ACORDAM, EM CONFERÊNCIA, NO 1º JUÍZO LIQUIDATÁRIO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL
I. RELATÓRIO
Maria ..., com os sinais dos autos, veio recorrer contenciosamente do despacho do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa, de 26 de Novembro de 2001, que negou provimento ao recurso hierárquico que interpusera do acto da Inspectora-Geral da Educação, que lhe certificou, para efeitos do disposto no artigo 16º do Regulamento de Estágio, aditado pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho, o montante total das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária e fez depender a cessação da sua comissão de serviço, e a autorização da sua requisição para a Câmara de Sintra, do pagamento a título de reembolso daquelas despesas à IGE.
Imputa ao despacho em causa a violação do disposto nos artigos 13º da CRP, 16º do regulamento de estágio da Inspecção-Geral de Educação, e do artigo 44º, nº 1, alínea g) do CPA.
A entidade recorrida respondeu nos termos constantes de fls. 31/32, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pela legalidade do acto.
Notificada para apresentar alegações, veio a recorrente fazê-lo, concluindo nos seguintes termos:
“1. O presente recurso contencioso foi interposto do acto expresso de indeferimento praticado pelo recorrido.
2. O acto recorrido foi proferido em sede de recurso hierárquico que impugnou o acto praticado pela Srª Inspectora-Geral da Educação. Acto este que fazia depender a cessação da comissão de serviço da liquidação de determinados valores.
3. A recorrente entende que tal acto é nulo ou, pelo menos, ilegal.
4. A nulidade do acto recorrido da verificação do estipulado na alínea i) do artigo 133º do Código do Procedimento Administrativo. Ou seja, no dia 1 de Junho de 2001, a Srª Secretária de Estado da Administração Educativa proferiu despacho de autorização do exercício de funções no regime de requisição na Câmara Municipal de Sintra, durante o ano lectivo de 2001/02. Estranhamente, em 31 de Agosto de 2001 a recorrente tomou conhecimento do ofício enviado pela Srª Inspectora-Geral da Educação ao Sr. Director Regional de Educação de Lisboa, onde constava a recusa da referida Inspecção no cumprimento dum despacho proferido pela Srª Secretária de Estado da Educação. E na mesma data, foi a recorrente notificada do acto praticado pela Srª Inspectora-Geral de Educação, acto esse que fazia depender a cessação da comissão de serviço, do pagamento das despesas de formação.
5. Ora, a recorrente não necessitava de qualquer despacho da Srª Inspectora-Geral da Educação relativamente à comissão de serviço, uma vez que por despacho da Srª Secretária de Estado da Administração Educativa, superior hierárquico da Srª Inspectora-Geral, a recorrente estava autorizada a iniciar a requisição para o exercício de funções na Câmara Municipal de Sintra. Ora, como a requerente não poderia estar a exercer funções na Câmara Municipal de Sintra no regime de requisição e, ao mesmo tempo exercer funções na IGE em comissão de serviço, o acto que autorizou a requisição, tacitamente revogou a comissão de serviço. Portanto, na altura em que foi produzido o acto que fazia depender a cessação da comissão de serviço do pagamento das despesa de formação, a referida comissão de serviço já tinha sido revogada pelo despacho da Srª Secretária de Estado. Ou seja, já não podia cessar, ou por outro lado, era indiferente a posição da Srª Inspectora-Geral acerca deste assunto, porque o mesmo tinha sido objecto de acto administrativo praticado pelo seu superior hierárquico e, por isso, insusceptível de ser revogado por acto da Srª Inspectora-Geral.
6. Por esta razão deve o acto recorrido ser declarado nulo.
7. Contudo, caso não se entenda que o acto é nulo, sempre se terá de atender às ilegalidades de que padece.
8. De facto, a reposição do montante de Esc. 626.744$00 é indevida. O artigo 16º do Regulamento de Estágio, aditado pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho, diz-nos que "O estagiário assinará um termo de responsabilidade em que se compromete a reembolsar a IGE de todas as despesas efectuadas com a sua formação caso não venha a prestar, após a sua integração na carreira, o tempo de serviço correspondente à duração do estágio" [sublinhados nossos]. Sendo igualmente verdade que a recorrente assinou um termo de responsabilidade de acordo com a citada norma.
9. No entanto e como resulta da citada norma, a mesma apenas se aplica a todos aqueles que terminem o estágio e integrem a carreira e que, após a sua integração na carreira, não cumpram o tempo de serviço correspondente à duração do estágio. Quer isto dizer que apenas depois da conclusão do estágio e a consequente integração na carreira é que se poderá tornar exigível o pagamento das despesas de formação, nos casos de não cumprimento, na carreira, do tempo de serviço correspondente à duração do estágio. Por isto se conclui que a recorrente não se encontrava obrigada a proceder a qualquer reposição, na medida em que não cumpriu o estágio, razão pela qual nunca pode ser integrada na carreira.
