do respectivo mérito uma vez que não estamos perante questão nova, mas já muito tratada e que, embora objecto de amplo debate jurisprudencial – como resulta à evidência dos acórdãos supra referenciados pelos vários intervenientes processuais, se estabilizou, não sendo previsível qualquer alteração do sentido decisório que tem vindo a ser assumido, não obstante o voto de vencido exarado no acórdão do Pleno de 26/09/2018 rec. 01419/17.3BESNT 0312/18. Assim sendo e por tudo o que ficou dito o presente recurso tem de ser julgado findo. 4-DECISÃO: Pelo exposto, acordam os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA em julgar findo o presente recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 8 de Maio de 2019. – José da Ascensão Nunes Lopes (relator) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes – Ana Paula da Fonseca Lobo – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Isabel Cristina Mota Marques da Silva – António José Pimpão - Joaquim Casimiro Gonçalves - Dulce Manuel da Conceição Neto.

Sumário

Texto Integral

1- RELATÓRIO

Vem o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, recorrer nos termos do artigos 284º, nº 1, 286.º do Código de Procedimento e Processo Tributário e al. b) do art.º 27º do ETAF., apresentar recurso para este Supremo Tribunal, com o fundamento em oposição de acórdãos, por entender que o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 5 de Dezembro 2018, processo nº 705/18.0BELRA que negou provimento ao recurso e manteve a decisão do TAF de Leiria, está em contradição com o acórdão do Supremo Tribunal Administrativo Contencioso Tributário, datado de 12/09/2012, proferido no processo nº 0864/12.

Por despacho do Exmº Relator a fls. 358 dos autos, foram as partes notificadas para apresentarem alegações nos termos dos artºs 282º, nº 3 e 284º, nº 5 do CPPT.

A recorrente formulou as seguintes conclusões:

«1. O objecto do presente recurso cinge-se a saber se a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria, que julgou procedente a reclamação judicial relativa ao pedido de anulação do ato de constituição de uma hipoteca legal sobre 1/2 do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n. 759-A da freguesia de Fátima, para garantia da dívida em cobrança no processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apenso, com o entendimento de que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal, tinha o Recorrido que ser notificado para o exercício do direito de audição prévia, é legal.

2. Com efeito, vem o presente recurso interposto do douto Acórdão proferido a fls…. dos presentes, o qual decide que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal pelo órgão de execução fiscal, tinha o recorrido que ser notificado para o exercício de audição prévia, nos termos dos artigos 60.º da Lei Geral Tributária, e art.º. 45.º do Código de Procedimento e Processo Tributário.

3. Entendeu-se que a lei faculta ao recorrente o direito para a constituição de uma hipoteca legal para garantia dos seus créditos, mas não regula o procedimento a adotar, razão porque não está vedada por força do que dispõe o n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, a aplicação dos princípios que regem os procedimentos tributários, mormente o princípio da participação, proclamado no art. 60.º da Lei Geral Tributária.

4. Porém, entende o recorrido que o douto Acórdão de que se recorre, está em oposição com o Acórdão de 09/12/2012, proferido no Processo n. 0864/12, pela Secção de Contencioso Tributário.

5. Em ambos os Acórdãos se questiona a exigência de audição prévia em processo de execução fiscal, sem a lei o determinar expressamente, contudo, estão em clara oposição quanto à sua fundamentação e consequente decisão.

6. Contudo, contrariamente ao decidido no douto Acórdão de que recorre, entendeu-se no douto do Acórdão de 09/12/2012, proferido no Processo n.º 0864/12 que, o processo de execução fiscal é de interesse público visto que, com ele se procura uma cobrança célere de receitas do Estado e outras entidades públicas. Por isso mesmo, entendeu-se que só em caso expressamente previsto na lei, o exercício de audição prévia é admissível, como é o caso da reversão fiscal. (art. 23.º n.º 4 da Lei Geral Tributária)

7. A hipoteca legal para garantia dos créditos da Segurança Social reveste uma natureza de acto preventivo, uma vez que, visa acautelar o pagamento de uma dívida titulada por um título - executivo, estando-se perante um ato praticado no âmbito das competências próprias conferidas à Segurança Social (art. 207.º n.º 1 do Código dos Regimes Contributivos do Sistema Previdencial de Segurança Social).

