063/15.4BEFUN - Supremo Tribunal Administrativo

I- Não sofre dúvidas a possibilidade da impugnação de normas regulamentares tributárias, o que, mesmo antes da alteração operada ao artigo 97º do CPPT (pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro) já era pacificamente aceite.

II- Para efeitos da aplicação do artigo 73º, nº2 do CPTA, na redação aqui aplicável, ganha centralidade a ideia de os efeitos da norma, da sua força normativa, reclamarem, ou não, a interposição de um ato – ato administrativo ou jurisdicional de aplicação;

III- Nesta interpretação, decisivo será saber se a força normativa da disposição em causa, na sua dimensão impositiva, ablativa, modificativa ou outra (necessariamente, lesiva) resulta dos termos e da própria natureza da norma administrativa em causa, afetando imediatamente a posição jurídica-substantiva dos seus destinatários, sem necessidade de atuações posteriores da Administração. Se assim for, estamos perante uma norma cujos efeitos de produzem imediatamente.

IV- Quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado (…)pode[m] obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto.

V- Nos casos em que os efeitos lesivos da norma regulamentar apenas se produzem através de um acto administrativo ou tributário de aplicação, o meio processual adequado para invocar a ilegalidade da norma é a impugnação do acto que fez a sua aplicação, sendo a sua ilegalidade equiparada, para este efeito de determinar a forma de processo adequada, à invalidade de qualquer norma legislativa

VI- No concreto caso que aqui nos ocupa, mostra-se seguro afirmar que as normas que fixam (ou atualizam, dependendo das Resoluções em causa) as tarifas fixas mensais aos Municípios Recorridos não são suscetíveis de produzir imediatamente efeitos na sua esfera jurídica, estando, ao invés, dependentes da emissão de um posterior ato administrativo, concretamente de um ato de liquidação. Tal ato, aliás, pressuporá atuações de ambas as partes, designadamente a solicitação dos serviços à concessionária/A... com a entrega de resíduos e a prestação do serviço correspondente, com o consequente concreto apuramento do valor devido que se traduzirá na liquidação final.

VII- Assim, não estavam reunidos os pressupostos legais para que as Recorridas lançassem mão da ação de impugnação de normas, prevista no artigo 73º, nº 2 do CPPT.

VIII- A jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem usado um critério de grande flexibilidade na interpretação do pedido quando, em face das concretas causas de pedir invocadas, se possa intuir – ainda que com recurso à figura do pedido implícito – qual a verdadeira pretensão de tutela jurídica.

Acordam, em conferência, os juízes que compõem a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

I- RELATÓRIO

Em fevereiro de 2015, o Município do Funchal, o Município de Machico e o Município de Santa Cruz intentaram no Tribunal Administrativo e Fiscal (TAF) do Funchal, nos termos do disposto nos artigos 46º, 2, alínea c) e ss e 72º, nº 2 e ss do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (doravante, CPTA), “ação administrativa especial de impugnação de normas emitidas ao abrigo de disposições de direito administrativo”, contra a Região Autónoma da Madeira, indicando como contrainteressada a A... S.A., e na qual formularam o seguinte pedido: “a) Sejam desaplicadas aos AA. por ilegais, as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, com as legais consequências; b) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 30.074.491,27€ (trinta milhões, setenta e quatro mil, quatrocentos e noventa e um euros e vinte e sete cêntimos) respeitante aos valores já liquidados pelos AA., desde a entrada em vigor da Resolução n.º 870/2005, de 22 de junho, até à declaração de inconstitucionalidade da mesma, nos termos do art.º15.º da Lei n.º 67/2007, de 31 de dezembro, por responsabilidade do Estado-legislador por emanação de lei inconstitucional; c) Ser a entidade demandada condenada ao pagamento de 5.691.855,87€ (cinco milhões, seiscentos e noventa e um mil, oitocentos e cinquenta e cinco euros e oitenta e sete cêntimos) a título de juros indemnizatórios, até integral pagamento da quantia referida na alínea anterior.” Para o caso de assim se não entender, pediram que “(…) a presente ação seja convolada em ação administrativa especial de impugnação de ato administrativo (de atos administrativos), declarando-se nulas as Resoluções n.º 870/2005, de 22 de junho, 1405/2006, de 19 de outubro e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira, citando-se in casu as demais contrainteressadas devidamente identificadas, com as legais consequências”. Pediram, ainda, a título incidental, que fosse “apreciada a (in)constitucionalidade orgânica e formal das Resoluções n.º 870/2005, 1405/2006, e 130/2014, por violação do art. 103./2 e 3 da al. i) do n.º 1 do art. 165.º ambos da CRP e arts. 56.º e 57.º da Lei das Finanças das Regiões Autónomas”.

No âmbito do presente processo suscitou-se, desde logo, a questão da “incompetência do Tribunal Administrativo para o conhecimento dos presentes autos”, tendo o TAF do Funchal decidido verificar-se “a exceção dilatória de incompetência material do Tribunal Administrativo”, ordenando, assim, “a remessa ao Tribunal competente, isto é ao Tribunal Tributário”.

Por saneador-sentença, proferido em 27/03/23, o referido TAF julgou verificada a “exceção dilatória de falta de pressupostos da ação de impugnação de normas”, suscitada em sede da contestação apresentada, conjuntamente, pela Entidade Demandada e pela contrainteressada e, em consequência, absolveu-as da instância.

Interposto recurso jurisdicional de tal saneador-sentença para o Tribunal Central Administrativo (TCA) Sul, foi proferido acórdão, em 27/06/24, que revogou a decisão recorrida, tendo aí sido julgada verificada a legitimidade processual ativa dos municípios Autores para pedirem a desaplicação da taxa fixa à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, com a consequente prossecução dos autos para prolação de sentença que conheça do fundo da causa, se nada mais obstar.

Após, foi deduzido incidente de nulidade do acórdão do TCA Sul, por omissão de pronúncia quanto à falta de interesse em recorrer, o qual foi desatendido, considerando o TCA, em face do alegado, que “O seu interesse em agir e em recorrer contra decisão judicial que não conheça do mérito da causa foi patenteado no Acórdão reclamado, dado que os recorrentes pretendem a desaplicação das normas que fixam as taxas fixas das tarifas em causa, bem como a restituição dos montantes já liquidados”.

Perante o decidido pelos Desembargadores do TCA Sul, a Região Autónoma da Madeira e a A..., vieram, ao abrigo do disposto nos artigos 140º, nº 1, 141º, nº 1, 142º, nº 1, 143º, nº 1, 144º, n.ºs 1 e 2, 147º, nº 1, e 150º do CPTA, interpor recurso de Revista do acórdão 27/06/24, que, como se deixou dito, concedeu provimento ao recurso interposto pelos Municípios do Funchal, Machico e Santa Cruz do saneador-sentença do TAF do Funchal, proferido em ação administrativa especial de impugnação de normas contra a RAM.

Por acórdão, de 28/05/25, o STA admitiu a Revista.

As Recorrentes apresentaram alegações, nas quais formularam as seguintes conclusões:

I. Os presentes autos suscitam quatro questões que justificam a admissão deste recurso de revista, nos termos do n.º 1 do artigo 150.º do CPTA.

II. A primeira questão diz respeito à necessidade de melhor aplicação do n.º 2 do artigo 73.º do CPTA no tempo, visto que o Venerando Tribunal a quo fundamentou o aresto recorrido por aplicação de norma constante do CPTA vigente à data do Acórdão de 2024, em lugar da aplicação das normas constantes da redação resultante da Lei n.º 63/2011, de 14 de dezembro, que é a aplicável aos autos (artigo 15.º, n.º 2, do Decreto-Lei n.º 214-G/2015, de 2 de outubro, solução mantida no artigo 13.º, n.º 2, da Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro) (cfr., igualmente, os Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 18 de fevereiro de 2021, relativo ao Processo n.º 690/15.0BELRA, e de 12 de setembro de 2019, Processo n.º 144/16.7BECTB).

