046053B - Supremo Tribunal Administrativo

I- Tendo o acórdão anulatório considerado que a indemnização, pelo período de ocupação, haveria de consistir no valor das rendas que seriam devidas como se a relação de arrendamento ainda se mantivesse em vigor, não havendo elementos que permitam determinar, com certeza, a evolução presumível daquelas, só por aproximação se pode fixar o valor da indemnização.

II- Para determinar essa possível evolução, executando o acórdão, é adequado seguir uma metodologia idêntica à adoptada para o apuramento da actualização dos rendimentos líquidos, no caso das indemnizações de prédios explorados directamente, assentando numa correlação directa da evolução das rendas dos prédios rústicos com a evolução dos rendimentos líquidos dessas explorações.

Acordam no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

1. RELATÓRIO

A…, identificado nos autos, requereu, por apenso ao processo principal, a execução do acórdão nele proferido, no caso o acórdão da Subsecção de 18 de Outubro de 2001, proferido a fls. 222-235, mantido pelo acórdão do Pleno de 26 de Novembro de 2002, a fls. 293-304, que anulou o despacho conjunto do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e Finanças que lhe fixou o valor da indemnização devida no âmbito da Reforma Agrária.

1.1. Pelo acórdão de 17 de Fevereiro de 2005, a fls. 167-172 deste apenso, a Subsecção considerou que a Administração havia cumprido o julgado anulatório e julgou extinta a instância executiva.

1.2. Inconformado, o exequente recorre deste acórdão para o Pleno da Secção do Contencioso Administrativo, invocando as razões que sintetizou nas seguintes conclusões:

1. O acórdão exequendo impunha ao Governo que realizasse diligências instrutórias para apurar quais seriam as rendas que previsivelmente e com base numa avaliação realista, teriam sido recebidas pelo ora Recorrente desde 1975, data da ocupação das suas propriedades, até 1980, 1991 e 1992, data da sua restituição, de forma a determinar o capital da indemnização pela privação temporária do uso e fruição de tais propriedades.

2. O Governo em vez de observar o método imposto, utilizou os valores que o próprio Governo arbitrariamente fixara na Portaria 197-A/95 como sendo os rendimentos líquidos das propriedades rústicas em 1995, comparando-os com os rendimentos líquidos de 1975.

3. Semelhante utilização dos valores da Portaria 197-A/95 representa uma violação directa do art. 14º nº 1 e nº 4 do Decreto-Lei 199/88 que determina que a indemnização devida a proprietários de prédios arrendados seja calculada não com base nos rendimentos líquidos, mas com base nas rendas perdidas.

4. E representa ainda uma violação do acórdão exequendo, que expressamente impôs que no caso do Recorrente não fosse seguido o método dos rendimentos líquidos previsto na Portaria, mas unicamente o método das rendas perdidas.

5. O acórdão recorrido ao declarar que o Governo, através de um tal método, executou integralmente o acórdão exequendo, violou assim o art. 14º, nº 1 e nº 4 do Decreto-Lei 199/88 e o próprio caso julgado formado pelo acórdão a executar.

6. O método seguido pelo Governo para executar o acórdão incorre ainda em ilegalidade, pois baseia-se em valores manifestamente errados dos rendimentos líquidos de 1995 que o Governo, por mera conveniência, arbitrariamente declarou na Portaria serem correctos, e na sua comparação com os rendimentos líquidos – estes sim correctos – de 1975.

7. Está demonstrado nos autos, por documentos oficiais e por pareceres juntos, que os valores da Portaria 197-A/95 indica serem os rendimentos líquidos de 1995, se encontram fortemente sub-avaliados, de tal modo que se se aplicar o método do Governo para o cálculo das rendas de 1975 a 1995, mas com os rendimentos líquidos verdadeiros de 1995, o valor das rendas de 1975 teria de ser aumentado 22 vezes no caso do regadio e 8 vezes no caso do sequeiro!

8. Também por esta razão deve o acórdão recorrido ser revogado, porque se baseou em manifesto erro sobre os seus pressupostos, ao declarar que a execução do acórdão do Governo se teria baseado num método razoável e equitativo.

9. A execução deveria ter assentado na execução de uma autêntica diligência instrutória, como foi ordenado no Acórdão exequendo, ou seja, na procura da realidade da evolução das rendas agrícolas entre 1975 e 1995, realidade essa que está reflectida nas sucessivas portarias em que o Governo fixou as rendas máximas da terra.