10. Qualquer interpretação que considere a recorrente obrigada a repor as verbas gastas com a sua formação é contrária à lei. Para além de ser violadora do principio da igualdade, consignado no artigo 13º da Constituição. Quanto mais não seja porque mesmo que a recorrente tivesse concluído o estágio, poderia não ser integrada na carreira, isto tendo em conta que o número de estagiários é superior ao número de vagas a ocupar.
11. Sem prescindir, deve-se ter em atenção que no termo de responsabilidade assinado pela recorrente, no seu último parágrafo diz-se expressamente: "As despesas a reembolsar nesse caso serão as que vierem a ser indicadas e documentadas pela IGE" [sublinhados nossos]. Quer isto dizer que não basta indicar as despesa efectuadas com a formação da recorrente, é também necessário proceder-se à sua documentação. Ora, a Inspecção-Geral de Educação nunca documentou as despesas. Para além de existirem verbas que são pagas pelo PRODEP e a IGE não indica se devolveu as referidas verbas ao PRODEP.
12. Assim como, devido à falta de documentação acerca das despesas realizadas, a recorrente não se pode pronunciar sobre os valores indicados. Uma coisa é verdade, os números apresentados pela entidade recorrida, não coincidem com os registos da recorrente. Por isto, mesmo no caso da recorrente ser obrigada a repor as despesas com a sua formação, o que apenas se concebe como uma mera hipótese para efeitos de raciocínio, a entidade recorrida tem de apresentar toda a documentação que fundamenta o valor a repor.
13. Uma outra ilegalidade de que padece o acto recorrido prende-se com a violação da alínea g) do nº 1 do artigo 44º do Código do Procedimento Administrativo. Tal violação resulta do facto da Srª Inspectora-Geral da Educação ter sido a autora do acto objecto de recurso hierárquico, ao mesmo tempo que participou na formação do acto que veio a ser praticado pelo Sr. Secretário de Estado da Administração Educativa e que é o objecto do presente recurso.
14. Por tudo o que se acaba de expor, o acto recorrido deve ser declarado nulo.
15. Ou, pelo menos, anulado, por ser ilegal, por violar, entre outros, o disposto no artigo 13º da CRP, e o artigo 16º do regulamento de estágio e o próprio termo de responsabilidade assinado pela recorrente, violando igualmente o artigo 44º, nº 1, alínea g) do Código do Procedimento Administrativo”.
Por seu turno, nas alegações apresentadas a entidade recorrida concluiu nos seguintes termos:
“[…]
Sendo de referir uma vez mais que o acto ora recorrido, ao negar provimento ao recurso hierárquico interposto pela ora recorrente, confirma a legalidade do acto da Senhora Inspectora Geral da Educação apenas na vertente da certificação do montante das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação, para efeitos do cumprimento da obrigação por si livremente assumida e que se encontra documentada pelo termo de responsabilidade assinado em 28.08.00 [sendo este o único objecto do presente recurso contencioso].
Não tendo constituído fundamento do despacho ora recorrido a questão da dependência da cessação da comissão de serviço da recorrente do prévio pagamento à IGE destas despesas de estágio, pela simples razão de se ter considerado que esta determinação contida no despacho da Senhora Inspectora-Geral da Educação se deveria considerar ultrapassada à data da apreciação do recurso hierárquico com a efectiva cessação da comissão de serviço da recorrente e sua requisição para a Câmara de Sintra [ver ponto 2 da Informação nº 204/IGE/01, de 8/11, onde se encontra exarado o despacho recorrido]”.
Finalmente, o Digno Magistrado do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual concluiu nos seguintes termos:
“[…]
Perante estas conclusões e assente na matéria de facto – na base da prova documental destes autos e do PA e admitida pelas partes – que já à data da interposição do recurso a recorrente tinha findado a sua comissão de serviço, encontrando-se como requisitada pela Câmara Municipal de Sintra, afigura-se-me que o recurso carece de objecto e como tal deve ser rejeitado.
Com efeito, o acto do SEAE que indeferiu o recurso hierárquico, apenas se pronunciou sobre a questão do pagamento das despesas, constituída como condição do indeferimento da IGE da requerida cessação da comissão de serviço da recorrente, porque então já a comissão de serviço findara.
Ora, a utilidade do recurso, de declaração de nulidade ou de anulação do acto de indeferimento do fim da comissão de serviço inexiste, por impossível, já que a comissão de serviço acabou e foi revogado o acto da IGE como afirma a própria recorrente na conclusão 5ª das suas alegações. No mais, a apreciação da ordem de pagamento das despesas – segmento do acto hierarquicamente recorrido e afinal o único contenciosamente impugnado – não constitui acto administrativo, mas um simples acto opinativo, não lesivo e apenas uma questão contratual a resolver no domínio da vontade das partes ou por via de acção, de acordo com o artigo 186º do CPA e não por meio do recurso contencioso.