8. A cobrança da dívida à Segurança Social permite a arrecadação de receitas fundamentais à própria estabilidade, sustentabilidade e financiamento do sistema de segurança social.

9. Assim, é a celeridade atribuída ao processo de cobrança coerciva que permite uma maior eficiência na cobrança e no combate à evasão e fraude contributivo, pelo que, exigiria que o legislador previsse expressamente as situações onde o princípio da participação tivesse aplicabilidade.

10. Aliás, esta especificidade das hipotecas legais constituídas pela segurança social é notória, e é evidenciado pelo cuidado especial que o legislador tem na sua regulação, tal como sucedeu no Código da Insolvências e da Recuperação de Empresas, publicado no Decreto de Lei n. 53/2004, de 18 de março, quando na regulação do regime transitório da sua aplicação no art. 12.º n.º 3 — determinou que o disposto na alínea c) do n.º 1 do artigo 97.º do Código da Insolvência e da Recuperação de Empresas só se aplica às hipotecas legais acessórias de créditos vencidos após a entrada em vigor do diploma.

11. É efectivamente a sustentabilidade do sistema de segurança social que permite ao Estado Social a satisfação das prestações sociais e consequentemente a concretização do princípio fundamental do Estado de Direito Democrático, ínsito no art. 2.º da Constituição da República Portuguesa.

12. Ao interpretar-se o artigo 60.º da Lei Geral Tributária, no sentido de que as hipotecas legais exigem a audiência prévia do sujeito passivo, tal como fez o douto Acórdão de que se recorre, está-se a violar o art. 2.º Constituição da República Portuguesa.

13. A morosidade na constituição da hipoteca legal e a sua sujeição prévia a uma audiência do interessado, poderia colocar em causa a própria subsistência da garantia, bem como, todo o sistema de cobrança, e consequentemente não se trataria de um ato preventivo.

Nestes termos, e nos que mais V. Exc.ªs doutamente suprirão, deve ser concedido provimento ao presente recurso, e consequentemente revogado a Acórdão recorrido, e substituído por outro no sentido de julgar a reclamação judicial improcedente, com o que se fará a necessária e costumada JUSTIÇA.»

Foram apresentadas contra alegações com o seguinte quadro conclusivo:

«I. Como bem decidiu o Acórdão recorrido, o direito de constituição de hipoteca legal a favor da Segurança Social, plasmado no art. 207º, nº 1, do Código Contributivo, não afasta a aplicação dos requisitos para a constituição da mesma, que constam do art. 50º, nº 2, da LGT.

II. A decisão de constituição de hipoteca legal constitui um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido num procedimento tributário autónomo e funcionalmente distinto do procedimento processual executivo.

III. O IPSS, na tomada dessa decisão, encontra-se na pele de exequente, fazendo uma ponderação da necessidade dessa hipoteca legal – que, nos termos do nº 1 do art. 207º do Código Contributivo, é facultativa – e não na pele de órgão de execução fiscal.

IV. Quando assim é, está-se perante um verdadeiro procedimento administrativo, inserido no procedimento processual executivo.

V. Como tal, essa decisão de constituição da hipoteca legal está sujeita aos princípios e normas que regulam a actividade administrativa tributária, incluindo o princípio da participação, que se concretiza no direito de audição prévia. (cfr. Acórdão do Pleno do Supremo Tribunal Administrativo de 29/06/2018 e Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 11/04/2018, de 24/05/2016 e de 11/07/2012, in www.dgsi.pt).

VI. Por outro lado, diga-se, o Acórdão de 12/09/2012 (e não “09/12/2012”), proferido no processo nº 0864/12, indicado pelo Recorrente como estando em oposição com o douto Acórdão recorrido, debruça-se sobre uma decisão final proferida num incidente iniciado pelo próprio executado – pedido de dispensa de prestação de garantia – com a apresentação do requerimento inicial e a junção das respectivas provas, tendo sido nesse contexto que o Tribunal valorizou a celeridade do processo em detrimento do direito de participação.

VII. Face ao exposto, é manifesto que a decisão de constituição de hipoteca legal constitui um acto administrativo tributário, sujeito ao princípio da participação, como bem entendeu o douto Acórdão recorrido.»

