Quem foi o relator do acórdão 0314/18.3BEVIS?

O relator foi Gustavo Lopes Courinha, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0314/18.3BEVIS?

O acórdão foi proferido em 23 de junho de 2021.

Acórdão STA (2021) — Rede de distribuição de gás

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo I – RELATÓRIO I.1 Alegações A………… SA, melhor identificada nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, datada de 27 de novembro de 2019, a qual julgou improcedente a presente impugnação judicial por ela deduzida contra a autoliquidação de “Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético” do ano de 2017, no valor de EUR 494.252,03. Apresenta as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões: A. A A………… não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro sector da electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN, não beneficiando, pois, de nenhuma forma directa ou especial, da actividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo um grande parte dos sujeitos passivos da CESE). B. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a A………… não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objectivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE) – e que, em rigor, constituiu o único objectivo da CESE, não só em 2014, ano a que respeitam os actos tributários cuja declaração de ilegalidade se requer, mas também até ao momento. C. A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da actuação estadual nesse aspecto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares. D. Relativamente ao financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético, que o legislador também inscreveu formalmente como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objectiva, passados quase três anos do início de vigência do tributo, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efectivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Ora, se não conseguimos para já vislumbrar uma probabilidade séria desse efectivo benefício, tem de se dar por não provado enquanto comprovado o benefício potencial ou presumido. E. Aliás mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a actividade das empresas energéticas que não actuam no sector da produção de electricidade – no qual se gerou o problema da dívida tarifária e o consequente desequilíbrio orçamental -, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afecta a um objectivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminalmente, todos os particulares – para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental). F. De tudo isto sobra que o único objectivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é perceptível (ainda que não juridicamente sustentável) é o objectivo do financiamento das despesas gerais do Estado e da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais. G. Tanto assim é que, desde o início de vigência do tributo, esse foi o único objectivo prosseguido efectivamente pelo Estado com a receita da CESE: dos autos resulta que aquela receita não foi afecta à redução da dívida tarifária do SEN, porque a parte respectiva nunca chegou a ser transferida, para esse efeito, para o Fundo, nem a qualquer outra política tendente à sustentabilidade do sector energético. H. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tribunais bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma actividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (directa ou indirectamente, efectiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a actividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos. I. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto – um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de actividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular. J. A CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da igualdade (artigo 13º da Constituição), porque a sua base de incidência subjectiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as actividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não actuam no âmbito do sector da produção de electricidade, como é caso da ora Recorrente. K. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objectiva o valor dos activos das empresas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjecturadas do rendimento real, que facilmente real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma colecta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efectivamente nessa forma, ou uma colecta igual ou superior aos lucros efectivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório. L. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira pelo menos por violação do princípio da proporcional. M. E na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade, o qual é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um, ao qual é instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN – um dos objectivos legislativamente declarados da medida consignado uma parte importante da respectiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Esta redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução. N. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema. O. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade), P. e ainda porque, apesar de os objectivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade, na incidência, lembre-se, são incluídas entidades – como a A………… - que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, directa e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio). Q. A sentença a quo deveria, pois, ter decidido no sentido da desaplicação dos artigos 2º, 3º, 4º, 11º e 12º do regime jurídico da CESE, aqueles que concretizam as violações da Constituição arguidas nos autos. Não o tendo feito, incorre em vício de violação de lei, devendo por isso ser revogada. I.2 – Contra-alegações Não foram produzidas contra-alegações no âmbito da instância de recurso. I.3 – Neste Supremo Tribunal Administrativo, veio o Ministério Público emitir parecer com o seguinte conteúdo: 1. OBJETO. Sentença do TAF de Viseu, que julgou improcedente impugnação judicial deduzida contra o indeferimento de reclamação graciosa intentada contra o ato de autoliquidação da CESE de 2017, no entendimento de que o tributo tem a natureza de contribuição financeira, sendo que as normas que a regulam são conformes à CRP, não se mostrando violados os princípios da capacidade contributiva, tributação sobre o rendimento real, equivalência e proporcionalidade. 2. FUNDAMENTAÇÃO. O regime jurídico da CESE foi instituído pelo artigo 228.º da Lei 83-C/2013, de 31/12, com alterações introduzidas pela Lei 82-B/2014, de 31/12, Lei 33/2015, de 27/04, Lei 41/2016, de 28/12, Lei 71/2018, de 31/12/2018 e Lei 2/2020, 31/03. Ora, o tributo em causa já foi apreciado pelo acórdão 7/2019, do Tribunal Constitucional (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), cujo discurso fundamentador se subscreve e aqui se dá por reproduzido, que considerou que consubstancia uma contribuição financeira e não um imposto, como sustenta a recorrente, e que os artigos 2.º, 3.º, 4.º 11.º e 12.º do respetivo regime jurídico estão em perfeita conformidade com a CRP. Na verdade, a CESE é uma contribuição financeira a favor de uma entidade pública (FSSSE), já que tem uma natureza híbrida, que compartilha em parte a natureza dos impostos, porquanto não tem uma contrapartida individualizada para cada contribuinte e em parte a natureza das taxas, pois que visa retribuir o serviço prestado pelo FSSSE a um certo círculo de entidades que beneficiam coletivamente da atividade daquela. De facto, o tributo em causa parece não poder qualificar-se como um imposto, uma vez que a sua finalidade não é, exclusivamente, a obtenção de receita, não é a de fazer com que as entidades sujeitas concorram para os gastos gerais da comunidade, mas antes fazer com que o setor energético contribua para financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade económica do setor energético, através da constituição de fundo (FSSSE) que visa, nomeadamente, contribuir para a redução da dívida energética e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético. Tratando-se de um contribuição financeira e não de um imposto, como sustenta a recorrente, fica, assim, prejudicado o conhecimento da alegada violação dos princípios da capacidade contributiva e da tributação pelo rendimento real. Quanto à alegada violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade, adere-se, sem reservas, ao discurso fundamentador do citado acórdão do TC e do qual transcrevemos os seguintes excertos: “ (…) 14. A recorrente argumenta que o regime deste tributo, resultante das normas impugnadas, caso se considere a CESE como verdadeira contribuição financeira e não como imposto, sempre seria materialmente inconstitucional, por violar o princípio da equivalência, enquanto subprincípio do princípio da igualdade, aplicável aos tributos para comutativos, constituindo, igualmente, uma restrição do direito de propriedade imposta em violação do princípio da proporcionalidade… Vejamos se estão postos em causa os princípios da equivalência e da proporcionalidade. Embora não expressamente consagrado na Constituição, o princípio da equivalência resulta do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Lei Fundamental, com ele se procurando que taxas e contribuições se adeqúem às prestações públicas de que beneficiarão, real ou presumidamente, os respectivos sujeitos passivos. Decorre, do que atrás se explicitou, que a CESE é um tributo da categoria das contribuições, excluindo a sua classificação, quer como taxa, quer, para o que mais aqui relevava, como imposto. Garantido que esteja que a contribuição lançada encontra justificação no benefício recebido/custo provocado relativo a uma prestação diferenciada de que efectiva ou presumivelmente beneficiará/ou terá provocado um grupo seu sujeito passivo, estará assegurado o sinalagma que justifica a diferenciação tributária, bem como o respeito pelo princípio da equivalência. No caso, como atrás se demonstrou, a sujeição à CESE do grupo constituído pelos operadores económicos em que a recorrente se inclui não é desprovido de contrapartidas. Nem quando globalmente considerado o grupo de operadores no sector da energia, nem quando especificamente considerados aqueles que operam no sector do gás natural. Aliás, na definição da consignação de receitas, é para o setor da energia globalmente considerado que são destinadas a maior parte das verbas, visando o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionados com medidas de eficiência energética, e de apoio às empresas, já que apenas um terço é reservado à redução da dívida tarifária do SEN. É, em suma, o carácter sinalagmático, atrás enunciado, quer traduz a verificação da equivalência necessária, pelo que não pode deixar de se concluir não existir desrespeito pelo princípio da equivalência. Ao mesmo tempo, a assinalada bilateralidade, encontrada na contraprestação correspondente à sujeição à CESE, retira-lhe o carácter de imposto que incidiria sobre o património das empresas do setor energético que a ela estão obrigadas. Como descrevemos, a estrutura bilateral do tributo justifica que se distinga estes sujeitos passivos dos demais contribuintes, respeitando-se, por isso mesmo, o princípio da equivalência, afastando-se uma injustificada desigualdade. 