3. Em conclusão, carecendo o recurso de objecto, por inútil e impossível, deverá ser rejeitado por ilegal, de acordo com os artigos 268º, nº 4 da CRP, 24º, alínea b) e 25º, nº 1 da LPTA, 186º do CPA e § 4º do artigo 57º do RSTA, segundo o meu parecer”.
A recorrente pronunciou-se sobre a questão prévia suscitada pelo Digno Magistrado do Ministério Público nos termos constantes de fls. 64/68, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, pugnando pela respectiva improcedência.
Colhidos os vistos legais, vem o processo à conferência para julgamento.
II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO
Com interesse para a decisão, consideram-se assentes os seguintes factos:
i. A recorrente foi admitida ao estágio para ingresso na carreira técnica superior de inspecção da Inspecção-Geral da Educação.
ii. Em face dessa admissão, a recorrente assinou em 28-8-2000 o termo de responsabilidade cuja cópia consta de fls. 25 dos autos, que aqui se dá por integralmente reproduzida, no qual se obrigou a reembolsar a Inspecção-Geral da Educação de todas as despesas efectuadas com a sua formação, caso não viesse a prestar, após a sua integração na carreira, o tempo de serviço correspondente à duração do estágio.
iii. Por despacho datado de 1-6-2001, da Secretária de Estado da Administração Educativa, a recorrente foi autorizada a exercer funções na Câmara Municipal de Sintra, no ano lectivo de 2001/2002, em regime de requisição, ao abrigo do artigo 67º do DL nº 139-A/90, de 28/4 [cfr. fls. 18 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
iv. Por requerimento datado de 16 de Julho de 2001, a recorrente solicitou à Inspectora-Geral da Educação a cessação da sua comissão de serviço em 31 de Agosto de 2001, a fim de poder apresentar-se, imediatamente a seguir ao gozo do período de férias, na Câmara Municipal de Sintra, e a autorização para finalizar as actividades de Estágio na IGE, nomeadamente a participação em dois seminários, a realização da OAL [Organização do Ano Lectivo] em duas escolas, e à apresentação do Relatório Final [cfr. fls. 19/20 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
v. Em resposta a tal requerimento, a Inspectora-Geral da Educação remeteu à recorrente o ofício nº 008131, datado de 8-8-2001, com o seguinte teor:
“Assunto: CESSAÇÃO DA COMISSÃO DE SERVIÇO
Em resposta ao seu pedido de 16 de Julho de 2001, informo o seguinte:
1. Relativamente à questão exposta no preâmbulo do seu pedido, sempre esta Inspecção-Geral teve o cuidado de esclarecer os estagiários acerca do regime remuneratório de ingresso na carreira inspectiva, com o objectivo de não criar quaisquer falsas expectativas na matéria. A sua permanência no estágio correspondeu, por conseguinte, a uma opção pessoal perfeitamente esclarecida, não se entendendo que invoque como razão principal da sua desistência a quebra salarial.
2. O início das suas funções na Câmara Municipal de Sintra, enquanto requisitada, pressupondo a prévia cessação da sua comissão de serviço e correspondente estágio, é incompatível com o prosseguimento das actividades específicas deste, não lhe sendo, nestas circunstâncias, possível que participe nos Seminários e nas fases de avaliação final [incluindo apresentação do Relatório de Estágio].
3. A cessação da sua comissão de serviço implica, de acordo com o termo de responsabilidade que V. Exª assinou, a devolução dos montantes dispendidos com a formação proporcionada durante o estágio.
Ficando a aguardar de V. Exa. uma confirmação do pedido, manifesto desde já a minha disponibilidade para pessoalmente lhe prestar quaisquer esclarecimentos complementares.” [cfr. fls. 21 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vi. E, com data de 31-8-2001, a Inspectora-Geral da Educação remeteu à recorrente o ofício nº 009125, com o seguinte teor:
“Assunto: CESSAÇÃO DA COMISSÃO DE SERVIÇO
Na sequência do seu pedido de cessação de comissão de serviço, venho reiterar que a mesma será dada por finda quando forem liquidados os compromissos assumidos.
De acordo com o disposto no artigo 16º, anexo à Portaria nº 277/99, de 15 de Abril, o reembolso das despesas de formação são as seguintes:
• Custo da formação 485.000$00
• Despesas de ajudas de custo, subsídio de refeição
acrescido e transporte 141.744$OO
TOTAL.........626.744$OO
Por esta razão, não podendo de imediato ser dada por finda a sua comissão de serviço, a sua requisição como professora requisitada na Câmara Municipal de Sintra não poderá ser autorizada e efectivada. Desta situação foi dado conhecimento à respectiva Direcção Regional de Educação.