III. A segunda questão diz respeito à circunstância de os Autores não terem identificado nenhuma norma concreta na petição inicial, limitando-se a peticionar a desaplicação de Resoluções no seu todo, independentemente de estas conterem diversas normas, tendo o Tribunal a quo deixado de pronunciar-se se sobre questão oportunamente suscitada pelas ora Recorrentes sobre esta matéria, e proferido julgamento sem sancionar os Autores por não identificarem uma única norma que esteja em causa nos autos. Além de carecer da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para melhor aplicação do Direito, esta questão é passível de ser repetida por todos quantos pretendam impugnar normas de regulamentos, revelando uma degradação inédita dos ónus impostos ao respetivo autor.

IV. A terceira questão é a da mediata ou imediata operatividade das Resoluções - rectius, das suas normas —, quando a sua aplicação depende da liquidação dos valores devidos, em especial quando, atendendo ao modo como os Autores configuraram a petição inicial (afirmando estar em causa uma relação jurídicotributária) é entendimento constante da jurisprudência que a notificação o ato de liquidação é condição necessária para que o seu destinatário se constitua como devedor. Além de carecer da intervenção do Supremo Tribunal Administrativo para melhor aplicação do Direito, esta questão é passível de ser repetida por todos quantos pretendam impugnar normas integrantes dos atos jurídicos que aprovam as tarifas em causa.

V. A quarta questão prende-se com os vários elementos denotativos da relevância social fundamental do caso: (i) os interesses públicos, de matriz orçamental e financeira, relativos às obras públicas e à prestação de serviços públicos, que estão no cerne das Resoluções impugnadas; (ii) os mais de 80 mil utentes do serviço público de gestão de resíduos sólidos assegurado pela A...; (iii) o enorme impacto do valor peticionado pelos Autores – superior a 35 milhões de euros – no erário público regional e na viabilidade financeira da A...; (iv) a pacificação das sempre complexas relações entre a A... e os municípios; e, bem assim, (v) a relevância paradigmática junto de outros sistemas de tratamento de resíduos sólidos em todo o território nacional.

VI. Uma vez admitido o recurso, deve, antes do mais, verificar-se a nulidade por omissão de pronúncia incorrida pelo Tribunal a quo relativamente à oportunamente invocada falta de interesse dos Autores em recorrer, o que consubstancia uma nulidade processual prevista na alínea d) do n.º 1 do artigo 615.º do Código de Processo Civil.

VII. Nos artigos 31.º a 35.º da contestação apresentada (cfr. fls. 599 e 666 e ss. do SITAF) invocou-se exceção dilatória referente à falta de identificação de qualquer norma cuja desaplicação se peticionasse e por violação do dever a que se refere o artigo 78.º, n.º 2, alínea d), do CPTA, na redação aplicável, assim impedindo a individualização do objeto da ação proposta, que não foi objeto de pronúncia em réplica.

VIII. A sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal fundamenta-se, entre o mais, na circunstância de os Autores dirigirem a respectiva pretensão contra as Resoluções e não contra qualquer das suas normas, aspeto que não integrou o objeto do recurso interposto pelos Autores.

IX. Em contra-alegações invocou-se a falta de interesse em recorrer, precisamente por esse segmento da sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal ter transitado em julgado (artigos 635.º, n.os 4 e 5, e 639.º, n.º 2, do Código de Processo Civil), questão que, tendo sido suscitada, não foi objeto de qualquer pronúncia pelo Tribunal a quo, assim incorrendo em nulidade por omissão de pronúncia.

X. Importa anular o Acórdão recorrido e verificar a falta de interesse em recorrer dos Autores, mantendo-se a decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal de absolvição dos ora Recorrentes da instância.

XI. Com efeito, os Autores não observaram o seu ónus de identificação das normas regulamentares impugnadas, porquanto não é possível apreciar devidamente a sua pretensão impugnatória, pois que é por referência à(s) norma(s) cuja aplicação está em causa que se afere, (i) se estão em causa verdadeiras normas ou atos administrativos, (ii) se as situações que visa regular abrangem determinado sujeito (e, logo, a sua legitimidade e o seu interesse em agir), (iii) a respetiva lesividade relativamente a determinado sujeito, bem como (iv) o apuramento sobre se ocorreu a respetiva desaplicação em 3 casos concretos. É também por referência à(s) norma(s) em causa que se afere (v) se a sua operatividade meramente mediata ou imediata, o que consubstancia uma exceção dilatória determinante da absolvição da instância.

XII. Sob pena de se conduzir ao inusitado resultado de admitir a impugnação de normas que em nada se relacionam com a causa de pedir dos Autores, e cuja anulação poderia ter um impacto negativo no orçamento da Região Autónoma da Madeira e nas infraestruturas regionais de tratamento de resíduos sólidos.

XIII. Os ora Recorridos não identificaram as normas que têm em vista, nem demonstraram pressuposto a sua imediata operatividade, pelo que a pretensão dos Autores é, assim, inadmissível à luz do disposto no artigo 73.º, n.º 2, do CPTA (na redação aplicável), por não se estar perante normas imediatamente operativas.

XIV. Atendendo ao modo como os Autores configuraram a ação (caracterizando as Resoluções como contendo normas jurídico-tributárias), a aplicação de normas jurídico-tributárias nunca dispensa a emissão de um ato de liquidação e a sua notificação ao respetivo destinatário (cfr. e.g. Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo, de 31/03/2016, processo n.º 0821/15, e de 10/10/2018, processo n.º 02/15.2BCPRT, e Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte, de 07/12/2023, Processo n.º 01741/14.0BEBRG), pelo que as normas que preveem os tributos a cobrar são sempre mediatamente operativas.

XV. Constituem pressupostos necessários da constituição dos Recorridos em devedores da A...: (i) que os Recorridos de solicitem o serviço à concessionária/A... num dado momento, v.g. através da entrega de resíduos; (ii) que a concessionária/A... efetivamente preste o serviço; (iii) que a concessionária/A... verifique o que e quanto foi prestado, procedendo ao cálculo ou apuramento das quantias devidas perante os concretos serviços prestados; (iv) notificar os Recorridos dessa liquidação: a concessionária/A... não pode exigir e cobrar uma (pretensa) dívida apenas tendo por título as Resoluções, pelo que eventuais normas que pudessem estar em causa seriam sempre mediatamente operativas.

XVI. Mesmo que se pudesse desconsiderar o modo como os Autores configuraram a ação, e se pudesse apenas considerar o enquadramento jurídico oferecido pelas ora Recorrentes, tais normas sempre careceriam de um conjunto de atuações anteriores para se poder cobrar qualquer valor dos ora Recorridos, v.g. a prestação do serviço e, subsequentemente, a prática de atos que permitam a liquidação e a sua posterior notificação ao destinatário.

XVII. Pelo que as Resoluções em causa nos autos não contêm normas imediatamente operativas que se dirijam aos ora Recorridos.

XVIII. Ao assim não entender, o Tribunal a quo incorreu em erro de julgamento, com violação do disposto no artigo 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos na redação aplicável.

XIX. A conclusão vertida no Acórdão, de que a absolvição da instância decidida em primeira instância levaria a uma situação de verdadeira indefensão (sic) dos Autores, em violação do disposto no artigo 268/4, da CRP (cfr. página 10 do Douto Acórdão recorrido), constitui um erro de apreciação visto que, a atender-se ao modo como os ora Recorridos configuraram a ação, sempre estaria ao seu dispor uma panóplia de meios de reação, e.g. a impugnação dos atos de liquidação ou a propositura de uma ação de reconhecimento de direitos.

XX. O Venerando Tribunal a quo não curou do segundo fundamento do recurso de apelação interposto pelos Autores (cfr. pontos 2.2.1. e 2.2.2. do Acórdão recorrido). Uma vez que a procedência dos fundamentos aduzidos nas presentes alegações de recurso de revista poderia (res)suscitar esta questão, à cautela de patrocínio, as Recorrentes não deixarão de abordá-la.

XXI. No caso dos autos, não é possível suprir a falta de reunião dos pressupostos da ação: as normas que eventualmente estarão em causa não são imediatamente operativas, pelo que não são impugnáveis por via do artigo 73.º, n.º 2, do CPTA; as normas que eventualmente estarão em causa não foram desaplicadas com fundamento em ilegalidade em 3 casos concretos, pelo que não são impugnáveis por via do artigo 73.º, n.º 1, do CPTA.

