Quem foi o relator do acórdão 0170/03?

O relator foi Rui Manuel Pires Ferreira Botelho, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0170/03?

O acórdão foi proferido em 05 de maio de 2005.

0170/03 - STA

Sumário

I - Odontologista, de acordo com "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa, é a "pessoa que se dedica ao estudo da odontologia, ramo da Medicina que tem por objecto os dentes e a boca; médico especialista em odontologia" enquanto a Odontologia é o "ramo da Medicina que é relativo à higiene e ao tratamento das infecções dos dentes e da boca", ou seja, uma especialidade médica. II - Portanto, quando o Despacho 1/90 se refere a odontologistas não o faz em sentido científico, caracterizando uma profissão de formação superior, mas antes, em termos práticos de forma a identificar uma actividade existente - uma prática tolerada - para a qual não arranjou melhor denominação. III - Assim, não foi a Lei n.º 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício "da profissão de odontologista" já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no DN 1/90. IV - Todos os expedientes referidos nesse despacho, no sentido de regularizar a situação dos chamados "odontologistas", não pretenderam regulamentar o exercício de uma profissão, que era feito noutros diplomas como o referido DL 358/84, com outras exigências, nomeadamente ao nível dos estudos superiores, mas sim, dentro dos condicionalismos que cada um deles fixava, regular minimamente uma actividade que se sabia existir e era tolerada pelos cidadãos e pelas autoridades, mas sempre sem permitir essa regularização para além daquilo que cada um deles permitia. V - "O princípio da boa-fé (art.ºs 266, n.º 2, da CRP e 6-A, n.º 1, do CPA) em termos objectivos, ou o princípio da boa-fé objectiva, supõe a valoração da conduta administrativa de acordo com os valores ou parâmetros básicos do ordenamento jurídico. VI - Se bem que o respeito por esse princípio constitucional deva ser uma regra de conduta da Administração no relacionamento com terceiros, a sua importância assume um especial relevo quando a Administração tenha um maior grau de liberdade, como sucede naqueles casos em que actua no exercício de poderes discricionários, apresentando-se aí como um limite relevante da acção administrativa VII - Não viola esse princípio o acto administrativo que respeita a lei que prevê a sua prática e se ao agente não é imputável nenhuma conduta censurável, por outras palavras, se o acto cumpre com os ditames da norma que o determina pode pôr-se a questão da "ilegalidade" da norma mas não a da violação do princípio da boa-fé.