O Ministério Público, neste STA, emitiu parecer no sentido de que o recurso deve ser dado como findo, nos termos do nº 5 do artigo 284º do CPPT. Apresenta-se o mesmo por extracto:

«I OBJETO DO RECURSO.

1. O presente recurso vem interposto ao abrigo do disposto no artigo 284º do CPPT, com base em oposição de acórdãos.

Considera o Recorrente IGFSS, I.P. que o acórdão recorrido proferido a 05/12/2018, está em oposição com o acórdão o STA de 09/12/2012, proferido no processo nº 0864/12, no entendimento adotado de que, previamente à decisão de constituição da hipoteca legal, tinha o recorrido que ser notificado para o exercício do direito de audição prévia.

Entende o Recorrente que o entendimento adotado no acórdão recorrido assenta na conceção de que a decisão de constituir garantia mediante hipoteca legal deve qualificar-se como um verdadeiro ato administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diverso do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas quantias, o que está em oposição com o acórdão fundamento, no qual se considerou que o processo de execução fiscal é de interesse público e que só em caso expressamente previsto na lei o exercício de audição prévia é admissível.

Considera, assim, que a questão em análise e que mereceu solução diversa nos dois acórdãos consiste em saber se há ou não lugar à aplicação do princípio da participação dos executados na formação da decisão que ordena a constituição de hipoteca legal, para garantia da dívida exequenda, no âmbito de um processo de execução fiscal.

Entende o Recorrente que a morosidade na constituição da hipoteca e a sua sujeição prévia a audiência do interessado pode colocar em causa a própria subsistência da garantia, bem como todo o sistema de cobrança, uma vez que não se trataria de um ato preventivo. E é precisamente a celeridade atribuída ao processo de cobrança coerciva que permite uma maior eficiência na cobrança e no combate à evasão e fraude contributivo, pelo que exigiria que o legislador previsse expressamente as situações onde o princípio da participação tivesse aplicabilidade.

E termina concluindo pelo provimento do recurso e pela revogação do acórdão recorrido.

2. REQUISITOS DO RECURSO.

(…)

3. ANÁLISE DA QUESTÃO nos dois acórdãos.

3. 1 No acórdão recorrido, o STA enunciou como questão a decidir «saber se se verifica a preterição de uma formalidade legal essencial decorrente do facto da decisão de constituição de hipoteca legal por parte do “IGFSS, I.P.”, não ter sido precedida de notificação ao Reclamante para exercício de audição prévia».

Tendo o tribunal considerado que «a decisão do órgão de execução fiscal de constituir garantia mediante hipoteca legal [prevista na alínea b) do nº 2 do art. 50º da LGT e no nº 1 do art. 195º do CPPT] deve qualificar-se como um verdadeiro acto administrativo em matéria tributária, inserido no âmbito de um procedimento tributário autónomo e funcionalmente diferente do procedimento processual dirigido à cobrança coerciva de determinadas dívidas.

Esta decisão fica, por isso, sujeita aos princípios e normas que disciplinam a actividade administrativa tributária, designadamente aos que se referem ao princípio da participação, a assegurar mediante a notificação para o exercício do direito de audiência prévia (art. 60º da LGT, art. 45º do CPPT e art. 121º do CPA) – cf. neste sentido, acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário de 29.06.2018, recurso 312/18 e da secção de contencioso tributário de 11.07.2012, recurso 730/12».

