046/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que determina a competência do Tribunal para o julgamento do conflito, visto essa competência decorrer do facto do conflito emergir de uma relação jurídica ou de uma relação jurídica tributária.

II- Só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades identificadas no n.º 3 do art.º 1.º da LGT e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) como só se pode falar em relação jurídica administrativa se o sujeito público que nela intervém não for uma das citadas entidades e não prosseguir as finalidades prosseguidas pela Administração tributária.

III- Tendo sido proposta uma acção administrativa comum com fundamento no enriquecimento sem causa não se está perante um conflito emergente de uma relação jurídica tributária tout court mas perante um conflito que nasce por razões que nada têm a ver com a relação jurídica tributária.

IV- Por ser assim a área administrativa dos TAF é a competente para o seu conhecimento.

CONFLITO N.º 46/18

ACORDAM NO PLENÁRIO DO STA:

A…………., L.da, com sede no Lugar..........., na freguesia de Esmeriz, concelho de V. N. de Famalicão, intentou no Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (doravante TAF), contra o Instituto de Solidariedade e da Segurança Social, I.P., acção administrativa comum, fundada no enriquecimento sem causa e na violação do princípio da confiança, pedindo:

a) O reconhecimento do direito à devolução das contribuições e quotizações referentes à trabalhadora B……….., prestadas indevidamente,

b) A condenação do Réu na devolução da quantia correspondente a essas contribuições e quotizações no valor de € 37.822,17 e

c) A condenação do Réu no pagamento de juros, à taxa legal, desde a data em que tal devolução foi solicitada.

A Sr.ª Juíza da área administrativa a quem a acção foi distribuída julgou o seu Tribunal materialmente incompetente para conhecer do mérito da acção, competência que atribuiu à área tributária, por considerar que o que estava em causa era uma relação jurídica de natureza tributária e não uma relação jurídica administrativa. E a Sr.ª Juíza área tributária do TAF, para onde os autos foram remetidos, também julgou o seu Tribunal materialmente incompetente com o argumento de que a jurisprudência do STA entendia que a competência para julgar as acções fundadas na responsabilidade civil extra-contratual e no enriquecimento sem causa cabia à área administrativa.

Por essa razão ordenou a subida do processo ao Tribunal Plenário deste Supremo para que se resolvesse o conflito negativo de competência assim gerado.

Cumpre, pois, decidir.

2. A questão que se coloca neste conflito de competência é a de saber qual a área - administrativa ou tributária - do TAF de Braga que é materialmente competente para apreciar e decidir a acção administrativa comum, intentada contra o Instituto de Segurança Social, fundada no enriquecimento sem causa e na violação do princípio da confiança, com vista a obter a condenação desse Instituto na restituição das quotizações e contribuições que lhe foram pagas e que ele recebeu mas que, alegadamente, não eram devidas.

Questão cuja resolução passa, em primeiro lugar, por definir com clareza quais as acções que cabe decidir em cada uma das áreas integradas nos TAF. Questão que já foi abordada no Acórdão deste Plenário de 29/01/2014 (proc. 01771/13) e que, por termos subscrito essa análise, nos limitaremos a reproduzi-la (É certo que algumas das disposições legais nele referidas foram alteradas pelo DL 214-G/2015, de 2/10, mas essas alterações foram de pormenor e, por isso e para o que ora interessa, não conflituam, com as redacções anteriores.).

Escreveu-se nesse Aresto:

“2. É sabido que, nos termos constitucionais, compete aos tribunais administrativos e fiscais “o julgamento das acções e recursos contenciosos que tenham por objecto dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais" (seu art.º 212.º/3), normativo que foi vertido para a legislação ordinária pelo ETAF onde se dispôs que “os Tribunais da jurisdição administrativa e fiscal são órgãos de soberania com competência para administrar a justiça em nome do povo nos litígios emergentes das relações jurídicas administrativas e fiscais.” (seu art.º 1.º/1).

O que quer dizer que, nesta jurisdição, o que determina a competência material do Tribunal é a circunstância do conflito cuja resolução se pretende ter emergido de uma relação jurídica administrativa ou de uma relação jurídica fiscal. No primeiro caso será competente o Tribunal Administrativo, no segundo essa competência caberá ao Tribunal Tributário.

A natureza da relação jurídica que está na origem do dissídio é, assim, o elemento chave na tarefa de identificação do Tribunal competente para o julgamento.

O que nos força a definir o que se deve entender por relação jurídica administrativa e por relação jurídica tributária por tais definições serem essenciais na economia da decisão que temos de tomar.

