0157/25.8BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

«Não é recorrível ao abrigo do n.º 2 do artigo 25.º do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT), por não ser uma decisão de mérito, uma decisão arbitral de absolvição da instância por incompetência do Tribunal Arbitral, ainda que esta decisão tenha tomado instrumentalmente posição sobre a natureza jurídica do tributo em causa para efeitos de decisão sobre a competência do tribunal arbitral.».

Acordam no Pleno da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. BANCO 1... – SUCURSAL EM PORTUGAL, representação permanente de sociedade comercial anónima italiana, com número de identificação fiscal e de pessoa coletiva ...44 e morada na Rua ..., ..., Lisboa, interpôs, ao abrigo do disposto no artigo 25.º, n.ºs 2, 3 e 3 do Regime Jurídico da Arbitragem em Matéria Tributária (doravante “RJAT”), e do artigo 27.º, n.º 1, alínea b), do Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais, recurso da decisão arbitral proferida em 7 de julho de 2025 no âmbito do processo n.º 1213/2024-T, do Centro de Arbitragem Administrativa (CAAD) invocando oposição com as decisões arbitrais proferidas pelo Centro de Arbitragem Administrativa no âmbito dos processos arbitrais n.º 142/2018-T, 437/2017-T, 139/2017-T, 156/2018-T e 879/2019-T.

Com a interposição do recurso apresentou alegações e formulou as seguintes conclusões:

«(…)

A) O presente recurso é tempestivo e a Recorrente é parte legítima;

B) Nos termos do artigo 25.º, n.º 2, do RJAT, as decisões recorrida e fundamento estão em oposição quanto às mesmas questões fundamentais de Direito: (i) natureza ou qualificação da CSB, quando incidente sobre sucursais em Portugal de instituições de crédito ou financeiras residentes da União Europeia e, (ii), em face dessa qualificação, vinculação da Autoridade Tributária e Aduaneira às decisões do Tribunal Arbitral Tributário respeitantes a liquidações de CSB;

C) Encontram-se preenchidos todos os pressupostos de que depende a admissão do presente recurso, a saber: (i) existência de contradição entre duas, ou mais, decisões arbitrais proferidas em processos distintos; (ii) trânsito em julgado das decisões arbitrais fundamento; (iii) identidade das questões fundamentais de Direito; e (iv) ausência de jurisprudência consolidada sobre as questões jurídicas sub judice;

D) No caso vertente, a decisão recorrida foi proferida no âmbito do processo n.º 1213/2024-T, enquanto as decisões fundamento foram proferidas no âmbito dos processos n.º 142/2018-T, 437/2017-T, 139/2017-T, 156/2018-T e 879/2019-T, tendo todos os processos corrido os seus termos junto dos Tribunais Arbitrais Tributários sob a égide do CAAD;

E) As decisões fundamento transitaram em julgado;

F) Tanto na decisão recorrida como nas decisões fundamento, os tribunais arbitrais pronunciaram-se em termos antagónicos sobre as questões fundamentais de Direito acima identificadas;

G) Não existe jurisprudência recente e consolidada desse Douto Supremo Tribunal Administrativo consonante com o sentido decisório perfilhado pelo Tribunal Arbitral Tributário a quo no âmbito da decisão recorrida;

H) Tudo ponderado, está, assim, inequivocamente demonstrada a existência de oposição entre a decisão recorrida e as decisões fundamento quanto às mesmas questões fundamentais de Direito, bem como o preenchimento dos demais pressupostos legais necessários à admissão do presente recurso jurisdicional;

I) A decisão recorrida incorreu em erro de julgamento ao concluir pela verificação de sinalagma difuso necessário à qualificação da CSB enquanto contribuição financeira, porquanto, seguindo a jurisprudência do Tribunal Constitucional, tal qualificação depende do potencial aproveitamento, por parte dos sujeitos passivos deste tributo, de uma eventual intervenção do Banco de Portugal financiada pelo Fundo de Resolução;

J) Ora, sendo a Recorrente uma sucursal em Portugal de uma instituição de crédito residente em Itália não sujeita a supervisão do Banco de Portugal ou participante do Fundo de Resolução, não se descortina em que medida poderia a Recorrente beneficiar da intervenção pública de qualquer uma destas entidades;