10. Essa procura era e é perfeitamente viável, dentro de uma linha que se situa entre uma visão minimalista e uma visão maximalista, se se atender, não directamente às rendas máximas, mas à proporção do crescimento dessas rendas máximas, aplicando-o em seguida às rendas praticadas na propriedade do Recorrente em 1975.

11. Este método, que o próprio Ministério da Agricultura em anos anteriores já seguiu, teria permitido dar cumprimento integral ao acórdão exequendo e às diligências instrutórias nele ordenadas

12. A aplicação de um tal método ao caso do Recorrente conduziria a um capital de indemnização de 10,16 vezes superior ao fixado pelo Ministério da Agricultura com base nas rendas de 1975, já que em média as rendas máximas de 1995 são 10,16 (ou 1016%) as de 1975.

13. O acórdão recorrido, ao supor erroneamente que o método adoptado pelo Governo conduziu a um capital de indemnização que correspondia ao valor previsível actualizado das rendas perdidas, quando na realidade o método empregue conduz a um valor sem aderência à realidade e que é apenas mais elevado em 5% do que antes fixado com base nas rendas de 1975, é juridicamente inválido e deve ser revogado por violação do caso julgado emergente do acórdão dos arts. 7º nº 1 e 14º nº 4 do Decreto-Lei 199/88 e dos arts. 173 e 179 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

14. O acórdão recorrido, ao sancionar o método de deflacionar para 1975 o valor apurado (erroneamente aliás) para as rendas de 1995, sanciona uma operação de cálculo não autorizada por lei, com violação do art. 14º nº 1 e nº 4 do Decreto-Lei 199/88.

15. Não tendo o Recorrido recebido em 1995 qualquer compensação, o valor encontrado, e reportado a esse ano, deveria antes ser actualizado até à data efectiva do pagamento como é imposta pelo art. 1º nº 2 do Decreto-Lei 199/88 e pelo art. 24 do Código das Expropriações.

16. O acórdão recorrido ao deixar de aplicar tais preceitos e ao invocar a Lei 80/77 que ao caso não, nunca foi, e não pode ser aplicada, incorre em erro de direito e nova violação da lei substantiva, dado que transgride o que determina o citado art. 1º nº 2, e art. 3º nº 1 al. c) do Decreto-Lei 199/88 e o art. 24 do Código das Expropriações, aplicando erroneamente a Lei 80/77.

17. O acórdão recorrido, ao não se pronunciar expressamente sobre o pedido formulado pelo Recorrente no sentido de ser fixado ao Governo o valor da actualização devida sobre o capital da indemnização até à data do efectivo pagamento, viola o art. 668º nº 1 al. d) do Código de Processo Civil.

Termos em que deverá ser anulado o acórdão recorrido e ser determinado ao Governo que a indemnização em falta ao Recorrente seja processada e paga, tal como fora requerido pelo Recorrente, para cumprimento integral do Acórdão exequendo, tudo nos termos e ao abrigo dos arts. 173 e 179 do Código de Processo dos Tribunais Administrativos.

1.4. A autoridade requerida alegou propugnando o improvimento do recurso e a manutenção do acórdão recorrido.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. OS FACTOS

No acórdão recorrido foram dados como provados os seguintes factos:

1. O ora exequente recorreu contenciosamente da decisão administrativa (indeferimento tácito imputável ao Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas ao Ministro das Finanças e da Economia) que sancionou a proposta da DRAAL de fixação de indemnização definitiva devida pela nacionalização de diversos prédios pertencentes ao ora requerente, no âmbito da reforma agrária, no valor de Esc. 24.429.137$00;

2. Todos estes prédios se encontravam, em 1975 (data da ocupação), dados de arrendamento, auferindo o recorrente as seguintes rendas anuais: “…” e “…”, na freguesia de Nª Sª da Expectação – 2 000 000$00 e mais 25% do valor da produção de azeitona; “…” e “…”, sitos na freguesia do Caia e S. Pedro – 120 000$00; “…”, sito na freguesia do Caia e S. Pedro – 42 000$00;

3. Os mencionados prédios vieram a ser restituídos devolutos em 02.07.81, 02.05.90 e 04.12.92, respectivamente, tendo o ora exequente passado a fazer a exploração directa dos mesmos;

4. Neste STA, foi proferido acórdão anulatório do acto impugnado, por violação do art. 14º, nº 4 do DL nº 199/88, de 31 de Maio, na redacção introduzida pelo DL nº 38/95, de 14 de Fevereiro, e do art. 2º, nº 4 da Portaria nº 197-A/95, de 17 de Março (fls. 222 e segs. do processo principal a que este está apenso);

5. Esse acórdão anulatório foi confirmado por acórdão do Pleno de 26.11.2002 (fls. 293 e segs. do processo principal a que este está apenso);

6. Em sede de execução desse julgado anulatório, o Ministro da Agricultura apresentou ao ora exequente, a 17.02.2003, uma proposta de indemnização da qual resultou um acréscimo de € 6. 042, 69 (1.211.451$00), ou seja, uma proposta de indemnização no valor de € 127.894,72 (Esc. 25.640.589$00) – doc. de fls. 19 e segs.