15.A recorrente invoca, ainda, que esta correspondência não pode violar o princípio da proporcionalidade, sob pena de violar a propriedade privada e livre iniciativa económica. Afastada a caracterização como imposto, em virtude da aceita sinalagmaticidade, uma tal questão remete-nos para o controlo do critério escolhido para definição desta contribuição, ou seja, para o equilíbrio entre prestação e contraprestação. Significa que, na relação causal enunciada a justificação para a diferenciação deste grupo na tributação, restaria saber se colhe a invocação da recorrente de que a imposição deste encargo violaria o princípio da proporcionalidade. Ora, está bom de ver- o que sobressai da desenvolvida distinção entre taxas e contribuições para que atrás se remeteu- que a objectividade conseguida na relação entre uma taxa e a troca real e efectiva que a justifica, e uma contribuição e a prestação genérica e presumida que lhe dá origem, será de grau necessariamente diferenciado, já que, nas prestações presumidas/custos provocados, esta relação não poderá deixar de ser mais difusa e reflexa, pela sua própria natureza. Por isso, na finalidade de promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, prevista como um dos destinos da CESE, a que, aliás, a lei consigna a maior parte das recoitas deste tributo [artigo 4.º, n.º 2, alínea a)], não se procura a identificação de benefícios efectivos, concretos, objectivamente, mensuráveis e comparáveis como sacrifício imposto, mas um mínimo de probabilidade na obtenção desses benefícios pelos sujeitos passivos. E, no caso da recorrente, ainda que se pudesse considerar que inexistiria relação causal entre o desempenho da sua actividade e a dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional, ou que não beneficiaria de medidas promovidas para a sua redução - já que a requerente não integra o setor electroprodutor -, sempre aqueloutro objectivo, enunciado como destino maioritário de alocação de verbas, pode ser identificado como elemento suficientemente justificador da relação causal entre o tributo a pagar e o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental. É que, como se afirmou já, a causalidade estrutural desta contribuição não assenta, de modo algum, exclusivamente, na redução da dívida tarifária do SEN. Adiante-se, aliás, que não cabe ao Tribunal Constitucional apurar do posterior e efectivo grau de desenvolvimento de concretas políticas sociais e ambientais, relacionadas com medidas de eficiência energética, que concretizem a intervenção estadual no setor energético de modo a satisfazer aquele que é um dos objectivos da CESE, elencando no artigo 1.º, n.º 2, do seu regime, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, no qual se determinou que esta «contribuição tem por objectivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético…», finalidade reforçada no artigo 2.º do diploma que criou o Fundo para o qual a contribuição reverto e que visa a «promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética e da política energética nacional».- No caso, ao lançar esta contribuição, o legislador definiu uma base de incidência subjetiva suficientemente estreita, com a preocupação de delimitar, com a certeza possível, os sujeitos passivos que virão a beneficiar de presumida prestação, em troca da sujeição a este tributo. Deliberadamente, afastou a solução de fazer repercutir a responsabilidade desta contraprestação em toda a comunidade que, se assim não fosse, custearia, através dos impostos, prestações públicas de que a sociedade, no seu todo, não seria causadora ou beneficiária. Concebido como encargo a suportar por estes operadores económicos, a consagração deste tributo é, desde logo, acompanhada da proibição da sua repercussão nos consumidores, por via tarifária (artigo 5.º do Regime jurídico da CESE). Consequentemente, a incidência subjectiva da CESE abrange um conjunto justificável e diferençável de destinatários que irão, através dela, compensar prestações que presumivelmente serão por estes provocadas ou aproveitadas- seja, a redução tarifária do SEN, ou, no caso dos operadores económicos desempenhando a actividade da requerente, os encargos com os mecanismos de promoção da sustentabilidade do setor energético- mantendo estes inegável proximidade com as finalidades procuradas com o lançamento da CESE, nesse sentido assumindo aquela contraprestação uma natureza grupal, razão justificadora da tributação que sobre o grupo recai, distinguindo-o dos demais contribuintes. No quadro de um modelo de Estado regulador, o objectivo do financiamento de mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético é especialmente aproveitada pelo grupo de operadores económicos em que a recorrente se inclui. Como já se afirmou, neste contexto, é possível identificar uma suficiente conexão entre a origem da receita, cuja fonte são os agentes económicos sujeitos à CESE, e a sua finalidade, que a lei consignou ao FSSSE, de instituição de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, de que o setor económico beneficiará. É na promoção desta finalidade, e nos benefícios e encargos que daí advêm para determinados sectores, que o legislador sustenta a imposição a operadores do setor económico da energia de um tributo que não recai sobre outros operadores económicos, nem sobre a generalidade dos cidadãos contribuintes. E esta prestação é inegavelmente útil à consecução do fim a que se destina, de assegurar as medidas do setor energético referidas, sem onerar a generalidade dos operadores de sectores distintos e os cidadãos em geral, a que não se destinam, que as não causaram nem delas beneficiam. É por esta razão, der afastar do financiamento destas medidas de sustentabilidade energética os demais contribuintes que não lhes dão origem, nem delas beneficiarão de modo direto, que resulta patente que impô-las não se poderá considerar discriminatório.Também no que respeita à incidência objectiva da CESE se considera estar garantido um nexo causal suficiente entre ativos (no caso, ativos regulados) sobre os quais recai a CESE (artigo 3.º, n.º 1 do Regime jurídico da CESE) e as políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético. A titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas que as normas legais sujeitam a CESE, cuja justificação radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumivelmente beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva, que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como indicador que permite presumir potencial utilidade das prestações públicas que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da actividade, sendo suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão, não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas. Na lógica do legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que permite a aferir da susceptibilidade da empresas para ser causa de ou beneficiar de políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita, indistintamente. É, por isso, uma base de incidência adequada. (…) A mesma ideia veio a ser explicitada, por exemplo, no Acórdão n.º 140/1996: «as opções feitas pelo legislador (ou pela Administração) na fixação do montante das taxas são, em princípio, insindicáveis por este Tribunal, que, quando muito, poderá cassar as decisões legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável - se a taxa for de montante manifestamente excessivo». Bem se compreenderá que, no caso das contribuições, como nas contribuições de regulação, relativamente às quais o sinalagma que é possível identificar não é, como no caso das taxas, individualizado e efectivo, mas apenas presumido, não poderá este Tribunal deixar, por maioria de razão, de lhes estender um tal entendimento. Ora, como se afirmou, se é verdade que também nas contribuições não se dispensa alguma objectividade mínima no estabelecimento da relação entre a contribuição a pagar e a vantagem para um grupo determinado ou determinável de contribuintes que a suportará, acontece que, sendo esta vantagem presumida, contrariamente, ao que sucede nas taxas, em que a vantagem que lhe dá origem é real e singularizável, permitindo melhor adequar o tributo ao custo ou benefício do sujeito passivo, já no caso das contribuições, pela natureza da relação, mais difusa ou reflexa, o grau de exigência na objectividade exigida será ainda mais atenuado. Note-se, na sequência do que vem dito, que o facto de a sujeição à CESE ser diferenciada (artigo 3.º da Lei 83-C/2013) em função da titularidade do valor dos elementos do ativo de determinados operadores económicos, ou do valor dos ativos regulados – como é o caso da recorrente -, assim afastando a imposição de um encargo à generalidade dos contribuintes, e ajustando a base de incidência em função dos diferentes grupos de sujeitos passivos do tributo, não é, ao contrário do que sustenta a recorrente, indício de desigualdade, mas, antes de delimitação da base de incidência em função da presumida contraprestação, cujo benefício/custo respeita ao setor energético, desde logo, não a impondo à generalidade dos contribuintes, e procurando a acomodação da contribuição ao custo/benefício presumidos. Por outro lado, e relativamente às isenções previstas no artigo 4.