770/15.1 BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

Extinguindo-se, como se extinguiu, a comissão de serviço em causa pelo mero decurso do tempo, não pode assacar-se ao ato que comunicou ao Autor que deveria regressar ao comando de origem em virtude da fala da renovação da comissão, qualquer vício, designadamente o decorrente de falta de fundamentação ou de preterição de audiência prévia.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul

I- Relatório:

A Associação Sindical dos Profissionais de Polícia – ASPP/PSP, em representação do seu associado .... , a prestar serviço na Força Destacada da Unidade Especial de Polícia em Faro, intentou, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, a presente ação administrativa especial contra o Ministério da Administração Interna, pedindo que fosse anulado o acto praticado pelo Comandante da UEP, comunicado na Ordem de Serviço n. º 195, II parte, publicada, a 22 de Dezembro de 2014 “que decidiu pela não renovação da comissão de serviço do seu representado”.

Por sentença proferida a 2 de fevereiro de 2022 foi a ação julgada improcedente.

A A. não se conformou com a sentença e da mesma interpõe recurso formulando as seguintes conclusões:

1. A Administração proferiu em 21/11/2014 um acto administrativo documentado de não prorrogação da comissão de serviço do agente .... .

2. Mas a Administração policial não convocou o mesmo agente para qualquer audiência prévia anteriormente à referida decisão de não prorrogação pelo que violou a lei aplicável e o acto negativo é anulável.

3. Na decisão a Administração viola os princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança do agente pois que apenas em 2014 utiliza factos constantes de uma informação de serviço com data de 21/11/2014 em desfavor do agente aqui representado pela recorrente mas que eram do seu conhecimento há muito tempo e que a não impediram de entretanto lhe ir renovando a comissão de serviço.

4. Só então os desenterrando para aquele efeito.

5. Por outro lado, os fundamentos negativos em que se louva para a decisão de não prorrogar a comissão de serviço estão em contradição frontal com os fundamentos positivos documentados constantes de uma Avaliação de Serviço reportada ao mesmo período de tempo e até de um louvor funcional.

6. O que gera vício de forma por fundamentação contraditória com a consequência da anulabilidade do acto.

7. Também são tudo menos claros os fundamentos em que se louva o exercício da discricionariedade no caso em análise.

8. Na realidade, as entidades policiais desprezam as informações positivas de natureza objectiva em seu poder relativas ao agente substituindo-as por obscuras considerações subjectivas como a perda de confiança e outras indo muito para além dos limites legais ao exercício do poder discricionário.

9. A violação dos princípios gerais da boa-fé e da tutela da confiança decorrente da conduta ilegal da Administração gera a ilegalidade do acto de não prorrogação da comissão de serviço com fundamento em anulabilidade ao abrigo do nº 1 do art. 163º do CPA.

10. A mesma anulabilidade valendo para os dois vícios de forma decorrentes da falta de audiência prévia do interessado e da falta de fundamentação por contraditória da decisão que o lesa ao abrigo da mesma norma.

11. A mesma consequência se retira ainda do exercício ilegal do poder discricionário que cabe ao caso pois que não foram levadas em conta na decisão factores objectivos que levariam à prorrogação da comissão de serviço arredados em prol de considerações subjectivas e obscuras, mais a mais proferidas pelo mesmo graduado que anteriormente e reportando-se ao mesmo período de tempo tinha proferido considerações abonatórias opostas.

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Ministério Público pronunciou-se no sentido de ser negado provimento ao recurso.

Com a concordância dos Juízes adjuntos, foram dispensados os vistos.

Questão prévia:

- Da admissibilidade da junção de documentos:

A Recorrente procede à junção de um documento com o requerimento recursivo e de três documentos já na pendência do recurso, em 14.11.2022.

Tais documentos consubstanciam: um ofício da autoria do Subintendente, Comandante da Força Destacada da Unidade Especial de Polícia de Faro dirigido ao “Comandante da Unidade Especial de Policia” datado de 21.11.2014; um documento emitido pela PSP referente aos “resultados obtidos nas provas anuais de certificação da aptidão física, técnica e de tiro, referentes ao ano de 2014” (datado de 09.03.2022), o pedido de prestação de tal informação, (datado de 24.02.2022) e um documento denominado “moção de apoio e solidariedade ao agente João Mestre e agente principal Paulo Gonçalves” (datado de 09.12.2014).