K) Tal conclusão é reforçada através da ligação indissolúvel entre os passivos tributados pela CSB e os suscetíveis de cobertura pelo Fundo de Resolução, pelo que, entendendo a Recorrente que decorre do Regime da CSB que se exclui do seu ‚âmbito de incidência os créditos dos acionistas, e grande parte do seu passivo corresponde a uma alocação de capital do seu head-office, resulta inequívoco que tal alocação nunca ser· objeto de qualquer proteção pelo Fundo de Resolução, não se podendo falar, então, de qualquer benefício difuso, que justifique a imposição da CSB;

L) Tudo ponderado e nos termos das decisões fundamento, existe uma completa ausência de sinalagma ou benefício difuso resultante para a Recorrente da sua sujeição a CSB, o que, nos termos ora explanados supra, dita a impossibilidade de reconduzir este tributo à categoria das contribuições financeiras, mas antes à figura jurídica dos impostos;

M) Adicionalmente, da interpretação conjugada do artigo 2.º, do RJAT, e do artigo 2.º, da Portaria n.º 112-A/2011 não decorre a vinculação da Autoridade Tributária e Aduaneira à jurisdição arbitral apenas relativamente a pretensões respeitantes a impostos, afastando assim deste âmbito os litígios referentes a contribuições financeiras, como a CSB;

N) Neste sentido, incorreu em erro a decisão recorrida quando, partindo da qualificação da CSB como contribuição financeira, declarou a incompetência material do Tribunal Arbitral para a apreciação do litígio em crise;

O) Com efeito, tendo a arbitragem tributária sido instituída pelo Decreto-Lei n.º 10/2011, de 20 de Janeiro, ao abrigo de autorização legislativa da Assembleia da República (Lei n.º 3-B/2010, de 28 de abril), e não contendo a referida lei qualquer indício de intenção restritiva à matéria de impostos, não pode admitir-se que uma Portaria restrinja de forma negativa a competência material dos Tribunais Arbitrais, sob pena de violação da reserva de lei consagrada no artigo 165.º, n.º 1, alínea p), da CRP, conjugado com o disposto nos no artigo 112.º, n.º 5, da CRP;

P) Mais, recorrendo a uma interpretação sistemática do elemento literal, segundo o qual o intérprete deve dar prevalência ao sentido que permita a concordância material com outras disposições do sistema, conclui-se que o artigo 2.º, n.º 1, do RJAT, define o âmbito da competência dos tribunais arbitrais por referência a tributos que, nos termos do artigo 3.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária, incluem os impostos, as taxas e as contribuições financeiras;

Q) A interpretação das citadas normas à luz do elemento teleológico permite concluir que a referência a impostos constante do artigo 2.º, da Portaria n.º 112-A/2011 serve única e exclusivamente para limitar a vinculação da Autoridade Tributária à jurisdição dos Tribunais Arbitrais através da titularidade dos poderes para administrar os tributos;

R) Não poderá senão concluir-se que, atenta a letra das normas do RJAT e da Portaria n.º 112-A/2011, a inserção sistemática das mesmas, bem como a sua ratio legis, sendo a CSB um tributo administrado pela Autoridade Tributária, cujo procedimento de liquidação é estruturalmente idêntico ao dos impostos, nomeadamente o Imposto sobre o Rendimento das Pessoas Coletivas, o Tribunal Arbitral é materialmente competente para dirimir o litígio que subjaz aos presentes autos.».

Rematou as suas conclusões pedindo que o recurso para uniformização de jurisprudência fosse admitido, fosse anulada a decisão recorrida e fosse a mesma substituída por acórdão consonante com o sentido decisório perfilhado no âmbito das decisões fundamento.

Encontrando-se os autos em fase liminar, o Relator proferiu o seguinte despacho:

«(…)

Compulsados os autos, ainda em fase liminar, verifico que estamos perante um recurso para uniformização de jurisprudência interposto de decisão arbitral que julgou procedente a exceção dilatória de incompetência material do Tribunal Arbitral para apreciar a legalidade de atos de autoliquidação de uma contribuição financeira como é o caso da CSB e, em consequência, absolver a Requerida da instância.