7. O ora exequente apresentou reclamação dessa proposta (doc. de fls. 26 e segs.), vindo a mesma a ser reformulada com uma melhor explicitação da metodologia utilizada, e mantendo o mesmo valor de indemnização (doc. de fls. 33 e segs.);

8. Por Despacho Conjunto do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas e do Secretário de Estado do Tesouro e das Finanças, exarado na Informação nº 03852 da DRAAL, e assinado, respectivamente, a 23.01.2004 e 02.02.2004, foi fixado o valor da indemnização definitiva a atribuir ao exequente, de acordo com a proposta acima referida.

2.2. O DIREITO

2.2.1. De entre as razões pelas quais o recorrente se insurge contra o acórdão recorrido, conheceremos, em primeiro lugar, por imperativo lógico, da crítica que a conclusão 17. da alegação condensa, nos seguintes termos:

“o acórdão recorrido, ao não se pronunciar expressamente sobre o pedido formulado pelo Recorrente no sentido de ser fixado ao Governo o valor da actualização devida sobre o capital da indemnização até à data do efectivo pagamento, viola o art. 668º, nº 1, al. d) do Código de Processo Civil”.

Na petição, o exequente pediu, na verdade, a condenação da executada a pagar um valor indemnizatório diferente do que foi apurado pela Administração, acrescido de actualização até à data do pagamento. E isto porque considerava que a indemnização, nos termos fixados pela entidade executada, ora recorrida, não dava integral execução ao julgado anulatório, pois que a actualização era necessária à reintegração da ordem jurídica violada.

Ora, uma vez que o acórdão recorrido considerou que a “Administração deu efectiva execução ao acórdão anulatório”, através do Despacho Conjunto referido no ponto 8. do probatório supra que prevê o acréscimo de juros nos termos do art. 24º da Lei nº 80/77, aplicável por força do artigo 1º do Decreto-Lei nº 199/88, a resposta está inequivocamente dada e a questão apreciada, ainda que por decisão implícita.

Não ocorre, pois a alegada omissão de pronúncia (vide, acórdãos STA (Pleno da 1ª Secção) de 2002.12.11 – recº nº 32 777 e de 1997. 06. 11 (1ª Secção) – rec. nº 30 780 e do STJ de 1979.11.06 – rec. nº 68 121 e de 1984.12.20 – rec. nº 71 865).

2.2.2. Mas a recorrente põe em crise, também, a decisão de julgar integralmente executado o julgado anulatório.

Para melhor compreensão, passamos a transcrever o discurso justificativo do acórdão ora impugnado:

“(…)

O acórdão anulatório não acolheu a posição então seguida pela Administração, rechaçando a interpretação errada que a mesma fizera do art. 14°, nº 4 do DL n° 199/88, de 31 de Maio.

E, estando em causa o cálculo da indemnização em virtude da perda de rendas agrícolas pelo período por que durou a ocupação, o aresto exequendo, sem ter sido categórico sobre o concreto procedimento a seguir pela Administração (em boa verdade não lhe cumpria essa tarefa, dada a natureza simplesmente anulatória do processo contencioso), não deixou de apresentar as balizas que deveriam constituir os limites da definição do direito a executar.

Para tanto, afirmou que o valor da indemnização não deveria acolher nem a tese minimalista (segundo a qual a indemnização se reportaria ao valor da renda praticada ao tempo da ocupação, multiplicada pelo número de anos de duração desta), nem a tese maximalista (segundo a qual se atenderia ao valor máximo das rendas que legalmente, de acordo com as tabelas constantes das diversas portarias editadas, viesse a ser estipulado ao longo do período de privação do prédio.

Trilhando uma concepção intermédia, decidiu o acórdão exequendo que se deveria procurar encontrar a renda que previsivelmente as partes viessem a estabelecer, no quadro da relação contratual, durante o período da ocupação, assim se cumprindo exigências de justiça num modelo "equilibrado" e "equitativo", deixando às partes interessadas no processo a tarefa da procura da solução consensual que respeitasse os princípios enunciados.