º do regime da CESE, sendo, à partida, variado o leque de obrigados pelo tributo, a pretensão da sua criação será a de permitir, de algum modo, a distinção do seu impacto nos diferentes operadores económicos, visto que as diferenças normativas de regime já lhes definiram, previamente, distintos direitos e obrigações administrativas, ao modelarem a respectiva actividade. Ao estabelecer isenções, o legislador dá indicação de procurar atender aos diversos regime jurídicos a que estão obrigados os operadores, em função da natureza da sua actividade, que os colocam em planos não coincidentes relativamente ao seu contributo para a sustentabilidade sistémica do setor energético. O mesmo se diga da opção de não estabelecer uma taxa única aplicável à base de incidência definida, que fosse indiferenciável para todos os operadores. Daqui não se segue - o que é reforçado pela natureza do tributo em causa - que, da definição das isenções, ou da diferenciação introduzida, dentro de cada grupo de operadores económicos, em função dos critérios dos ativos como base de incidência, ou da distinção feita através da definição de taxas diferentes, tenham de resultar esforços com peso relativo rigorosamente igual, sob pena de se dever considerá-los arbitrários, já que, não apenas se entende que a definição das obrigações encontra fundamento nas características da sua actividade, como procura levar em conta os diversos contributos dos operadores para a sustentabilidade, verificando-se que a diferenciação não é arbitrária. (…) Assim, quer porque o critério escolhido pelo legislador para delimitar a base subjectiva e objectiva da CESE não é totalmente desligado da finalidade que com a contribuição financeira se procura realizar, quer porque o critério definidor do montante não é manifestamente injusto, flagrante e intolerável (Acórdão n.º 640/1995), não se deverá afastar as normas em causa. Não haverá, em suma, como se conclui pelo que fica dito, violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade”. Também, o STA, por recente decisão, proferida em 08/01/2020-P. 0386/17 (disponível em www.dgsi.pt), em consonância com a já citada jurisprudência do TC sustenta a conformidade legal e constitucional da CESE, ora, em análise. A sentença recorrida, em nosso entendimento, e ressalvado o, sempre, devido respeito por opinião contrária, não merece censura. 3. CONCLUSÃO Deve negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional e manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica. I.4 - Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir. II - FUNDAMENTAÇÃO II.1 – De facto A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto a fls. 646 e seguintes do SITAF: A. A Impugnante dedica-se à “distribuição de combustíveis gasosos por condutas” (CAE 35220). [cfr. resulta da posição das partes expressa nos respetivos articulados – art.º 39.º da PI e art.º 10.º da contestação] B. Em 30 de outubro de 2017 «A…………, SA» apresentou declaração Mod. 27, referente ao art.º 7.º n.º 1 do RCESE, pela atividade de transporte e distribuição de energia, com base tributável de EUR 58.147.297,53 (ativos regulados referentes a atividades de transporte ou distribuição de energia), onde apurou um valor a pagar de EUR 494.252,03, por aplicação da taxa de 0,850%. [cfr. Mod. 27 de fls. 78 dos presentes autos] C. A «A…………, SA» deduziu reclamação graciosa contra a CESE do ano de 2017 a qual foi autuada no SF de Viseu sob o n.º 2720201804000609. [cfr. emerge de fls 73 a 74 verso dos presentes autos] D. Em 30 de outubro de 2017 foi emitida pela AT a liquidação 2017 00000040 respeitante à liquidação de juros moratórios, referentes ao período entre 2017/11/01 e 2017/11/07, sobre EUR 494.252,03, no total de EUR 470,72 [cfr. fls. 80 dos presentes autos] E. Em 4 de abril de 2018 foi proferida decisão de indeferimento da reclamação graciosa previamente identificada [cfr. despacho de fls. 77 verso dos presentes autos] II.2 – De Direito I. Tem o presente recurso por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade A………… SA contra o indeferimento de reclamação graciosa apresentada por sua vez, contra a autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (doravante, CESE) referente ao ano de 2017. II. Ao decidir assim, o tribunal a quo acolheu na sua fundamentação jurídica a minuciosa jurisprudência emanada pelo Tribunal Constitucional quanto à alegada violação dos princípios da equivalência, proporcionalidade e da igualdade, reproduzindo em parte o aresto n.º 7/2019, de 8 de Janeiro de 2018, daquele Tribunal Constitucional, para concluir em síntese que “…a Contribuição Especial sobre o Sector Energético constitui uma contribuição financeira e não um imposto porquanto a Impugnante se presume beneficiária da intervenção do Estado no setor energético, não sendo relevante para tal apreciação a circunstância desta operar no subsetor do gás natural ou da eletricidade, atenta a interligação entre estes, quer ao nível da produção da segunda mediante o primeiro, quer através da possibilidade das duas fontes de energia constituírem, amiúde, sucedâneos para o consumidor final que em sede de uso doméstico ou industrial pode optar por uma ou pelas duas fontes de energia.” III. Contra o assim decidido, insurge-se a impugnante, ora recorrente, alegando que o tribunal a quo ocorreu em erro de julgamento por não ter configurado a CESE como imposto materialmente inconstitucional por violação do princípio da capacidade contributiva e dos princípios da proporcionalidade e da equivalência enquanto subprincípio do princípio da igualdade. Invoca, também, a recorrente que partindo do pressuposto que a CESE é uma contribuição financeiras para criar receita para o Fundo de Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético, criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de Abril (que visa contribuir para a redução da dívida energética e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético), a recorrente não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor ou em qualquer outro subsetor da electricidade pelo que não contribui para o problema da dívida tarifária do Sector Elétrico Nacional (SEN) e como tal, não é sujeito de incidência quer subjectiva quer objectiva da CESE. IV. Sendo, conforme resulta dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil, o presente recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, cumpre decidir no caso concreto as seguintes questões, a saber: a) se a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) é um imposto materialmente inconstitucional; b) se a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) como contribuição financeira é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade e do da igualdade. V. Ora, as questões acabadas de enunciar foram já, por diversas vezes, enfrentadas neste Supremo Tribunal e, inclusive, no Tribunal Constitucional. Colocaram-se, então, justificadas dúvidas quanto à qualificação do presente tributo enquanto contribuição financeira, assim como quanto ao respeito daqueles princípios da proporcionalidade e igualdade, e em especial: · quanto à estrutura subjectiva da CESE – ao incidir sobre quem não contribuiu tout court para o défice tarifário, redução do qual configura o alegado sinalagma difuso que fundamenta uma parte significativa da exigibilidade do tributo; e – ao isentar, até tão recentemente como 2020, o(s) principal(is) contribuidor(es) para um tal défice (as entidades do setor da energia ligadas às fontes renováveis que foram altamente subsidiadas, através de um mecanismo gerador do deficit tarifário acumulado em Portugal); · quanto à estrutura objectiva e à base tributável da CESE – ao incidir sobre a (quase) generalidade do património dos sujeitos passivos – composto por ativos tangíveis, intangíveis e financeiros – sendo este apto a revelar, por definição, a capacidade contributiva dos sujeitos passivos e não qualquer traço da sinalagmaticidade em que se devem estribar as contribuições financeiras; – ao incidir sobre o valor líquido contabilístico daqueles ativos, manifestação típica do valor real do património; · quanto à alíquota da CESE – ao aplicar várias taxas ad valorem sobre a base tributável, parecendo pressupor que a medida do tributo assim exigido é independente de qualquer relação com (alegadas) vantagens (direta ou indirectamente) auferidas pelos sujeitos passivos mas, antes, proporcional à capacidade contributiva revelada pela extensão e valor do património presente dos mesmos; · quanto à (alegada) natureza extraordinária da CESE - ao fazer perdurar por 8 anos (e sem qualquer evidência da sua expectável extinção num curto ou médio prazo) um tributo consignado. VI. Todavia, e sem prejuízo de reconhecermos que as questões colocadas são de elevada complexidade, o certo é que, no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 7/2019, (proferido no processo n.º 141/16, de 8 de Janeiro de 2019), num contexto de facto e de Direito quase idêntico ao destes autos, foi dada, de forma peremptória, resposta negativa a todas essas questões, com um discurso amplo e detalhado, quer em relação à qualificação da CESE como contribuição financeira, quer quanto à sua integral conformidade constitucional. VII. É pois, nesse contexto, e devendo acolher os fundamentos e respostas ali dadas às questões aqui em apreço, que decidimos negar provimento ao recurso - na linha, também, das posições já veiculadas por este Supremo Tribunal, nos Acórdãos proferidos no Processo n.º 386/17, de 8 de Janeiro de 2020, no Processo n.º 387/17, de 16 de Setembro de 2020, ou no Processo n.º 415/16, de 16 de Dezembro de 2020 – todos disponíveis em www.dgsi.pt. VIII. Quanto a custas, note-se que o valor da presente acção excede o montante de 275.000 Euros, mas que, atenta a existência de uma jurisprudência constitucional que se impõe seguir, temos por verificado o requisito de “menor complexidade” a que alude o n.º 7 do artigo 6.º do RCP. Assim, porque se nos afigura que o montante da taxa de justiça devida é manifestamente desproporcionado em face do concreto serviço prestado nos autos, pondo em causa a relação sinalagmática que a taxa pressupõe, justifica-se dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça. III. CONCLUSÕES A CESE revela as características de uma contribuição financeira, que não de um verdadeiro imposto. IV. DECISÃO Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente com dispensa do remanescente da taxa de justiça. Lisboa, 23 de Junho de 2021 O Relator atesta, nos termos do artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, o voto de conformidade dos Exmºs Senhores Conselheiros Adjuntos: Anabela Ferreira Alves e Russo – José Gomes Correia. Gustavo Lopes Courinha