2. 1. O conceito de relação jurídica administrativa não tem assento legal o que não impede que possamos considerá-la, para este efeito, como uma relação que se estabelece entre dois ou mais sujeitos regulada por normas de direito administrativo, em que desses sujeitos é uma entidade ou um órgão da Administração Pública que actua no exercício de poderes de autoridade que lhe são próprios com vista à satisfação do interesse público.

Já o mesmo não acontece com a noção de relação jurídica tributária visto esta não só ter definição legal – são as “estabelecidas entre a administração tributária, agindo como tal, e as pessoas singulares e colectivas e outras entidades legalmente equiparadas a estas” (art.º 1.º/2 da Lei Geral Tributária) - como têm o seu objecto normativamente especificado e têm indicadas as entidades da Administração Tributária que podem figurar como sujeitos dessa relação.

Não se pense, porém, que as relações jurídicas administrativas e as relações jurídicas fiscais se repelem mutuamente ou que é possível traçar entre elas uma clara e inultrapassável linha divisória pois o facto de um dos seus sujeitos ser, forçosamente, uma entidade ou órgão da Administração não só destrói essa ideia como nos leva a concluir que, na sua essência, a relação jurídica tributária é uma espécie de um género mais abrangente, a relação jurídica administrativa. Conclusão que resulta do facto de um dos sujeitos daquela relação estar integrado na Administração e de, por isso, ao menos mediatamente, a mesma ter natureza administrativa e ser, subsidiariamente, regulada por normas de direito administrativo (art.º 2.º/c) da LGT).

Por ser assim é que, por um lado, a lei fala em competências administrativas no domínio tributário (n.º 3 do art.º 1.º da LGT) e, por outro, o legislador teve grande preocupação em definir com rigor o conceito de relação jurídica tributária e de identificar as entidades que, em nome da Administração, nelas podiam intervir. Preocupação resultante da necessidade de a autonomizar, teórica e praticamente, perante a relação jurídica administrativa e de, nessa medida, se evitarem os problemas que poderiam advir de uma eventual confusão de conceitos.

Podemos, assim, dar por adquiridas duas importantes certezas; a primeira, é a de que a identificação do Tribunal competente para o julgamento da causa se afere em função da natureza administrativa ou tributária da relação donde emerge o litígio e, por conseguinte, não é a função – administrativa ou tributária – em que a Administração exerce o seu poder que a determina; a segunda, é a de que só se pode falar em relação jurídica tributária quando um dos seus sujeitos for uma das entidades legalmente identificadas (art.º 1.º/3 da LGT) e o seu objecto for a liquidação e cobrança de tributos ou a resolução dos conflitos daí decorrentes (art.º 30.º do mesmo diploma) e de que estaremos perante uma relação jurídica administrativa se, por um lado, o sujeito público que nela intervém não for nenhuma das citadas entidades e, por outro, essa intervenção não se destinar a prosseguir as finalidades cometidas à Administração Tributária.

2. 2. O que fica dito elucida-nos das razões que levaram o legislador a definir a competência dos Tribunais Administrativos de uma forma muito ampla e genérica e do mesmo não ter sucedido quando se tratou de definir a competência dos Tribunais Tributários. Com efeito, enquanto o art.º 44.º/1 do ETAF estatuiu que cabe aos Tribunais Administrativos conhecer “de todos os processos do âmbito da jurisdição administrativa”, o seu art.º 49.º indicou com rigor as matérias cujo julgamento era da competência dos Tribunais Tributários - as acções onde se impugnem os actos de fixação dos valores patrimoniais ou de fixação da matéria colectável, bem como os actos liquidação dos tributos, de aplicação de coimas e dos incidentes relacionados com esses actos e, além destas, das “demais matérias que lhes sejam deferidas por lei” [al.ª f)].

O que quer dizer que, se bem virmos, o legislador configurou os Tribunais Administrativos como uma espécie de Tribunal comum da jurisdição administrativa - vocacionados para julgar todos os conflitos que lei não comete especificamente aos Tribunais Tributários – e que a competência atribuída aos Tribunais Tributários foi definida em termos bem precisos e rigorosos – cabe-lhe julgar os conflitos emergentes das relações jurídicas tributárias elencadas na lei – o que tem por consequência que estes não podem ser chamados a intervir se inexistir disposição legal a atribuir-lhes a competência para o julgamento do conflito em questão.