Texto

Acordam na Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: I Relatório A..., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão da 3.ª Subsecção deste Tribunal, de 11.2.04, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.02, que homologou as listas definitivas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27.1, com a redacção da Lei n.º 16/02, de 22.2. Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões: I- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto impugnado, por incompetência do seu autor, nos termos do Art.º 135.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não resulta de quaisquer disposições constantes da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, a atribuição de tal poder ao Senhor Ministro da Saúde, nem tal é inferível a partir dos princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa. Pelo contrário, da alínea a) do Art.º 5.º daquele diploma parece indiciada a competência do Conselho Ético e Profissional de Odontologia. Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado. II- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto impugnado, por violação de lei, nos termos do Art.º 135.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que as restrições probatórias constantes das actas das reuniões do júri são ilegais por violarem a regra do Art.º 87.º do C.P.A., dado que, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova. Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado. III- O acórdão recorrido procedeu a uma errada interpretação dos elementos procedimentais uma vez que resulta do processo administrativo que o júri não procedeu a qualquer ponderação dos elementos probatórios apresentados pelo recorrente, tendo-se limitado a considerar que não faziam prova suficiente, porque não integravam as categorias reputadas admissíveis. Ao ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado. IV- O acórdão recorrido devia ter declarado nulo o acto administrativo impugnado, nos termos da alínea do Art.º 133.º do Código do Procedimento Administrativo, por se tratar de acto que aplica disposições inconstitucionais, uma vez que o Art.º 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, condiciona retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista conforme garantida pelo Art.º 47.º da Constituição, violando expressamente a regra da não retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias estabelecida no n.º 3 do Art.º 18.º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático. Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado. V- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto objecto do anterior recurso contencioso de anulação, uma vez que este é inválido por violação do princípio da boa-fé previsto no n.º 2 do Art.º 266.º da Constituição e no Art.º 6.ª-A do Código do Procedimento Administrativo, a que corresponde o "venire contra factum proprium" administrativo consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos administrativos anteriores, uma vez que o recorrente se encontra inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho Normativo n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Senhora Ministra da Saúde, com efeitos reportados a data anterior, tendo o Ministério reconhecido, desde então, o exercício desta profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação. A autoridade recorrida terminou assim a sua contra-alegação: a) Tendo a competência de ser definida por lei ou regulamento (art.29.º n.º 1, do C.P.A.), é de concluir que a única solução que tem suporte normativo é a de reconhecer competência primária para decidir sobre a acreditação a que se refere a Lei n.º 4/99 ao Senhor Ministro da Saúde, como órgão máximo do Ministério cujos órgãos se consideram competentes para acreditar profissionais de odontologia. b) Por outro lado, como resulta da matéria de facto fixada, ocorreu uma delegação de competência do Senhor Ministro da Saúde no Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que abrange as suas competências relativas ao Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, em que se engloba a matéria em causa, pelo que está assegurada a competência deste membro do Governo para a prática do acto recorrido (art. 35.º, n.º 1, do C.P.A.). c) Por isso, o acto recorrido não enferma do vício de incompetência que o Recorrente lhe imputa, pelo que improcede o invocado erro de julgamento que enferma o acórdão impugnado, no sentido do n.º 2 do art. 690.º do CPC, devendo, em consequência, manter-se na ordem jurídica. d) A interpretação do art. 87.º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9.º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56.º do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente (cf. Arts. 57° e 88.º/2 e 89.º do CPA). e) Neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito. f) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação. g) Ora, na situação em apreço, não só as alegadas restrições de meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas apresentadas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação, como se constata que a declaração de substituição de início de actividade que o Recorrente apresentou foi tomada em consideração pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, que avaliou o seu valor probatório, tendo este Conselho entendido que ela provava o contrário do que pretendia o Recorrente, isto é, provava que ele não tinha iniciado o exercício da actividade em 10.11.1979, como nela se diz (fls. 139). h) Assim, não tem suporte fáctico a imputação ao acto recorrido, pelo Recorrente, do vício de violação de lei com base em alegada restrição ilegal dos meios probatórios admissíveis em procedimento administrativo, pelo que improcede o invocado erro de julgamento de que, relativamente a esta matéria, padece o douto acórdão recorrido, devendo, por isso, o mesmo e em consequência, manter-se na ordem jurídica. i) Igualmente improcede o alegado erro de julgamento de que padece a sentença recorrida ao denegar a verificação da violação da regra da não retroactividade das restrições de direitos liberdades e garantias estabelecidas no n.º 3 do art. 18.º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático, sendo certo que no caso vertente, e tal como ficou cabalmente demonstrado no acórdão sub-judice, não se está perante qualquer das situações de retroactividade, propriamente dita, pois o regime introduzido pela Lei n.º 4/99, não afecta casos julgados ou situações em que os titulares de direitos dispõem de um título que lhe atribua especial segurança, nem elimina quaisquer efeitos jurídicos produzidos antes da sua entrada em vigor por qualquer acto ou facto jurídico, apenas condicionando para o futuro, a possibilidade de exercício da actividade profissional de odontologista. j) Assim, não é aplicável ao caso a proibição de retroactividade que consta do art. 18.º, n.º 3, da C.R.P., só podendo estar em causa uma violação do princípio da confiança, se tiverem sido afectadas expectativas juridicamente criadas, de forma a que os que exerciam de facto a profissão de odontologistas não pudessem razoavelmente contar. O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal pronunciou-se no sentido da manutenção do julgado. Colhidos os vistos cumpre decidir. II Factos Matéria de facto fixada na Subsecção: a) o Recorrente exerce a profissão de odontologista; b) O Recorrente, dentro do prazo de 8 dias previsto no Despacho n.º 1/90, da Senhora Ministra da Saúde, publicado no Diário da República, II Série, de 23-1-90, apresentou ao Departamento de Recursos Humanos da Saúde documentos para organização e estudo de processo de regularização relativa ao exercício da profissão de odontologista; c) Em pareceres de 1-8-96 e 31-1-97, o Senhor Delegado de Lisboa do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho e o Senhor Subdirector-Geral de Saúde, respectivamente, tomaram posição sobre a questão da viabilidade de emissão de carteiras profissionais provisórias para exercício da actividade de odontologista pelos abrangidos pelo referido Despacho n.º 1/90, nos termos que constam de fls. 42 a 44 e 45-46, cujo teor se dá como reproduzido, dando parecer favorável a essa emissão; d) Em 3-12-91, na sequência de um requerimento apresentado pelo ora Recorrente em que pediu a emissão, «para fins profissionais», de uma certidão de que tinha feito entrega dos «documentos pedidos para inscrição no Departamento de Recursos Humanos, para organização e estudo do processo de Regularização dos Odontologistas», a Senhora Directora de Serviços daquele Departamento manifestou concordância com a essa emissão (despacho a fls. 115 verso), tendo, na sequência do seu despacho, sido emitida pelo Senhor Director de Serviços da Administração-Geral do Departamento de Recursos Humanos a certidão cuja cópia consta de fls. 116, cujo teor se dá como reproduzido, em que se declara que o aqui Recorrente, «dentro do prazo estipulado, entregou os documentos para inscrição no Departamento de Recursos Humanos, para organização e estudo do processo de regularização dos Odontologistas»; e) Em 23-2-1996, o Departamento de Recursos Humanos da Saúde emitiu a certidão cuja cópia consta de fls. 113, cujo teor se dá como reproduzido, em que declara que o ora Recorrente se encontrava inscrito nesse Departamento, nos termos do referido Despacho n.º 1/90; f) O Recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro; g) Por aviso publicado no Diário da República, II Série, de 9-8-2000, foi aberto o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos por aquela Lei n.º 4/99; h) O Recorrente apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, instruindo-a com os documentos cujas cópias constam de fls. 100 a 123, cujo teor se dá como reproduzido, entre os quais se incluem os seguintes: -uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24-1-1990, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979; -um atestado, datado de 26-1-90, emitido pelo presidente da junta de freguesia de Santa Marinha, do concelho de Vila Nova de Gaia, em que se afirma, além do mais, «em Face das informações prestadas por dois comerciantes estabelecidos na Freguesia, de reconhecida probidade», que o ora Recorrente exercia a profissão de odontologista desde Outubro de 1979; i) Em reunião realizada em 24-11-2000 (a que se reporta a acta que consta de fls. 11 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido) o Conselho Ético e Profissional de Odontologia aprovou a metodologia da apreciação dos processos de candidatura ao processo de acreditação e regularização dos odontologistas, definindo a seguinte grelha (que consta de fls. 12 e 13 do processo instrutor): Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro: 1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro: 1. 1 Nos termos do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro: 1. 1. 1 Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2.ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977); 1.1.2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2.ª Série, de 25 de Agosto de 1982); 1.1.3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981; 1.1.4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro. Nos termos do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro: 1.2.1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2.ª Série, de 23 de Janeiro de 1990); 1.2.2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro. 1.3 Nos termos do n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro: 1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia à pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro. 2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho ético e Profissional de Odontologia: 2.1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/início de Actividade com data de 1981 ou anterior; 2.2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos - Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior -, e a actividade de odontologia; 2.3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior; 2.4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior; 2.5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior; 2.6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira actividade de odontologia; 2.7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior. j) Em reunião realizada em 18-10-2001, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou «aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos» (acta cuja cópia consta de fls. 19 do processo instrutor. cujo teor se dá como reproduzido); k) Em reunião realizada em 25-2-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia «decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia à mais de l8 anos à data da entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro» (acta cuja cópia consta de fls. 25 do processo instrutor cujo teor se dá como reproduzido); l) Em data não determinada anterior a 12-4-2002 o Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou o projecto de decisão que consta de fls. 125, cujo teor se dá como reproduzido, em que refere além do mais, que «entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos»; m) Notificado para se pronunciar sobre este projecto de decisão, o Recorrente apresentou ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia os documentos cujas cópias constam de fls. 133-134, 137 e 138, cujo teor se dá como reproduzido, que são -uma declaração de substituição relativa ao início de actividade, recebida pelo Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia em 22-5-2002, declaração essa emitida pelo próprio Recorrente, em que afirma ter iniciado a actividade de odontologista em 10-11-1979; -uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90; n) No dia 8-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação do Recorrente, nos termos que constam de fls. 139, cujo teor se dá como reproduzido, em que se refere, além do mais, o seguinte: Está claro que o candidato foi em 2002 proceder a alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia. Não há qualquer documento junto aos autos que confirme a data de início da actividade como odontologista há mais de 18 anos contados da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99. Pelo contrário, a documentação ora junta desmente-o. Não estão preenchidos os requisitos daquela lei. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação. o) No dia 3-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deu por concluído o processo de avaliação dos candidatos à referida acreditação, elaborando as listas anexas à acta n.º 24, cuja cópia consta de fls. 32 e seguintes do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido; p) Relativamente às listas referidas, o Senhor Secretario de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, proferiu, em 22 de Outubro de 2002, o seguinte despacho: «Homologo», 22-10-2002 (Assinatura) (fls. 36 do processo instrutor); q) No Despacho n.º 12376/2002 (2.ª série), de 6-5-2002, publicado no Diário da República, II Série, de 31-5-2002, do Senhor Ministro da Saúde, consta que delegou as suas competências próprias relativas aos vários «serviços e organismos, incluindo comissões, conselhos e estruturas de missão, exceptuando parcerias de saúde, que Funcionam no seu âmbito», entre os quais se inclui o Departamento de Modernização e Recursos da Saúde; r) No âmbito desse processo de acreditação, o ora Recorrente foi integrado na «Lista n.º 1- Candidatos não acreditados» que veio a ser publicada em anexo ao Aviso n.º 12418/2002 (2.ª série), no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, com a indicação de que «Não Faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII XIII e XIX» . s) Em 22-1-2003, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso do despacho referido na alínea anterior. III Direito 1. Sobre a matéria contida na conclusão I da sua alegação este Supremo Tribunal tem-se pronunciado reiteradamente, sempre no mesmo sentido, como pode ver-se nos acórdãos de 18.12.03, proferido no recurso 185/03, de 4.2.04 no recurso 208/03, de 22.1.04 nos recursos 197/03, 222/03, 225/03 e 248/03, de 15.1.04 nos recursos 205/03 e 224/03, em termos que merecem a nossa inteira concordância, e que, por isso, na parte pertinente, se transcrevem na íntegra (R. 174/03, de 4.3.04): "Para o Recorrente o acto impugnado enferma, desde logo, do vício de incompetência, na medida em que o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde não detinha competência para decidir sobre a sua não acreditação como odontologista, sendo que tal competência incumbia ao CEPO, nos termos da alínea a), do artigo 5° da Lei n° 4/99, de 27.1. Não lhe assiste razão, como se irá ver de seguida. É certo que o artigo 4° do aludido Diploma Legal criou o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), que funciona sob tutela do Ministério da Saúde. Contudo, da referida fonte normativa não decorre que a tal Conselho tenha sido atribuída competência para proferir actos administrativos em matéria de acreditação dos profissionais de odontologia. A competência prevista na questionada alínea a) reporta-se, apenas, à condução do processo atinente com a dita acreditação. Tal é o que se pode retirar da expressão veiculada no dito preceito: "Iniciar e concluir o processo de acreditação". E, isto conjugada com a referência que é feita na aliena g), do aludido artigo 5° à competência do CEPO para "Manter actualizada a lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde". Ao que acresce a natureza essencialmente "consultiva" das competências atribuídas nas alíneas c), d), e), e t), do artigo 5°, por se traduzirem em propostas a submeter ao Ministério da Saúde, assim se explicitando as suas funções de apoio, esclarecimento e consulta. O CEPO não pode, por isso, a este nível, tomar decisões susceptíveis de serem tidas como expressão da vontade da Administração, no que à acreditação dos mencionados profissionais diz respeito, estando, em tal sede, os seus poderes funcionais circunscritos à já aludida mera condução, e não à decisão, do processo de acreditação. Ou seja, o referido Conselho não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira e com órgãos próprios para a dirigirem, também se não assumindo como um serviço público personalizado, como personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Refira-se, ainda, que o Legislador, ao utilizar no já mencionado artigo 4°, a expressão "sob tutela do Ministério da Saúde", não pretendeu sujeitar o CEPO a uma qualquer forma de tutela administrativa, e, isto, decisivamente, pela circunstância de esta pressupor uma relação entre duas pessoas colectivas (a entidade tutelar e a pessoa colectiva tutelada), o que, como decorre do já exposto, se não verifica no caso em apreço. Tal expressão destinou-se, assim, a expressar que o organismo em causa (o CEPO) funcionaria no âmbito do Ministério da Saúde, embora sem autonomia administrativa e financeira. Em suma, das competências atribuídas ao CEPO não decorre que este constitua uma autoridade administrativa, com poderes de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, uma relação jurídica administrativa em matéria de acreditação dos odontologistas, o que, conjugado com a circunstância de incumbir aos Ministros a execução da política definida para os seus Ministérios, nos termos da alínea a), do n° 2, do artigo 201° da CRP (inserindo-se, seguramente, neste domínio a execução e concretização das medidas tomadas em sede de política de saúde no que se refere aos profissionais de odontologia) e, ainda, com o que se pode retirar do preceituado na alínea g), do artigo 5° da Lei n° 4/99, ao se aludir à "lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde", ao que acresce o facto de o acto recorrido ter sido praticado ao abrigo de delegação de competência do Ministro da Saúde (Despacho Normativo n° 12.376/2002, in DR, II Série, de 9-5-02, alterado pelo Despacho Normativo 13.431/2, in DR, II Série, de 15-7-02), tudo leva à improcedência do arguido vício de incompetência". Improcede, assim, a conclusão I da alegação do Recorrente. 