Sumário

A CESE revela as características de uma contribuição financeira, que não de um verdadeiro imposto.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

I. 1 Alegações

A………… SA, melhor identificada nos autos, vem recorrer da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu, datada de 27 de novembro de 2019, a qual julgou improcedente a presente impugnação judicial por ela deduzida contra a autoliquidação de “Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético” do ano de 2017, no valor de EUR 494.252,03.

Apresenta as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

A. A A………… não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor, nem sequer em qualquer outro sector da electricidade, pelo que em nada contribui para o problema da dívida tarifária do SEN, não beneficiando, pois, de nenhuma forma directa ou especial, da actividade do Estado exercida no âmbito do problema em causa (o mesmo acontecendo um grande parte dos sujeitos passivos da CESE).

B. Não tendo qualquer relação com a dívida tarifária do SEN, a A………… não contribuiu ou beneficiou das circunstâncias que geraram esse problema, pelo que não tem também relação com o consequente desequilíbrio orçamental que o Estado português assumiu como objectivo anular ou atenuar (o mesmo acontecendo com grande parte dos sujeitos passivos da CESE) – e que, em rigor, constituiu o único objectivo da CESE, não só em 2014, ano a que respeitam os actos tributários cuja declaração de ilegalidade se requer, mas também até ao momento.

C. A Recorrente não é parte da causa de tal desequilíbrio, nem retirará da actuação estadual nesse aspecto qualquer benefício que não seja partilhado, em princípio na mesma medida, por todos os particulares.

D. Relativamente ao financiamento de políticas sociais e ambientais do sector energético, que o legislador também inscreveu formalmente como justificação da CESE, não se conhecem, com um grau mínimo de probabilidade objectiva, passados quase três anos do início de vigência do tributo, qual a natureza, o conteúdo e a importância das mesmas, razão pela qual nunca poderemos dar por demonstrada a sua indispensabilidade e, portanto, que os sujeitos passivos do tributo poderão em princípio, alguma vez, ser efectivos beneficiários de uma ou mais das políticas em causa. Ora, se não conseguimos para já vislumbrar uma probabilidade séria desse efectivo benefício, tem de se dar por não provado enquanto comprovado o benefício potencial ou presumido.

E. Aliás mesmo que pudéssemos estabelecer uma ligação entre um benefício decorrente das políticas em questão e a actividade das empresas energéticas que não actuam no sector da produção de electricidade – no qual se gerou o problema da dívida tarifária e o consequente desequilíbrio orçamental -, sempre essa ligação seria insuficiente para assegurar a legitimidade da CESE, na medida em que aquelas empresas continuariam a suportar um tributo cuja receita (a restante receita) é afecta a um objectivo com o qual nada têm a ver (a redução da dívida tarifária do sector electroprodutor) e a um outro cuja solução beneficia de igual modo, geral e indiscriminalmente, todos os particulares – para além de ser ele próprio, em parte, uma consequência daquela dívida tarifária (a consolidação orçamental).

F. De tudo isto sobra que o único objectivo do tributo à luz do qual a sua exigência à Recorrente é perceptível (ainda que não juridicamente sustentável) é o objectivo do financiamento das despesas gerais do Estado e da consolidação das contas públicas, um desiderato tipicamente prosseguido através dos tributos unilaterais.

G. Tanto assim é que, desde o início de vigência do tributo, esse foi o único objectivo prosseguido efectivamente pelo Estado com a receita da CESE: dos autos resulta que aquela receita não foi afecta à redução da dívida tarifária do SEN, porque a parte respectiva nunca chegou a ser transferida, para esse efeito, para o Fundo, nem a qualquer outra política tendente à sustentabilidade do sector energético.