Pelas razões acima referidas, no termo das suas férias deverá V. Exª apresentar-se na Delegação Regional da IGE.” [cfr. fls. 16 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
vii. Inconformada, a recorrente interpôs recurso hierárquico para o Secretário de Estado da Administração Educativa [cfr. fls. 11/15 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
viii. A entidade recorrida emitiu pronúncia ao abrigo do artigo 172º do CPA, consubstanciada na Informação nº 204/IGE/2001 – Parecer nº 302/GAJ/2001, de 8-11-2001, elaborada por uma Inspectora superior principal da IGE, com o seguinte teor:
“Assunto: RECURSO HIERÁRQUICO INTERPOSTO PELA PROFESSORA MARIA .... PRONÚNCIA DA ENTIDADE RECORRIDA [ARTIGO 172º DO CPA].
1. A professora acima referenciada, que em 16 de Julho do corrente ano, solicitou à Srª Inspectora-Geral, a cessação da comissão de serviço em que se encontrava empossada para efeitos da frequência do estágio para ingresso na carreira técnica superior de inspecção da IGE, vem interpor recurso hierárquico do acto da Srª Inspectora-Geral, que alegadamente lhe foi notificado pelo ofício nº 9125, datado de 31-8-2000, e que:
- lhe certifica, para efeitos do disposto no artigo 16º do Regulamento de Estágio, aditado pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho, o montante total das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária,
- faz depender a cessação da sua comissão de serviço, e a autorização da sua requisição para a Câmara de Sintra, do pagamento a título de reembolso daquelas despesas à IGE.
2. A segunda questão referida encontra-se neste momento ultrapassada, pois que à ora recorrente foi dada por finda aquela comissão de serviço e encontra-se requisitada na Câmara de Sintra.
3. Há assim que responder apenas à argumentação com que a recorrente pretende contestar a legalidade do acto que lhe certifica o montante das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação, para efeitos do cumprimento da obrigação por si livremente assumida e que se encontra documentada pelo termo de responsabilidade que assinou em 28-8-2000.
3.1- Diz a recorrente que o reembolso previsto no artigo 16º do Regulamento de Estágio, não é, no seu caso, devido, porquanto aquele preceito tem como destinatários os estagiários que concluíram o estágio e foram integrados na carreira, o que não se verificou consigo. Além de que, o termo de responsabilidade que assinou tem como pressuposto que as despesas com a formação sejam indicadas e documentadas, o que também se não verifica. Por ultimo alega ainda a recorrente que a interpretação que a IGE está a fazer daquele preceito viola o princípio da igualdade pois que enquanto uns estagiários, como é o seu caso estão obrigados ao reembolso das despesas com a formação, outros, os que não vierem a ficar colocados nas vagas, o não estão.
4. Improcede porém totalmente esta argumentação.
4.1- Na verdade, a razão de ser do preceito em causa vem claramente enunciada no preâmbulo da Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho, isto é, garantir que aqueles [estagiários] que usufruíram de uma formação que lhes foi ministrada no pressuposto de um futuro ingresso na carreira inspectiva, venham a prestar no exercício dessas funções um tempo mínimo de serviço, que de alguma forma compense todo o esforço dispendido com a sua formação. E por isso, e em consonância com estes propósitos, o que se diz na parte dispositiva do preceito e que o estagiário está obrigado não só a aceitar a sua nomeação como inspector [ou seja, nas palavras da lei a integrar a carreira], se ela vier a ocorrer, como a aí permanecer, no mínimo durante um ano. O que naturalmente obriga o estagiário a finalizar o estágio e a aguardar a conclusão de todas as suas fases e operações, findo o que, cessará então a sua comissão de serviço, ou com a nomeação como inspector, ou no caso de não obter vaga, com o regresso ao lugar de origem. Donde que é a interpretação que a recorrente faz, de que é licito ao estagiário, depois de ter usufruído daquela formação, recusar-se a concluir o estágio fazendo cessar, a sua comissão de serviço, que não tem qualquer apoio nem na letra nem no espírito do preceito em causa, retirando mesmo qualquer sentido útil à sua existência.
4.2- Não tem também razão a recorrente quando diz que as despesas com a formação não estão indicadas e documentadas conforme é exigível, pois que lhe foram enviados os documentos para tanto necessários.