3. 2 No acórdão que serve de fundamento (Ainda que a forma como o acórdão foi relatado, cheio de citações de outros arestos, revele alguma dificuldade em identificar os fundamentos aduzidos no entendimento que obteve vencimento), numa situação que tinha subjacente um pedido de dispensa de prestação de garantia, o STA enunciou a questão decidenda como a de saber «se, formulado pelo executado um pedido de dispensa de garantia, o órgão da execução fiscal, antes do indeferimento, deverá notificá-lo do projeto de indeferimento ao abrigo do disposto no artº 60º da LGT». Considerou-se no acórdão fundamento que «o processo de execução fiscal é de interesse público visto que com ele se procura uma cobrança célere de receitas do Estado e outras entidades públicas. Daí que, conceder o exercício de tal direito no presente caso, bem como nos outros acima referidos – pedidos de pagamento em prestações e dação em pagamento – seria atrasar o processo. Por isso mesmo, entende-se que só em caso expressamente previsto na lei, o mesmo é admissível – artº 23º, nº 4 da LGT. (…) por outro lado, que em todos os casos referidos e que, em nosso entender, merecem tratamento idêntico, o interessado deve fundamentar o seu pedido e oferecer prova. Apreciada a prova oferecida, a entidade competente decide, e, se o exequente discordar da apreciação da prova ou da apreciação jurídica efetuada sobre o seu pedido, está salvaguardado o seu direito à tutela judicial através da reclamação prevista nos artºs 276º e segs. do CPPT».

3. 3 Perante os acórdãos em confronto, constata-se que em ambos os casos o tribunal se deparou com a questão de saber qual a natureza do ato praticado na execução fiscal, em ordem a aferir da obrigatoriedade do exercício do direito de audição. E ainda que num caso esteja em causa um pedido de dispensa de prestação de garantia e noutro a constituição de hipoteca, afigura-se-nos que a questão de fundo é semelhante: saber se perante a prática de qualquer desses atos no âmbito de execução fiscal se impõe o cumprimento do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT.

É certo que o pedido de dispensa de prestação de garantia se insere no âmbito de requerimento de suspensão da execução fiscal, enquanto o ato de constituição de hipoteca tem por desiderato o reforço das garantias do crédito por parte do credor, mas a questão colocada pelo Recorrente, pela sua abrangência, permite, salvo melhor opinião, a equiparação das duas situações para efeitos de saber se há ou não lugar ao exercício do direito de audição.

Assim, enquanto no acórdão fundamento se entendeu que a natureza judicial do processo de execução fiscal afastava a aplicação da referida norma da LGT, a não ser nos casos expressamente previstos na lei, como é o caso do disposto no nº 4 do artigo 23º da LGT, já no acórdão recorrido se entendeu que dado estarmos perante a prática de um ato administrativo em matéria tributária no âmbito de um procedimento enxertado no processo de execução fiscal se impunha o cumprimento do disposto no artigo 60º da LGT.

Estamos, assim, perante duas conceções substancialmente distintas sobre a natureza dos atos praticados em sede do processo de execução fiscal- (No sentido da primeira conceção podem consultar-se os seguintes acórdãos:

- ac. de 30/11/2011, rec. 0983/11; ac. de 08/08/2012, recurso nº 0803/12; ac. de 11/07/2012, rec. 0665/12; ac. de 07/03/2012, rec. 0185/12; ac. de 12/04/2012, rec. 0247/12; ac. de 12/09/2012, rec. 0864/12; ac. de 15/02/2012, rec. 080/12.

No sentido da segunda conceção podem consultar-se os seguintes acórdãos:

- ac. de 15/04/2009, rec. 0130/09; ac. de 02/2/2011, rec. 08/11; ac de 14/12/2011, rec. 01072/11; ac. de 23/02/2012, rec. 059/12; ac. de 23/05/2012, rec. 0489/12; ac. de 09/05/2012, rec. 0446/12; e ac. de 20/06/2012, rec. 0625/12.).

Todavia se as referidas conceções estavam presentes na jurisprudência do STA há cerca de cinco ou mais anos, tal situação alterou-se entretanto, com a alteração da composição dos senhores conselheiros da secção de contencioso tributário do STA. Com efeito, a maioria dos senhores conselheiros que sufragavam a conceção “processualista” dos atos praticados em sede de execução fiscal já não exercem funções atualmente e nessa medida a jurisprudência do STA encaminhou-se no sentido de sustentar a existência de procedimentos administrativos enxertados na execução fiscal e a prática de atos administrativos em matéria tributária por parte da ATA, e, nessa medida, a aplicação das regras do procedimento administrativo, tais como o exercício do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT. É o que resulta da doutrina sufragada nos acórdãos do Pleno da seção de contencioso tributário de 22/01/2014, rec. nº 0441/13, e de 26/09/2018, proc. nº 01419/17.3BESNT, e dos acórdãos da secção de 24/05/2016, rec. 0584/16, e de 16/07/2016, rec. 0532/16.