A junção de documentos na fase de recurso apenas se pode admitir a título excecional e depende da alegação pelo interessado nessa junção da impossibilidade da sua apresentação em momento anterior ou de ter o julgamento em primeira instância introduzido na ação um elemento de novidade que torne necessária a consideração de prova documental adicional, como resulta dos art.ºs 651º, n.º 1 e 425º e 423º do CPC (cfr. v.g. os acórdãos do Supremo Tribunal de Justiça de 26-09.2012. processo 174/08, do Tribunal da Relação de Lisboa de 08.02.2018, processo 176/14, do Tribunal da relação do Porto de 08.03.2018, processo 4208/16 e do Tribunal da Relação de Coimbra de 18.11.2014, processo 628/13, todos publicados em www.dgsi.pt).

A Recorrente não alegou a impossibilidade da apresentação dos documentos em momento anterior ou invocou qualquer elemento de novidade que tornasse necessária a prova documental que ora pretende apresentar.

Pelo que inexiste fundamento legal para a sua junção nesta fase processual.

II- Objeto do recurso:

Em face das conclusões formuladas, cumpre decidir se o Tribunal a quo incorreu em erro ao julgar que a comissão de serviço em questão cessou pelo decurso do tempo e, portanto, que inexistia qualquer dever de fundamentação ou de audiência prévia que, assim, não constituem vícios que inquinem o ato impugnado.

III- Fundamentação De Facto:

Na sentença recorrida foi julgada provada a seguinte factualidade:

A. O Sr. .... é representado da A., Associação Sindical dos Profissionais de Polícia - ASPP/PSP, com o n.º 8924, cfr. doc. 1, junto com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

B. O referido representado da A. ingressou na PSP em 11/10/1999, detendo atualmente a categoria de Agente Principal, Facto Admitido por Acordo.

C. Em 1 de Janeiro de 2010, após a criação da Unidade Especial de Polícia que integrou o Corpo de Intervenção, o representado da A. passou a exercer funções em regime de comissão de serviço, na UEP, na 1ª Equipa do 1.º Subgrupo da Força Destacada da Unidade Especial de Polícia, em Faro - Subunidade Operacional Corpo de Intervenção (FD/UEP/FARO - SO/CI), sendo a comissão de serviço sucessivamente renovada até ao pretérito dia 31 de Dezembro de 2014, cfr. docs. 2 e 3, juntos com a p.i., cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

D. Pelo oficio FD/UEP/Faro - 121/2014, de 21 de novembro da Força Destacada da UEP de Faro, do Comandante da Força Destacada da Unidade Especial de Polícia de Faro, .... , enviado ao Comandante da Unidade Especial de Polícia, foi dado parecer negativo para a renovação da comissão de serviço do representado da A., cfr. doc. 1, junto com a contestação, cujo teor se dá por integralmente reproduzido.

E. No dia 2/12/2014, através do Ofício nº UEP/NRH/1792, o Comandante da UEP, informou os Recursos Humanos da Direcção Nacional da PSP, das renovações e não renovações das comissões de serviço na UEP, cfr. doc. 2, junto com a oposição ao processo cautelar, em apenso, cujo teor se dá por integralmente reproduzido e onde se refere designadamente o seguinte:

“(texto integral no original; imagem)”

F. Com data de 22/12/2014, ao representado da A. foi notificado do despacho do Comandante da Unidade Especial de Polícia, comunicado na Ordem de Serviço nº 195, II Parte, de 22 de Dezembro, da Direcção Nacional da PSP, cfr. doc. 4, junto com a p.i., onde consta o seguinte:

“(…)

«Art. 3.º AGENTES:

1. Cessação da Comissão de serviço - Regresso aos Comandos de Origem:

Por despacho do Comandante da Unidade Especial de Polícia (UEP), não foram renovadas as Comissões de Serviço na Unidade Especial de Polícia, aos elementos abaixo indicados, pelo que devem regressar aos respectivos comandos de origem, com efeitos a 1 de Janeiro de 2015.”

G. A A., em representação do seu representado, intentou neste Tribunal providência cautelar tendente à respetiva suspensão de eficácia, a qual correu termos na 5.ª U.O., sob o proc. n.º 3007/14. 7BELSB, onde foi proferido acórdão pelo STA que julgou improcedente a pretensão cautelar, cfr. consta do processo cautelar, apenso aos autos.