4.3- Finalmente, carece ainda de fundamento a sua alegação de que o preceito em causa viola o princípio constitucional da igualdade se interpretado no sentido de que a uns estagiários é exigível o reembolso e a outros não. Na verdade tal princípio o que impõe é justamente que se trate por igual o que é essencialmente igual, e desigualmente o que é essencialmente desigual. Ora é essencialmente desigual a situação dos estagiários que não venham a ingressar na carreira por falta de vaga, situação que lhes não pode ser imputável, da daqueles que, vindo a obter vaga, não venham a aceitar a sua nomeação como inspectores. Sendo pois objectivamente distintas estas situações, temos que, contrariamente ao que alega a recorrente, é o respeito pelo princípio da justiça, de que o princípio da igualdade é mero corolário, que impõe aqui uma diferenciação de tratamento.
Em conclusão, o acto ora recorrido, da Srª Inspectora-Geral, que comunica à recorrente o montante das despesas efectuadas com a sua formação e a considera constituída na obrigação de delas reembolsar a IGE, fez uma correcta interpretação do artigo 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção, da Inspecção-Geral de Educação, aditado pela Portaria nº 444/2000.
Nestes termos, e nesta sede de pronúncia da Entidade Recorrida, e porque não procedem as razões invocadas pela ora recorrente para a sua alteração, entendemos pois ser de o manter.” [cfr. fls. 7/9 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].
ix. Sobre essa Informação/Parecer exarou a Srª Inspectora-Geral da Educação o seguinte despacho, igualmente datado de 8-11-2001:
“Concordo. À consideração do Senhor Secretário de Estado da Administração Educativa” [Idem].
x. Com base na fundamentação de facto e de direito constante da aludida Informação/Parecer, o Secretário de Estado da Administração Educativa, por despacho datado de 26 de Novembro de 2001, negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela recorrente [Ibidem].
III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO
Sendo esta a factualidade relevante, importa agora proceder ao respectivo enquadramento jurídico.
Como se viu, a recorrente impugna o despacho do Secretário de Estado da Administração Educativa que, negando provimento ao recurso hierárquico que aquela interpusera, confirmou o despacho da Inspectora-Geral da Educação, que lhe certificou, para efeitos do disposto no artigo 16º do Regulamento de Estágio, aditado pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho, o montante total das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária e fez depender a cessação da sua comissão de serviço, e a autorização da sua requisição para a Câmara de Sintra, do pagamento a título de reembolso daquelas despesas à IGE.
Aquele acto da autoria da Inspectora-Geral da Educação desdobrava-se, assim, em dois segmentos:
a) Por um lado, dava a conhecer à recorrente [certifica], para efeitos do disposto no artigo 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE – aditado à Portaria nº 277/99, de 15/4, pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho –, o montante total das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária; e,
b) Por outro lado, fazia depender a cessação da sua comissão de serviço, e a autorização da sua requisição para a Câmara de Sintra, do pagamento a título de reembolso daquelas despesas à IGE.
Ora, como muito bem nota a entidade recorrida – no que é secundada pelo Digno Magistrado do Ministério Público – o segundo segmento daquele acto da Inspectora-Geral da Educação, fazendo depender a cessação da comissão de serviço em que a recorrente se encontrava na IGE, e a autorização da sua requisição para a Câmara de Sintra, do pagamento a título de reembolso das despesas com a sua formação, não foi mantido pelo despacho recorrido, na exacta medida em que se reconheceu que, à data da sua prolação, a comissão de serviço da recorrente já não subsistia, por aquela ter sido autorizada, por despacho da entidade recorrida, de 1-6-2001, a exercer funções na Câmara Municipal de Sintra, em regime de requisição [vd. ponto iii. da matéria de facto assente].
Por isso, dito de outro modo, a condição aposta no segundo segmento do acto da Inspectora-Geral da Educação não chegou a produzir quaisquer efeitos, nomeadamente os de impedir a requisição da recorrente para o exercício de funções na Câmara Municipal de Sintra, sem que se mostrasse efectuado o reembolso dos montantes despendidos pela IGE com a formação da recorrente, em nada lesando a recorrente, o que, aliás, veio a ser expressamente admitido no parecer de que se apropriou a entidade recorrida para fundamentar o acto objecto do presente recurso contencioso.
Donde, e em conclusão, fosse por falta de objecto, fosse por falta de lesividade, sempre o recurso do aludido segmento do acto recorrido seria de rejeitar, assim improcedendo as conclusões 4 a 6 das alegações da recorrente.
* * * * * *
Resta, assim, apreciar o acto recorrido no segmento restante, ou seja, na parte em que deu a conhecer à recorrente, ou lhe certificou, para efeitos do disposto no artigo 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE – aditado à Portaria nº 277/99, de 15/4, pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho –, que o montante total das despesas efectuadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária era de Esc. 626.744$00 [€ 3126,22], sendo Esc. 485.000$00 [€ 2419,17] a título de custo da formação propriamente dita, e Esc. 141.744$00 [€ 707,05] a título de despesas de ajudas de custo, subsídio de refeição acrescido e transporte.