Em face desta última jurisprudência, pese embora algumas divergências na qualificação de determinados atos praticados na execução fiscal (designadamente se atos administrativos em matéria tributária ou atos de trâmite), certo é que se nos afigura consolidado o entendimento na jurisprudência do STA no sentido de que diversos atos praticados pela AT na execução fiscal consubstanciam atos administrativos em matéria tributária, cujo regime está sujeito às regras do procedimento administrativo, havendo, assim, lugar ao exercício do direito de audição, a não ser que em função de determinadas especificidades do ato a lei dispense o direito de participação.

Afigura-se-nos, assim, que se mostram reunidos os pressupostos da existência de jurisprudência consolidada, (…)

Ora, como se deixou supra enunciado, um dos requisitos do recurso de oposição de acórdãos é que não ocorra a situação de a decisão impugnada estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, o que se verifica no caso concreto. Ou seja, a jurisprudência vertida no acórdão recorrido está em sintonia com a referida jurisprudência consolidada, pelo que não há fundamento para que a questão suscitada pelo Recorrente seja de sujeita à apreciação do Pleno (neste sentido cfr. acórdão do STA de 13/11/2013, recurso nº 0728/12).

Entendemos, assim, que o recurso deve ser dado como findo, nos termos do nº 5 do artigo 284º do CPPT.»

Os Juízes Conselheiros desta Secção do Contencioso Tributário do STA tiveram vista dos autos.

Questões a decidir:

Importa averiguar previamente se, no caso dos autos, estão reunidos os requisitos de admissibilidade do recurso por oposição de acórdãos, cuja não verificação impede o conhecimento do presente recurso, devendo julgar-se findo.

Concluindo-se no sentido da verificação daqueles requisitos, haverá então que conhecer do seu mérito, sendo a questão que constitui o objecto do presente recurso consistente em saber se no caso dos autos em que a entidade exequente decidiu notificar o recorrido para constituir garantia mediante hipoteca legal se impunha o exercício do direito de audiência prévia que no caso não foi cumprido o que determinou o acórdão recorrido da secção de contencioso tributário deste STA de 5/12/2018 tivesse confirmado a sentença do Tribunal Tributário de Leiria que julgando procedente a reclamação do artº 276º do CPPT anulou o acto reclamado que indeferira o pedido de anulação do acto de constituição de uma hipoteca legal sobre parte de um imóvel do executado para garantia da dívida em cobrança no processo de execução fiscal contra este dirigido.

2- FUNDAMENTAÇÃO. O acórdão recorrido tem a seguinte matéria de facto:

1. Contra a sociedade «B………… Unipessoal Lda.», foi instaurado, em 23-02-2008, na secção de processo executivo de Leiria do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (IGFSS, I.P.), o processo de execução fiscal n.º 1001200800082120, para cobrança de dívidas relativas a cotizações e contribuições para a Segurança Social, no valor no valor de € 5.656,54 (cfr. fls. 17 e 18 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

2. Em 15-01-2015 foi proferido contra o Reclamante projecto de despacho de reversão do processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos (cfr. fls. 10/frente e verso, 180 e 181 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

3. Em 15-01-2015 foi remetida ao Reclamante notificação para se pronunciar sobre o projecto de reversão identificado no número antecedente (cfr. fls. 9/verso e 179 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

4. Em 23-03-2012 foi contra o Reclamante proferido despacho de reversão do processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos (cfr. fls. 11, 185 e 186 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

5. Em 14-04-2015 foi remetida ao Reclamante por carta registada com aviso de recepção citação para o processo de execução fiscal n.º 1001200800082120 e apensos, a qual foi entregue em 21-04-2014 (cfr. fls. 12 e 13 e 183, 184 e 187 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

6. Em 29-01-2018 foi proferido despacho pelo Coordenador da Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. a determinar a constituição de hipoteca legal sobre ½ do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n.º 759-A da freguesia de Fátima, com o seguinte teor:

7. Em 31-01-2018, através da Ap. n.º 3446, foi averbada na Conservatória do Registo Predial de Figueiró dos Vinhos a constituição de hipoteca legal sobre ½ do imóvel descrito na Conservatória do Registo Predial de Ourém sob o n.º 759-A da freguesia de Fátima, a favor do Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social, I.P. (cfr. fls. 223 e 224 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