Por ser assim não é lícito afirmar que o facto de inexistir no elenco do art.º 49.º do ETAF uma referência aos litígios decorrentes de responsabilidade civil emergente de questões fiscais é insuficiente para declarar que os Tribunais Tributários são incompetentes para o julgamento das acções fundadas naquela responsabilidade e não é lícito porque essa omissão quer, justamente, significar que o legislador não quis que essa matéria integrasse a competência dos Tribunais Tributários.

E de nada vale convocar o que se dispõe no art.º 4.º/1, al.ªs g) e h) do ETAF para contrariar o que fica dito, uma vez que estatuir que os Tribunais Administrativos e os Tribunais Tributários são competentes para julgar questões em que haja lugar a responsabilidade civil extracontratual de pessoas colectivas de direito público, sem especificar a quem cabe esse julgamento em cada caso, remete-nos para as normas gerais de atribuição de competência contidas nos art.ºs 44.º e 49.º do ETAF. E, como já sabemos, destas resulta que a competência para julgar acções fundadas naquela responsabilidade não está cometida aos Tribunais Tributários.

De resto, é muito significativo que o processo tributário não inclua as acções destinadas a efectivar a responsabilidade civil extracontratual como uma das formas dos contribuintes poderem defender os seus direitos.”

Estabelecida a doutrina resta aplicá-la ao caso concreto.

3. No caso sub judice, a Autora instaurou contra o Instituto de Segurança Social uma acção administrativa comum, fundada no enriquecimento sem causa e na violação do princípio da confiança, tendo formulado os seguintes pedidos:

“a) Lhe seja reconhecido o direito à devolução dos montantes correspondentes às quantias entregues à R. referentes à taxa Iegal aplicada sobre as remunerações da beneficiária B………….;

b) A R. seja condenada a devolver-lhe esse montante, que se encontra em falta e que calcula no valor de € 37.822,17, acrescido de juros à taxa legal, desde a data em que tal devolução foi pedida pela A. á R.

c) A R. seja condenada nas custas do processo por a ele ter dado causa.”

Para tanto alegou que entregou contribuições e quotizações ao Réu referentes à sua funcionária B………… mas fê-lo como se ela integrasse os seus corpos gerentes, realidade que nunca ocorreu já que a mesma foi sempre uma mera trabalhadora.

A Autora corrigiu o lapso, informando o Réu que aquela senhora nunca foi sua gerente mas apenas trabalhadora mas este não reconheceu a existência dessa relação laboral pelo que determinou a anulação de todas remunerações registadas a favor da referida B………….. desde 21/10/1994 a 3/12/2012 sem, todavia, devolver os montantes recebidos.

Em Janeiro de 2012 a trabalhadora foi despedida e requereu junto do Réu as prestações do subsídio de desemprego a que se julgava com direito, mas estas foram-lhe recusadas com o argumento de que a mesma não tinha direito às mesmas atenta a anulação de todas as remunerações referentes ao citado período.

A Autora solicitou, então, a devolução de todas as entregas que lhe havia feito mas o Réu devolveu apenas os valores respeitantes às contribuições e quotizações referentes aos períodos de Março a Dezembro de 2009, dos anos de 2010 e 2011 e do mês de Janeiro de 2012, recusando a devolução dos montantes respeitantes ao período de Outubro de 1994 a Fevereiro de 2009 com o argumento de que as elas se encontravam prescritas.

Ao agir desse modo o Réu estava a fazer seus valores que sabe não lhe pertenciam, por não ter nenhum direito ou título válido aos mesmos, enriquecendo-se ilegalmente à custa do sacrifício do património da Autora. Ademais, dessa forma violava também o princípio da confiança.

A Sr.ª Juíza a quem a acção foi distribuída julgou a área administrativa daquele Tribunal incompetente em razão da matéria, competência que atribuiu à sua área tributária desse mesmo TAF, por considerar que “salta à vista a natureza tributária da relação jurídica em que se irá discutir o direito à restituição de contribuições/quotizações (alegadamente) prestadas indevidamente, pelo que forçoso será concluir pela incompetência, em razão da matéria, dos tribunais administrativos para conhecer do presente litígio (artigos 13.° do CPTA) …”.

O processo foi, pois, remetido à área tributária do TAF e a Sr.ª Juíza a quem o mesmo foi distribuído também julgou a área tributária materialmente incompetente uma vez que, “conforme foi decidido, em plenário, pelo Supremo Tribunal Administrativo, no seu acórdão de 14.05.2015, «as acções administrativas destinadas à apreciação da responsabilidade de entes públicos por prejuízos decorrentes da prática de actos tributários ou de actos administrativos em matéria tributária, fundando-se na responsabilidade civil extracontratual ou no instituto do enriquecimento sem causa, são da competência material dos tribunais administrativos»”.