Ora, o recurso para uniformização de jurisprudência só é admissível quando, além do mais, tenha por objeto uma decisão arbitral sobre o mérito da pretensão deduzida – artigo 25.º, n.º 2, do RJAT.

E a decisão arbitral que consista em julgar procedente a exceção dilatória de incompetência e, em consequência, absolve a Requerida da instância, não é uma decisão de mérito.

É uma decisão em que o Tribunal Arbitral se abstém de conhecer do mérito.

A Recorrente alega, a este propósito, que a decisão recorrida, pese embora corresponda formalmente a uma decisão de absolvição da instância, materialmente (i.e., em substância), contém e funda-se numa valoração jurídica e de mérito da natureza da CSB (ponto 25 das doutas alegações de recurso).

Mas não são as razões invocadas para decidir que determinam a qualificação da decisão como uma decisão de mérito. O que o determina é o dispositivo da decisão.

O que sucede porque o conceito de decisão de mérito não tem natureza substantiva, mas processual.

Por todo o exposto, preparo-me para proferir uma decisão de não admissão do recurso.

Antes, porém, determino que sejam ouvidas as partes sobre a questão aqui suscitada, podendo pronunciar-se sobre o seu teor, querendo, em 10 dias. Lisboa,

13 de novembro de 2025.».

A Recorrente pronunciou-se quanto a esta questão nos seguintes termos:

«(…)

6. Nos termos do projeto de decisão de não admissão do Recurso para Uniformização de Jurisprudência proferido no âmbito do Processo n.º 157/25.8BALSB (junto como Documento n.º 2), entendeu o Ex.mo Senhor Conselheiro Relator Nuno Bastos que:

“(…) a decisão arbitral que consista em julgar procedente a exceção dilatória de incompetência e, em consequência, absolve a Requerida da instância, não é uma decisão de mérito. É uma decisão em que o Tribunal Arbitral se abstém de conhecer do mérito.

[…]

Mas não são as razões invocadas para decidir que determinam a qualificação da decisão como uma decisão de mérito. O que o determina é o dispositivo da decisão. O que sucede porque o conceito de decisão de mérito não tem natureza substantiva, mas processual.”

7. Salvo o devido respeito por esse Douto Supremo Tribunal Administrativo, entende a Recorrente que o referido projeto de decisão incorre em erro de subsunção jurídica ao não considerar verificada a existência de uma decisão de mérito nos termos e para os efeitos do artigo 25.º, n.º 2, do RJAT.

8. Com efeito, pese embora a decisão recorrida tenha culminado pela declaração, pelo Tribunal Arbitral Tributário, da sua incompetência absoluta para apreciação do litígio em causa, e pela absolvição da Requerida da instância, tal decisão funda-se inequivocamente na apreciação da natureza da Contribuição sobre o Setor Bancário (“CSB”) quando aplicada a sucursais em Portugal de instituições de crédito com sede em outros Estados-Membros da União Europeia, consubstanciando, nesta medida, igualmente uma pronúncia relativa a parte do pedido formulado pela Recorrente em sede de Pedido de Pronúncia Arbitral.

9. Primeiramente, impõe-se a clarificação de que o mencionado artigo 25.º, n.º 2, do RJAT não define o que se deve entender por “decisão de mérito” e, tampouco este conceito é definido por outros diplomas em vigor no ordenamento jurídico português ou, ainda, pela jurisprudência dos tribunais portugueses.

10. Não obstante, tal conceito deverá ser construído a partir do objeto imediato e mediato da decisão recorrida, no caso, o pedido e fundamentação carreados pela ora Recorrente, enquanto objeto imediato e a decisão de indeferimento do pedido de revisão de ato tributário e a liquidação de CSB, correspondente ao período de tributação de 2022, enquanto objeto mediato da decisão recorrida.