H. Em 19/1/2015, o Comandante da FD/UEP/Faro, .... , apresentou uma queixa contra o representado da A. no DIAP de Faro, por difusão de notícias difamatórias na comunicação social, da qual veio a desistir, tendo o procedimento criminal sido declarado extinto em 12/4/2016, cfr. ofício junto aos autos em 20/4/2020).

Mais foi julgado que inexistiam factos não provados

IV- Fundamentação De Direito:

A Recorrente refere-se, em sede recursiva, a uma questão que não foi suscitada (nos articulados e nas alegações previstas no art.º 91º, n.º 4 do CPTA na versão anterior à introduzida pelo DL n.º 214-G/2015, de 2 de outubro) nem apreciada pelo Tribunal a quo: a violação dos princípios gerais da boa fé e da tutela da confiança (3.ª, 4.ª e 9.ª conclusão).

Os recursos visam modificar decisões do tribunal a quo e não criar decisões sobre matéria que não tenha sido objecto de decisão impugnada (art.º 627º, n.º 1 do CPC) pelo que tal questão, não sendo de conhecimento oficioso, não pode ser conhecida por este Tribunal Central Administrativo enquanto tribunal de recurso de apelação.

Na sua essencialidade, a Recorrente não se conforma com o julgamento efetuado pelo Tribunal a quo de acordo com o qual a comissão de serviço do seu representado cessou pelo decurso do tempo já que, tendo por assente tal julgamento, se negou a verificação dos vícios que imputava ao ato impugnado.

Como afirmou o Supremo Tribunal Administrativo em acórdão de 22.09.2015, (proferido no âmbito do processo cautelar apenso; processo 0853/15, publicado em www.dgsi.pt, que admitiu o recurso de revista interposto da decisão cautelar), a procedência desta pretensão dependeria sobretudo da questão de saber “se a comissão de serviço caduca “ope legis” ou se, para tanto, é necessário um acto administrativo”.

Tal questão foi, portanto, abordada pelo Supremo Tribunal Administrativo no âmbito do processo cautelar a este processo apenso em termos com os quais este Tribunal, tal como o Tribunal a quo, concorda na íntegra.

Como se referiu na sentença recorrida, importava “em primeiro lugar apurar se a cessação da comissão de serviço cessou por caducidade, nos termos do artigo 73.° do Estatuto da PSP aprovado pelo Decreto-lei n.º 299/2009, de 14 de outubro (EPPSP), conjugado com o disposto no n.º 1 e 2 do artigo 13.°, e n.º 1 do artigo 15.° do RRCPSUEP, ou se se encontrava na discricionariedade da administração a renovação da referida comissão.

Vejamos.

O artigo 73.º do EPPSPS, aprovado pelo Decreto-Lei 299/2009, de 14 de outubro, em vigor à data dos factos, dispunha que:

“Artigo 73°

Prestação de serviço na UEP

1- O regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do director nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.

2- A colocação do pessoal na UEP é feita em regime de comissão de serviço por períodos de dois anos, sucessivamente renováveis por períodos de um ano.

3- A permanência e renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende entre outros factores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP.”

Em cumprimento daquele nº 1, o Diretor Nacional da PSP fez aprovar o Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Policia (RRCPSUEP), por Despacho de 23/03/2010 e publicado na Ordem de Serviço n.° 70 II Parte da Direção Nacional da PSP de 23 de abril de 2010, em cujo artigo 12.º, n.º 2, se prevê que “[o] pessoal presta serviço na UEP e nas FD/UEP em regime de comissão de serviço de dois anos, prorrogável por períodos de um ano”, derivando do artigo 13.º que “[a] prorrogação das comissões de serviço é autorizada pelo comandante da UEP, sob proposta dos comandantes das subunidades operacionais ou dos chefes de área (…)” [n.º 1] e que “[a] prorrogação das comissões de serviço é comunicada aos elementos policiais trinta dias antes do final das mesmas” [n.º 2] e do artigo 15.º que “[s]ão colocados no comando territorial policial de origem, no que entretanto tenham pedido ou adquirido o direito a ser colocados de acordo com as listas gerais de colocações da PSP ou no Comando Metropolitano de Lisboa os elementos a quem não sejam prorrogadas as comissões de serviço” [n.º 1] e que “[o]s elementos que pretendam ser colocados após a prestação de serviço da UEP ou nas FD/UEP comunicam essa pretensão ao comando da UEP, pelo menos três meses antes do final das comissões de serviço” [n.º 2], estipulando-se, ainda, no artigo 17.º que “[t]odo o pessoal operacional da UEP é sujeito a provas anuais de certificação física, técnica e de tiro com armas de fogo” [n.º 1], que essa “certificação vale para cada ano civil e até que ocorram as provas de certificação do ano seguinte” [n.º 2] e que “[a] prorrogação das comissões de serviço do pessoal operacional depende, nomeadamente, da realização das provas referidas no número anterior e da obtenção de resultados positivos nas mesmas” [n.º 3], sendo que “[a] não aprovação nas provas de certificação ou a sua não execução por motivo não autorizado pelo comando da UEP, determina a cessação imediata da comissão de serviço” [n.º 8].