A recorrente imputa ao despacho recorrido a violação do disposto nos artigos 13º da CRP, 16º do regulamento de estágio da Inspecção-Geral de Educação, e do artigo 44º, nº 1, alínea g) do CPA.
Uma vez que este último vício constitui um verdadeiro incidente do procedimento, com reflexos na formação da vontade do órgão decidente, será sobre ele que nos debruçaremos em primeiro lugar.
A norma em causa, integrada na Parte II, Capítulo I e na Secção VI, relativa às garantias de imparcialidade, tem, na parte que ora releva, a seguinte redacção:
“Artigo 44º
Casos de impedimento
1. Nenhum titular de órgão ou agente da Administração Pública pode intervir em procedimento administrativo ou em acto ou contrato de direito público ou privado da Administração Pública nos seguintes casos:
(…)
g) Quando se trate de recurso de decisão proferida por si, ou com a sua intervenção, ou proferida por qualquer das pessoas referidas na alínea b) ou com intervenção destas”.
Este preceito visa a concretização de uma das garantias preventivas da imparcialidade, que norteiam a actividade da Administração e também o procedimento administrativo, e encontra a sua consagração no artigo 266º, nº 2 da CRP, e reafirmação no artigo 6º do CPA.
É uma norma de proibição que visa assegurar a isenção e independência da autoridade decidente.
Com efeito, é notório que o afastamento de quem está comprometido com um determinado acto que é objecto de impugnação, garante o distanciamento mínimo indispensável para que a decisão seja tomada sem interposição de interesses da natureza funcional ou até de simples exageros de personalidade, que poderiam conduzir o decisor a reproduzir o juízo já emitido, e salvaguarda a liberdade decisória do superior hierárquico, na medida em que lhe faculta o contacto com a realidade do procedimento administrativo de primeiro grau, tal como ela existe, à margem de toda e qualquer ulterior interferência.
Por outro lado, a utilização de um conceito mais abrangente de intervenção, traduz a intenção da lei de que nos encontramos perante uma proibição absoluta.
Contudo, há que não esquecer que, no caso concreto, a pronúncia da Inspectora-Geral da Educação, que a recorrente pretende ser violadora do disposto na alínea g) do nº 1 do artigo 44º do CPA, inquinando por via disso o acto objecto do presente recurso contencioso, se inseriu na fase do procedimento prevista no artigo 172º, nº 1 do CPA, onde se prevê a intervenção do autor do acto de 1º grau no recurso hierárquico, atribuindo-lhe o dever de se pronunciar “sobre o recurso”.
À primeira vista, poderíamos ser tentados a reconhecer uma contradição entre aquelas normas do CPA; no entanto, essa contradição, como se verá de seguida, é meramente aparente.
Com efeito, a norma do artigo 44º, nº 1, alínea g) do CPA visa, pela via negativa, com o recurso à figura do impedimento, prevenir o risco de parcialidade na actividade administrativa.
Porém, como se escreveu no acórdão do STA, de 28-1-2003, da 2ª Subsecção do CA, e proferido no âmbito do recurso nº 705/02, “a imparcialidade tem, do mesmo passo, uma vertente positiva que impõe à Administração que conheça e tome em consideração a totalidade dos interesses envolvidos [cfr. Maria Teresa de Melo Ribeiro, “O Princípio da Imparcialidade da Administração Pública”, págs. 155/156, e Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, II, págs. 144/145]. Só assim pode actuar com objectividade, através de decisões racionais que ponderem todos os interesses juridicamente relevantes e afastem as motivações que lhes devam ser estranhas. Nessa medida, pressupõe o integral esclarecimento da situação que é objecto da actividade da Administração e, tratando-se de recurso hierárquico, é de toda a utilidade para o efeito que o autor do acto recorrido possa contraditar os factos e os argumentos jurídicos expostos no requerimento do impugnante e/ou emitir opinião acerca da validade e relevância dos documentos apresentados [cfr. artigo 169º, nº 1 do CPA], ampliando o universo dos elementos importantes para o debate”.
Neste contexto, é evidente que a norma do artigo 172º, nº 1 do CPA, cuja finalidade é a de esclarecer a verdade material, prescreve o contraditório, não só não põe em perigo a imparcialidade que o artigo 44º, nº 1, alínea g) visa acautelar, como constitui também uma das garantias procedimentais reclamada pela sua vertente positiva.