2. Vejamos as restantes conclusões. Para o efeito importa relembrar alguma da matéria de facto fixada. O Recorrente exerce a profissão de odontologista (a); no prazo de 8 dias previsto no Despacho n.º 1/90, da Senhora Ministra da Saúde, publicado no Diário da República, II Série, de 23-1-90, apresentou ao Departamento de Recursos Humanos da Saúde documentos para organização e estudo de processo de regularização relativa ao exercício da profissão de odontologista (b); em 23-2-1996, o Departamento de Recursos Humanos da Saúde emitiu a certidão cuja cópia consta de fls. 113, em que declara que o ora Recorrente se encontrava inscrito nesse Departamento, nos termos do referido Despacho n.º 1/90 (e); inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro (f); apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, instruindo-a com os documentos cujas cópias constam de fls. 100 a 123, entre os quais se incluem os seguintes: -uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24-1-1990, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979; -um atestado, datado de 26-1-90, emitido pelo presidente da junta de freguesia de Santa Marinha, do concelho de Vila Nova de Gaia, em que se afirma, além do mais, «em Face das informações prestadas por dois comerciantes estabelecidos na Freguesia, de reconhecida probidade», que o ora Recorrente exercia a profissão de odontologista desde Outubro de 1979 (h); em data não determinada. anterior a 12-4-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou o projecto de decisão que consta de fls. 125, em que refere, além do mais, que «entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos» (i); notificado para se pronunciar sobre este projecto de decisão, o Recorrente apresentou ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia os documentos cujas cópias constam de fls. 133-134, 137 e 138, que são: -uma declaração de substituição relativa ao início de actividade, recebida pelo Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia em 22-5-2002, declaração essa emitida pelo próprio Recorrente, em que afirma ter iniciado a actividade de odontologista em 10-11-1979; -uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90 (m); no dia 8-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação do Recorrente, nos termos que constam de fls. 139, em que se refere, além do mais, o seguinte: Está claro que o candidato foi em 2002 proceder à alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia. Não há qualquer documento junto aos autos que confirme a data de início da actividade como odontologista há mais de 18 anos contados da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99. Pelo contrário, a documentação ora junta desmente-o. Não estão preenchidos os requisitos daquela lei. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação. (n); no âmbito desse processo de acreditação, o ora Recorrente foi integrado na «Lista n.º 1- Candidatos não acreditados» que veio a ser publicada em anexo ao Aviso n.º 12418/2002 (2.ª série), no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, com a indicação de que «Não Faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII XIII e XIX». (r); em 22-1-2003, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso do despacho referido na alínea anterior. (s) Este simples encadeado de factos mostra à evidência a improcedência da segunda e terceira das conclusões apresentadas pelo recorrente. Com efeito, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), pelo menos para si, não fixou qualquer restrição ilegal dos meios de prova. O recorrente apresentou as provas que entendeu, essas provas foram apreciadas pelo Conselho que as não aceitou. Notificado dessa não aceitação o recorrente apresentou novos elementos, igualmente não aceites. Em momento algum do procedimento o recorrente colocou a questão de possuir outros meios de prova não incluídos nas categorias referidas no regulamento (as actas referidas nos factos provados) que quisesse mas não pudesse apresentar, como fizeram muitos outros candidatos à acreditação. Por outro lado, não é certo que o CEPO não tivesse procedido a uma verdadeira análise dos documentos que o recorrente juntou. Na verdade, se nos ativermos à matéria de facto, vemos que o recorrente apresentou inicialmente dois documentos que foram considerados insuficientes (alínea i) dos factos provados) para permitirem a sua acreditação (uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24.1.90, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979 e um atestado, datado de 26.1.90, emitido pelo presidente da junta de freguesia de Santa Marinha, do concelho de Vila Nova de Gaia, em que se afirma, além do mais, «em Face das informações prestadas por dois comerciantes estabelecidos na Freguesia, de reconhecida probidade», que o Recorrente exercia a profissão de odontologista desde Outubro de 1979, (alínea h). Na sequência da notificação dessa recusa o recorrente apresentou novos documentos (uma declaração de substituição relativa ao início de actividade, recebida pelo Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia em 22.5.02, declaração essa emitida pelo próprio Recorrente, em que afirma ter iniciado a actividade de odontologista em 10-11-1979 e uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90 (m)), tendo o Conselho, no dia 8.9.02, decidido manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação, nos termos que constam de fls. 139, em que se refere, além do mais, "Está claro que o candidato foi em 2002 proceder a alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia. Não há qualquer documento junto aos autos que confirme a data de início da actividade como odontologista há mais de 18 anos contados da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99. Pelo contrário, a documentação ora junta desmente-o. Não estão preenchidos os requisitos daquela lei. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação.(n) Portanto, contrariamente ao afirmado pelo recorrente, o Conselho procedeu a uma apreciação e valoração das provas, de todas as provas, que apresentou, tendo concluído pela sua insuficiência. De resto, ainda que assim não tivesse sido, e tal como se decidiu no acórdão do Pleno deste STA de 16.2.05, no recurso 150/03, "Constitui matéria de facto, insindicável pelo Pleno da Secção (art.º 21, n.º 3 do ETAF de 1984) saber se, ao formular um juízo sobre a falta de prova do exercício de actividade profissional de um interessado que apresentou elementos visando fazer essa prova, a Administração apreciou o concreto valor probatório das provas apresentadas ou se limitou a aferir o seu enquadramento em determinadas categorias de provas que, previamente, considerou como admissíveis." Improcedem, assim, também as conclusões II e III da sua alegação. 3. A matéria contida na conclusão IV mostra-se igualmente insubsistente. Pretende o recorrente, a esse propósito, que o art.º 2 da Lei n.º 4/99, de 27.1, é inconstitucional, e com ele o acto recorrido que o aplicou, por ter condicionado retroactivamente o acesso ao exercício da profissão de odontologista em violação do art.º 18, n.º 3, da CRP ("As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo dos preceitos constitucionais"). O recorrente, como se viu, pretendeu regularizar a sua situação ao abrigo do n.º 2 do art.º 2 da Lei 4/99 (exercício de funções há mais de 18 anos e inscrição no Ministério da Saúde nos termos do Despacho 1/90, de 3.1). Vejamos o que diz o Despacho 1/90, publicado no DR, II, de 23.1, invocado pelo recorrente: "1- Os odontologistas que possam fazer prova do exercício efectivo da profissão desde a data anterior a 1982 e que não puderam requerer a sua legalização por não se encontrem inscritos no Sindicato Nacional dos Odontologistas Portugueses nos termos exigidos pelo despacho do Secretário de Estado da Saúde de 28.1.77 e do despacho do Ministro de 30.7.82, devem inscrever-se no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, no prazo de 8 dias a contar da publicação do presente despacho, para organização e estudo do respectivo processo de regularização. 2- Os interessados deverão apresentar no acto de inscrição fotocópia do bilhete de identidade, certificado de habilitações e uma declaração sobre a data de início e os locais de exercício da actividade profissional de odontologista acompanhada de todos os documentos que a possam confirmar." Odontologista, de acordo com "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa, é a "pessoa que se dedica ao estudo da odontologia, ramo da Medicina que tem por objecto os dentes e a boca; médico especialista em odontologia" enquanto a Odontologia é o "ramo da Medicina que é relativo à higiene e ao tratamento das infecções dos dentes e da boca", ou seja, uma especialidade médica. Portanto, a conclusão lógica a extrair do significado objectivo das palavras em confronto com o conteúdo da norma é a de que, quando o Despacho 1/90 se refere a odontologistas não o faz em sentido científico, caracterizando uma profissão de formação superior, mas antes, em termos práticos de forma a identificar uma actividade existente - uma prática tolerada - para a qual não arranjou melhor denominação. A consequência óbvia é a de que sendo a odontologia uma especialidade médica o legislador poderia muito bem impor que o seu exercício fosse exclusivo daqueles que se encontrassem devidamente habilitados com um curso dessa natureza. Aliás, é bem conhecida a oposição que os titulares de cursos superiores, nesta área da medicina dentária, têm feito em relação a todos os procedimentos que os sucessivos governos têm adoptado na tentativa de proteger situações de facto, de que a Lei n.º 4/99, de 27.1, é um dos exemplos. O direito à livre escolha de profissão de que fala a Constituição (art.º 58, n.º 2, a)) é um direito sujeito a limitações, designadamente àquelas de acesso condicionado, quer pela necessidade de cumprir planos de estudos que as sociedades modernas têm como essenciais para o cabal cumprimento das inerentes responsabilidades, quer pela imprescindibilidade, muitas em vezes em cumulação com a parte escolar, de aquisição de conhecimentos práticos, sem os quais não é possível o seu exercício em segurança, tanto para os próprios como para terceiros. Em consequência " Acórdão STA de 17.2.04 no recurso 179/03.o condicionamento no exercício de certas profissões não põe em causa a garantia constitucional de liberdade de acesso à profissão que é uma liberdade de escolha e uma liberdade de acesso nas condições estabelecidas genericamente para todos os cidadãos e não o direito de acesso sem respeito pela salvaguarda das demais garantias constitucionais como a saúde, a integridade física e a vida dos cidadãos." Pelo menos a partir do DL 358/84, de 13.11, que revogou o art.º 3 do DL 29923, de 15.9.39 e cujo art.º 6 foi alterado pela Lei n.º 118/99, de 11.8 - que, resumidamente, "APROVA O REGIME JURÍDICO DAS CARTEIRAS PROFISSIONAIS. ESTE NOVO REGIME ESTRUTURA-SE SOBRE TRÊS REGRAS FUNDAMENTAIS: A DEFINIÇÃO DOS FINS QUE PODEM JUSTIFICAR O CONDICIONAMENTO DO EXERCÍCIO DE DETERMINADAS PROFISSÕES, A CONCRETIZAÇÃO POR PORTARIA DAS PROFISSÕES CONDICIONADAS E DAS QUALIFICAÇÕES ESPECIAIS EXIGIDAS, E A ATRIBUIÇÃO DA COMPETÊNCIA À ADMINISTRAÇÃO PARA A PASSAGEM DAS CARTEIRAS PROFISSIONAIS. O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES CUJA NATUREZA EXIJA QUALIFICAÇÕES ESPECIAIS SÓ PODE SER CONDICIONADO À EXISTÊNCIA DESSAS QUALIFICAÇÕES PARA DEFESA DA SAÚDE E DA INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DAS PESSOAS OU DA SEGURANÇA DOS BENS. ESTAS PROFISSÕES SERÃO DEFINIDAS EM PORTARIAS CONJUNTAS, CUJOS REQUISITOS SÃO ESTABELECIDOS NO PRESENTE DIPLOMA. OS REGULAMENTOS DE CARTEIRAS PROFISSIONAIS APROVADOS AO ABRIGO DO DECRETO LEI NUMERO 29931, DE 15 DE SETEMBRO DE 1939, MANTÊM-SE EM VIGOR ATÉ QUE SEJAM REVOGADOS OU SUBSTITUÍDOS, NOS TERMOS DO NUMERO 1 DO ARTIGO 2. AS CARTEIRAS PROFISSIONAIS EMITIDAS AO ABRIGO DO REGIME ANTERIOR MANTÊM A VALIDADE, SEM PREJUÍZO DO QUE VIER A SER DISPOSTO NAS PORTARIAS A QUE SE REFERE O NUMERO 1 DO ARTIGO 2. O REGIME PREVISTO NO PRESENTE DIPLOMA É APLICÁVEL ÀS PROFISSÕES CUJO EXERCÍCIO DEPENDA DE INSCRIÇÃO EM ORDENS." - o exercício desta actividade passou a ser severamente condicionado por razões respeitantes à defesa da saúde e da integridade física e ao bem estar dos cidadãos. Assim sendo, fica patente que não foi a Lei 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício "da profissão de odontologista" já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no Despacho 1/90. Acresce que todos os expedientes referidos nesse despacho, no sentido de regularizar a situação dos chamados "odontologistas", não pretenderam regulamentar o exercício de uma profissão, que era feito noutros diplomas como o referido DL 358/84, com outras exigências, nomeadamente ao nível dos estudos superiores, mas sim, dentro dos condicionalismos que cada um deles fixava, regular minimamente uma actividade que se sabia existir e era tolerada pelos cidadãos e pelas autoridades, mas sempre sem permitir essa regularização para além daquilo que cada um deles consentia. Veja-se o que se diz no n.º 1 do art.º 11 da Lei 4/99, "ficando expressamente vedadas quaisquer medidas que visem à regularização de situações profissionais para além das previstas na presente Lei." Ora, mesmo aí, o recorrente nunca conformou o seu exercício profissional com os condicionamentos exigíveis, antes permaneceu em situação ilegal, embora com tolerância das autoridades sanitárias. Portanto, não tem razão quando diz que houve uma restrição retroactiva da liberdade de acesso à profissão. Improcede, assim, também esta conclusão. 4. vejamos, finalmente, a conclusão V que incorpora a violação do princípio da boa-fé "consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos administrativos anteriores, uma vez que o recorrente se encontra inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho Normativo n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Senhora Ministra da Saúde, com efeitos reportados a data anterior, tendo o Ministério reconhecido, desde então, o exercício desta profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação." Como sublinha Marcelo Rebelo de Sousa, ("Lições de Direito Administrativo, I, 116"), "O princípio da boa-fé em termos objectivos, ou o princípio da boa-fé objectiva, supõe a valoração da conduta administrativa de acordo com os valores ou parâmetros básicos do ordenamento jurídico. Nesses valores se contam os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade (Art.º 266, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa). A boa-fé objectiva não se confunde com esses princípios, mas envolve a sua relevância ou atendibilidade, traduzindo-se no imperativo de encontrar um equilíbrio tendencial nas relações entre a Administração Pública e os particulares (ou entre várias entidades administrativas). É a boa-fé como procura de equilíbrio em relações bilaterais e, por isso, quadro geral de referência a que se reportam expressamente o Art.º 266, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e o Art.º 6-A (sobretudo o n.º 1) do Código de Procedimento Administrativo". Também defendendo que o conceito de boa-fé contido no CPA é essencialmente objectivo, Esteves de Oliveira (Código de Procedimento Administrativo, 2.ª edição, 109) conclui referindo que "...a boa-fé, em sentido jurídico, tem forçosamente de ser reconduzida a regras de comportamento, a normas jurídicas, e não apenas a estados espirituais ou psicológicos." Se bem que o respeito por estes princípios constitucionais deva ser uma regra de conduta da Administração no relacionamento com terceiros, a sua importância assume um especial relevo quando a Administração tenha um maior grau de liberdade, como sucede naqueles casos em que actua no exercício de poderes discricionários, apresentando-se aí como um limite relevante da acção administrativa (acórdão STA de 18.6.03 no recurso 1188/02). A violação do princípio da boa-fé consistiu, para o recorrente, na circunstância de o acto recorrido não ter considerado "reconhecimentos administrativos anteriores" designadamente os decorrentes da sua inscrição como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Ministra da Saúde, nem o facto de o Ministério ter reconhecido, desde então, o exercício da profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação. Só que não foi o acto impugnado que não considerou eventuais reconhecimentos anteriores, foi a própria Lei. Aliás, não é verdade que o Despacho 1/90 tenha reconhecido quaisquer direitos profissionais seus. Como se vê do segmento final do n.º 1 a inscrição nele prevista, ao invés de reconhecer quaisquer direitos aos inscritos visava tão somente a "organização e estudo do respectivo processo de regularização", naturalmente a processar-se em momento posterior. Ora, no caso dos autos, o CEPO ao excluir o recorrente fê-lo tendo em consideração as regras contidas no art.º 2 da Lei n.º 4/99, agindo no respeito pela vinculação legal. Ora, o princípio da boa-fé (art.º 206, n.º 2, da CRP e 6-A , n.º 1, do CPA) que a Administração deve respeitar no desenvolvimento da actividade administrativa não pode colocar-se se a lei que impõe a prática de um determinado acto administrativo não é violada, se ao agente não é imputável nenhuma conduta eticamente censurável. Por outras palavras, se o acto cumpre com os ditames da norma que o determina pode pôr-se a questão da "ilegalidade" da norma mas não a da violação do princípio da boa-fé. Improcede, pois, igualmente, esta conclusão. IV Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido. Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 450 e 225 euros. Lisboa, 5 de Maio de 2005. – Rui Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Angelina Domingues – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Costa Reis – Adérito Santos – Madeira dos Santos.