H. Em face do exposto, a CESE não cabe no campo dos tribunais bilaterais ou sinalagmáticos (taxas ou contribuições financeiras), por não respeitar o princípio da equivalência: os montantes exigidos não o são para o exercício de uma actividade do Estado de que os sujeitos passivos concretamente em causa beneficiem (directa ou indirectamente, efectiva ou presumivelmente, de modo suficientemente distinto da generalidade dos particulares não abrangidos pela incidência do tributo), não sendo sequer possível dizer que a actividade a financiar é originada, específica ou genericamente, pela daqueles sujeitos passivos.

I. A CESE é, pois, um verdadeiro imposto – um imposto especial sobre alguns operadores de um sector de actividade específico, em razão da sua alegada capacidade contributiva particular.

J. A CESE é um imposto materialmente inconstitucional, por violação do princípio da capacidade contributiva, subprincípio em que se concretiza no campo dos impostos o princípio constitucional da igualdade (artigo 13º da Constituição), porque a sua base de incidência subjectiva atinge contribuintes que pouco ou nada têm a ver com fins declarados da “contribuição” (não são de todo beneficiados com as actividades estaduais que a receita pretende financiar nem deram origem aos problemas que aquela é suposto colmatar) – designadamente todos aqueles que não actuam no âmbito do sector da produção de electricidade, como é caso da ora Recorrente.

K. Vista como um imposto sobre o rendimento, a CESE viola ainda o princípio da capacidade contributiva por, ao ter como base objectiva o valor dos activos das empresas, constituir uma aproximação indirecta ou presumida aos lucros das mesmas – uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjecturadas do rendimento real, que facilmente real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: com efeito, a CESE permite ao Estado apurar uma colecta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efectivamente nessa forma, ou uma colecta igual ou superior aos lucros efectivamente obtidos, caso em que representará uma taxa de 100% ou mais de tributação do rendimento e, nessa medida, um imposto confiscatório.

L. Além disso, a CESE tem um efeito de dupla tributação e sobreposição ao IRC que é inaceitável, acentuado pela decisão do legislador de impedir que aquela seja dedutível em sede do referido imposto, o que define com especial clareza a violência do tributo e a sua inconstitucionalidade, mesmo se considerado como um imposto sobre o património ou uma contribuição financeira pelo menos por violação do princípio da proporcional.

M. E na verdade, a CESE apresenta problemas inultrapassáveis também ao nível do respeito devido pelo princípio da proporcionalidade, o qual é violado, em primeiro lugar, na sua dimensão de idoneidade ou adequação, porque a CESE não é um, ao qual é instrumento tendente a resolver o problema da dívida tarifária do SEN – um dos objectivos legislativamente declarados da medida consignado uma parte importante da respectiva receita: não se trata de uma medida que possa assegurar a eliminação ou sequer uma atenuação séria, estrutural, dessa dívida tarifária (mediante uma alteração das regras vigentes em que assenta a sua existência), mas antes, simplesmente, de uma fonte de receita obtida a fim de o Esta redução da dívida tarifária, impedindo o aumento dos preços em medida pelo menos aproximada à exigida por aquela redução.

N. Neste sentido, a CESE é uma medida inócua e indiferente, tendo por referência a sua aproximação ao fim visado, e até contraproducente, porque produz o efeito negativo de adiar a resolução dos desequilíbrios do SEN e, assim, prolongar e acentuar o problema.

O. Depois, a CESE viola o princípio da proporcionalidade também porque é consignada em parte ao financiamento de políticas sociais e ambientais no mesmo ano em que, por exemplo e desde logo, foi reduzida a taxa de IRC em dois pontos percentuais, perdendo-se uma receita pública, já existente, que poderia obviamente servir para aquele fim (não está, assim, cumprida a dimensão da necessidade ou exigibilidade em que assenta a regra da proporcionalidade),

P. e ainda porque, apesar de os objectivos declarados do legislador serem importantes, nunca poderão ser considerados como pretextos suficientes para justificar o prejuízo económico e patrimonial que a CESE inflige nos seus sujeitos passivos, ainda para mais de modo tão violador do princípio da igualdade, na incidência, lembre-se, são incluídas entidades – como a A………… - que pouco ou nada têm a ver com as causas dos problemas que suscitaram a criação do tributo ou que pouco ou nada beneficiarão, directa e especialmente, com a solução de tais problemas (desrespeita-se, assim a dimensão da proporcionalidade em sentido estrito ou do equilíbrio).

Q. A sentença a quo deveria, pois, ter decidido no sentido da desaplicação dos artigos 2º, 3º, 4º, 11º e 12º do regime jurídico da CESE, aqueles que concretizam as violações da Constituição arguidas nos autos. Não o tendo feito, incorre em vício de violação de lei, devendo por isso ser revogada.

I.2- Contra-alegações

Não foram produzidas contra-alegações no âmbito da instância de recurso.

I.3- Neste Supremo Tribunal Administrativo, veio o Ministério Público emitir parecer com o seguinte conteúdo:

1. OBJETO.

Sentença do TAF de Viseu, que julgou improcedente impugnação judicial deduzida contra o indeferimento de reclamação graciosa intentada contra o ato de autoliquidação da CESE de 2017, no entendimento de que o tributo tem a natureza de contribuição financeira, sendo que as normas que a regulam são conformes à CRP, não se mostrando violados os princípios da capacidade contributiva, tributação sobre o rendimento real, equivalência e proporcionalidade.

2. FUNDAMENTAÇÃO.

O regime jurídico da CESE foi instituído pelo artigo 228.º da Lei 83-C/2013, de 31/12, com alterações introduzidas pela Lei 82-B/2014, de 31/12, Lei 33/2015, de 27/04, Lei 41/2016, de 28/12, Lei 71/2018, de 31/12/2018 e Lei 2/2020, 31/03.

Ora, o tributo em causa já foi apreciado pelo acórdão 7/2019, do Tribunal Constitucional (disponível em www.tribunalconstitucional.pt), cujo discurso fundamentador se subscreve e aqui se dá por reproduzido, que considerou que consubstancia uma contribuição financeira e não um imposto, como sustenta a recorrente, e que os artigos 2.º, 3.º, 4.º 11.º e 12.º do respetivo regime jurídico estão em perfeita conformidade com a CRP.

Na verdade, a CESE é uma contribuição financeira a favor de uma entidade pública (FSSSE), já que tem uma natureza híbrida, que compartilha em parte a natureza dos impostos, porquanto não tem uma contrapartida individualizada para cada contribuinte e em parte a natureza das taxas, pois que visa retribuir o serviço prestado pelo FSSSE a um certo círculo de entidades que beneficiam coletivamente da atividade daquela.

De facto, o tributo em causa parece não poder qualificar-se como um imposto, uma vez que a sua finalidade não é, exclusivamente, a obtenção de receita, não é a de fazer com que as entidades sujeitas concorram para os gastos gerais da comunidade, mas antes fazer com que o setor energético contribua para financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade económica do setor energético, através da constituição de fundo (FSSSE) que visa, nomeadamente, contribuir para a redução da dívida energética e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético.

Tratando-se de um contribuição financeira e não de um imposto, como sustenta a recorrente, fica, assim, prejudicado o conhecimento da alegada violação dos princípios da capacidade contributiva e da tributação pelo rendimento real.