Este é, seguramente, o sentido decisivo da lei, de acordo com a melhor doutrina [Neste sentido, cfr. Esteves de Oliveira e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, anotado, a págs. 787, e também o acórdão do STA, de 25-6-2002, proferido no âmbito do recurso nº 48.096], sendo por isso legítimo concluir que a apontada contradição é meramente aparente, posto que as normas em causa se completam, ligando entre si as duas faces da imparcialidade que a lei procedimental visa garantir.
Ora, no caso dos autos, é patente que a pronúncia da Inspectora-Geral da Educação se conteve dentro dos parâmetros exigidos pelo artigo 172º, nº 1 do CPA, uma vez que a mesma se limitou a expressar a sua concordância com um Parecer/Informação subscrito por uma inspectora superior principal da IGE, com o qual veio a concordar a entidade recorrida, acolhendo-o para a fundamentação da sua decisão, não tendo tido, por conseguinte, essa pronúncia o condão de moldar ou influenciar de forma decisiva a solução tomada pela entidade recorrida.
O único critério para aferir da desconformidade ou conformidade da pronúncia do autor do acto de 1º grau, face ao regime previsto no artigo 172º, nº 1 do CPA, é o do respeito pelos limites impostos pela finalidade da norma, tal como acima se deixou referido.
Quando muito, o conteúdo da pronúncia poderá vir a relevar noutra sede, ou seja, na apreciação da legalidade do acto de 2º grau; contudo, o que ele não pode é servir como critério para determinar se, no caso concreto, a intervenção do autor do acto de 1º grau ocorreu em conformidade ou em desconformidade com o regime estabelecido no artigo 172º, nº 1 do CPA.
Mas, como acima se referiu, a intervenção da Inspectora-Geral da Educação limitou-se apenas a expressar concordância com um Parecer/Informação subscrito por uma inspectora superior principal e a ordenar a remessa do processo, para decisão, ao ora recorrido, Secretário de Estado da Administração Educativa, cumprindo assim o seu dever de se pronunciar.
Ora, considerando que a lei não prevê qualquer fórmula especial para a pronúncia para efeitos do disposto no nº 1 do artigo 172º do CPA, não é legalmente censurável que o autor do acto recorrido [decisão de 1º grau] exerça o seu dever mediante despacho de concordância com parecer dos seus serviços, nem é também, pelas mesmas razões, irregular a decisão final do procedimento [decisão de 2º grau] só pelo facto do seu autor ter ido colher a fundamentação desse acto, mediante mera declaração de concordância, com um Parecer/Informação formulado naqueles termos.
Portanto, a pronúncia da Inspectora-Geral da Educação, enquanto autora do acto de 1º grau, não excedeu os poderes de intervenção no procedimento administrativo de 2º grau que a norma do artigo 172º, nº 1 do CPA lhe atribui, não sendo violadora, por consequência, do disposto no artigo 44º, nº 1, alínea g) do CPA, assim improcedendo a conclusão 13ª das alegações da recorrente.
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Por último, ainda antes de determinar se o acto recorrido violou o disposto nos artigos 13º da CRP e 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE, como sustenta a recorrente, importa saber se, como defende o Digno Magistrado do Ministério Público, o mesmo consubstanciava um simples acto opinativo, não lesivo e apenas uma questão contratual a resolver no domínio da vontade das partes ou por via de acção, de acordo com o artigo 186º do CPA e não por meio do recurso contencioso, logo, conducente à rejeição do recurso, por ilegal, de acordo com os artigos 268º, nº 4 da CRP, 24º, alínea b) e 25º, nº 1 da LPTA, 186º do CPA e § 4º do artigo 57º do RSTA.
Vejamos.
Conforme se retira da matéria de facto dada como assente, a recorrente foi admitida ao estágio para ingresso na carreira técnica superior de inspecção da Inspecção-Geral da Educação [cfr. ponto i. do probatório], tendo, em face dessa admissão, assinado em 28-8-2000 o termo de responsabilidade cuja cópia consta de fls. 25 dos autos, no qual se obrigou a reembolsar a Inspecção-Geral da Educação de todas as despesas efectuadas com a sua formação, caso não viesse a prestar, após a sua integração na carreira, o tempo de serviço correspondente à duração do estágio [cfr. ponto ii. do probatório], que corresponde, no essencial, à assunção da obrigação de reembolso prevista no citado artigo 16º do Regulamento de Estágio.
Significa isto que o acto da Inspectora-Geral da Educação, consubstanciado no ofício nº 009125, de 31-8-2001, ao pretender condicionar a cessação da comissão de serviço da recorrente, enquanto estagiária, na IGE, ao pagamento dos montantes despendidos com a sua formação e com as ajudas de custo, subsídio de refeição acrescido e transporte, não se limitou a veicular a posição da sua autora quanto a tal questão, antes querendo significar que sem esse pagamento a recorrente não veria deferida a pretensão que formulara, no sentido de ver cessada a sua comissão de serviço e iniciar funções, em regime de requisição, na Câmara Municipal de Sintra.