Sumário

II- Portanto, quando o Despacho 1/90 se refere a odontologistas não o faz em sentido científico, caracterizando uma profissão de formação superior, mas antes, em termos práticos de forma a identificar uma actividade existente - uma prática tolerada - para a qual não arranjou melhor denominação.

III- Assim, não foi a Lei n.º 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício "da profissão de odontologista" já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no DN 1/90.

IV- Todos os expedientes referidos nesse despacho, no sentido de regularizar a situação dos chamados "odontologistas", não pretenderam regulamentar o exercício de uma profissão, que era feito noutros diplomas como o referido DL 358/84, com outras exigências, nomeadamente ao nível dos estudos superiores, mas sim, dentro dos condicionalismos que cada um deles fixava, regular minimamente uma actividade que se sabia existir e era tolerada pelos cidadãos e pelas autoridades, mas sempre sem permitir essa regularização para além daquilo que cada um deles permitia.

V- "O princípio da boa-fé (art.ºs 266, n.º 2, da CRP e 6-A, n.º 1, do CPA) em termos objectivos, ou o princípio da boa-fé objectiva, supõe a valoração da conduta administrativa de acordo com os valores ou parâmetros básicos do ordenamento jurídico.

VI- Se bem que o respeito por esse princípio constitucional deva ser uma regra de conduta da Administração no relacionamento com terceiros, a sua importância assume um especial relevo quando a Administração tenha um maior grau de liberdade, como sucede naqueles casos em que actua no exercício de poderes discricionários, apresentando-se aí como um limite relevante da acção administrativa

VII- Não viola esse princípio o acto administrativo que respeita a lei que prevê a sua prática e se ao agente não é imputável nenhuma conduta censurável, por outras palavras, se o acto cumpre com os ditames da norma que o determina pode pôr-se a questão da "ilegalidade" da norma mas não a da violação do princípio da boa-fé.

Texto Integral

Acordam na Pleno da Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

A. .., com melhor identificação nos autos, vem recorrer do acórdão da 3.ª Subsecção deste Tribunal, de 11.2.04, que negou provimento ao recurso contencioso que interpôs do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.02, que homologou as listas definitivas elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27.1, com a redacção da Lei n.º 16/02, de 22.2.

Terminou a sua alegação formulando as seguintes conclusões:

I- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto impugnado, por incompetência do seu autor, nos termos do Art.º 135.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que não resulta de quaisquer disposições constantes da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, a atribuição de tal poder ao Senhor Ministro da Saúde, nem tal é inferível a partir dos princípios gerais relativos ao exercício da competência administrativa. Pelo contrário, da alínea a) do Art.º 5.º daquele diploma parece indiciada a competência do Conselho Ético e Profissional de Odontologia.

Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado.

II- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto impugnado, por violação de lei, nos termos do Art.º 135.º do Código do Procedimento Administrativo, uma vez que as restrições probatórias constantes das actas das reuniões do júri são ilegais por violarem a regra do Art.º 87.º do C.P.A., dado que, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado.

III- O acórdão recorrido procedeu a uma errada interpretação dos elementos procedimentais uma vez que resulta do processo administrativo que o júri não procedeu a qualquer ponderação dos elementos probatórios apresentados pelo recorrente, tendo-se limitado a considerar que não faziam prova suficiente, porque não integravam as categorias reputadas admissíveis.

Ao ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado.

IV- O acórdão recorrido devia ter declarado nulo o acto administrativo impugnado, nos termos da alínea do Art.º 133.º do Código do Procedimento Administrativo, por se tratar de acto que aplica disposições inconstitucionais, uma vez que o Art.º 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, condiciona retroactivamente a liberdade de acesso à profissão de odontologista conforme garantida pelo Art.º 47.º da Constituição, violando expressamente a regra da não retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias estabelecida no n.º 3 do Art.º 18.º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático.

Ao não ter procedido como indicado, o acórdão impugnado incorreu em erro de julgamento, no sentido do n.º 2 do Art.º 690.º do C.P.C., e deve ser revogado.

V- O acórdão recorrido devia ter anulado o acto objecto do anterior recurso contencioso de anulação, uma vez que este é inválido por violação do princípio da boa-fé previsto no n.º 2 do Art.º 266.º da Constituição e no Art.º 6.ª-A do Código do Procedimento Administrativo, a que corresponde o "venire contra factum proprium" administrativo consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos administrativos anteriores, uma vez que o recorrente se encontra inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho Normativo n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Senhora Ministra da Saúde, com efeitos reportados a data anterior, tendo o Ministério reconhecido, desde então, o exercício desta profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação.

A autoridade recorrida terminou assim a sua contra-alegação:

a) Tendo a competência de ser definida por lei ou regulamento (art.29.º n.º 1, do C.P.A.), é de concluir que a única solução que tem suporte normativo é a de reconhecer competência primária para decidir sobre a acreditação a que se refere a Lei n.º 4/99 ao Senhor Ministro da Saúde, como órgão máximo do Ministério cujos órgãos se consideram competentes para acreditar profissionais de odontologia.

b) Por outro lado, como resulta da matéria de facto fixada, ocorreu uma delegação de competência do Senhor Ministro da Saúde no Senhor Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, que abrange as suas competências relativas ao Departamento de Modernização e Recursos da Saúde, em que se engloba a matéria em causa, pelo que está assegurada a competência deste membro do Governo para a prática do acto recorrido (art. 35.º, n.º 1, do C.P.A.).

c) Por isso, o acto recorrido não enferma do vício de incompetência que o Recorrente lhe imputa, pelo que improcede o invocado erro de julgamento que enferma o acórdão impugnado, no sentido do n.º 2 do art. 690.º do CPC, devendo, em consequência, manter-se na ordem jurídica.

d) A interpretação do art. 87.º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9.º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56.º do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente (cf. Arts. 57° e 88.º/2 e 89.º do CPA).

e) Neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

f) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

g) Ora, na situação em apreço, não só as alegadas restrições de meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas apresentadas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação, como se constata que a declaração de substituição de início de actividade que o Recorrente apresentou foi tomada em consideração pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia, que avaliou o seu valor probatório, tendo este Conselho entendido que ela provava o contrário do que pretendia o Recorrente, isto é, provava que ele não tinha iniciado o exercício da actividade em 10.11.1979, como nela se diz (fls. 139).

h) Assim, não tem suporte fáctico a imputação ao acto recorrido, pelo Recorrente, do vício de violação de lei com base em alegada restrição ilegal dos meios probatórios admissíveis em procedimento administrativo, pelo que improcede o invocado erro de julgamento de que, relativamente a esta matéria, padece o douto acórdão recorrido, devendo, por isso, o mesmo e em consequência, manter-se na ordem jurídica.

i) Igualmente improcede o alegado erro de julgamento de que padece a sentença recorrida ao denegar a verificação da violação da regra da não retroactividade das restrições de direitos liberdades e garantias estabelecidas no n.º 3 do art. 18.º da Constituição, bem como o princípio da confiança ínsito no princípio do Estado de Direito Democrático, sendo certo que no caso vertente, e tal como ficou cabalmente demonstrado no acórdão sub-judice, não se está perante qualquer das situações de retroactividade, propriamente dita, pois o regime introduzido pela Lei n.º 4/99, não afecta casos julgados ou situações em que os titulares de direitos dispõem de um título que lhe atribua especial segurança, nem elimina quaisquer efeitos jurídicos produzidos antes da sua entrada em vigor por qualquer acto ou facto jurídico, apenas condicionando para o futuro, a possibilidade de exercício da actividade profissional de odontologista.

j) Assim, não é aplicável ao caso a proibição de retroactividade que consta do art. 18.º, n.º 3, da C.R.P., só podendo estar em causa uma violação do princípio da confiança, se tiverem sido afectadas expectativas juridicamente criadas, de forma a que os que exerciam de facto a profissão de odontologistas não pudessem razoavelmente contar.

O Magistrado do Ministério Público junto deste tribunal pronunciou-se no sentido da manutenção do julgado.

Colhidos os vistos cumpre decidir.

II Factos

Matéria de facto fixada na Subsecção:

a) o Recorrente exerce a profissão de odontologista;

b) O Recorrente, dentro do prazo de 8 dias previsto no Despacho n.º 1/90, da Senhora Ministra da Saúde, publicado no Diário da República, II Série, de 23-1-90, apresentou ao Departamento de Recursos Humanos da Saúde documentos para organização e estudo de processo de regularização relativa ao exercício da profissão de odontologista;

c) Em pareceres de 1-8-96 e 31-1-97, o Senhor Delegado de Lisboa do Instituto de Desenvolvimento e Inspecção das Condições de Trabalho e o Senhor Subdirector-Geral de Saúde, respectivamente, tomaram posição sobre a questão da viabilidade de emissão de carteiras profissionais provisórias para exercício da actividade de odontologista pelos abrangidos pelo referido Despacho n.º 1/90, nos termos que constam de fls. 42 a 44 e 45-46, cujo teor se dá como reproduzido, dando parecer favorável a essa emissão;

d) Em 3-12-91, na sequência de um requerimento apresentado pelo ora Recorrente em que pediu a emissão, «para fins profissionais», de uma certidão de que tinha feito entrega dos «documentos pedidos para inscrição no Departamento de Recursos Humanos, para organização e estudo do processo de Regularização dos Odontologistas», a Senhora Directora de Serviços daquele Departamento manifestou concordância com a essa emissão (despacho a fls. 115 verso), tendo, na sequência do seu despacho, sido emitida pelo Senhor Director de Serviços da Administração-Geral do Departamento de Recursos Humanos a certidão cuja cópia consta de fls. 116, cujo teor se dá como reproduzido, em que se declara que o aqui Recorrente, «dentro do prazo estipulado, entregou os documentos para inscrição no Departamento de Recursos Humanos, para organização e estudo do processo de regularização dos Odontologistas»;

e) Em 23-2-1996, o Departamento de Recursos Humanos da Saúde emitiu a certidão cuja cópia consta de fls. 113, cujo teor se dá como reproduzido, em que declara que o ora Recorrente se encontrava inscrito nesse Departamento, nos termos do referido Despacho n.º 1/90;

f) O Recorrente inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro;

g) Por aviso publicado no Diário da República, II Série, de 9-8-2000, foi aberto o processo de acreditação profissional dos profissionais abrangidos por aquela Lei n.º 4/99;

h) O Recorrente apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, instruindo-a com os documentos cujas cópias constam de fls. 100 a 123, cujo teor se dá como reproduzido, entre os quais se incluem os seguintes:

-uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24-1-1990, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979;

i) Em reunião realizada em 24-11-2000 (a que se reporta a acta que consta de fls. 11 do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido) o Conselho Ético e Profissional de Odontologia aprovou a metodologia da apreciação dos processos de candidatura ao processo de acreditação e regularização dos odontologistas, definindo a seguinte grelha (que consta de fls. 12 e 13 do processo instrutor):

Metodologia da apreciação dos processos de acreditação dos odontologistas ao abrigo da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro:

1- Verificar se os requerentes reúnem os requisitos previstos na Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro:

1. 1 Nos termos do n.º 1 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro:

1. 1. 1 Inscrição no Departamento de Recursos Humanos da Saúde do Ministério da Saúde, ao abrigo do Despacho de 28 de Janeiro de 1977 do Secretário de Estado da Saúde (Diário da República, 2.ª Série, de 14 de Fevereiro de 1977);

1.1. 2 Inscritos ao abrigo do Despacho de 30 de Julho de 1982 do Ministério dos Assuntos Sociais (Diário da República, 2.ª Série, de 25 de Agosto de 1982);

1.1. 3 Constam da Lista Nominativa entrada no Ministério da Saúde em 1981;

1.1. 4 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 20 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro.

Nos termos do n.º 2 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro:

1.2. 1 Inscritos ao abrigo do Despacho de 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2.ª Série, de 23 de Janeiro de 1990);

1.2. 2 Exercício público da actividade de odontologia há pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro.

1. 3 Nos termos do n.º 3 do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro:

1.3. 1 Exercício público da actividade de odontologia à pelo menos 18 anos, contados a partir da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro.

2- Grelha dos documentos admitidos como prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologia pelo Conselho ético e Profissional de Odontologia:

2. 1 Cópia da Declaração de Inscrição no Registo/início de Actividade com data de 1981 ou anterior;

2. 2 Certidão emitida pela Direcção-Geral de Contribuições e Impostos - Repartição de Finanças onde conste a data de início, de 1981 ou anterior -, e a actividade de odontologia;

2. 3 Cópia de recibo de Imposto Profissional de odontologia com data de 1981 ou anterior;

2. 4 Cópia de Declaração de Rendimentos da actividade de odontologista com data de 1981 ou anterior;

2. 5 Sentenças dos Tribunais transitadas em julgado onde tenha sido dado como provado o início de actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior;

2. 6 Documento emitido pelo Instituto de Solidariedade e Segurança Social donde conste a data de inscrição, de 1981 ou anterior, e refira actividade de odontologia;

2. 7 Declaração emitida pelo Comando de qualquer um dos três ramos das forças armadas, Marinha, Exército ou Força Aérea, provando o exercício da actividade de odontologia em 1981 ou em data anterior.

j) Em reunião realizada em 18-10-2001, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deliberou «aceitar, também, como documento comprovativo do exercício da profissão há mais de 18 anos as sentenças judiciais transitadas em julgado que comprovem esse exercício, pelo que a listagem irá ser actualizada com os novos documentos entretanto recebidos» (acta cuja cópia consta de fls. 19 do processo instrutor. cujo teor se dá como reproduzido);

k) Em reunião realizada em 25-2-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia «decidiu considerar como documentos equiparáveis às sentenças dos Tribunais transitadas em julgado, os despachos de arquivamento dos autos, e as decisões da Inspecção Geral do Trabalho, desde que se dê como provado o exercício da actividade de odontologia à mais de l8 anos à data da entrada em vigor da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro» (acta cuja cópia consta de fls. 25 do processo instrutor cujo teor se dá como reproduzido);

l) Em data não determinada anterior a 12-4-2002 o Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou o projecto de decisão que consta de fls. 125, cujo teor se dá como reproduzido, em que refere além do mais, que «entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos»;

m) Notificado para se pronunciar sobre este projecto de decisão, o Recorrente apresentou ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia os documentos cujas cópias constam de fls. 133-134, 137 e 138, cujo teor se dá como reproduzido, que são

-uma declaração de substituição relativa ao início de actividade, recebida pelo Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia em 22-5-2002, declaração essa emitida pelo próprio Recorrente, em que afirma ter iniciado a actividade de odontologista em 10-11-1979;

-uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90;

n) No dia 8-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação do Recorrente, nos termos que constam de fls. 139, cujo teor se dá como reproduzido, em que se refere, além do mais, o seguinte:

Está claro que o candidato foi em 2002 proceder a alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia.

Não há qualquer documento junto aos autos que confirme a data de início da actividade como odontologista há mais de 18 anos contados da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99. Pelo contrário, a documentação ora junta desmente-o. Não estão preenchidos os requisitos daquela lei.

Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação.

o) No dia 3-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia deu por concluído o processo de avaliação dos candidatos à referida acreditação, elaborando as listas anexas à acta n.º 24, cuja cópia consta de fls. 32 e seguintes do processo instrutor, cujo teor se dá como reproduzido;

p) Relativamente às listas referidas, o Senhor Secretario de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, proferiu, em 22 de Outubro de 2002, o seguinte despacho: «Homologo», 22-10-2002 (Assinatura) (fls. 36 do processo instrutor);

q) No Despacho n.º 12376/2002 (2.ª série), de 6-5-2002, publicado no Diário da República, II Série, de 31-5-2002, do Senhor Ministro da Saúde, consta que delegou as suas competências próprias relativas aos vários «serviços e organismos, incluindo comissões, conselhos e estruturas de missão, exceptuando parcerias de saúde, que Funcionam no seu âmbito», entre os quais se inclui o Departamento de Modernização e Recursos da Saúde;

r) No âmbito desse processo de acreditação, o ora Recorrente foi integrado na «Lista n.º 1- Candidatos não acreditados» que veio a ser publicada em anexo ao Aviso n.º 12418/2002 (2.ª série), no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, com a indicação de que «Não Faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII XIII e XIX» .

s) Em 22-1-2003, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso do despacho referido na alínea anterior.

III Direito

1. Sobre a matéria contida na conclusão I da sua alegação este Supremo Tribunal tem-se pronunciado reiteradamente, sempre no mesmo sentido, como pode ver-se nos acórdãos de 18.12.03, proferido no recurso 185/03, de 4.2.04 no recurso 208/03, de 22.1.04 nos recursos 197/03, 222/03, 225/03 e 248/03, de 15.1.04 nos recursos 205/03 e 224/03, em termos que merecem a nossa inteira concordância, e que, por isso, na parte pertinente, se transcrevem na íntegra (R. 174/03, de 4.3.04):

"Para o Recorrente o acto impugnado enferma, desde logo, do vício de incompetência, na medida em que o Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde não detinha competência para decidir sobre a sua não acreditação como odontologista, sendo que tal competência incumbia ao CEPO, nos termos da alínea a), do artigo 5° da Lei n° 4/99, de 27.1.

Não lhe assiste razão, como se irá ver de seguida.

É certo que o artigo 4° do aludido Diploma Legal criou o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), que funciona sob tutela do Ministério da Saúde.

Contudo, da referida fonte normativa não decorre que a tal Conselho tenha sido atribuída competência para proferir actos administrativos em matéria de acreditação dos profissionais de odontologia.

A competência prevista na questionada alínea a) reporta-se, apenas, à condução do processo atinente com a dita acreditação.

Tal é o que se pode retirar da expressão veiculada no dito preceito: "Iniciar e concluir o processo de acreditação".

E, isto conjugada com a referência que é feita na aliena g), do aludido artigo 5° à competência do CEPO para "Manter actualizada a lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde".

Ao que acresce a natureza essencialmente "consultiva" das competências atribuídas nas alíneas c), d), e), e t), do artigo 5°, por se traduzirem em propostas a submeter ao Ministério da Saúde, assim se explicitando as suas funções de apoio, esclarecimento e consulta.

O CEPO não pode, por isso, a este nível, tomar decisões susceptíveis de serem tidas como expressão da vontade da Administração, no que à acreditação dos mencionados profissionais diz respeito, estando, em tal sede, os seus poderes funcionais circunscritos à já aludida mera condução, e não à decisão, do processo de acreditação.

Ou seja, o referido Conselho não constitui uma pessoa colectiva pública, dotada de autonomia administrativa e financeira e com órgãos próprios para a dirigirem, também se não assumindo como um serviço público personalizado, como personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira.

Refira-se, ainda, que o Legislador, ao utilizar no já mencionado artigo 4°, a expressão "sob tutela do Ministério da Saúde", não pretendeu sujeitar o CEPO a uma qualquer forma de tutela administrativa, e, isto, decisivamente, pela circunstância de esta pressupor uma relação entre duas pessoas colectivas (a entidade tutelar e a pessoa colectiva tutelada), o que, como decorre do já exposto, se não verifica no caso em apreço.

Tal expressão destinou-se, assim, a expressar que o organismo em causa (o CEPO) funcionaria no âmbito do Ministério da Saúde, embora sem autonomia administrativa e financeira.

Em suma, das competências atribuídas ao CEPO não decorre que este constitua uma autoridade administrativa, com poderes de definir, de forma unilateral, autoritária e inovadora, uma relação jurídica administrativa em matéria de acreditação dos odontologistas, o que, conjugado com a circunstância de incumbir aos Ministros a execução da política definida para os seus Ministérios, nos termos da alínea a), do n° 2, do artigo 201° da CRP (inserindo-se, seguramente, neste domínio a execução e concretização das medidas tomadas em sede de política de saúde no que se refere aos profissionais de odontologia) e, ainda, com o que se pode retirar do preceituado na alínea g), do artigo 5° da Lei n° 4/99, ao se aludir à "lista de profissionais odontologistas acreditados pelo Ministério da Saúde", ao que acresce o facto de o acto recorrido ter sido praticado ao abrigo de delegação de competência do Ministro da Saúde (Despacho Normativo n° 12.376/2002, in DR, II Série, de 9-5-02, alterado pelo Despacho Normativo 13.431/2, in DR, II Série, de 15-7-02), tudo leva à improcedência do arguido vício de incompetência".

Improcede, assim, a conclusão I da alegação do Recorrente.

2. Vejamos as restantes conclusões. Para o efeito importa relembrar alguma da matéria de facto fixada.

O Recorrente exerce a profissão de odontologista (a); no prazo de 8 dias previsto no Despacho n.º 1/90, da Senhora Ministra da Saúde, publicado no Diário da República, II Série, de 23-1-90, apresentou ao Departamento de Recursos Humanos da Saúde documentos para organização e estudo de processo de regularização relativa ao exercício da profissão de odontologista (b); em 23-2-1996, o Departamento de Recursos Humanos da Saúde emitiu a certidão cuja cópia consta de fls. 113, em que declara que o ora Recorrente se encontrava inscrito nesse Departamento, nos termos do referido Despacho n.º 1/90 (e); inscreveu-se no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro (f); apresentou a sua candidatura à acreditação como odontologista, instruindo-a com os documentos cujas cópias constam de fls. 100 a 123, entre os quais se incluem os seguintes:

-uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24-1-1990, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979;

-um atestado, datado de 26-1-90, emitido pelo presidente da junta de freguesia de Santa Marinha, do concelho de Vila Nova de Gaia, em que se afirma, além do mais, «em Face das informações prestadas por dois comerciantes estabelecidos na Freguesia, de reconhecida probidade», que o ora Recorrente exercia a profissão de odontologista desde Outubro de 1979 (h); em data não determinada. anterior a 12-4-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia elaborou o projecto de decisão que consta de fls. 125, em que refere, além do mais, que «entende que os documentos apresentados não fazem prova suficiente do exercício da actividade de odontologia há pelo menos 18 (dezoito) anos» (i); notificado para se pronunciar sobre este projecto de decisão, o Recorrente apresentou ao Conselho Ético e Profissional de Odontologia os documentos cujas cópias constam de fls. 133-134, 137 e 138, que são:

-uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90 (m); no dia 8-9-2002, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia decidiu manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação do Recorrente, nos termos que constam de fls. 139, em que se refere, além do mais, o seguinte:

Está claro que o candidato foi em 2002 proceder à alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia.

Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação. (n); no âmbito desse processo de acreditação, o ora Recorrente foi integrado na «Lista n.º 1- Candidatos não acreditados» que veio a ser publicada em anexo ao Aviso n.º 12418/2002 (2.ª série), no Diário da República, II Série de 22 de Novembro de 2002, com a indicação de que «Não Faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99 de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002 de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII XIII e XIX». (r); em 22-1-2003, o recorrente interpôs o presente recurso contencioso do despacho referido na alínea anterior. (s)

Este simples encadeado de factos mostra à evidência a improcedência da segunda e terceira das conclusões apresentadas pelo recorrente. Com efeito, o Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO), pelo menos para si, não fixou qualquer restrição ilegal dos meios de prova. O recorrente apresentou as provas que entendeu, essas provas foram apreciadas pelo Conselho que as não aceitou. Notificado dessa não aceitação o recorrente apresentou novos elementos, igualmente não aceites. Em momento algum do procedimento o recorrente colocou a questão de possuir outros meios de prova não incluídos nas categorias referidas no regulamento (as actas referidas nos factos provados) que quisesse mas não pudesse apresentar, como fizeram muitos outros candidatos à acreditação. Por outro lado, não é certo que o CEPO não tivesse procedido a uma verdadeira análise dos documentos que o recorrente juntou. Na verdade, se nos ativermos à matéria de facto, vemos que o recorrente apresentou inicialmente dois documentos que foram considerados insuficientes (alínea i) dos factos provados) para permitirem a sua acreditação (uma declaração, emitida por um odontologista, datada de 24.1.90, em que se afirma que o Recorrente exerceu a profissão de técnico auxiliar de odontologia desde fins do ano de 1979 e um atestado, datado de 26.1.90, emitido pelo presidente da junta de freguesia de Santa Marinha, do concelho de Vila Nova de Gaia, em que se afirma, além do mais, «em Face das informações prestadas por dois comerciantes estabelecidos na Freguesia, de reconhecida probidade», que o Recorrente exercia a profissão de odontologista desde Outubro de 1979, (alínea h). Na sequência da notificação dessa recusa o recorrente apresentou novos documentos (uma declaração de substituição relativa ao início de actividade, recebida pelo Serviço de Finanças de Vila Nova de Gaia em 22.5.02, declaração essa emitida pelo próprio Recorrente, em que afirma ter iniciado a actividade de odontologista em 10-11-1979 e uma certidão, emitida em 23-2-96, relativa à inscrição do Recorrente no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, nos termos do referido Despacho 1/90 (m)), tendo o Conselho, no dia 8.9.02, decidido manter a proposta de decisão no sentido do indeferimento da acreditação, nos termos que constam de fls. 139, em que se refere, além do mais, "Está claro que o candidato foi em 2002 proceder a alteração do início da sua actividade, procurando assim invocar data anterior, como fica claro da Certidão das Finanças de V.N.Gaia. Não há qualquer documento junto aos autos que confirme a data de início da actividade como odontologista há mais de 18 anos contados da data de entrada em vigor da Lei n.º 4/99. Pelo contrário, a documentação ora junta desmente-o. Não estão preenchidos os requisitos daquela lei. Mantém-se, pois, a proposta de decisão no sentido do indeferimento, devendo ser negada a acreditação.(n) Portanto, contrariamente ao afirmado pelo recorrente, o Conselho procedeu a uma apreciação e valoração das provas, de todas as provas, que apresentou, tendo concluído pela sua insuficiência.

De resto, ainda que assim não tivesse sido, e tal como se decidiu no acórdão do Pleno deste STA de 16.2.05, no recurso 150/03, "Constitui matéria de facto, insindicável pelo Pleno da Secção (art.º 21, n.º 3 do ETAF de 1984) saber se, ao formular um juízo sobre a falta de prova do exercício de actividade profissional de um interessado que apresentou elementos visando fazer essa prova, a Administração apreciou o concreto valor probatório das provas apresentadas ou se limitou a aferir o seu enquadramento em determinadas categorias de provas que, previamente, considerou como admissíveis."

Improcedem, assim, também as conclusões II e III da sua alegação.

3. A matéria contida na conclusão IV mostra-se igualmente insubsistente. Pretende o recorrente, a esse propósito, que o art.º 2 da Lei n.º 4/99, de 27.1, é inconstitucional, e com ele o acto recorrido que o aplicou, por ter condicionado retroactivamente o acesso ao exercício da profissão de odontologista em violação do art.º 18, n.º 3, da CRP ("As leis restritivas de direitos, liberdades e garantias têm de revestir carácter geral e abstracto e não podem ter efeito retroactivo nem diminuir a extensão e o alcance do conteúdo dos preceitos constitucionais").

O recorrente, como se viu, pretendeu regularizar a sua situação ao abrigo do n.º 2 do art.º 2 da Lei 4/99 (exercício de funções há mais de 18 anos e inscrição no Ministério da Saúde nos termos do Despacho 1/90, de 3.1).

Vejamos o que diz o Despacho 1/90, publicado no DR, II, de 23.1, invocado pelo recorrente:

"1- Os odontologistas que possam fazer prova do exercício efectivo da profissão desde a data anterior a 1982 e que não puderam requerer a sua legalização por não se encontrem inscritos no Sindicato Nacional dos Odontologistas Portugueses nos termos exigidos pelo despacho do Secretário de Estado da Saúde de 28.1.77 e do despacho do Ministro de 30.7.82, devem inscrever-se no Departamento de Recursos Humanos do Ministério da Saúde, no prazo de 8 dias a contar da publicação do presente despacho, para organização e estudo do respectivo processo de regularização.

2- Os interessados deverão apresentar no acto de inscrição fotocópia do bilhete de identidade, certificado de habilitações e uma declaração sobre a data de início e os locais de exercício da actividade profissional de odontologista acompanhada de todos os documentos que a possam confirmar."

Odontologista, de acordo com "Dicionário da Língua Portuguesa Contemporânea" da Academia das Ciências de Lisboa, é a "pessoa que se dedica ao estudo da odontologia, ramo da Medicina que tem por objecto os dentes e a boca; médico especialista em odontologia" enquanto a Odontologia é o "ramo da Medicina que é relativo à higiene e ao tratamento das infecções dos dentes e da boca", ou seja, uma especialidade médica.

Portanto, a conclusão lógica a extrair do significado objectivo das palavras em confronto com o conteúdo da norma é a de que, quando o Despacho 1/90 se refere a odontologistas não o faz em sentido científico, caracterizando uma profissão de formação superior, mas antes, em termos práticos de forma a identificar uma actividade existente - uma prática tolerada - para a qual não arranjou melhor denominação. A consequência óbvia é a de que sendo a odontologia uma especialidade médica o legislador poderia muito bem impor que o seu exercício fosse exclusivo daqueles que se encontrassem devidamente habilitados com um curso dessa natureza. Aliás, é bem conhecida a oposição que os titulares de cursos superiores, nesta área da medicina dentária, têm feito em relação a todos os procedimentos que os sucessivos governos têm adoptado na tentativa de proteger situações de facto, de que a Lei n.º 4/99, de 27.1, é um dos exemplos. O direito à livre escolha de profissão de que fala a Constituição (art.º 58, n.º 2, a)) é um direito sujeito a limitações, designadamente àquelas de acesso condicionado, quer pela necessidade de cumprir planos de estudos que as sociedades modernas têm como essenciais para o cabal cumprimento das inerentes responsabilidades, quer pela imprescindibilidade, muitas em vezes em cumulação com a parte escolar, de aquisição de conhecimentos práticos, sem os quais não é possível o seu exercício em segurança, tanto para os próprios como para terceiros. Em consequência " Acórdão STA de 17.2.04 no recurso 179/03.o condicionamento no exercício de certas profissões não põe em causa a garantia constitucional de liberdade de acesso à profissão que é uma liberdade de escolha e uma liberdade de acesso nas condições estabelecidas genericamente para todos os cidadãos e não o direito de acesso sem respeito pela salvaguarda das demais garantias constitucionais como a saúde, a integridade física e a vida dos cidadãos."

Pelo menos a partir do DL 358/84, de 13.11, que revogou o art.º 3 do DL 29923, de 15.9.39 e cujo art.º 6 foi alterado pela Lei n.º 118/99, de 11.8 - que, resumidamente, "APROVA O REGIME JURÍDICO DAS CARTEIRAS PROFISSIONAIS. ESTE NOVO REGIME ESTRUTURA-SE SOBRE TRÊS REGRAS FUNDAMENTAIS: A DEFINIÇÃO DOS FINS QUE PODEM JUSTIFICAR O CONDICIONAMENTO DO EXERCÍCIO DE DETERMINADAS PROFISSÕES, A CONCRETIZAÇÃO POR PORTARIA DAS PROFISSÕES CONDICIONADAS E DAS QUALIFICAÇÕES ESPECIAIS EXIGIDAS, E A ATRIBUIÇÃO DA COMPETÊNCIA À ADMINISTRAÇÃO PARA A PASSAGEM DAS CARTEIRAS PROFISSIONAIS. O EXERCÍCIO DE PROFISSÕES CUJA NATUREZA EXIJA QUALIFICAÇÕES ESPECIAIS SÓ PODE SER CONDICIONADO À EXISTÊNCIA DESSAS QUALIFICAÇÕES PARA DEFESA DA SAÚDE E DA INTEGRIDADE FÍSICA E MORAL DAS PESSOAS OU DA SEGURANÇA DOS BENS. ESTAS PROFISSÕES SERÃO DEFINIDAS EM PORTARIAS CONJUNTAS, CUJOS REQUISITOS SÃO ESTABELECIDOS NO PRESENTE DIPLOMA. OS REGULAMENTOS DE CARTEIRAS PROFISSIONAIS APROVADOS AO ABRIGO DO DECRETO LEI NUMERO 29931, DE 15 DE SETEMBRO DE 1939, MANTÊM-SE EM VIGOR ATÉ QUE SEJAM REVOGADOS OU SUBSTITUÍDOS, NOS TERMOS DO NUMERO 1 DO ARTIGO 2. AS CARTEIRAS PROFISSIONAIS EMITIDAS AO ABRIGO DO REGIME ANTERIOR MANTÊM A VALIDADE, SEM PREJUÍZO DO QUE VIER A SER DISPOSTO NAS PORTARIAS A QUE SE REFERE O NUMERO 1 DO ARTIGO 2. O REGIME PREVISTO NO PRESENTE DIPLOMA É APLICÁVEL ÀS PROFISSÕES CUJO EXERCÍCIO DEPENDA DE INSCRIÇÃO EM ORDENS." - o exercício desta actividade passou a ser severamente condicionado por razões respeitantes à defesa da saúde e da integridade física e ao bem estar dos cidadãos.

Assim sendo, fica patente que não foi a Lei 4/99 que condicionou retroactivamente o exercício "da profissão de odontologista" já que esta actividade sempre foi de acesso condicionado, como, de resto, é explicitado no Despacho 1/90. Acresce que todos os expedientes referidos nesse despacho, no sentido de regularizar a situação dos chamados "odontologistas", não pretenderam regulamentar o exercício de uma profissão, que era feito noutros diplomas como o referido DL 358/84, com outras exigências, nomeadamente ao nível dos estudos superiores, mas sim, dentro dos condicionalismos que cada um deles fixava, regular minimamente uma actividade que se sabia existir e era tolerada pelos cidadãos e pelas autoridades, mas sempre sem permitir essa regularização para além daquilo que cada um deles consentia. Veja-se o que se diz no n.º 1 do art.º 11 da Lei 4/99, "ficando expressamente vedadas quaisquer medidas que visem à regularização de situações profissionais para além das previstas na presente Lei." Ora, mesmo aí, o recorrente nunca conformou o seu exercício profissional com os condicionamentos exigíveis, antes permaneceu em situação ilegal, embora com tolerância das autoridades sanitárias.

Portanto, não tem razão quando diz que houve uma restrição retroactiva da liberdade de acesso à profissão.

Improcede, assim, também esta conclusão.

4. vejamos, finalmente, a conclusão V que incorpora a violação do princípio da boa-fé "consubstanciado na desconsideração de reconhecimentos administrativos anteriores, uma vez que o recorrente se encontra inscrito como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho Normativo n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Senhora Ministra da Saúde, com efeitos reportados a data anterior, tendo o Ministério reconhecido, desde então, o exercício desta profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação."

Como sublinha Marcelo Rebelo de Sousa, ("Lições de Direito Administrativo, I, 116"), "O princípio da boa-fé em termos objectivos, ou o princípio da boa-fé objectiva, supõe a valoração da conduta administrativa de acordo com os valores ou parâmetros básicos do ordenamento jurídico. Nesses valores se contam os princípios da justiça, da igualdade e da proporcionalidade (Art.º 266, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa). A boa-fé objectiva não se confunde com esses princípios, mas envolve a sua relevância ou atendibilidade, traduzindo-se no imperativo de encontrar um equilíbrio tendencial nas relações entre a Administração Pública e os particulares (ou entre várias entidades administrativas). É a boa-fé como procura de equilíbrio em relações bilaterais e, por isso, quadro geral de referência a que se reportam expressamente o Art.º 266, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa e o Art.º 6-A (sobretudo o n.º 1) do Código de Procedimento Administrativo". Também defendendo que o conceito de boa-fé contido no CPA é essencialmente objectivo, Esteves de Oliveira (Código de Procedimento Administrativo, 2.ª edição, 109) conclui referindo que "...a boa-fé, em sentido jurídico, tem forçosamente de ser reconduzida a regras de comportamento, a normas jurídicas, e não apenas a estados espirituais ou psicológicos." Se bem que o respeito por estes princípios constitucionais deva ser uma regra de conduta da Administração no relacionamento com terceiros, a sua importância assume um especial relevo quando a Administração tenha um maior grau de liberdade, como sucede naqueles casos em que actua no exercício de poderes discricionários, apresentando-se aí como um limite relevante da acção administrativa (acórdão STA de 18.6.03 no recurso 1188/02).

A violação do princípio da boa-fé consistiu, para o recorrente, na circunstância de o acto recorrido não ter considerado "reconhecimentos administrativos anteriores" designadamente os decorrentes da sua inscrição como odontologista no Departamento de Recursos Humanos da Saúde, ao abrigo do disposto no Despacho n.º 1/90, de 23 de Janeiro, da Ministra da Saúde, nem o facto de o Ministério ter reconhecido, desde então, o exercício da profissão pelo recorrente bem como a sua qualificação.

Só que não foi o acto impugnado que não considerou eventuais reconhecimentos anteriores, foi a própria Lei. Aliás, não é verdade que o Despacho 1/90 tenha reconhecido quaisquer direitos profissionais seus. Como se vê do segmento final do n.º 1 a inscrição nele prevista, ao invés de reconhecer quaisquer direitos aos inscritos visava tão somente a "organização e estudo do respectivo processo de regularização", naturalmente a processar-se em momento posterior.

Ora, no caso dos autos, o CEPO ao excluir o recorrente fê-lo tendo em consideração as regras contidas no art.º 2 da Lei n.º 4/99, agindo no respeito pela vinculação legal. Ora, o princípio da boa-fé (art.º 206, n.º 2, da CRP e 6-A , n.º 1, do CPA) que a Administração deve respeitar no desenvolvimento da actividade administrativa não pode colocar-se se a lei que impõe a prática de um determinado acto administrativo não é violada, se ao agente não é imputável nenhuma conduta eticamente censurável. Por outras palavras, se o acto cumpre com os ditames da norma que o determina pode pôr-se a questão da "ilegalidade" da norma mas não a da violação do princípio da boa-fé.

Improcede, pois, igualmente, esta conclusão.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso e em confirmar o acórdão recorrido.

Custas a cargo do recorrente, fixando-se a Taxa de Justiça e a Procuradoria em, respectivamente, 450 e 225 euros.

Lisboa, 5 de Maio de 2005. – Rui Botelho (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Angelina Domingues – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Costa Reis – Adérito Santos – Madeira dos Santos.

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