Do cotejo destas normas ressalta que a prorrogação da comissão de serviço exige a proposta favorável do comandante da subunidade operacional ou do chefe de área respetivo, nada se exigindo quanto à não prorrogação.

Com efeito, apenas é exigido um despacho a determinar a prorrogação das comissões de serviço, não sendo exigível um despacho para a não prorrogação, pois esta decorre do decurso do tempo, findo o qual, não havendo proposta de prorrogação, o trabalhador cessa automaticamente a comissão, regressando ao comando de origem.

Como bem assinala o acórdão do STA, proferido no processo cautelar em apenso, perpassa de todo o quadro normativo convocado uma ideia de que a comissão de serviço, enquanto modalidade de exercício de vínculo de emprego público no âmbito de funções policiais na UEP/PSP, é temporária e não perdura ad aeternum, já que está sempre sujeita a uma duração determinada ou determinável e, inclusive, à verificação e preenchimento de certos requisitos e pressupostos para a sua manutenção/prorrogação [cfr. arts. 73.º Estatuto Pessoal Policial da PSP, 12.º, 13.º, 15,º e 17.º, n.ºs 1, 2, 3 e 8 do «RRCPSUEP»].

Assim, entendendo este tribunal que a comissão de serviço do representado da A. cessou pelo decurso do tempo, não há qualquer dever de fundamentação ou de audiência prévia que incumbisse à Entidade Demandada, nem tão-pouco a violação do princípio da imparcialidade, porquanto não era necessária a prolação de qualquer ato administrativo para a não prorrogação da comissão, bastando a informação de que deveria regressar ao comando de origem”. (negrito nosso)

Como se adiantou, esta fundamentação é rigorosa e a única legalmente admissível, não nos merecendo qualquer reparo.

Atento o enquadramento legal que reproduzimos, o representado do A. não tem um direito à renovação da comissão de serviço pois esta tinha apenas a duração de dois anos, a não ser que fosse renovada.

Assim sendo, a comissão de serviço em questão extingue-se automaticamente, decorrido que seja o seu período, devendo o agente regressar ao seu serviço de origem, o que lhe foi comunicado, apenas se prevendo um procedimento para os casos de prorrogações daquelas (proposta dos comandantes das subunidades operacionais ou dos chefes das áreas, conforme previsto no art.º 13º do Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia, publicado na Ordem de Serviço n.º 70, II Parte, da Direção Nacional da PSP de 23.04.2010).

Note-se ainda que o aproveitamento nas provas anuais de certificação da aptidão física e técnica é apenas uma condição para a renovação da comissão de serviço mas não constitui o Agente no direito a essa renovação.

Em suma, como bem decidiu, o Tribunal a quo, extinguindo-se, como se extinguiu, a comissão de serviço em causa pelo mero decurso do tempo, não pode assacar-se ao ato que lhe comunicou que deveria regressar ao comando de origem em virtude da fala da renovação da comissão, qualquer vício, designadamente o decorrente de falta de fundamentação ou de preterição de audiência prévia.

Termos em que deverá ser negado provimento ao recurso.

As custas serão suportadas pela Recorrente, nos termos do art.º 527º, n.ºs 1 e 2 do CPC.

V- Decisão:

Nestes termos, acordam, em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, em:

- indeferir a junção de todos os documentos apresentados em fase de recurso;

- negar provimento ao recurso, confirmando a sentença recorrida.

Custas pela Recorrente.

Lisboa, 15 de dezembro de 2022

Catarina Vasconcelos

Rui Belfo Pereira

Dora Lucas Neto