Ora, como se vê da matéria de facto fixada, a posição assumida pela Administração (nas propostas apresentadas ao exequente e, seguidamente, no despacho conjunto exarado na Informação da DRAAL) partindo dos valores e tabelas constantes da Portaria nº 197-A/95, de 17 de Março, “opta por uma metodologia idêntica à que é adoptada para a actualização dos rendimentos líquidos, no caso das indemnizações de prédios explorados directamente, assentando numa correlação directa da evolução das rendas dos prédios rústicos com a evolução dos rendimentos líquidos dessas explorações”.

E, a partir dessa metodologia, considerando que os rendimentos líquidos teriam evoluído na ordem dos 40%, faz incidir a mesma percentagem sobre o valor da renda praticada à data da ocupação, multiplicando o resultado pelo número de anos de privação do prédio, assim apurando o valor actualizado das rendas, aplicando sobre o valor assim apurado a taxa de deflação de 2,5% ao ano, desde a data da ocupação até à efectiva devolução dos prédios (taxa de rentabilidade mínima dos títulos prevista na Lei nº 80/77, de 26 de Outubro), e acrescendo ao valor encontrado juros devidos nos termos do art. 24º da citada Lei nº 80/77.

Ou seja, a Administração, de entre as várias soluções plausíveis para cumprir o acórdão anulatório, optou por seguir uma metodologia idêntica à adoptada para o apuramento de outros rendimentos médios líquidos das explorações agrícolas, como decorre da Portaria n° 197-A/95, de 17/03.

Trata-se, em boa verdade, de uma solução que não encontra nenhum obstáculo legal e que, por outro lado, é aceitável com base em critérios de mérito de razoabilidade e equidade, contendo-se equilibradamente nos limites estabelecidos no acórdão exequendo, como se concluiu em recentes acórdãos deste STA, versando situações idênticas à destes autos ((Acs. de 03.02.2005 – Rec. 48.086-A e Rec. 1.384/02-A)”.

2.2.3. A argumentação da recorrente, votada a demonstrar que o julgado anulatório está devidamente executado e que, por consequência, o acórdão impugnado padece de erro de julgamento, assenta em três pontos essenciais, a saber: (i) viola o acórdão exequendo que expressamente impôs que no caso do Recorrente não fosse seguido o método dos rendimentos líquidos previstos na Portaria, mas unicamente o método das rendas perdidas, implicando diligências instrutórias para apurar quais as rendas que, previsivelmente, teriam sido recebidas (ii) sanciona o método seguido pelo Governo, sendo que este se baseia em valores manifestamente errados dos rendimentos líquidos de 1995 (iii) dá cobertura a uma operação de deflação não autorizada por lei.

Vejamos.

Quanto ao primeiro ponto, é manifesto que o acórdão, que não conheceu de tal questão, não impôs expressamente que não fosse seguido o método dos rendimentos líquidos previsto na Portaria 197-A/95.

É certo que disse que “as rendas a ter em conta para efeitos de indemnização são as que seriam devidas ao proprietário do prédio nacionalizado como se a relação de arrendamento que o tinha por objecto ainda se mantivesse em vigor” e que remeteu “para a realização de diligências instrutórias para apurar a evolução previsível das rendas no período de tempo que mediou entre a ocupação e a devolução dos prédios” (fls. 304 do processo principal).

Porém, já antes tinha dito que “haverá que convir que no cálculo de semelhante indemnização intervirá um juízo hipotético sobre o passado – formulado com base em considerações de verosimilhança, ou de séria probabilidade – quanto ao montante das rendas que o titular/senhorio do prédio teria recebido não fora o facto da indemnização,” (fls. 303 do processo principal).

Ou seja, como bem considerou o acórdão ora recorrido, o aresto exequendo não foi categórico acerca do concreto procedimento a seguir pela Administração.

Dito isto, resta saber se com o que esta seguiu se dá, ou não, execução àquele julgado.

A respeito, notaremos, em primeiro lugar, que decorridos mais de 30 anos sobre a ocupação dos prédios, não é materialmente possível reconstituir, com exactidão, a evolução real das rendas tal como ela se teria processado se os prédios não tivessem sido ocupados.