4. O anterior relato informa-nos que a pretensão da Autora é obter a condenação do Réu a devolver todas as quantias de contribuições e quotizações que lhe entregou respeitantes à sua trabalhadora B………… no pressuposto de que ela fazia parte dos seus corpos gerentes quando a verdade é que a mesma foi sempre uma mera trabalhadora. Fundando essa pretensão no enriquecimento sem causa e na violação do princípio da confiança uma vez que o Réu ao fazer suas quantias que sabe não lhe pertencerem está, sem causa justificativa, a obter um enriquecimento à custa do património da Autora e a violar a confiança nele depositada.

O que evidencia, de forma clara, que o que está em causa não é um conflito emergente de uma relação jurídica tributária mas um conflito que nasce de uma errada entrega de quantias ao Réu e da ilegal retenção das mesmas, por não dispor de fundamento legal para tal. Ou seja, a Autora não vem discutir se as verbas que entregou ao Instituto de Solidariedade e da Segurança Social eram, ou não, devidas e, sendo-o, qual a taxa que devia presidir ao seu cálculo mas, apenas e tão só, alegar que fez determinadas entregas àquela entidade e que esta considera não serem devidas por não ter reconhecido a qualidade de trabalhadora da Autora da identificada senhora.

Dito de forma diferente, tendo o Réu reconhecido que as verbas que recebeu não eram devidas – e tanto assim que lhe devolveu as recebidas entre Março de 2009 e Janeiro de 2012 – a Autora sustenta que não existe fundamento legal para aquele não lhe devolver a totalidade dos montantes recebidos e se recusar a devolver os respeitantes ao período de Outubro de 1994 a Fevereiro de 2009 com o argumento de que as elas se encontravam prescritas.

O que significa que, existindo consenso entre Autora e Réu no tocante à inexistência obrigação contributiva, o que se irá discutir nesta acção é apenas a legalidade da recusa do Réu em devolver parte das contribuições recebidas e se, portanto, a conduta daquele pode ser integrada no instituto do enriquecimento sem causa e evidenciar ofensa ao princípio da confiança.

O que significa estarmos perante uma acção fundada num instituto do direito civil e na violação de um princípio estruturante da actividade administrativa (art.ºs 473.º a 482.º do Cod. Civil e 8.º e 10.º do CPA) e não perante um conflito emergente de uma relação jurídica cuja resolução tenha de ser feita com apelo a normas de direito tributário.

Ademais, estando legalmente tipificada a competência dos Tribunais Tributários (art.º 49.º do ETAF) não se encontra em nenhuma das suas estatuições norma capaz de ser integrada pela causa de pedir e pelo pedido aqui formulado.

Termos em que os Juízes que compõem este Plenário acordam em anular a decisão do Sr.ª Juíza da área administrativa do TAF de Braga que julgou esta área materialmente incompetente para conhecer e julgar esta acção e em declarar que essa competência lhe pertence.

Sem custas.

Lisboa, 18 de Abril de 2018. – Alberto Acácio de Sá Costa reis (relator) – Isabel Cristina Mota Marques da Silva – António Bento São Pedro – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – António José Pimpão – José da Ascensão Nunes Lopes – Dulce Manuel da Conceição Neto – Jorge Artur Madeira dos Santos (vencido nos termos da declaração que junta).

VOTO DE VENCIDO

Não é exacto que uma acção fundada em enriquecimento sem causa deva fatalmente correr na subjurisdição administrativa, em vez da tributária; pois tudo depende da causa, alegadamente em falta, da deslocação patrimonial.

Em todas as acções do género, designadamente as relativas à «condictio indebiti», o autor tem de alegar e provar os factos que estiveram na base da transferência e que permitam caracterizá-Ia como injustificada. Afinal, é sobre o autor que recai o «onus probandi» de que prestou mal, não incumbindo ao réu alegação e a prova de que recebeu bem.

Portanto, a ausência de causa - do enriquecimento - não é um puro nada, mas uma qualificação especial do que entre as partes se passou, necessariamente no âmbito de uma certa matéria.

Assim, nos casos em que a prestação - tida por injustificada e desmerecedora, por isso mesmo, de retenção - respeite a dívidas fiscais ou parafiscais, o dissídio deve pôr-se nos tribunais tributários, já que são estes os competentes para conhecer das matérias desse tipo.

E, sendo esta, precisamente, a situação «sub specie», resolveria o presente conflito atribuindo a competência «ratione materiae» à subjurisdição tributária.

Jorge Artur Madeira dos Santos