8. Em 12-04-2018 foi remetido ao Reclamante ofício a comunicar o registo da hipoteca legal identificado no número antecedente (cfr. fls. 14 e 221 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

9. Em 26-04-2018 o Reclamante apresentou, via fax, junto da Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. requerimento a solicitar a anulação do acto de constituição de hipoteca identificado em 7) (cfr. fls. 231 a 240 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

10. Em resposta ao requerimento identificado no número antecedente, foi remetido ao Reclamante, em 01-06-2018, o ofício n.º 009101, a indeferir o requerimento apresentado pelo Reclamante, com o seguinte teor:

«Em resposta ao requerimento que deu entrada nesta Secção de Processo, em nome do executado identificado em epígrafe, revertido nos processos instaurados originariamente contra B………… Unipessoal LDA, com o NIPC ……… cumpre-nos esclarecer:

1. A………… foi notificado para audição prévia, no âmbito do PEF 1001200800082120 e ap. por ofício expedido em 22 de Janeiro de 2015 (Documento n.º 1);

2. Terminado o prazo concedido para audição prévia, procedeu-se à citação em reversão, tendo sido o requerente citado a 21 de Abril de 2015 (conforme documento n.º 2);

3. A 21 de maio de 2015, foi deduzida oposição, correndo termos o processo 1604/16.5BELRA no Tribunal Administrativo e Fiscal de Leiria;

4. Não tendo sido constituída garantia, procedeu o Instituto de Gestão Financeira da Segurança Social I.P. nos termos do artigo 195.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário conjugado com o artigo 704.º do Código Civil - à constituição de hipoteca legal sobre imóvel registado em nome do requerente.

Pelo exposto, considera este instituto não ter existido qualquer irregularidade processual, mantendo-se a decisão de constituição de hipoteca legal, já registada sobre o imóvel descrito na CRP de Ourém sob ½ do n.º 759 “A” da freguesia de Fátima.»

(cfr. fls. 241 a 249 dos autos, cujo teor se dá por integralmente reproduzido);

11. A presente Reclamação foi apresentada na Secção de Processo Executivo de Leiria do IGFSS I.P. em 12-06-2018, tendo dado entrada neste Tribunal em 20-06-2018 (cfr. fls. 1 e 4 dos autos).

O acórdão fundamento também deste Supremo Tribunal considerou a seguinte matéria de facto:

A) No SF de Tondela corre a execução fiscal n.º 2704201101008790, revertida contra o aqui reclamante;

B) No âmbito da execução mencionada em A., o reclamante apresentou em 22.07.2011, um pedido de dispensa de garantia, ao abrigo do artº. 170.º do CPPT e do artº. 52.º, n.º 4 da LGT;

C) No requerimento mencionado em B., o ora reclamante invocou a falta de meios económicos para a prestação da garantia que lhe foi exigida, protestando juntar todos os elementos que a Administração Fiscal entendesse pertinentes;

D) O Exmo. Sr. Chefe do Serviço de Finanças de Tondela, em relação ao requerimento mencionado em B., proferiu despacho em 05 de agosto de 2011, do qual consta o seguinte:

“…indefiro, com os fundamentos, por um lado, da falta de produção de prova da insuficiência dos bens penhoráveis, e, por outro, da falta de produção de prova da irresponsabilidade do executado pela situação de insuficiência/inexistência de bens … o pedido de dispensa de prestação de garantia ...;

Por último, importa referir, quanto à participação, prévia à decisão, o seguinte:

…

Nesta conformidade entendo dispensar quanto ao presente pedido, a audição, prévia à decisão, do ora executado, pelo que o indeferimento que, acima, decidi, produzirá efeitos imediatos”;

E) O despacho mencionado em D. foi notificado ao reclamante por ofício de 25-08-2011, com o seguinte teor:

“Fica notificado, do teor do despacho proferido pelo Chefe do Serviço de Finanças em 2011-08-05, do qual se envia cópia, ao pedido entrado nestes serviços em 2011-07-22, no qual solicitava dispensa de prestação de garantia, referente ao processo de execução fiscal acima identificada e ao executado A……….