Só por aproximação, por método indirecto, se pode alcançar o valor presumido das rendas. Neste quadro, não é arbitrário apurar aquele valor com critério idêntico ao que está legalmente fixado para o cálculo da indemnização dos proprietários que exploravam directamente o seu património. As situações têm alguma proximidade e não é desrazoável, nem artificioso, considerar que a evolução das rendas reflectiria, tendencialmente, a variação do rendimento líquido do prédio arrendado. Este caminho é objectivo, faz-se numa abordagem que não retoma nenhum dos modelos rejeitados pelo acórdão anulatório e respeita o julgado uma vez que busca o cumprimento do dever de calcular a indemnização de acordo com o valor das rendas hipotéticas. E isso é feito, sendo a variação do rendimento líquido, um mero suporte para alcançar o valor presumido das rendas durante o período da ocupação dos prédios.

Por outro lado, não se descortina outro critério desprovido de aliatoriedade, apto a retratar com absoluta exactidão a evolução previsível das rendas.

Passando ao segundo argumento, cumpre dizer que o ora recorrente não logra demonstrar que os valores de referência contidos na Portaria 197-A/95 sejam manifestamente errados. Estes estão referenciados a classes de aptidão da terra e a valores líquidos médios globais relativos aos géneros “regadio” e “sequeiro”, sem discriminação de espécies concretas de culturas. Os que o recorrente lhe contrapõe, constantes no Parecer de fls. 206/208, foram calculados para um universo mais restrito, mais precisamente, apenas para as culturas de milho - grão e tomate que foram seleccionadas como representativas para o regadio e de trigo para o sequeiro. São, portanto, diferentes os critérios.

Finalmente, em relação à deflação, assentindo, mais uma vez com o acórdão recorrido, diremos apenas que o acto de execução colhe fundamento legal nas normas expressas dos artigos 19º e 24º da Lei nº 80/77, de 26.10, sem que a lei preveja excepções ao regime de deflação para os valores de 1975.

3. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelo exequente.

Lisboa, 19 de Outubro de 2005. – Políbio Henriques (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Santos Botelho – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Rosendo José – Adérito Santos – António Madureira – Rui Botelho – Madeira dos Santos – Cândido de Pinho – Alberto Augusto Oliveira – São Pedro – Fernanda Xavier – Freitas Carvalho – Edmundo Moscoso – Jorge de Sousa (vencido conforme declaração junta)

Voto de vencido

Não havendo elementos que permitam determinar exactamente a evolução que presumivelmente teriam tido as rendas do prédio, como se considerou adequado no acórdão exequendo, terá de se optar por fixar a indemnização com a aproximação possível.

Na falta de outros elementos que permitam concluir que o valor locativo real do prédio arrendado sofreu alterações derivadas de eventos anormais, é de considerar essencialmente correcto o entendimento de que a presumível evolução das rendas seria idêntica à que teve o rendimento liquido dos prédios expropriados e ocupados.

O critério adoptado pela administração em execução do julgado e aceite na tese que fez vencimento, consubstancia-se atribuir aos expropriados uma indemnização calculada com base na evolução do rendimento liquido médio da globalidade dos tipos de terrenos expropriados.

No entanto, o prejuízo presumivelmente sofrido pela privação das rendas por cada um dos proprietários de prédios arrendados que foram expropriados ao abrigo das leis da reforma agrária, é o resultante da privação dos prédios que efectivamente tinham arrendado e não uma parcela do prejuízo global que todos os proprietários de todos os prédios arrendados sofreram com as expropriações.

É contrário ao principio constitucional da justiça que emana do principio do Estado de Direito democrático (art. 2.2 da C.R.P.) e ao principio da igualdade (art. 13º da C.R.P.) igualizar as indemnizações por hectare de proprietários de terrenos arrendados da categoria inferior com os que tinham arrendado terrenos da categoria superior, pois a evolução do rendimento líquido dos prédios na zona da reforma agrária no período de 1975 a 1995 foi muito mais acentuada nos terrenos da categoria superior (mais do dobro da evolução que teve o rendimento dos terrenos da categoria inferior), como evidenciam a comparação dos quadros 1, 2, 4 e 5. anexos à Portaria n.º 197-A/95, de 17 de Março.

Assim, para determinar essa presumível evolução, é adequado atender-se à evolução do rendimento líquido dos prédios que deriva dos quadros anexos a essa Portaria, mas atendendo à evolução do tipo de terrenos que no caso concreto estavam arrendados e não à evolução média desse rendimento para os vários tipos de terrenos, como entendeu a Administração em execução do julgado.

Jorge de Sousa