XXII. Se os Recorridos propuserem nova ação com o mesmo objeto, repete-se a exceção de inimpugnabilidade das normas em causa; já se os Recorridos vierem a propor nova ação, mas com objeto distinto, já estará em causa algo totalmente novo, que não se reconduz à renovação da instância. Esse algo novo, essa nova ação com novo objeto e novas pretensões, não é passível de constituir a renovação da instância anterior (cfr., neste sentido, o Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo, de 13/03/2019, processo n.º 0215/17.2BEPRT).

XXIII. A exceção dilatória em causa é insuprível e a presente instância não pode ser renovada (cfr., igualmente, o Acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul, de 16/09/2021, processo n.º 2064/11.2BERS), sendo inaplicável o disposto no artigo 88.º, nºs 1 e 2, do CPTA (na redação aplicável aos autos).

XXIV. Noutro plano, não havendo dúvidas sobre a interpretação das normas plasmadas nos artigos 73.º, n.ºs 1 e 2, do CPTA (na redação aplicável), o que sucede é que a pretensão dos ora recorrentes não preenche os pressupostos ou requisitos ali estabelecidos de que depende a admissibilidade da ação de impugnação de normas. E o princípio pro actione, naturalmente, não pode fundamentar a continuação de um pleito que não preenche os pressupostos processuais de admissibilidade.

XXV. Pelo referido, no seguimento da reversão do Acórdão recorrido no fundamento abordado no ponto 2.2.2., sempre seria de improceder igualmente a segunda pretensão recursiva formulada em sede de apelação.

Nestes termos e nos melhores de Direito, sempre com o douto suprimento de V. Ex.as, deve o presente recurso de revista ser admitido e, sendo julgado procedente o recurso:

a) Ser anulado o Acórdão recorrido, por omissão de pronúncia, e, ainda que assim não se entendesse, verificar-se a oportunamente invocada falta de interesse em recorrer dos ora Recorridos, em função do trânsito em julgado da sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal quanto à verificação da exceção dilatória corporizada na falta de identificação de normas das Resoluções; Quando assim não se entenda,

b) Ser revogado o Acórdão recorrido, por erro de julgamento, e ser substituído por Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo que, confirmado a conclusão e os fundamentos adotados pelo Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchal, absolva os ora Recorrentes da instância, com o que se fará Justiça!

Não foram apresentadas contra-alegações.

O Exmo. Magistrado do Ministério Público (EMMP) junto deste Tribunal, emitiu parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso (apesar de, no final do parecer, constar “julgar-se procedente o presente recurso de revista”, trata-se de um manifesto lapso de escrita, como decorre, sem dúvidas, do teor integral da pronúncia do Ilustre Magistrado) e, como tal, ser mantido o acórdão do TCA Sul. Lê-se em tal parecer, além do mais, o seguinte:

“(…)

27. Ora, ainda que o acórdão recorrido seja passível de critica nos termos em que discorre sobre o direito aplicável, certo é que o fundamento essencial que suporta a sua decisão sobre a revogação da sentença de 1ª instância assenta no entendimento de que as normas constantes das resoluções impugnadas são imediatamente operativas e afetarem a esfera jurídica dos municípios (Autores), na sua qualidade de utentes do serviço de tratamento de resíduos.

2. 8 Ou seja, os fundamentos invocados no acórdão recorrido são subsumíveis na previsão do nº2 do artigo 73º do CPTA, na redação aplicável (anterior à introduzida pelo Dec.Lei nº 214-G/2015), o qual, ao contrário da consideração feita na sentença de 1ª instância, é efetivamente invocado pelos Autores no artigo 58º da petição inicial.

2. 9 Assim sendo, a questão que se coloca consiste em saber se os municípios Autores têm legitimidade para peticionar a desaplicação das resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira à luz do disposto no nº 2 do artigo 73º do CPTA, sendo que a resposta não pode deixar de ser afirmativa.

2. 10 Com efeito, as referidas resoluções, ao estabelecerem um novo tarifário aplicável pela concessionária pela prestação do serviço de recolha de resíduos junto dos municípios contratantes, produzem efeitos imediatos na esfera jurídica destes municípios, que veem dessa forma aumentados os seus encargos contratuais, ainda que o montante exacto desse aumento seja apenas concretizado com a aplicação da tarifa ao valor dos resíduos entregues em cada momento.

2. 11 E de todas as formas, como é mencionado no acórdão recorrido, atento que a desaplicação dessas resoluções é reportada a período anterior à apresentação da ação, já estamos perante uma situação em que os atos de aplicação do novo tarifário já ocorreram e os alegados prejuízos na esfera jurídica dos municípios Autores já foi produzido.

2. 12 Por outro lado não obsta a tal desiderato o facto de a pretensão ter sido dirigida contra as resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira, as quais consubstanciam regulamentos administrativos e cuja impugnação abrange as normas jurídicas emanadas ao abrigo de disposições de direito administrativo (artigo 135º do CPA e art. 72º, nº1, do CPTA).

2. 13 Entendemos, assim, que assiste legitimidade processual aos municípios Autores para, ao abrigo do disposto no artigo 73º, nº2, do CPTA, e com base na sua ilegalidade, peticionar a desaplicação de três resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira, que estabelecem as tarifas a aplicar pela concessionária “A..., S.A.”, aos utentes e utilizadores do sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento de resíduos sólidos, nos quais se incluem os municípios Autores.

2. 14 E assim sendo, impõe-se a confirmação do acórdão recorrido que revogou a sentença da 1ª instância, que assim não havia entendido, e julgar-se procedente o presente recurso de revista”.

Vem, agora, o processo submetido à conferência desta Secção do Contencioso Tributário para decisão.

II- FUNDAMENTAÇÃO

- De facto

É a seguinte a matéria de facto constante do acórdão recorrido:

“No saneador-sentença consignou-se, para além do mais e para o que ora importa, o seguinte:”

«i) Declaração de ilegalidade com força obrigatória geral // Os Autores pretendem uma tutela judicial definitiva sobre as três Resoluções: “desaplicação, por ilegais, das Resoluções (…).” // (…) [A]s normas contidas nas Resoluções, pelo seu próprio conteúdo, não se apresentam imediatamente lesivas para os seus destinatários. // Nos termos das disposições do art. 73.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, a declaração de ilegalidade de normas pode ser pedida com força obrigatória geral, sendo que tal depende da demonstração de que a aplicação da norma já foi recusada (com fundamento na sua ilegalidade), por qualquer Tribunal, em três casos concretos. // E os Autores não lograram demonstrar ou sequer alegar a verificação deste pressuposto, tal como legalmente exigido pelo art. 73.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. // Finalmente é de referir que apenas ao Ministério Público é legalmente permitido formular o pedido de declaração de ilegalidade com força obrigatória geral sem necessidade de verificação da recusa de aplicação da (s) norma (s) em três casos concretos. Cf. art. 73.º, n.º 3, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, pelo que a presente acção carece de um pressuposto legal do qual depende. // ii) Declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto. // Refira-se ainda que, face ao disposto no art. 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, e à natureza de normas mediatamente operativas contidas nas Resoluções, não é legalmente viável o pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto, o que, de todo o modo, os Autores não formulam. (…)».