Quanto à alegada violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade, adere-se, sem reservas, ao discurso fundamentador do citado acórdão do TC e do qual transcrevemos os seguintes excertos:

“(…)

14. A recorrente argumenta que o regime deste tributo, resultante das normas impugnadas, caso se considere a CESE como verdadeira contribuição financeira e não como imposto, sempre seria materialmente inconstitucional, por violar o princípio da equivalência, enquanto subprincípio do princípio da igualdade, aplicável aos tributos para comutativos, constituindo, igualmente, uma restrição do direito de propriedade imposta em violação do princípio da proporcionalidade…

Vejamos se estão postos em causa os princípios da equivalência e da proporcionalidade.

Embora não expressamente consagrado na Constituição, o princípio da equivalência resulta do princípio da igualdade, previsto no artigo 13.º da Lei Fundamental, com ele se procurando que taxas e contribuições se adeqúem às prestações públicas de que beneficiarão, real ou presumidamente, os respectivos sujeitos passivos.

Decorre, do que atrás se explicitou, que a CESE é um tributo da categoria das contribuições, excluindo a sua classificação, quer como taxa, quer, para o que mais aqui relevava, como imposto.

Garantido que esteja que a contribuição lançada encontra justificação no benefício recebido/custo provocado relativo a uma prestação diferenciada de que efectiva ou presumivelmente beneficiará/ou terá provocado um grupo seu sujeito passivo, estará assegurado o sinalagma que justifica a diferenciação tributária, bem como o respeito pelo princípio da equivalência.

No caso, como atrás se demonstrou, a sujeição à CESE do grupo constituído pelos operadores económicos em que a recorrente se inclui não é desprovido de contrapartidas. Nem quando globalmente considerado o grupo de operadores no sector da energia, nem quando especificamente considerados aqueles que operam no sector do gás natural. Aliás, na definição da consignação de receitas, é para o setor da energia globalmente considerado que são destinadas a maior parte das verbas, visando o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, relacionados com medidas de eficiência energética, e de apoio às empresas, já que apenas um terço é reservado à redução da dívida tarifária do SEN.

É, em suma, o carácter sinalagmático, atrás enunciado, quer traduz a verificação da equivalência necessária, pelo que não pode deixar de se concluir não existir desrespeito pelo princípio da equivalência. Ao mesmo tempo, a assinalada bilateralidade, encontrada na contraprestação correspondente à sujeição à CESE, retira-lhe o carácter de imposto que incidiria sobre o património das empresas do setor energético que a ela estão obrigadas. Como descrevemos, a estrutura bilateral do tributo justifica que se distinga estes sujeitos passivos dos demais contribuintes, respeitando-se, por isso mesmo, o princípio da equivalência, afastando-se uma injustificada desigualdade.

15. A recorrente invoca, ainda, que esta correspondência não pode violar o princípio da proporcionalidade, sob pena de violar a propriedade privada e livre iniciativa económica. Afastada a caracterização como imposto, em virtude da aceita sinalagmaticidade, uma tal questão remete-nos para o controlo do critério escolhido para definição desta contribuição, ou seja, para o equilíbrio entre prestação e contraprestação.

Significa que, na relação causal enunciada a justificação para a diferenciação deste grupo na tributação, restaria saber se colhe a invocação da recorrente de que a imposição deste encargo violaria o princípio da proporcionalidade.

Ora, está bom de ver- o que sobressai da desenvolvida distinção entre taxas e contribuições para que atrás se remeteu- que a objectividade conseguida na relação entre uma taxa e a troca real e efectiva que a justifica, e uma contribuição e a prestação genérica e presumida que lhe dá origem, será de grau necessariamente diferenciado, já que, nas prestações presumidas/custos provocados, esta relação não poderá deixar de ser mais difusa e reflexa, pela sua própria natureza. Por isso, na finalidade de promoção de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, prevista como um dos destinos da CESE, a que, aliás, a lei consigna a maior parte das recoitas deste tributo [artigo 4.º, n.º 2, alínea a)], não se procura a identificação de benefícios efectivos, concretos, objectivamente, mensuráveis e comparáveis como sacrifício imposto, mas um mínimo de probabilidade na obtenção desses benefícios pelos sujeitos passivos. E, no caso da recorrente, ainda que se pudesse considerar que inexistiria relação causal entre o desempenho da sua actividade e a dívida tarifária do Setor Elétrico Nacional, ou que não beneficiaria de medidas promovidas para a sua redução - já que a requerente não integra o setor electroprodutor -, sempre aqueloutro objectivo, enunciado como destino maioritário de alocação de verbas, pode ser identificado como elemento suficientemente justificador da relação causal entre o tributo a pagar e o financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental. É que, como se afirmou já, a causalidade estrutural desta contribuição não assenta, de modo algum, exclusivamente, na redução da dívida tarifária do SEN.

Adiante-se, aliás, que não cabe ao Tribunal Constitucional apurar do posterior e efectivo grau de desenvolvimento de concretas políticas sociais e ambientais, relacionadas com medidas de eficiência energética, que concretizem a intervenção estadual no setor energético de modo a satisfazer aquele que é um dos objectivos da CESE, elencando no artigo 1.º, n.º 2, do seu regime, aprovado pelo artigo 228.º da Lei n.º 83-C/2013, de 31 de Dezembro, no qual se determinou que esta «contribuição tem por objectivo financiar mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético…», finalidade reforçada no artigo 2.º do diploma que criou o Fundo para o qual a contribuição reverto e que visa a «promoção do equilíbrio e sustentabilidade sistémica do setor energético e da política energética e da política energética nacional».-

No caso, ao lançar esta contribuição, o legislador definiu uma base de incidência subjetiva suficientemente estreita, com a preocupação de delimitar, com a certeza possível, os sujeitos passivos que virão a beneficiar de presumida prestação, em troca da sujeição a este tributo. Deliberadamente, afastou a solução de fazer repercutir a responsabilidade desta contraprestação em toda a comunidade que, se assim não fosse, custearia, através dos impostos, prestações públicas de que a sociedade, no seu todo, não seria causadora ou beneficiária. Concebido como encargo a suportar por estes operadores económicos, a consagração deste tributo é, desde logo, acompanhada da proibição da sua repercussão nos consumidores, por via tarifária (artigo 5.º do Regime jurídico da CESE).

Consequentemente, a incidência subjectiva da CESE abrange um conjunto justificável e diferençável de destinatários que irão, através dela, compensar prestações que presumivelmente serão por estes provocadas ou aproveitadas- seja, a redução tarifária do SEN, ou, no caso dos operadores económicos desempenhando a actividade da requerente, os encargos com os mecanismos de promoção da sustentabilidade do setor energético- mantendo estes inegável proximidade com as finalidades procuradas com o lançamento da CESE, nesse sentido assumindo aquela contraprestação uma natureza grupal, razão justificadora da tributação que sobre o grupo recai, distinguindo-o dos demais contribuintes.

No quadro de um modelo de Estado regulador, o objectivo do financiamento de mecanismos que promovam a sustentabilidade sistémica do setor energético é especialmente aproveitada pelo grupo de operadores económicos em que a recorrente se inclui. Como já se afirmou, neste contexto, é possível identificar uma suficiente conexão entre a origem da receita, cuja fonte são os agentes económicos sujeitos à CESE, e a sua finalidade, que a lei consignou ao FSSSE, de instituição de mecanismos para financiamento de políticas do setor energético de cariz social e ambiental, e de medidas relacionadas com a eficiência energética, de que o setor económico beneficiará.