Com os melhores cumprimentos”.

F) É contra a decisão do órgão de execução fiscal descrita em D., que o reclamante vem deduzir a presente reclamação, nos termos e para os efeitos do artigo 276.º do CPPT.

APRECIANDO NO PLENO DA SECÇÃO DE CONTENCIOSO TRIBUTÁRIO DESTE STA.

Não obstante ter sido proferido despacho admitindo o presente recurso, com fundamento em oposição de acórdãos (fls. 336), importa verificar se tal oposição se verifica, já que tal decisão, como vem sendo jurisprudência pacífica e reiterada deste Supremo Tribunal (vide, entre outros, o Acórdão de 7 de Maio de 2003, rec. n.º 1149/02), não só não faz caso julgado, como não impede ou desobriga o Tribunal de recurso de a apreciar (cfr. art. 685.º-C, n.º 5 do Código de Processo Civil - CPC) – cfr. também neste sentido JORGE LOPES DE SOUSA, Código de Procedimento e de Processo Tributário: Anotado e Comentado, volume II, 5.ª ed., Lisboa, Áreas Editora, 2007, p. 814 (nota 15 ao art. 284.º do CPPT).

O presente processo iniciou-se no ano de 2018, pelo que lhe é aplicável o regime legal resultante do ETAF de 2002, nos termos dos artigos 2.º, n.º 1, e 4.º, n.º 2, da Lei n.º 13/2002 de 19 de Fevereiro, na redacção que lhe foi conferida pela Lei n.º 107-D/2003 de 31 de Dezembro.

Assim, a admissibilidade dos recursos por oposição de acórdãos, tendo em conta o regime previsto nos artigos 27.º, alínea b) do ETAF, 284.º do CPPT e 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), depende de existir contradição entre o acórdão recorrido e o acórdão invocado como fundamento sobre a mesma questão fundamental de direito e que não ocorra a situação de a decisão impugnada estar em sintonia com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo.

No que ao primeiro requisito respeita, como tem sido inúmeras vezes explicitado pelo Pleno desta Secção relativamente à caracterização da questão fundamental sobre a qual deve existir contradição de julgados, devem adoptar-se os critérios já firmados no domínio do ETAF de 1984 e da LPTA, para detectar a existência de uma contradição, quais sejam:

- identidade da questão de direito sobre que recaíram os acórdãos em confronto, que supõe estar-se perante uma situação de facto substancialmente idêntica;

- que não tenha havido alteração substancial na regulamentação jurídica;

- que se tenha perfilhado, nos dois arestos, solução oposta;

- a oposição deverá decorrer de decisões expressas, não bastando a pronúncia implícita ou a mera consideração colateral, tecida no âmbito da apreciação de questão distinta (Acórdãos do Pleno desta Secção do STA de 26 de Setembro de 2007, 14 de Julho de 2008 e de 6 de Maio de 2009, recursos números 452/07, 616/07 e 617/08, respectivamente).

A alteração substancial da regulamentação jurídica relevante para afastar a existência de oposição de julgados verifica-se «sempre que as eventuais modificações legislativas possam servir de base a diferentes argumentos que possam ser valorados para determinação da solução jurídica» (v. Acórdãos do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 19 de Junho de 1996 e de 18 de Maio de 2005, proferidos nos recursos números 19532 e 276/05, respectivamente).

Por outro lado, a oposição de soluções jurídicas pressupõe identidade substancial das situações fácticas, entendida esta não como uma total identidade dos factos mas apenas como a sua subsunção às mesmas normas legais (cfr. JORGE LOPES DE SOUSA, op. cit., p. 809 e o acórdão do Supremo Tribunal de Justiça de 26 de Abril de 1995, proferido no recurso n.º 87156).

Vejamos, então, se tais pressupostos se verificam.

Emerge das alegações, como questão fundamental de direito objecto de decisão apresentada como antagónica no acórdão fundamento e no acórdão recorrido, a de saber se, perante a decisão do órgão de execução fiscal (no caso do acórdão recorrido) de determinar a notificação do ora recorrido para constituir garantia mediante hipoteca legal se impunha o exercício do direito de audiência prévia que no caso não foi cumprido.