11. Com efeito, o processo arbitral tributário é enformado pelo princípio do dispositivo, nos termos do qual os objetos imediato e mediato do processo são definidos pelos requerentes nos autos e correspondem assim ao pedido ou pedidos invocados e respetiva fundamentação, por um lado, e à decisão objeto de impugnação e correspondente ato tributário, por outro.

12. A este respeito, atente-se no acórdão desse Douto Supremo Tribunal Administrativo, proferido em 22 de setembro de 2021, no âmbito do processo n.º 33/21.3BALSB, do qual resulta que uma decisão em que esse Douto Supremo Tribunal Administrativo aprecia “directamente a causa de pedir e o pedido em que se funda a ação principal, tendo emitido juízo próprio quanto aos argumentos aduzidos pelas partes com relevância decisória para o desfecho da lide” configura uma decisão de mérito.

13. Nestes termos, uma decisão de mérito será, no entender da Recorrente, e conforme secundado por esse Douto Supremo Tribunal Administrativo, uma decisão que se pronuncie, ou seja, emita um juízo sobre o pedido ou a fundamentação (ou parte destes) aduzida pelos/as requerentes nos autos, independentemente do sentido decisório subsequente.

14. Ora, a natureza e respectiva qualificação jurídica da CSB, integram o objeto processual tal como delimitado pela Requerente em sede de Pedido de Pronúncia Arbitral, sendo inequívoca a sua apreciação pelo Douto Tribunal Arbitral Tributário, conforme resulta da fundamentação constante da decisão recorrida, na qual o Tribunal analisou as características morfológicas da CSB.

15. A este respeito cumpre referir que o Tribunal Arbitral Tributário, na decisão recorrida, refere expressamente que a CSB se trata “de um tributo que, interessando um grupo homogéneo de destinatários e visando prevenir riscos a este grupo associados, se efectiva na compensação de eventual intervenção pública na resolução de dificuldades financeiras das entidades desse sector, por forma a eliminar os riscos sistémicos dali advenientes. Surgindo assim claramente afirmada a natureza jurídica de contribuição financeira da CSB e não de imposto com finalidade correctiva ou pigouviana” – cfr. página 20 da decisão recorrida.

16. Adicionalmente, os termos da decisão recorrida comprovam que a decisão do Tribunal Arbitral Tributário abrange mais do que uma mera declaração de incompetência absoluta em razão da matéria e na absolvição da Requerida da instância, porquanto também incluiu uma conclusão quanto à natureza da CSB enquanto contribuição financeira, endereçando assim uma parte do pedido e fundamentos invocados pela Recorrente em sede de Pedido de Pronúncia Arbitral, o qual, recorde-se contestava a qualificação da CSB como contribuição financeira quando aplicada sucursais em Portugal de instituições de crédito com sede em outros Estados-Membros da União Europeia com um modelo de negócios similar à Recorrente.

17. Em consequência, a decisão recorrida assenta numa inegável valoração jurídico-material da natureza do tributo, sendo a pronúncia sobre a competência material indissociável da apreciação substantiva da questão de fundo, correspondente à natureza da CSB.

18. Nestes termos, seguindo de perto a noção de mérito firmada pelo Supremo Tribunal Administrativo – segundo a qual existe uma decisão mérito quando o Tribunal aprecia “directamente a causa de pedir e o pedido em que se funda a ação principal, tendo emitido juízo próprio quanto aos argumentos aduzidos pelas partes com relevância decisória para o desfecho da lide” – impõe-se reconhecer que Douto Tribunal Arbitral Tributário ao qualificar a CSB como contribuição financeira e, com base nesse juízo substantivo, concluir pela incompetência material, o Tribunal Arbitral Tributário efetuou precisamente um juízo próprio sobre os argumentos centrais aduzidos pela Recorrente, juízo esse que se revelou determinante para o desfecho da lide, preenchendo integralmente o critério estatuído pelo próprio STA para definir decisões de mérito.

19. Tal entendimento é corroborado pelo próprio itinerário cognitivo da decisão: partindo da qualificação da CSB como contribuição financeira, o Tribunal Arbitral Tributário concluiu pela incompetência material, em consequência lógica desse juízo de mérito.