É na promoção desta finalidade, e nos benefícios e encargos que daí advêm para determinados sectores, que o legislador sustenta a imposição a operadores do setor económico da energia de um tributo que não recai sobre outros operadores económicos, nem sobre a generalidade dos cidadãos contribuintes. E esta prestação é inegavelmente útil à consecução do fim a que se destina, de assegurar as medidas do setor energético referidas, sem onerar a generalidade dos operadores de sectores distintos e os cidadãos em geral, a que não se destinam, que as não causaram nem delas beneficiam.

É por esta razão, der afastar do financiamento destas medidas de sustentabilidade energética os demais contribuintes que não lhes dão origem, nem delas beneficiarão de modo direto, que resulta patente que impô-las não se poderá considerar discriminatório.Também no que respeita à incidência objectiva da CESE se considera estar garantido um nexo causal suficiente entre ativos (no caso, ativos regulados) sobre os quais recai a CESE (artigo 3.º, n.º 1 do Regime jurídico da CESE) e as políticas públicas de cariz social e ambiental do setor energético.

A titularidade dos ativos tributáveis por parte das empresas que as normas legais sujeitam a CESE, cuja justificação radica na sustentabilidade sistémica do setor energético, torna-as presumivelmente beneficiárias das políticas públicas de energia e da sua regulação. Os ativos não surgem como manifestação meramente hipotética da capacidade contributiva, que fosse exigida como receita para despesas gerais do Estado, mas como indicador que permite presumir potencial utilidade das prestações públicas que aos operadores aproveitam, e os custos presumidos que provocam, já que os ativos são elementos essenciais ao desenvolvimento da actividade, sendo suficientemente adequados para diferenciarem aquele impacto. Também por esta razão, não pode ligar-se a sujeição do ativo ao tributo a qualquer demonstração de que estaríamos perante um imposto sobre o património das empresas. Na lógica do legislador, a titularidade de ativos em certa área da economia é um dado que permite a aferir da susceptibilidade da empresas para ser causa de ou beneficiar de políticas de sustentabilidade, o que a distingue dos demais operadores de outras áreas e dos cidadãos. Não é, assim, uma forma de arrecadar receita, indistintamente. É, por isso, uma base de incidência adequada.

(…)

A mesma ideia veio a ser explicitada, por exemplo, no Acórdão n.º 140/1996: «as opções feitas pelo legislador (ou pela Administração) na fixação do montante das taxas são, em princípio, insindicáveis por este Tribunal, que, quando muito, poderá cassar as decisões legislativas (ou regulamentares), se, entre o montante do tributo e o custo do bem ou serviço prestado, houver uma desproporção intolerável - se a taxa for de montante manifestamente excessivo».

Bem se compreenderá que, no caso das contribuições, como nas contribuições de regulação, relativamente às quais o sinalagma que é possível identificar não é, como no caso das taxas, individualizado e efectivo, mas apenas presumido, não poderá este Tribunal deixar, por maioria de razão, de lhes estender um tal entendimento.

Ora, como se afirmou, se é verdade que também nas contribuições não se dispensa alguma objectividade mínima no estabelecimento da relação entre a contribuição a pagar e a vantagem para um grupo determinado ou determinável de contribuintes que a suportará, acontece que, sendo esta vantagem presumida, contrariamente, ao que sucede nas taxas, em que a vantagem que lhe dá origem é real e singularizável, permitindo melhor adequar o tributo ao custo ou benefício do sujeito passivo, já no caso das contribuições, pela natureza da relação, mais difusa ou reflexa, o grau de exigência na objectividade exigida será ainda mais atenuado.

Note-se, na sequência do que vem dito, que o facto de a sujeição à CESE ser diferenciada (artigo 3.º da Lei 83-C/2013) em função da titularidade do valor dos elementos do ativo de determinados operadores económicos, ou do valor dos ativos regulados – como é o caso da recorrente -, assim afastando a imposição de um encargo à generalidade dos contribuintes, e ajustando a base de incidência em função dos diferentes grupos de sujeitos passivos do tributo, não é, ao contrário do que sustenta a recorrente, indício de desigualdade, mas, antes de delimitação da base de incidência em função da presumida contraprestação, cujo benefício/custo respeita ao setor energético, desde logo, não a impondo à generalidade dos contribuintes, e procurando a acomodação da contribuição ao custo/benefício presumidos.

Por outro lado, e relativamente às isenções previstas no artigo 4.º do regime da CESE, sendo, à partida, variado o leque de obrigados pelo tributo, a pretensão da sua criação será a de permitir, de algum modo, a distinção do seu impacto nos diferentes operadores económicos, visto que as diferenças normativas de regime já lhes definiram, previamente, distintos direitos e obrigações administrativas, ao modelarem a respectiva actividade. Ao estabelecer isenções, o legislador dá indicação de procurar atender aos diversos regime jurídicos a que estão obrigados os operadores, em função da natureza da sua actividade, que os colocam em planos não coincidentes relativamente ao seu contributo para a sustentabilidade sistémica do setor energético. O mesmo se diga da opção de não estabelecer uma taxa única aplicável à base de incidência definida, que fosse indiferenciável para todos os operadores.

Daqui não se segue - o que é reforçado pela natureza do tributo em causa - que, da definição das isenções, ou da diferenciação introduzida, dentro de cada grupo de operadores económicos, em função dos critérios dos ativos como base de incidência, ou da distinção feita através da definição de taxas diferentes, tenham de resultar esforços com peso relativo rigorosamente igual, sob pena de se dever considerá-los arbitrários, já que, não apenas se entende que a definição das obrigações encontra fundamento nas características da sua actividade, como procura levar em conta os diversos contributos dos operadores para a sustentabilidade, verificando-se que a diferenciação não é arbitrária.

(…)

Assim, quer porque o critério escolhido pelo legislador para delimitar a base subjectiva e objectiva da CESE não é totalmente desligado da finalidade que com a contribuição financeira se procura realizar, quer porque o critério definidor do montante não é manifestamente injusto, flagrante e intolerável (Acórdão n.º 640/1995), não se deverá afastar as normas em causa.

Não haverá, em suma, como se conclui pelo que fica dito, violação dos princípios da equivalência e da proporcionalidade”.

Também, o STA, por recente decisão, proferida em 08/01/2020-P. 0386/17 (disponível em www.dgsi.pt), em consonância com a já citada jurisprudência do TC sustenta a conformidade legal e constitucional da CESE, ora, em análise.

A sentença recorrida, em nosso entendimento, e ressalvado o, sempre, devido respeito por opinião contrária, não merece censura.

3. CONCLUSÃO

Deve negar-se provimento ao presente recurso jurisdicional e manter-se a sentença recorrida na ordem jurídica.

I.4- Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

II- FUNDAMENTAÇÃO

II.1- De facto

A sentença recorrida julgou provada a seguinte matéria de facto a fls. 646 e seguintes do SITAF:

A. A Impugnante dedica-se à “distribuição de combustíveis gasosos por condutas” (CAE 35220).

[cfr. resulta da posição das partes expressa nos respetivos articulados – art.º 39.º da PI e art.º 10.º da contestação]

B. Em 30 de outubro de 2017 «A…………, SA» apresentou declaração Mod. 27, referente ao art.º 7.º n.º 1 do RCESE, pela atividade de transporte e distribuição de energia, com base tributável de EUR 58.147.297,53 (ativos regulados referentes a atividades de transporte ou distribuição de energia), onde apurou um valor a pagar de EUR 494.252,03, por aplicação da taxa de 0,850%.

[cfr. Mod. 27 de fls. 78 dos presentes autos]

C. A «A…………, SA» deduziu reclamação graciosa contra a CESE do ano de 2017 a qual foi autuada no SF de Viseu sob o n.º 2720201804000609.