Confrontando o teor do acórdão fundamento e do acórdão recorrido cumpre assinalar desde já que o quadro factual é distinto, o que a nosso ver, é só por si, obstativo da consideração de ocorrência de oposição de acórdãos, atentas as especialidades próprias de cada um dos arestos (no acórdão recorrido estava em causa a necessidade ou não de audiência prévia para a determinação de hipoteca legal sobre imóvel para reforço da garantia do exequente enquanto que no acórdão fundamento estava em causa a mesma necessidade para a dispensa da prestação de garantia, apresentada em requerimento visando a execução fiscal). A consequência desta divergência será a de o recurso dever ser julgado findo, resultado que sempre teria de ser o mesmo ainda que fosse de fazer uma leitura mais lata e menos rígida, do ponto de vista formal, como parece ser proposto no parecer, supra destacado, da Sra Procuradora Geral Adjunta neste STA, quando expressa que em ambos os casos o tribunal se deparou com a questão de saber qual a natureza do acto praticado na execução fiscal, em ordem a aferir da obrigatoriedade do exercício do direito de audição e ainda que num caso esteja em causa um pedido de dispensa de prestação de garantia e noutro a constituição de hipoteca, a questão de fundo é semelhante e pela sua abrangência, permite, a equiparação das duas situações para efeitos de saber se há ou não lugar ao exercício do direito de audição previsto no artigo 60º da LGT, uma vez que a resposta que foi dada por ambos os arestos foi em sentido oposto.

Ora, não se questionando a identidade do quadro legislativo de referência tido em conta em ambos os arestos sempre, reitera-se, a disparidade factual em ambos os arestos e independentemente deste juízo, expressa-se que o resultado de julgar findo o recurso sempre seria o mesmo pois que a admissibilidade do recurso por oposição de julgados em processos iniciados depois de 1 de Janeiro de 2004 depende ainda de a orientação perfilhada no acórdão impugnado não estar de acordo com a jurisprudência mais recentemente consolidada do Supremo Tribunal Administrativo (cfr. o n.º 3 do artigo 152.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos - CPTA) sobre a questão (assim se decidiu no Ac. do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA de 13/11/2013 tirado no recurso nº 0728/12).

E, no caso concreto, como se refere no referido parecer, o acórdão recorrido foi proferido nos autos em 05/12/2018, numa altura em que a composição da secção de contencioso tributário tinha sofrido profundas alterações na sua composição desde a data da prolação do acórdão fundamento (em 09/12/2012) sendo que aquele acórdão está em sintonia com o entendimento maioritário dos membros que a compõem o que determina que em consequência se venha produzindo jurisprudência uniforme sobre a questão em apreciação (supra elencada no parecer a que acabamos de aludir) sempre no sentido de em situações como as dos autos haver necessidade de observar formalmente o respeito pelo princípio da participação previsto no artº 267º nº 5 da CRP expresso e positivado no artº 60º da LGT.

Por estas razões, no caso concreto, ocorreria, também por esta razão, obstáculo a que o recurso pudesse prosseguir para apreciação do respectivo mérito uma vez que não estamos perante questão nova, mas já muito tratada e que, embora objecto de amplo debate jurisprudencial – como resulta à evidência dos acórdãos supra referenciados pelos vários intervenientes processuais, se estabilizou, não sendo previsível qualquer alteração do sentido decisório que tem vindo a ser assumido, não obstante o voto de vencido exarado no acórdão do Pleno de 26/09/2018 rec. 01419/17.3BESNT 0312/18.

Assim sendo e por tudo o que ficou dito o presente recurso tem de ser julgado findo.

4- DECISÃO:

Pelo exposto, acordam os Juízes do Pleno da Secção de Contencioso Tributário do STA em julgar findo o presente recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 8 de Maio de 2019. – José da Ascensão Nunes Lopes (relator) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes – Ana Paula da Fonseca Lobo – Jorge Miguel Barroso de Aragão Seia - Isabel Cristina Mota Marques da Silva – António José Pimpão - Joaquim Casimiro Gonçalves - Dulce Manuel da Conceição Neto.

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1- RELATÓRIO

4- DECISÃO: