1008/25.9BELLE-A.CS1 - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O n.º 2 do artigo 279.º do CPC logra aplicação nos casos em que tenha sido proferida decisão de absolvição da instância;

II. Não sendo imputados ao ato vícios determinantes da sua nulidade, o prazo de instauração da ação de condenação à prática de ato devido é de 3 meses.

1. Relatório

M. ..... (doravante Requerente ou Recorrente) instaurou, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé, ação cautelar contra a AIMA – Agência para a Integração, Migrações e Asilo (doravante Entidade Requerida ou Recorrida), peticionando a suspensão de eficácia da decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência e notificação para ordem de abandono voluntário.

Por sentença proferida em 24 de novembro de 2025, o referido Tribunal rejeitou liminarmente o requerimento inicial.

Inconformado, o Requerente interpôs recurso jurisdicional dessa decisão para este Tribunal Central Administrativo, concluindo nos seguintes termos:

“82.° O Recorrente agiu em devido tempo ao apresentar Intimação para Proteção de Direitos, Liberdades e Garantias, em 19.09.2025;

83.° Seguiu o determinado pelo Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa ao apresentar a Providência Cautelar (Processo n.° 1008/25.9BELLE-A) e a Acção Principal (Processo n.° 1008/25.9BELLE) junto ao Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

84.° Sendo que a decisão recorrida parece ignorar esta circunstância fundamental.

85.° Os Regulamentos (UE) 2018/1860 e 2018/1861 são diretamente aplicáveis à Lei nacional.

86.° A consulta entre Estados-Membros da União Europeia em matérias relacionadas com a Indicação no SIS é uma formalidade essencial, não mera instrução.

87.° A omissão desta consulta configura nulidade, por preterição de formalidade essencial.

88.° A violação de direito da União Europeia deve ser sancionada com nulidade.

89.° A decisão final de indeferimento por parte da AIMA afecta o núcleo essencial de direitos fundamentais.

90.° A destruição da vida familiar e profissional do Recorrente não são uma invocação abstrata, mas sim concreta de direitos fundamentais.

91.° A falta de fundamentação da Decisão Final de Indeferimento da AIMA impede a defesa efectiva e configura nulidade.

92.° O Recorrente necessita urgentemente de tutela cautelar.

93.° A decisão recorrida deve ser revogada, devendo prosseguir os autos na 1.ª instância.

94.° Apenas foi invocada a excepção da intempestividade, não tendo o Tribunal nada a colocar relativamente aos restantes requisitos da Providência Cautelar.

95.° Salvo o devido respeito, a rejeição liminar do requerimento inicial não pode substituir o julgamento da causa.

96.° Deveria, na opinião do Recorrente, admitir-se a providência cautelar, ouvir a AIMA, IP, fazer a produção de prova (nomeadamente, junção do processo administrativo para verificar se houve ou não as consultas determinadas pelos Regulamentos da União Europeia e se houve foi cumprido o requisito da ponderação) e depois tomar-se a decisão.

97.° Assim, no exercício do seu Direito à tutela jurisdicional efetiva e o assegurar do Direito ao Contraditório previsto na Constituição e no CPTA, o Recorrente vem apresentar o presente recurso, relativamente ao Despacho de Rejeição Liminar proferido pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Loulé.

VI. PEDIDO

Nestes termos e nos melhores de Direito, que V. Exas. Venerandos Juízes Desembargadores doutamente suprirão:

A) Seja admitido o presente recurso;

B) Seja julgado procedente, revogando-se o Despacho de Rejeição Liminar.

C) Seja determinado o prosseguimento dos autos em primeira instância, com:

- Apreciação do mérito da providência cautelar;

- A citação da AIMA, IP;

- Junção do processo administrativo;

- Decretamento das medidas cautelares requeridas.

Notificada nos termos do artigo 641.º, n.º 7 do CPC, a AIMA não contra-alegou, mas deduziu oposição.

O Ministério Público junto deste TCA Sul, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Notificadas do aludido parecer, as partes não se pronunciaram.

Prescindindo-se dos vistos legais, atento o carácter urgente do processo, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos juízes desembargadores adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. Delimitação do objeto do recurso

Considerando que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões da alegação do apelante, não podendo este Tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam de conhecimento oficioso (cfr. artigos 144.º, n.º 2 e 146.º, n.º4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), 608.º, n.º2, 635.º, nºs 4 e 5 e 639.º, nºs 1 e 2, do CPC ex vi artigos 1.º e 140.º do CPTA), a este Tribunal cumpre apreciar se a sentença recorrida padece de erro de julgamento de direito.

3. Fundamentação de facto

Na decisão recorrida não se fixaram factos.

4. Fundamentação de direito

4.1. Do erro de julgamento de direito

O Tribunal a quo rejeitou liminarmente a providência cautelar de suspensão de eficácia da decisão de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência e notificação para abandono voluntário de território nacional, por considerar, em suma, que, tendo sido o ato notificado em 22.7.2025, a ação principal deveria ter sido interposta até 23.10.2025. Contudo, porque apenas o foi em 18.11.2025, e porque os vícios não afetam o ato de nulidade, não se tratando de ação não sujeita a prazo, considerou ser manifesta a falta de fundamento por não verificação dos pressupostos da ação principal (tempestividade da prática do ato processual).

O Recorrente insurge-se contra esta decisão sustentando que, tempestivamente, deduziu intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias (processo 70376/25.9BELSB) visando reagir contra a decisão de indeferimento, tendo vindo o TAC de Lisboa a considerar não preenchido o requisito da indispensabilidade, notificando-o para substituir a petição inicial para o efeito de requerer a providencia cautelar adequada. E, antes de ser notificado, reagindo em tempo, em 18.11.2025 instaurou a providência cautelar e a ação principal.

Considera que, opostamente ao entendimento do Tribunal a quo, a ação principal não está sujeita ao prazo de 3 meses para ser intentada porquanto os vícios por si invocados configuram nulidades do ato, nos termos do artigo 161.º, n.º 2 als. c) e d) do CPA. Aduz que a AIMA aplicou automaticamente a indicação no SIS como motivo para o indeferimento, preterindo o procedimento de consulta ao Estado-Membro autor da indicação no SIS e não ponderando as circunstâncias do caso – a sua integração em Portugal, não constituindo ameaça à ordem pública ou segurança -, no que constitui a violação de normas de Direito da União Europeia e afeta a validade essencial do ato, por não terem sido cumpridas formalidades essenciais impostas das quais dependem o reconhecimento de direitos fundamentais, e viola o núcleo essencial do seu direito à vida familiar e laboral. Entende, ainda, que o ato padece de falta de fundamentação que impede o exercício do direito de defesa e a tutela jurisdicional efetiva configurando nulidade, não mera anulabilidade. E que a violação do artigo 8.º do CPA tem como consequência a nulidade. Advoga, ainda, que o Tribunal não se pronuncia sobre a ordem de abandono voluntário, a qual modificou a sua situação jurídica anterior, afetando o statu quo ante, pois fez cessar a situação de legalidade, estando sob ameaça concreta de detenção pelas autoridades policiais, afastamento coercivo do território nacional e destruição irreversível da sua vida privada, familiar e profissional em Portugal.

Nos termos do artigo 116.º, n.º 2 al. f) do CPTA constitui fundamento de rejeição liminar do requerimento de adoção de providência cautelar a manifesta ausência dos pressupostos da ação principal. Desta alínea resulta que a manifesta existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito da causa, concretamente a falta de preenchimento de pressupostos processuais, tais como a tempestividade da prática do ato processual (artigo 89.º, n.º 4 al. k) do CPTA) – na medida em que, atenta a instrumentalidade entre o processo cautelar e a ação principal, a circunstância de o processo principal ser instaurado extemporaneamente conduz à improcedência do processo cautelar -, determina a rejeição liminar da providência cautelar.

Importa considerar que no processo principal, que corre termos sob o número 1008/25.9BELLE, e de que a presente providência cautelar constitui apenso, o Recorrente peticiona a “impugnação” da decisão de indeferimento do pedido de autorização de residência e notificação para abandono voluntário e a condenação da Ré à concessão de autorização de residência.

Não obstante o pedido impugnatório formulado, estando em causa um ato de indeferimento – a notificação para abandono voluntário não consubstancia, em si mesma, um distinto ato administrativo, mas sim a notificação do efeito legal da entrada ou permanência ilegal em território nacional (artigo 138.º da Lei n.º 23/2007) -, estamos perante uma ação de condenação à prática de ato devido [artigo 66.º, n.º 1 e 2 e 67.º, n.º 1 al. b) do CPTA], em que a eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento, resulta diretamente da pronúncia condenatória.

Como resulta do exposto no artigo 69.º, n.º 2 do CPTA, que remete para o disposto nos artigos 58.º, 59.º e 60.º do CPTA, nos casos de indeferimento a ação deve ser proposta no prazo de 3 meses, no caso de atos anuláveis, contado nos termos do artigo 279.º do CC – ou seja, os prazos são contínuos e não se suspende em férias judiciais -, a partir da data da notificação (art. 59.º, n.º 1 e 2 do CPTA), não se encontrando sujeita a prazo no caso de atos nulos.

Isto posto, se bem se compreende o Recorrente pretende prevalecer-se da instauração da ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, que tramitou sob o número de processo 70376/25.9BELSB, com vista a sustentar a tempestividade da ação principal.

Dispõe o art. 279.º do CPC, na parte que para o caso releva, que:

“1- A absolvição da instância não obsta a que se proponha outra ação sobre o mesmo objeto.

2- Sem prejuízo do disposto na lei civil relativamente à prescrição e à caducidade dos direitos, os efeitos civis derivados da proposição da primeira causa e da citação do réu mantêm-se, quando seja possível, se a nova ação for intentada ou o réu for citado para ela dentro de 30 dias a contar do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instância.”

A respeito deste normativo explica Miguel Teixeira de Sousa (in CPC Online acessível em blogue do IPPC) “[d]ado que a absolvição da instância se baseia numa excepção dilatória (art. 278.º, n.º 1) e porque, por isso, essa absolvição não conhece do mérito da causa (isto é, não considera a acção procedente ou improcedente), essa absolvição não adquire valor de caso julgado material (art. 619.º, n.º 1). Por esta razão, a absolvição da instância não origina a excepção de caso julgado (art. 577.º, al. i), 580.º e 581.º) e, por isso, não obsta a que se proponha uma nova acção com o mesmo objecto e –acrescente-se – entre as mesmas partes (n.º 1).”

Como se refere no acórdão do STA de 26.04.2012, proferido no processo n.º 0255/12, referindo-se ao anterior artigo 289.º do CPC/1961, mas transponível para o correspondente actual n.º 2 do artigo 279.º do CPC/2013, “o mesmo apenas logra aplicação nos casos em que tenha sido proferida decisão de absolvição da instância, como resulta inequivocamente do respectivo teor. Na verdade, depois de no n.º 1 daquele artigo dizer que «A absolvição da instância não obsta a que se proponha outra acção sobre o mesmo objecto», o n.º 2 refere que «Sem prejuízo do disposto na lei civil relativamente à prescrição e à caducidade dos direitos, os efeitos civis derivados da proposição da primeira causa e da citação do réu mantêm-se, quando seja possível, se a nova acção for intentada ou o réu for citado para ela dentro de 30 dias, a contar do trânsito em julgado da sentença de absolvição da instância»”.

Assim, não se mostra aplicável à situação dos autos a mencionada disposição legal, pois não foi proferida decisão de absolvição da instância.

De facto, como o próprio Recorrente afirma, no caso em apreço, não houve absolvição da instância como consequência da procedência de uma exceção dilatória, antes aí foi proferido despacho nos termos do artigo 110.º, n.º 2 do CPTA, por se entender que a tutela da pretensão do Requerente seria suficiente mediante o requerimento da providência cautelar de suspensão da eficácia do ato de indeferimento do pedido de concessão de autorização de residência, associada a uma ação de condenação à prática de ato devido.

O que significa que o Recorrente não se pode fazer valer dos efeitos derivados da propositura da primeira ação, nomeadamente para efeitos de tempestividade do direito de ação na ação principal de que os presentes autos cautelares são apensos. A ação de intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias anteriormente proposta não é, pois, de molde a interferir na contagem do prazo de que o Recorrente dispunha para instaurar a ação principal, ao qual releva, apenas, a data de notificação do ato.

Donde, se o Recorrente utilizou de meio processual principal – a intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias – sem que, para tanto, se mostrassem preenchidos os correspondentes pressupostos legais nos termos do artigo 109.º, n.º 1 do CPTA, sibi imputet. Não relevando, para o efeito de aferir da tempestividade da ação de condenação à prática de ato devido ora instaurada, a data em que interpôs aquela intimação ou da decisão da mesma, mas sim a data em que instaurou aquela ação que corre termos sob o número 1008/25.9BELLE.

Impõe-se, ainda, considerar que da interpretação conjugada do artigo 161.º, n.º 1 e 2 e 163.º, n.º 1 do CPA resulta que em regra, os vícios dos atos administrativos implicam a sua mera anulabilidade, só ocorrendo nulidade quando a lei expressamente o determine, ou quando se verifiquem, designadamente, as circunstâncias referidas nas diversas alíneas do n.° 2 do artigo 161.° do CPA.

Para sustentar o seu direito à concessão da autorização de residência, e à consequente eliminação jurídica do ato que indefere o seu pedido de autorização de residência e o notifica para abandono voluntário de território nacional, o A. aponta ao ato a violação da obrigação de consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação no SIS, adiantando que a mera existência dessa indicação não constitui motivo para rejeição do pedido antes se impondo à AIMA, ao abrigo do artigo 77.º, n.º 6, 82.º, n.º 2 al. a) da Lei n.º 23/2007 e em face do princípio do primado do Direito da União Europeia e do princípio do inquisitório (artigo 58.º do CPA), a obrigação de consulta em conformidade com o artigo 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860. Consequentemente, entende que, se tivesse sido cumprido o dever de consulta e ponderação, lhe teria sido concedida a autorização de residência, pois não constitui qualquer ameaça para a ordem pública ou para a segurança, encontrando-se integrado na comunidade, vivendo em união de facto com uma cidadã portuguesa, de tal forma que a decisão põe em causa os seus direitos fundamentais constitucionais, como os direitos previstos na Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia (artigos 7.º, 15.° e 41.°) e na Convenção Europeia dos Direitos Humanos (artigos 6.° e 8.°) e o princípio da dignidade humana.

Em primeiro lugar, adiante-se que em momento algum, na ação principal relativamente à qual se afere a tempestividade, o Recorrente imputou ao ato o vício de falta de fundamentação, tão pouco a violação do artigo 8.º do CPA e que agora afirma em sede de recurso.

Em segundo lugar, o que se verifica é que o Recorrente/Requerente ancora o seu direito à concessão da autorização de residência e, consequentemente, à eliminação da ordem jurídica do ato de indeferimento do seu pedido e da determinação de abandono voluntário, não na prática de um ato de objeto ou conteúdo impossível, ininteligível ou que constitua ou seja determinado pela prática de um crime [al. c) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA], nem na ofensa ao conteúdo essencial de um direito fundamental [al. d) do n.º 2 do artigo 161.º do CPA], como advoga neste recurso, mas tão só na violação da obrigação da consulta prévia ao Estado-Membro autor da indicação e da ponderação da sua situação concreta com vista à concessão de autorização de residência, deveres que entende resultarem do disposto nos artigos 27.º do Regulamento (UE) 2018/1861 e 9.º do Regulamento (UE) 2018/1860, por remissão do artigo 77.º, n.º 6 da Lei n.º 23/2007, princípio do primado e dos deveres de instrução que sobre a AIMA recaem ao abrigo do artigo 82.º da Lei n.º 23/2007e 58.º do CPA.

Não estamos aqui perante qualquer vício que determine a nulidade do ato de indeferimento e abandono voluntário de território nacional, nos termos do artigo 161.º do CPA, mas sim em vícios meramente determinantes da sua anulabilidade.

Acresce que, além de ser da violação ou incumprimento destes deveres que resultaria a lesão a direitos fundamentais, não residindo, nos termos alegados, a invalidade do ato na lesão a tais direitos, o certo é que o A./Recorrente nunca concretiza quais os direitos fundamentais em causa, tão pouco uma lesão ao núcleo essencial dos mesmos, limitando-se a referir normativos da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e da Convenção Europeia dos Direitos Humanos e a enunciar o princípio da dignidade da pessoa humana. Isto é, a ação não se funda na imputação concretizada ao ato de indeferimento e notificação para abandono voluntário, para o efeito de dela extrair o seu direito ao ato devido, de uma lesão ao conteúdo essencial de um direito fundamental, mas apenas na violação dos deveres de consulta prévia e ponderação que entende emergirem dos normativos europeus e nacionais que elenca. O que significa que não foi imputado ao ato um vício determinante da sua nulidade, designadamente ao abrigo do artigo 161.º, n.º 1 al. d) do CPA.

Refira-se que o Tribunal a quo, na asserção que faz quanto à intempestividade, não desconsiderou a notificação para abandono voluntário, antes analisou a (não) verificação do pressuposto processual em face da imputação ao ato pelo Recorrente de vícios que o afetam em ambas as suas vertentes, de indeferimento e notificação para abandono voluntário, pois que esta, como vimos, corresponde a um efeito legal da permanência ilegal em território nacional que emerge do indeferimento do pedido de autorização de residência. E o que se verifica, como demos conta, é que não lhe foram imputados vícios determinantes de nulidade, mas tão só de anulabilidades.

Assim sendo, o prazo de que dispunha para instaurar a ação principal era de 3 meses contados da notificação do ato e nos termos do artigo 279.º do CC.

O Recorrente não questiona que o ato lhe tenha sido notificado em 22.7.2025, tão pouco que a ação principal tenha sido interposta em 18.11.2025, o que significa que, porque o prazo de impugnação se esgotou em 23.10.2025, a ação principal foi intempestivamente interposta.

E daí que, efetivamente, se verificava o fundamento para a rejeição liminar concretamente previsto no artigo 116.º, n.º 2 al. f) do CPTA, no que não incorreu a sentença em erro.

4.2. Das custas

Vencido, é o Recorrente condenado nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário de beneficie (cfr. artigo 527.º, n.º 1 e 2 do Código de Processo Civil ex vi artigo 1.º do CPTA, artigos 7.º, n.º 2 e 12.º, n.º 2 do RCP e 189.º, n.º 2 do CPTA).

5. Decisão

Nestes termos, acordam os juízes desembargadores da Subsecção Administrativa Comum, do Tribunal Central Administrativo Sul, em,

a. Negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar a sentença recorrida;

b. Condenar o Recorrente nas custas, sem prejuízo do apoio judiciário de que beneficie.

Mara de Magalhães Silveira

Marta Cavaleira

Joana Costa e Nora