X

Com vista a resolver a questão solvenda, e com base nos elementos constantes dos autos, mostram-se provados os factos seguintes:

a) Em 23/12/2004, foi celebrado entre a Região Autónoma da Madeira e a B..., SA, contrato de concessão, pelo prazo de 25 anos, tendo por objecto a exploração e a gestão do sistema de transferência, triagem, valorização e tratamento dos Resíduos Sólidos Urbanos da Região Autónoma da Madeira, bem como a concepção e construção das infra-estruturas e equipamentos necessários à sua plena implementação e conclusão, em regime de serviço público e de exclusivo – Base I da concessão de exploração e gestão do sistema de tratamento de resíduos sólidos da Região Autónoma da Madeira, publicada em anexo ao Decreto Legislativo Regional n.º 28/2004/M, publicado no D.R., I Série-A, n.º 169, de 24/08/2004.

b) Em 29/06/2005, foi publicada no Jornal Oficial da Região Autónoma da Madeira, II Série, n.º 76, a Resolução n.º 870/2005, por meio da qual a Presidência do Governo Regional da Madeira aprovou o tarifário a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.

c) O sistema de tarifas aprovado entrou em vigor em 1 de Julho de 2005 (n.º 5 da Resolução).

d) Em 03/10/2005, a “B..., SA” e o Município do Funchal celebraram contrato tendo por objecto a entrega por parte do município utilizador e a recepção por parte da B... dos resíduos sólidos produzidos no território desse município com vista à sua valorização, tratamento e destino final – Artigo 1.º do contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos para valorização, tratamento e destino final – doc. 4 junto com a p.i.

e) Através da Resolução n.º 1405/2006, de 3 de Novembro, da Presidência do Governo Regional da Madeira, foi aprovado novo sistema de tarifas a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.

f) O novo sistema de tarifas entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2007 (v. teor da Resolução).

g) Em 26/02/2007, a “B..., SA” e o Município de Santa Cruz celebraram contrato tendo por objecto a entrega por parte do município utilizador e a recepção por parte da B... dos resíduos sólidos produzidos no território desse município com vista à sua valorização, tratamento e destino final – Artigo 1.º do contrato de entrega e recepção de resíduos sólidos para valorização, tratamento e destino final – doc. 4 junto com a p.i.

h) Em 04/03/2011, o Município do Machico celebrou com a “A..., SA” contrato de adesão ao sistema multimunicipal de recolha de resíduos da Região Autónoma da Madeira – doc. 5 junto com a p.i.

i) Através da Resolução n.º 130/2014, de 14 de Março, a Presidência do Governo Regional da Madeira aprovou regras sobre a aplicação do sistema tarifário a aplicar aos Municípios da Região pela utilização do sistema de tratamento de resíduos sólidos.

j) Em 31/12/2014, foi registada a fusão por incorporação na “A..., SA,” das sociedades seguintes: “C..., SA”, “D..., SA”, “E... SA”, e “B..., SA”. – cfr. certidão permanente.

k) Desde 01/07/2005 até 2015, a empresa concessionária do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos tem cobrado aos municípios autores o valor das tarifas em causa, através da emissão de facturas, as quais têm sido pagas pelo destinatário, pelo menos em parte – acordo.

- De direito

Como dissemos já, o acórdão recorrido concedeu provimento ao recurso interposto contra o saneador-sentença do TAF do Funchal que julgou verificada a “exceção dilatória de falta de pressupostos da ação de impugnação de normas”, suscitada em sede da contestação apresentada, conjuntamente, pela Entidade Demandada e pela contrainteressada e, em consequência, absolveu-as da instância. O TCA Sul, por acórdão de 27/06/24, revogou a decisão recorrida, tendo aí sido julgada “verificada a legitimidade processual ativa dos municípios autores (e o seu “interesse em agir”, como decorre do acórdão de 24/14/24) para pedirem a desaplicação da taxa fixa à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, com a consequente prossecução dos autos para prolação de sentença que conheça do fundo da causa, se nada mais obstar”.

Importa prosseguir para o conhecimento do mérito da Revista, tendo presente que este recurso só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual (cfr. artigo 285º, nº 2, do CPPT), sendo restrito ao julgamento da matéria de direito, assim estando, por princípio, excluído o erro de julgamento quanto à matéria de facto (cfr. artigo 285º, nºs 3 e 4, do CPPT).

O acórdão que admitiu a Revista, após transcrever o teor do aresto recorrido proferido pelo TCA Sul, delimitou a apreciação do recurso nos seguintes termos:

“(…)

Do assim decidido requerem as recorrentes revista relativamente a quatro questões – cf. conclusões II a IV das suas alegações de recurso -, sustentando que se justifica a admissão do recurso para delas conhecer.

Trata-se, no primeiro caso, de uma questão de aplicação no tempo do n.º 2 do artigo 73.º do CPTA relativas à impugnação de normas, nos demais de questões meramente processuais, mas que se admite serem de relevo social fundamental na RAM.

Daí que, embora não se descortine no acórdão sindicado erro ostensivo ou manifesto, antes o decidido nos parece inteiramente plausível, dados os interesses sociais fundamentais em causa, que as recorrentes sintetizam na conclusão V da sua alegação e que se aceitam, decide-se admitir a revista para decidir se, em face da norma ao tempo aplicável, deve ser aceite a legitimidade e interesse em agir dos municípios autores para impugnarem a tarifa fixa constante dos decretos regulamentares regionais impugnados.

A revista será, por isso, admitida.”

Vejamos, então, começando por esclarecer a apontada “questão de aplicação no tempo do nº 2 do artigo 73º do CPTA” relativo à impugnação de normas, tendo em consideração que, o TCA Sul, no acórdão recorrido, fez uso do artigo 73º do CPTA, na redação vigente à data em que o aresto foi proferido. Com efeito, não apenas tal acórdão menciona expressamente, em nota de rodapé, a “versão vigente”, ao referir-se ao 73º, nº 1 do CPTA, como, também – disso dando nota as Recorrentes – se refere “ao “prejuízo”, que é o termo adotado pelo artigo 73.º, n.º 2, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, na sua redação atual, quando, na redação anterior a 2015, o legislador utilizou o vocábulo “lesado”.

Observada a tramitação dos autos, conclui-se que a presente ação administrativa foi proposta em 11/02/15.

Ora, nos termos do artigo 15º, nº 2, do Decreto-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro, as alterações efetuadas ao CPTA só se aplicam aos processos administrativos que se iniciem após a sua entrada em vigor, pelo que, no caso, a redação do CPTA aplicável é a vigente antes das alterações operadas pelo citado Decreto-Lei nº 214-G/2015. Neste mesmo sentido, quanto à redação da lei aplicável, se pronuncia o EMMP junto deste STA, ao afirmar que “atento que a pretendida desaplicação das resoluções de aplica ao período de 01/07/2005 até 2015, há que atender à redação anterior à introduzida pelo Dec.-Lei nº 214-G/2015, de 2 de outubro”.

Assim sendo, importa, doravante, ter presente o artigo 73º, nºs 1 e 2 do CPTA na seguinte redação:

“Artigo 73.º

Pressupostos

1- A declaração de ilegalidade com força obrigatória geral pode ser pedida por quem seja prejudicado pela aplicação da norma ou possa previsivelmente vir a sê-lo em momento próximo, desde que a aplicação da norma tenha sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade.

2- Sem prejuízo do disposto no número anterior, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou qualquer das entidades referidas no n.º 2 do artigo 9.º pode obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto”. (sublinhado nosso)

Será, pois, com base na transcrita redação da lei, concretamente no seu nº 2, que daremos resposta à(s) questão(ões) devidamente delimitada(s) no acórdão que admitiu a Revista, ou seja, saber se “deve ser aceite a legitimidade e interesse em agir dos municípios autores para impugnarem a tarifa fixa constante dos decretos regulamentares regionais impugnados”.

Importa, por relevante na análise que se segue, deixar, desde já, devidamente esclarecido o seguinte: não obstante o teor do alegado na conclusão III deste recurso (“os Autores não terem identificado nenhuma norma concreta na petição inicial, limitando-se a peticionar a desaplicação de Resoluções no seu todo, independentemente de estas conterem diversas normas”), mostra-se adquirido nos autos que a presente ação de impugnação se dirige às normas das Resoluções (nºs 870/2005, 1405/2006 e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional), relativas à fixação/atualização das tarifas fixas a aplicar aos diversos Municípios, concretamente aos aqui Recorridos. Isso mesmo consta do acórdão recorrido (e do que seguidamente recaiu sobre a arguição de nulidades, o qual se refere expressamente à “tarifa fixa, a acrescer à tarifa variável, que deve ser liquidada pelos mesmos junto da empresa “A..., SA”, como contrapartida pela prestação do serviço de recepção e tratamento dos resíduos sólidos urbanos, por considerarem tal tarifa ilegal e inconstitucional”. No mesmo sentido se conclui, sem margem para dúvidas, no acórdão proferido pela formação que admitiu a presente Revista, o qual se refere especificamente à questão de saber “se deve ser aceite a legitimidade e interesse em agir dos municípios autores para impugnarem a tarifa fixa constante dos decretos regulamentares regionais impugnados”. São, pois, as normas atinentes a tais tarifas (fixas) que são objeto de impugnação.