20. Neste sentido, e conforme amplamente demonstrado no Recurso para Uniformização de Jurisprudência interposto pela Recorrente, o reconhecimento da exceção de incompetência afirmada pelo Tribunal Arbitral Tributário dependeu de um juízo instrumental de índole substantiva relativo à natureza da CSB no qual redunda a apreciação do pedido de requalificação jurídica do tributo, tal como apresentado pela Recorrente.

21. Pelo que, em face de tudo o exposto, entende a Recorrente estarmos diante de uma decisão de mérito em que o Tribunal Arbitral Tributário se pronunciou sobre o pedido e fundamentação aduzidos pela Recorrente, pelo que labora em erro esse Douto Supremo Tribunal Administrativo ao não considerar verificado este pressuposto e não admitir o Recurso para Uniformização de Jurisprudência interposto pela Recorrente nos presentes Autos.».

Cumpre decidir esta questão prévia. O que se fará em conferência, atenta a oposição manifestada pela Recorrente ao sentido da decisão projetado pelo Relator.

2. A questão a decidir é, então, a de saber se a decisão arbitral que consista em julgar procedente a exceção dilatória de incompetência e, em consequência, absolva a Requerida da instância, é uma decisão «sobre o mérito da pretensão deduzida», para os efeitos do artigo 25.º, n.º 2, do RJAT.

O Relator projetou uma decisão em que, basicamente, respondia negativamente a esta questão. Na essência, porque decidir sobre o mérito da pretensão deduzida é decidir se o pedido de pronúncia arbitral merece proceder. E porque o Tribunal Arbitral não se chegou a pronunciar sobre o pedido de pronúncia arbitral, por entender que o não podia fazer.

A Recorrente não concorda. Na essência, porque entende que decidir sobre o mérito da pretensão deduzida é decidir a questão em que o autor baseia a sua pretensão (a causa de pedir). E porque, no caso, o Tribunal Arbitral tomou prévio conhecimento da questão da natureza e qualificação jurídica da contribuição sobre o setor bancário para se pronunciar quanto à sua própria competência. Questão que integra o «objeto processual tal como delimitado pela Requerente em sede de Pedido de Pronúncia Arbitral» (cit. ponto 14 do douto requerimento último).

Vejamos então.

O problema de saber se decidir o mérito é decidir o litígio ou é decidir a questão subjacente ao litígio colocou-se no âmbito do Código de Processo Civil de 1939 e perdurou no Código de 1961 até à reforma de 1995.

Ao tempo, centrava-se sobretudo na interpretação do seu artigo 691.º e era convocado para saber de que decisões se podia apelar.

É de notar, porém, que o problema se colocava atendendo à expressão então utilizada pelo legislador («conhecimento de mérito»).

Essa expressão era considerada ambígua porque comportava dois sentidos: o sentido puramente volitivo e o sentido intelectual volitivo (sobre esta matéria, desenvolvidamente, pode ver-se a análise do Professor Doutor João de Castro Mendes, na sua obra «Limites Objetivos do Caso Julgado em Processo Civil», Edições Ática, página 46; questão retomada na obra «Direito Processual Civil», III volume, edição AAFDL, páginas 88 e seguintes).

No primeiro sentido, conhecer significava pura e simplesmente decidir. Neste sentido, havia conhecimento de mérito quando o juiz se pronunciava sobre o pedido formulado (condenava ou absolvia o réu do pedido).

No segundo sentido, conhecer significava decidir pelo exame e ponderação da questão. Neste sentido, havia conhecimento de mérito quando o juiz se pronunciava sobre a causa de pedir (mesmo quando julgava inviável a ação, por manifesta improcedência).

Este problema ficou definitivamente resolvido quando o legislador substituiu a expressão «conhecimento de mérito» por «decisão de mérito» (e esclareceu dizendo que a decisão de uma exceção perentória era uma decisão de mérito).

Ficou, então, claro que havia conhecimento de mérito (ou melhor: decisão de mérito) quando a decisão incidisse sobre a relação material controvertida (isto é, quando o juiz resolvesse o litígio material subjacente), e ainda que essa decisão fosse ditada por razões de índole formal ou procedimental (como sucedia quando emitia sentença homologatória ou condenava de preceito).

E que não havia conhecimento de mérito quando o juiz decidisse sobre a relação processual (como sucedia quando julgava procedente uma exceção dilatória e absolvia o réu da instância), e ainda que, para assim decidir, tivesse entrado no conhecimento de matéria que também relevasse para a relação material subjacente.

Atualmente, o conceito de «decisão de mérito» é utilizado fundamentalmente para distinguir as exceções dilatórias das perentórias (artigo 576.º, n.º 2, do Código de Processo Civil) e para distinguir os efeitos da sentença (seus artigos 619.º e 620.º).

Dele deriva que se considera «decisão de mérito» a que recaia sobre a relação jurídica substancial e se considera «decisão de forma» a que recaia unicamente sobre a relação jurídica processual (neste sentido, pode ver-se Carlos Francisco Oliveira Lopes do Rego, in Comentários ao Código de Processo Civil, Almedina 1999, página 467).

Considera-se relação jurídica substancial a que se controverte no processo e considera-se relação jurídica processual a que se forma no processo.

Assim quando o juiz decide uma exceção dilatória não decide do mérito porque a decisão recai sobre a relação jurídica processual. Em contrapartida, quando decide uma exceção perentória ou conhece do litígio, tal como ele se apresenta na ação, conforma a relação jurídica material, pelo que decide do mérito.

Aqui chegados, devemos observar que a redação do artigo 25.º do RJAT nunca padeceu da ambiguidade da lei processual civil.

Porque o legislador esclareceu que entende por decisão arbitral a que «ponha termo ao processo arbitral» e a relacionou, simultaneamente, com o «mérito da pretensão deduzida».

Daqui decorre que só há recurso para o Supremo Tribunal Administrativo quando, além do mais, o Tribunal Arbitral decide o pedido arbitral, isto é, se pronuncia quanto à (ao mérito da) pretensão ali formulada.

E que tal não sucede quando o Tribunal Arbitral julga procedente uma exceção dilatória e absolve a Requerida da instância. Precisamente porque se abstém de conhecer da pretensão formulada pelo ali Requerente.

No caso dos autos, o Tribunal Arbitral não decidiu de mérito, porque não se pronunciou sobre a pretensão da ali Requerente, que era a de saber se os atos que identifica mereciam ser anulados ou se deveriam manter-se na ordem jurídica.

Dizendo de outra forma: o Tribunal Arbitral não decidiu o litígio. Limitou-se a aferir se podia conhecer do litígio, tendo decidido que não.

É verdade que, para assim decidir, formulou um juízo quando à questão da natureza do tributo em causa e, nesse sentido, conheceu de uma questão que relevava para a decisão de mérito.

Mas daí não deriva que tivesse decidido de mérito, porque não se pronunciou quanto à pretensão material formulada. Isto é, não decidiu a causa substancial. Limitou-se a decidir que não o podia fazer.

Pelo que o recurso deve ser rejeitado.

No mesmo sentido já decidiu esta Secção em 26 de novembro de 2025 (processo n.º 158/25.6BALSB).

3. Da conclusão

Em jeito de conclusão, reproduzimos o sumário do acórdão do Pleno acima referido:

«Não é recorrível ao abrigo do n.º 2 do artigo 25.º do Regime Jurídico da Arbitragem Tributária (RJAT), por não ser uma decisão de mérito, uma decisão arbitral de absolvição da instância por incompetência do Tribunal Arbitral, ainda que esta decisão tenha tomado instrumentalmente posição sobre a natureza jurídica do tributo em causa para efeitos de decisão sobre a competência do tribunal arbitral.».

4. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes do Pleno da Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em não admitir recurso.

Custas pelo Recorrente.

Registe e notifique.

Lisboa, 28 de janeiro de 2026. - Nuno Filipe Morgado Teixeira Bastos (relator) - Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - Isabel Cristina Mota Marques da Silva - Dulce Manuel da Conceição Neto - Joaquim Manuel Charneca Condesso - Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro - Pedro Nuno Pinto Vergueiro - Anabela Ferreira Alves e Russo - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro - Jorge Cortês - Catarina Almeida e Sousa.