Daí que, em nosso entender, esse acto da Inspectora-Geral da Educação – que a recorrente veio a impugnar em sede de recurso hierárquico – não consubstancie um mero acto opinativo, já que não se limitou a declarar ou a expor qual era o seu entendimento acerca da concreta pretensão formulada pela recorrente – pedido de cessação da comissão de serviço formulado em 16-7-2001 – antes contendo uma decisão concreta sobre a dita pretensão [cfr., a propósito do conceito de “actos opinativos”, Mário Esteves de Oliveira e outros, “Código do Procedimento Administrativo”, anotado, a págs. 552 e segs., e Freitas do Amaral, “Curso de Direito Administrativo”, II volume, a págs. 272/273].
Nem o facto de, como vimos, a condição aposta ao mesmo não ter chegado a operar lhe retira a natureza de verdadeiro acto administrativo. Na verdade, pese embora o facto da condição aposta ao deferimento da cessação da comissão de serviço – reembolso das despesas tidas com a formação da recorrente – ter acabado por não produzir qualquer efeito prático, ficou de pé a decisão de que era devido por parte da recorrente aquele reembolso, no montante indicado no ofício de fls. 16 dos autos.
E, por outro lado, é manifesta a lesividade do acto em causa, nomeadamente pelos efeitos que o reembolso em causa iria produzir no património da recorrente.
Donde, e em conclusão, o segmento do acto que deu a conhecer à recorrente o montante total das despesas suportadas pela IGE com a sua formação enquanto estagiária era lesivo e, como tal, objecto idóneo de recurso contencioso.
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Dito isto, fica apenas a questão de saber se o segmento do acto em causa, bem como o acto aqui recorrido, que o manteve, violou o disposto nos artigos 13º da CRP e 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE.
Para o efeito, há que chamar à colação o citado artigo 16º, aditado à Portaria nº 277/99, de 15/4, que aprovou o Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE, pela Portaria nº 444/2000, de 17 de Julho.
Dispõe a norma em causa o seguinte:
“Artigo 16º
Reposição de despesas com a formação
O estagiário assinará um termo de responsabilidade em que se compromete a reembolsar a IGE de todas as despesas efectuadas com a sua formação caso não venha a prestar, após a sua integração na carreira, o tempo de serviço correspondente à duração do estágio.”.
Embora a formulação do normativo em causa não seja clara, o espírito que lhe subjaz é o de que sempre que, por facto imputável ao estagiário, este não venha a prestar o tempo de serviço correspondente à duração do estágio, deverá reembolsar a IGE de todas as despesas efectuadas com a sua formação.
E compreende-se que assim seja.
Com efeito, sabendo-se que, em regra, os custos de formação de pessoal são elevados, as entidades que promovem estágios de formação, como é o caso da IGE, defendem-se, levando os estagiários a assinarem termos de responsabilidade, onde se comprometem a reembolsar as despesas efectuadas com a sua formação, por forma a desincentivar o abandono prematuro ou após o termo dos estágios, mas antes de completado um período de tempo de serviço de duração igual à do estágio, não só como compensação dos evidentes prejuízos para quem ministrou a formação, como também pelos claros benefícios para quem, por essa via, vai usufruir dos conhecimentos técnicos que ao longo daquela foram ministrados.
Ora este entendimento, que julgamos ser o correcto, não viola o disposto no artigo 13º da CRP, nem sequer a letra ou o espírito do artigo 16º do Regulamento em causa.
Admitir, como sustenta a recorrente – baseando-se exclusivamente na letra da norma – que só em caso de ingresso na carreira sem o cumprimento do tempo de serviço correspondente à duração do estágio é que seria devido o reembolso das despesas efectuadas com a formação, seria aceitar de olhos fechados a concessão de um benefício ilegítimo para quem, na prática, se havia aproveitado dum estágio para adquirir conhecimentos que, doutra forma, dificilmente adquiriria, com evidente prejuízo do Estado, enquanto promotor da formação, facto esse sim violador do princípio da igualdade, na sua vertente negativa, ou seja, a da igualdade de deveres entre cidadãos.
Por conseguinte, o acto recorrido também não violou o disposto nos artigos 13º da CRP e 16º do Regulamento de Estágio para Ingresso na Carreira Técnica Superior de Inspecção da IGE, assim improcedendo as conclusões 8ª a 12ª das alegações da recorrente.
IV. DECISÃO
Nestes termos, e pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso contencioso, mantendo o acto recorrido.
Custas a cargo da recorrente, fixando-se a taxa de justiça devida em € 150,00 e a procuradoria em € 50,00.
Lisboa, 20 de Dezembro de 2006