Vejamos.

A propósito do decidido pelas instâncias e fazendo um resumo útil de tal, evidencia o EMMP junto deste STA que:

“2. 3 Em 1º instância o tribunal desatendeu a referida pretensão por considerar que a aplicação do citado normativo depende sempre de um ato de liquidação e do correspondente procedimento por parte da concessionária para apurar o valor da tarifa que é devido por cada município Autor, e por a pretensão dos Autores ser dirigida contra as resoluções e não contra qualquer das suas normas, e que face ao disposto no artigo 73º, nº2, do CPTA, e à natureza mediatamente operativa das normas contidas nas resoluções não ser legalmente viável o pedido de declaração de ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (que segundo a 1ª instância não formularam).

2. 4 No acórdão recorrido o TCA decidiu-se pela revogação da sentença de 1ª instância e julgar verificada a legitimidade processual activa dos municípios autores para pedirem a desaplicação da taxa fixa, inscrita em cada uma das resoluções da Presidência do Governo Regional da Madeira à sua situação concreta e a repristinação da sua situação de facto anterior à ocorrência da invocada ilegalidade, ao entender que «…A ideia de que as normas em presença não são imediatamente operativas não se comprova, porquanto havendo uma obrigação contratual e legal de uso remunerado do serviço de tratamento de resíduos sólidos por parte dos municípios utentes, a fixação unilateral do tarifário significa a mudança do seu estatuto jurídico no âmbito de tal relação contratual, desfavorável para os mesmos».

2. 5 Mais se considerou que «… desde 01/07/2005 até 2015, as facturas correspondentes já foram liquidadas e cobradas junto dos municípios autores, na qualidade de utentes do serviço de tratamento de resíduos em apreço, o que comprova que a aplicação dos tarifários questionados, no quadro da relação contratual em referência, não necessita de acto administrativo de aplicação, para ser acatada no âmbito da relação de utilização do serviço em presença». E que «… a aplicação dos tarifários questionados, no quadro da relação contratual em referência, não necessita de acto administrativo de aplicação, para ser acatada no âmbito da relação de utilização do serviço em presença». – fim citação.

É, pois, com este pano de fundo que o EMMP considera que, apesar do acórdão recorrido ter aplicado redação da norma não aplicável ao tempo, “o fundamento essencial que suporta a sua decisão sobre a revogação da sentença de 1ª instância assenta no entendimento de que as normas constantes das resoluções impugnadas são imediatamente operativas e afetaram a esfera jurídica dos municípios (Autores), na sua qualidade de utentes do serviço de tratamento de resíduos”. Quer isto dizer, no entendimento do Ilustre Magistrado, que “os fundamentos invocados no acórdão recorrido são subsumíveis na previsão do nº2 do artigo 73º do CPTA, na redação aplicável (anterior à introduzida pelo Dec. Lei nº 214-G/2015), o qual, ao contrário da consideração feita na sentença de 1ª instância, é efetivamente invocado pelos Autores no artigo 58º da petição inicial”.

Vejamos, então, o decidido pelo TCA Sul, não perdendo de vista o que ficou dito já sobre a redação da norma que foi convocada para decidir e, claro está, tendo presente o teor do nº 2 do artigo 73º do CPTA acima transcrito.

Dispõe tal norma – integrada no artigo com a epígrafe pressupostos – sobre o pedido de declaração da ilegalidade (não com força obrigatória geral, já que desta se ocupa o nº1 do mesmo artigo 73º) com efeitos circunscritos ao caso concreto, quando estejam em causa normas administrativas cujos efeitos (lesivos) se produzam imediatamente, sem dependência de um ato administrativo ou jurisdicional.

Nas palavras de M. Esteves de Oliveira e outro, in CPTA, Anotado, Vol. I, Almedina, pág. 445, “Trata-se, neste art. 73º/2 do CPTA, da legitimidade para o pedido de declaração da ilegalidade (…) com efeitos circunscritos ao caso concreto, quando estejam em causa normas administrativas imediatamente exequíveis ou operativas, cujos efeitos se incrustam ou projectam directamente sobre a esfera jurídica das pessoas abrangidas pela sua previsão (quando elas ou os seus direitos e pertences se colocam na situação prevista na norma) sem necessidade de acto administrativo ou jurisdicional de aplicação da respectiva estatuição”.

E prosseguem os Autores dizendo, “É o que sucede, por via de regra, (embora nesta matéria a categorização seja muito difícil, tudo dependendo do caso em apreço) com as normas administrativas que proíbem uma certa conduta aos respectivos destinatários, outrora admitida, ou que lhe impõem uma conduta específica, antes não exigível”. Dando alguns exemplos, referem os citados Autores um regulamento que proíbe aos farmacêuticos a preparação ou venda de medicamentos contendo determinadas substâncias ou, também, da norma que priva determinado órgão de uma parte da sua competência ou da que fixa o preço de venda de uma determinada mercadoria. Em qualquer dos casos, estamos perante normas imediatamente operativas, por oposição àquelas que apenas o são mediatamente.

A chave da questão em análise – da interpretação (e aplicação) do nº2 do artigo 73º do CPTA, na redação aqui aplicável – passa, pois, em nossa opinião, por aferir se, no caso concreto das normas das Resoluções que estabelecem/atualizam as tarifas fixas, os seus efeitos se produzem imediatamente, sem dependência de ato administrativo ou jurisdicional. Por outras palavras, importa perceber se as normas respeitantes às tarifas fixas em causa são imediatamente exequíveis ou operativas, pois só neste caso será possível às Autoras/Recorridas intentarem ação administrativa de impugnação dessas normas.

Procuremos, ainda, outros contributos na doutrina, sabido que estes conceitos (leia-se, normas imediatamente exequíveis ou operativas/ produção imediata de efeitos), longe de serem lineares, reclamam, também, a ponderação das especificidades dos casos concretos.

Assim,

Para uns, os regulamentos imediatamente lesivos são os que extinguem direitos atribuídos por lei (Magalhães Colaço, Direito Administrativo. Lições, Coimbra, 1917, pp. 99-100). Nesta linha, avançam-se exemplos de regulamentos que contêm normas proibitivas dirigidas a entidades que se acham a exercer uma atividade permitida por lei, que alteram (para pior) a situação ou o estatuto jurídico de funcionários, que suprimem direitos atribuídos por lei ou que impõem uma certa conduta, antes não exigível (José Luís Moreira da Silva, Da Impugnação Contenciosa de Regulamentos Administrativos, Dissertação de Mestrado, policopiado, Faculdade de Direito de Lisboa, 1992, p. 309); ou então os que fixam os preços de determinados bens ou serviços ou privam um órgão de determinada competência (José Carlos Vieira de Andrade, A Justiça Administrativa, 8.ª edição, 2006, Almedina, p. 237).

Para outra corrente doutrinária, a relevância a aferir, para estes efeitos, estará no momento e modo como os efeitos da norma se projetam na esfera jurídica dos particulares, sendo imediatamente operativa a norma administrativa cuja projeção dos efeitos se realiza de forma imediata e sem interposição de qualquer ato de aplicação, ainda que “…além de impor um dever, uma proibição, uma prestação, uma abstenção, etc, comina, para aqueles que a transgredirem, uma sanção aplicável normalmente através de um acto jurisdicional” (Mário Esteves de Oliveira, «A Impugnação e Anulação Contenciosas dos Regulamentos», Revista de Direito Público, I, n.º 2, 1986, pp. 29 e 36).