[cfr. emerge de fls 73 a 74 verso dos presentes autos]

D. Em 30 de outubro de 2017 foi emitida pela AT a liquidação 2017 00000040 respeitante à liquidação de juros moratórios, referentes ao período entre 2017/11/01 e 2017/11/07, sobre EUR 494.252,03, no total de EUR 470,72

[cfr. fls. 80 dos presentes autos]

E. Em 4 de abril de 2018 foi proferida decisão de indeferimento da reclamação graciosa previamente identificada

[cfr. despacho de fls. 77 verso dos presentes autos]

II.2- De Direito

I. Tem o presente recurso por objecto a sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Viseu que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela sociedade A………… SA contra o indeferimento de reclamação graciosa apresentada por sua vez, contra a autoliquidação da Contribuição Extraordinária sobre o Setor Energético (doravante, CESE) referente ao ano de 2017.

II. Ao decidir assim, o tribunal a quo acolheu na sua fundamentação jurídica a minuciosa jurisprudência emanada pelo Tribunal Constitucional quanto à alegada violação dos princípios da equivalência, proporcionalidade e da igualdade, reproduzindo em parte o aresto n.º 7/2019, de 8 de Janeiro de 2018, daquele Tribunal Constitucional, para concluir em síntese que “…a Contribuição Especial sobre o Sector Energético constitui uma contribuição financeira e não um imposto porquanto a Impugnante se presume beneficiária da intervenção do Estado no setor energético, não sendo relevante para tal apreciação a circunstância desta operar no subsetor do gás natural ou da eletricidade, atenta a interligação entre estes, quer ao nível da produção da segunda mediante o primeiro, quer através da possibilidade das duas fontes de energia constituírem, amiúde, sucedâneos para o consumidor final que em sede de uso doméstico ou industrial pode optar por uma ou pelas duas fontes de energia.”

III. Contra o assim decidido, insurge-se a impugnante, ora recorrente, alegando que o tribunal a quo ocorreu em erro de julgamento por não ter configurado a CESE como imposto materialmente inconstitucional por violação do princípio da capacidade contributiva e dos princípios da proporcionalidade e da equivalência enquanto subprincípio do princípio da igualdade.

Invoca, também, a recorrente que partindo do pressuposto que a CESE é uma contribuição financeiras para criar receita para o Fundo de Sustentabilidade Sistémica do Sector Energético, criado pelo Decreto-Lei n.º 55/2014, de 9 de Abril (que visa contribuir para a redução da dívida energética e para o financiamento de políticas sociais e ambientais do setor energético), a recorrente não exerce qualquer actividade no sector electroprodutor ou em qualquer outro subsetor da electricidade pelo que não contribui para o problema da dívida tarifária do Sector Elétrico Nacional (SEN) e como tal, não é sujeito de incidência quer subjectiva quer objectiva da CESE.

IV. Sendo, conforme resulta dos artigos 635.º, n.º 4 e 639.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo Civil, o presente recurso delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, sem prejuízo das questões de que o tribunal ad quem possa ou deva conhecer oficiosamente, cumpre decidir no caso concreto as seguintes questões, a saber:

a) se a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) é um imposto materialmente inconstitucional;

b) se a Contribuição Extraordinária sobre o Sector Energético (CESE) como contribuição financeira é inconstitucional por violação do princípio da proporcionalidade e do da igualdade.

V. Ora, as questões acabadas de enunciar foram já, por diversas vezes, enfrentadas neste Supremo Tribunal e, inclusive, no Tribunal Constitucional. Colocaram-se, então, justificadas dúvidas quanto à qualificação do presente tributo enquanto contribuição financeira, assim como quanto ao respeito daqueles princípios da proporcionalidade e igualdade, e em especial:

· quanto à estrutura subjectiva da CESE

- ao incidir sobre quem não contribuiu tout court para o défice tarifário, redução do qual configura o alegado sinalagma difuso que fundamenta uma parte significativa da exigibilidade do tributo; e

- ao isentar, até tão recentemente como 2020, o(s) principal(is) contribuidor(es) para um tal défice (as entidades do setor da energia ligadas às fontes renováveis que foram altamente subsidiadas, através de um mecanismo gerador do deficit tarifário acumulado em Portugal);

· quanto à estrutura objectiva e à base tributável da CESE

- ao incidir sobre a (quase) generalidade do património dos sujeitos passivos – composto por ativos tangíveis, intangíveis e financeiros – sendo este apto a revelar, por definição, a capacidade contributiva dos sujeitos passivos e não qualquer traço da sinalagmaticidade em que se devem estribar as contribuições financeiras;

- ao incidir sobre o valor líquido contabilístico daqueles ativos, manifestação típica do valor real do património;

· quanto à alíquota da CESE

- ao aplicar várias taxas ad valorem sobre a base tributável, parecendo pressupor que a medida do tributo assim exigido é independente de qualquer relação com (alegadas) vantagens (direta ou indirectamente) auferidas pelos sujeitos passivos mas, antes, proporcional à capacidade contributiva revelada pela extensão e valor do património presente dos mesmos;

· quanto à (alegada) natureza extraordinária da CESE

- ao fazer perdurar por 8 anos (e sem qualquer evidência da sua expectável extinção num curto ou médio prazo) um tributo consignado.

VI. Todavia, e sem prejuízo de reconhecermos que as questões colocadas são de elevada complexidade, o certo é que, no acórdão do Tribunal Constitucional n.º 7/2019, (proferido no processo n.º 141/16, de 8 de Janeiro de 2019), num contexto de facto e de Direito quase idêntico ao destes autos, foi dada, de forma peremptória, resposta negativa a todas essas questões, com um discurso amplo e detalhado, quer em relação à qualificação da CESE como contribuição financeira, quer quanto à sua integral conformidade constitucional.

VII. É pois, nesse contexto, e devendo acolher os fundamentos e respostas ali dadas às questões aqui em apreço, que decidimos negar provimento ao recurso - na linha, também, das posições já veiculadas por este Supremo Tribunal, nos Acórdãos proferidos no Processo n.º 386/17, de 8 de Janeiro de 2020, no Processo n.º 387/17, de 16 de Setembro de 2020, ou no Processo n.º 415/16, de 16 de Dezembro de 2020 – todos disponíveis em www.dgsi.pt.

VIII. Quanto a custas, note-se que o valor da presente acção excede o montante de 275.000 Euros, mas que, atenta a existência de uma jurisprudência constitucional que se impõe seguir, temos por verificado o requisito de “menor complexidade” a que alude o n.º 7 do artigo 6.º do RCP. Assim, porque se nos afigura que o montante da taxa de justiça devida é manifestamente desproporcionado em face do concreto serviço prestado nos autos, pondo em causa a relação sinalagmática que a taxa pressupõe, justifica-se dispensar o pagamento do remanescente da taxa de justiça.

III. CONCLUSÕES

A CESE revela as características de uma contribuição financeira, que não de um verdadeiro imposto.

IV. DECISÃO

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária deste Supremo Tribunal em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente com dispensa do remanescente da taxa de justiça.

Lisboa, 23 de Junho de 2021

O Relator atesta, nos termos do artigo 15.º-A do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de Março, o voto de conformidade dos Exmºs Senhores Conselheiros Adjuntos:

Anabela Ferreira Alves e Russo – José Gomes Correia.

Gustavo Lopes Courinha

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