Um outro critério de distinção, mais centrado na norma, convoca os conceitos de vinculação e discricionariedade e, como tal e em resumo, será imediatamente operativa a norma que impõe à Administração Pública um comportamento juridicamente vinculado, não carecendo, para a produção dos seus efeitos, da emissão de decisões unilaterais, individuais e concretas de autoridade, bastando a prática de atos meramente instrumentais, materiais ou executivos; diferentemente, numa norma mediatamente operativa, da qual emergem poderes discricionários para a Administração, impor-se-á a necessidade de praticar atos administrativos que concretizem o conteúdo normativo (cfr. Wladimir Brito, «Impugnação de Normas: a Urgência de um Novo Paradigma Jurídico-Processual», Cadernos de Justiça Administrativa, n.º 56, 2006, p. 55 e 60, Braga: Centro de Estudos Jurídicos do Minho).

Nas palavras de Mário Jorge Lemos Pinto (in, Impugnação de Normas e Ilegalidade por Omissão no Contencioso Administrativo Português, Coimbra Editora, 2008, p. 190), «[…] mesmo o exercício de poderes vinculados implica (ou pode implicar) a prática de um acto administrativo aplicativo. Ou seja, o critério, deslocando o eixo da questão para o âmbito dos poderes discricionários e vinculados da Administração, não resolve o que importava resolver: quando é que o efeito lesivo da norma pressupõe a intermediação de um acto (praticado no uso de poderes vinculados ou no uso de poderes discricionários, o acto existirá sempre). Por outro lado, parece que a vinculação às normas deve ser aferida não do lado da Administração, mas do lado do particular: é quando este fica directa e imediatamente vinculado ao conteúdo de uma norma que ela se pode considerar de operatividade imediata […]»

Ainda com interesse para o que nos ocupa, explica Pedro Delgado Alves, “Acção Administrativa Especial”, in Novas e Velhas Andanças do Contencioso Administrativo – Estudo sobre a Reforma do Processo Administrativo, AAFDL, 2005, p. 115, a qualificação de um regulamento como imediatamente produtor de efeitos passa, precisamente, “pela não dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”.

Na interpretação que fazemos destas posições e considerando o disposto na norma em análise do CPTA, ganha centralidade, para o que aqui nos ocupa, a ideia de os efeitos da norma, da sua força normativa, reclamarem, ou não, a interposição de um ato – ato administrativo ou jurisdicional de aplicação, na formulação da lei (artigo 73º, nº2 do CPTA). Portanto, nesta interpretação, decisivo será saber se a força normativa da disposição em causa, na sua dimensão impositiva, ablativa, modificativa ou outra (necessariamente, lesiva, pois o nº 2 do artigo 73º do CPTA refere-se a lesado) resulta dos termos e da própria natureza da norma administrativa em causa, afetando imediatamente a posição jurídica-substantiva dos seus destinatários, sem necessidade de atuações posteriores da Administração. Se assim for, estamos perante uma norma cujos efeitos de produzem imediatamente.

Diferentemente, «relativamente às normas mediatamente operativas, isto é, normas cuja disciplina geral e abstrata só é susceptível de operar os seus efeitos através de actos administrativos de aplicação a situações individualizadas, a questão da sua ilegalidade pode ser suscitada, a título incidental, no âmbito de processo dirigido contra o acto de aplicação, conforme agora expressamente prevê o n.º 3 deste artigo 73.º. Esta é a decorrência de estarmos perante uma norma que não se projeta, de forma directa, na esfera jurídica dos particulares, mas apenas por via de um ulterior acto individual e concreto. Neste caso, a norma não é o objecto directo da impugnação - a qual se dirige em primeira linha contra o acto administrativo de aplicação -, mas a apreciação incidental da sua legalidade releva para o efeito de vir a ser formulado um juízo de procedência quanto ao pedido principal: o tribunal desaplica incidentalmente a norma e, consequentemente, anula, por falta de fundamento legal, o acto administrativo de aplicação». – in, Mário Aroso de Almeida / Carlos Alberto Fernandes Cadilha, Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, 4.ª edição revista, 2017, Almedina, p. 519.

Feito este enquadramento legal e doutrinário, importa também deixar claro que não sofre dúvidas a possibilidade da impugnação de normas regulamentares tributárias, o que, mesmo antes da alteração operada ao artigo 97º do CPPT (pela Lei n.º 118/2019, de 17 de setembro) já era pacificamente aceite. Ainda assim, nesta área do contencioso tributário, tal possibilidade sempre se apresentou pouco expressiva, o que encontra justificação nas especificidades próprias do domínio tributário. Com efeito, e a este propósito, refere R. Duarte Morais que “a utilização desta forma processual por um particular acontecerá, as mais das vezes, quando a norma regulamentar em causa produza imediatamente efeitos lesivos na sua espera jurídica sem dependência de um ato administrativo ou judicial, o que é uma situação de ocorrência rara no domínio tributário. Concretizando-se a aplicação da norma regulamentar ilegal através da prática de um ato tributário ou de um ato administrativo em matéria tributária, a apreciação da sua legalidade acontecerá, por regra, no quadro do processo judicial dirigido à anulação de tal ato, máxime de um processo de impugnação” – in, Manual de Procedimento e de Processo Tributário, 2012, Almedina, págs. 309 e 310.

Ainda a propósito da questão que nos ocupa, importa recuperar, atenta a sua pertinência, as palavras de J. Lopes de Sousa (em anotação ao artigo 97º do CPPT e relativamente à aplicação do artigo 73º do CPTA), no seguinte sentido:

“No entanto, quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação, o lesado ou associações e fundações defensoras dos interesses de valores e bens constitucionalmente protegidos ou autarquias locais podem obter a desaplicação da norma pedindo a declaração da sua ilegalidade com efeitos circunscritos ao caso concreto (arts. 9.°, n.º 2, e 73.º, nº2, do CPTA).

Nos casos em que os efeitos lesivos da norma regulamentar apenas se produzem através de um acto administrativo ou tributário de aplicação, o meio processual adequado para invocar a ilegalidade da norma é a impugnação do acto que fez a sua aplicação, sendo a sua ilegalidade equiparada, para este efeito de determinar a forma de processo adequada, à invalidade de qualquer norma legislativa (por inconstitucionalidade ou violação de norma de direito comunitário ou internacional). Nestes casos, se a aplicação da norma já tiver sido recusada por qualquer tribunal, em três casos concretos, com fundamento na sua ilegalidade, o interessado poderá também pedir a declaração da sua ilegalidade com forma obrigatória geral, nos termos do art. 73º, nº1, do CPTA, mas, para obter a anulação do acto que fez a sua aplicação, não poderá deixar de impugná-lo também, pois, em regra, a retroactividade da declaração de ilegalidade não afecta os casos julgados nem os actos administrativos que entretanto se tenham tornado inimpugnáveis, salvo decisão em contrário do tribunal»” – in, CPPT, anotado e comentado, Volume II, 6ª edição, 2011, Áreas Editora, págs. 51 e 52.

Tendo tudo isto presente e aproximando-nos do caso concreto, importa saber se as normas em causa, ou seja, as que constam das Resoluções acima identificadas e aí fixam (ou atualizam) as tarifas fixas/mensais impostas aos diversos Municípios, traduzidas nos valores discriminados nos artigos 50º a 54º da p.i, lesam direta e imediatamente os seus destinatários, sem que seja necessária a intermediação de um ato administrativo (ou um ato jurisdicional).

Compulsadas as Resoluções em causa, daí se extrai a fixação/atualização:

- Quanto à Resolução nº 870/2005, de 22 de junho:

“4- Implementar o sistema de tarifas, de modo a dar cumprimento ao previsto no Regulamento do Fundo de Coesão e a fazer face aos custos de operação e manutenção da Estação de Tratamento de Resíduos Sólidos Urbanos, de acordo com o Anexo I a esta Resolução.

(…)

Anexo I

- Valor das Tarifas a aplicar aos utentes e utilizadores da ETRS da Meia Serra

Quadro 1 – Tarifas a aplicar a Entidades Públicas (Autarquias e Serviços Regionais)

Concelho Fixa (euro/mês)

(…)

Machico 15.395,81

Santa Cruz 30.372,39

(…)

Funchal 121.831,47”

(…)”

- Quanto à Resolução n.º 1405/2006, de 19 de outubro:

Machico - 30.737,67

Santa Cruz - 48.120,09

Funchal - 220.378,75

- Quanto à Resolução n.º 130/2014, de 27 de fevereiro

Funchal - 209.359,81

Santa Cruz - 45.714,09.

Ora, a resposta a esta questão afigura-se-nos de sentido negativo, o que bem se compreende em face dos contributos doutrinais que acima deixámos enunciados.

Com efeito, no concreto caso que aqui nos ocupa, mostra-se seguro afirmar que as normas que fixam (ou atualizam, dependendo das Resoluções em causa) as tarifas fixas mensais aos Municípios Recorridos não são suscetíveis de produzir imediatamente efeitos na sua esfera jurídica, estando, ao invés, dependentes da emissão de um posterior ato administrativo, concretamente de um ato de liquidação. Tal ato, aliás, pressuporá atuações de ambas as partes, designadamente a solicitação dos serviços à concessionária/A... com a entrega de resíduos e a prestação do serviço correspondente, com o consequente concreto apuramento do valor devido que se traduzirá na liquidação final.

É esse ato de liquidação, necessariamente posterior, que aplicará, à situação concreta de cada Município, as ditas normas que estipulam as tarifas fixas em causa. Dito de outra forma, a aplicação das normas regulamentares, reputadas de ilegais, concretiza-se pela prática dos atos de liquidação que vierem a ser emitidos, como, aliás, no caso, já se verificou com a emissão de centenas de faturas emitidas ao longo dos anos e nas quais se mostra incluído o valor liquidado das tarifas fixas (aqui contestadas). Valem aqui as palavras das Recorrentes ao afirmarem que “a concessionária A... não pode exibir e cobrar uma (pretensa) dívida apenas tendo por título as Resoluções, pelo que eventuais normas que pudessem estar em causa seriam sempre mediatamente operativas”.

Assim sendo, conclui-se pelo afastamento, no caso, do nº 2 do artigo 73º do CPTA (na redação aplicável), por não se verificar o pressuposto obrigatório da sua aplicação, o qual, como vimos, corresponde à formulação “quando os efeitos de uma norma se produzam imediatamente, sem dependência de um acto administrativo ou jurisdicional de aplicação”.

Naturalmente, não se desconsidera o que, a este propósito e em sentido divergente, afirmou o TCA Sul no acórdão recorrido, designadamente:

“No caso em exame, os municípios autores são utilizadores do sistema de tratamento de resíduos sólidos urbanos, explorado, em exclusivo, pela “A..., SA”, constituindo o referido tratamento e valorização uma atribuição dos próprios municípios (artigo 23.º/2/k) e n) da Lei n.º 75/2013, de 12.09 [Regime jurídico das autarquias locais - RJAL]. As tarifas em apreço correspondem à contrapartida pecuniária liquidada pelos utentes pela prestação do serviço mencionado. A fixação do tarifário correspondente, na medida em que se comprove a ocorrência das suas invocadas invalidades, pode constituir uma lesão da esfera jurídica dos autores, dado que os mesmos são utilizadores necessários do serviço público em referência.

Nesta medida, a denegação aos autores, objecto da medida de taxação em apreço, do acesso à via contenciosa, com vista a obter a desaplicação das normas que fixam as taxas fixas questionadas levaria a uma situação de verdadeira indefensão (sic) dos mesmos, que o ordenamento jurídico-constitucional português não permite (artigo 268.º/4, da CRP). A ideia de que as normas em presença não são imediatamente operativas não se comprova, porquanto havendo uma obrigação contatual e legal de uso remunerado do serviço de tratamento de resíduos sólidos por parte dos municípios utentes (11), a fixação unilateral do tarifário significa a mudança do seu estatuto jurídico no âmbito de tal relação contratual, desfavorável para os mesmos. Para além de que, desde 01/07/2005 até 2015, as facturas correspondentes já foram liquidadas e cobradas junto dos municípios autores, na qualidade de utentes do serviço de tratamento de resíduos em apreço, o que comprova que a aplicação dos tarifários questionados, no quadro da relação contratual em referência, não necessita de acto administrativo de aplicação, para ser acatada no âmbito da relação de utilização do serviço em presença”.

Contudo, salvo o devido respeito, não podemos acompanhar a análise feita pelo acórdão recorrido, pois – repete-se – foi (ou será) com as faturas que corporizaram a liquidação das tarifas fixas que se produziram – lesando – os efeitos das normas que as fixaram ou atualizaram. Até lá, como em qualquer outra situação de imposição de prestação tributária (aqui, entendida em sentido amplo), a lesão não é atual, já que depende de uma atuação administrativa que apure, liquide e notifique os valores em causa, a cada um dos seus destinatários.

Acresce que, contrariamente ao que sustenta o acórdão recorrido, não se alcança em que medida, ao afastar a aplicação ao caso do disposto no nº2 do artigo 73º do CPPT, tal podia resultar numa situação de verdadeira indefesa que o ordenamento jurídico-constitucional português não permite (artigo 268º/4, da CRP). É que, na verdade, e como tivemos já ocasião de dizer, no concreto caso que nos ocupa (em que os efeitos lesivos das normas apenas se produzem através de um ato posterior da Administração/ ato de liquidação/emissão da fatura), os Recorridos dispunham da impugnação para contestar a legalidade dos mesmos, podendo aí invocar, como pretendem, a ilegalidade das normas, vícios próprios ou derivados da invalidade de atos praticados no âmbito do respetivo procedimento de aprovação e que, pese embora se mostrem anteriores à liquidação em concreto dos valores das tarifas fixas, nelas se podem refletir.

O que vem de se dizer permite concluir que, como decidiu a 1ª instância, não estavam reunidos os pressupostos legais para que as Recorridas lançassem mão da ação de impugnação de normas, prevista no artigo 73º, nº 2 do CPPT, o que o TCA Sul reconduziu à ilegitimidade processual ativa (e que, porventura, mais rigorosamente se devia ter colocado ao nível do meio processual adequado, questão esta que necessariamente retomaremos adiante).

Quer isto dizer – não perdendo de vista que nos movemos no âmbito de um recurso de Revista – que à questão colocada pela formação preliminar (e que vimos de analisar) teremos de responder negativamente, distanciando-nos do acórdão recorrido, o qual não se poderá manter.

Consequentemente, no enquadramento assim feito, perde naturalmente pertinência a questão colocada do “interesse em agir dos municípios autores para impugnarem a tarifa fixa constante dos decretos regulamentares regionais impugnados”, (quando aferido no âmbito da ação de impugnação de normas) pressuposto processual que, embora não previsto expressamente na lei (mas pacificamente aceite na doutrina e na jurisprudência) se reporta à necessidade de usar do processo, isto é, de instaurar a ação.

A análise que aqui nos é exigida não pode, porém, ficar por aqui.

Vejamos.

Já antes deixámos devida nota, pela sua inteira pertinência, das palavras de J. Lopes de Sousa, no sentido de que “Nos casos em que os efeitos lesivos da norma regulamentar apenas se produzem através de um acto administrativo ou tributário de aplicação, o meio processual adequado para invocar a ilegalidade da norma é a impugnação do acto que fez a sua aplicação, sendo a sua ilegalidade equiparada, para este efeito de determinar a forma de processo adequada, à invalidade de qualquer norma legislativa (por inconstitucionalidade ou violação de norma de direito comunitário ou internacional)”.

Quer isto dizer que, será na ação de impugnação contra os diversos atos de liquidação das tarifas fixas que as Recorridas poderão aceder à tutela jurisdicional que reclamam, obtendo – se for caso disso – a anulação dos atos contestados (e as consequências legais daí decorrentes), tendo por fundamento a invocada ilegalidade das normas que fixaram/atualizaram tais tarifas.

Portanto, com este recorte da realidade assim feito, entende-se que há que aferir do erro na forma processual, questão esta, de resto, que logo, preventivamente, foi encarada pelas Recorridas (e sobre a qual as Recorrentes se puderem pronunciar) que sustentaram a possibilidade de operar a convolação para a ação de impugnação de ato administrativo.

Aferir do erro na forma processual remete-nos inelutavelmente para o pedido formulado pelas Autoras, o qual deixámos inicialmente transcrito. A este propósito, deve dizer-se, desde já, que “a jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo tem usado um critério de grande flexibilidade na interpretação do pedido quando, em face das concretas causas de pedir invocadas, se possa intuir – ainda que com recurso à figura do pedido implícito – qual a verdadeira pretensão de tutela jurídica.

(…)

Ou seja, de acordo com o entendimento que tem vindo a ser adoptado por este Supremo Tribunal Administrativo, na interpretação do pedido não deve o juiz ficar-se pela redacção que lhe foi dada; há que ir um pouco mais longe, não olvidando que nesta tarefa hermenêutica não podem ignorar-se as concretas causas de pedir invocadas, na medida em que permitam descortinar a verdadeira pretensão de tutela jurídica, ainda que com recurso à figura do pedido implícito (Dando conta desta posição e subscrevendo-a, JORGE LOPES DE SOUSA, ob. cit., II volume, últimos três parágrafo da anotação 10 d) ao art. 98.º, pág. 92.).

Na verdade, a nossa lei processual procura desde sempre evitar, sempre que possível, que a parte perca o pleito por motivos puramente formais – que a forma prevaleça sobre o fundo (Cf. MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, 1979, pág. 387, a propósito da flexibilidade que deve temperar o princípio da legalidade das formas processuais.) – e essa preocupação com o princípio da tutela jurisdicional efectiva dos direitos e interesses das partes tem vindo, cada vez mais, a encontrar expressão na lei adjectiva, que procura afastar o rigor formalista na interpretação das peças processuais (Cfr. art. 7.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, que dispõe: «Para efectivação do direito de acesso à justiça, as normas processuais devem ser interpretadas no sentido de promover a emissão de pronúncias sobre o mérito das pretensões formuladas».).

Note-se que, na interpretação das peças processuais são aplicáveis, por força do disposto no art. 295.º do Código Civil («Aos actos jurídicos que não sejam negócios jurídicos são aplicáveis, na medida em que a analogia das situações o justifique, as disposições do capítulo precedente».), os princípios da interpretação das declarações negociais (comuns à interpretação das leis), valendo, por isso, aquele sentido que, segundo o disposto no art. 236.º, n.º 1, do CC («A declaração negocial vale com o sentido que um declaratário normal, colocado na posição do real declaratário, possa deduzir do comportamento do declarante, salvo se este não puder razoavelmente contar com ele».), o declaratário normal ou razoável deva retirar das declarações escritas constantes do articulado (Por outro lado, vale também aqui o princípio aplicável aos negócios formais – denominado do mínimo de correspondência verbal –, de que «não pode a declaração valer com um sentido que não tenha um mínimo de correspondência no texto do respectivo documento, ainda que imperfeitamente expresso» (art. 238.º, n.º 1 do CC).), para além de que não podemos olvidar que os rigores formalistas na interpretação das peças processuais estão hoje vedados pelos princípios do moderno processo civil e bem assim pelo princípio constitucional da tutela jurisdicional efectiva (cfr. arts. 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa), motivo por que o tribunal deve extrair do pedido que lhe é feito o sentido mais favorável aos interesses do peticionante, indagando da sua real pretensão (…).– cfr. acórdão do STA, de 16/12/15, processo nº 01508/14.

Considerando esta doutrina de “interpretação flexível do pedido”, o pedido formulado pelas Autoras em b) e c), pode, sem esforço, interpretar-se como correspondendo à sua pretensão de ver reconhecida a invalidade das liquidações das tarifas fixas, a sua restituição e o reconhecimento do seu direito a juros indemnizatórios, todas pretensões passíveis de serem obtidas em sede de impugnação dos atos de liquidação.

Já o pedido formulado em a) – a desaplicação, ao seu caso concreto, por ilegalidade, das normas das três Resoluções identificadas nos autos – poderia, à primeira vista, constituir um óbice nesta ponderação quanto ao meio processual adequado. No entanto, pensamos que assim não é e que tal dificuldade pode, ainda por apelo à referida interpretação flexível do pedido, ser ultrapassada sem dificuldade. Na verdade, a formulação daquele pedido (que se apresentava óbvio em face do meio processual inicialmente utilizado), quando ponderado pela necessidade da intermediação de um ato administrativo (a liquidação das tarifas fixas), não deixa de ser incidentalmente apreciado e acolhido na impugnação do mesmo, no sentido de que, perante a ilegalidade das normas (causa de pedir), a sua aplicação é afastada, ainda que tal se traduza na invalidade dos atos de liquidação subsequentes.

Nesta interpretação, marcadamente antiformalista, entendemos não haver, à partida, impedimento para operar a convolação da presente ação administrativa de impugnação de normas em impugnação judicial dirigida aos atos de liquidação das tarifas fixas.

Contudo, o processo, tal como se nos apresenta e apesar dos muitos documentos que se mostram juntos com os articulados, não fornece os elementos indispensáveis para aferir de outro requisito da convolação: a tempestividade da petição para a forma processual tida como correta. Com efeito, pese embora saibamos a data em que foi apresentada a petição inicial, não se apura, sem dúvidas, a factualidade essencial para concluir quanto ao exercício tempestivo do direito de impugnar. Em concreto, mostra-se indispensável saber quando terminou o prazo para pagamento voluntário dos atos de liquidação. Na realidade, apesar da profusão de documentos (faturas) juntos, casos há em que tais elementos não se apresentam nas condições ideias de leitura, para além de que, noutros casos, apesar de se perceber que o pagamento das faturas se faz a X dias (60), desconhece-se o termo inicial desse prazo. Assim sendo, não é possível a este Tribunal aferir, com o rigor e a segurança exigíveis, quando terminou o prazo para pagamento voluntário das quantias liquidadas.

Temos assim que, só perante estes elementos em falta é que se poderá formular um juízo definitivo sobre a utilidade (ou não) da convolação, “sendo que na hipótese de estar já esgotado o prazo para o exercício do direito de impugnar aquando da apresentação da petição inicial, a convolação se apresentaria como um acto inútil e, por isso, proibido (cfr. art. 130.º do CPC)” – cfr. acórdão de 16/12/15, citado. Ora, isto mesmo pode e deve ser aferido pelo juiz de 1ª instância, concluindo-se aí pela utilidade da convolação da petição de ação de impugnação de normas em impugnação das liquidações das tarifas fixas (artigos 97º, nº 3, da LGT e 98º, nº 4, do CPPT).

De tudo o que foi dito, conclui-se pela falta de pressupostos para a ação de impugnação de normas, apresentada ao abrigo do artigo 73º, nº2 do CPTA, com isso se concedendo provimento ao recurso de Revista e revogando o acórdão recorrido que havia reconhecido a legitimidade processual ativa das Recorridas para a ação de impugnação das normas respeitantes às tarifas fixas previstas nas Resoluções n.º 870/2005, 1405/2006, e 130/2014, todas da Presidência do Governo Regional da Madeira.

Adicionalmente, e tendo em conta todo o exposto, considerando a existência de erro na forma processual, sem que este Tribunal disponha dos elementos necessários a decidir a oportunidade da convolação para o meio adequado (impugnação), impõe-se o regresso dos autos à 1ª instância para que aí se possa concluir, em definitivo, pela utilidade da convolação, o que ficará consignado na parte dispositiva deste acórdão.

III- DECISÃO

Face ao exposto, acordam, em conferência, os juízes da secção de contencioso tributário deste Supremo Tribunal Administrativo em:

- conceder provimento ao recurso de Revista interposto e revogar o acórdão do TCA Sul;

- ordenar que os autos regressem à 1ª instância para, após indagação da factualidade acima indicada, avaliar da possibilidade de convolação da petição inicial para processo de impugnação judicial.

Custas pelas Recorridas (artigo 527º, do CPC).

Registe e notifique.

Lisboa, 4 de fevereiro de 2026. - Catarina Almeida e Sousa (relatora) – Francisco António Pedrosa de Areal Rothes - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro.