0958/09 - Supremo Tribunal Administrativo

À progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local (STAL) intentou no TAF de Castelo Branco, em representação e defesa da sua associada B…, e contra o Município de Monforte, acção administrativa especial em que peticionava a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Monforte, de 11.03.2008, que indeferiu o pedido de subida de escalão da sua associada, bem como a condenação do Réu a reposicionar a referida funcionária no escalão 2, índice 146 da categoria de tratador-apanhador de animais, com efeitos reportados a 01.02.2008, com o consequente pagamento das diferenças remuneratórias devidas.

Por sentença de 28.10.2008, foi a acção julgada improcedente.

Tendo o Autor impugnado tal decisão junto do TCA-Sul, veio este Tribunal, por acórdão de 21.05.2009, a julgar improcedente o recurso jurisdicional, confirmando a sentença recorrida.

Pela magistrada do Ministério Público junto do TCA-Sul vem interposto deste acórdão recurso de revista excepcional para o STA, ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA.

Na sua alegação formula as seguintes conclusões:

1- O presente recurso de revista vem interposto do acórdão do TCAS na parte em que manteve a sentença da primeira instância que decidiu considerar improcedente a acção administrativa especial proposta pela Autor, Sindicato dos Trabalhadores da Administração Local, em representação duma sua associada, funcionária da Câmara Municipal de Monforte, contra o Município de Monforte, com vista à impugnação do despacho de 11-3-08, do Presidente da CMM, que indeferiu o requerimento daquela, de 21-2-08, a solicitar a subida ao escalão 2, por ter completado, em 6-1-08, o módulo de tempo necessário (4 anos) para a progressão na carreira.

2- O presente recurso de revista vem também interposto do acórdão do TCAS na parte em que decidiu não conhecer da inconstitucionalidade suscitada pelo Autor, nas alegações de recurso jurisdicional, bem como pelo Ministério Público no parecer emitido ao abrigo do nº l do art° 146° do CPTA.

3- Está em causa uma questão de mérito de certa complexidade jurídica e alguma importância sócio-laboral, na medida em que existe uma previsão da sua repetição em diversos casos semelhantes, com repercussões algo relevantes no direito à carreira dos funcionários, factores que, no nosso entender, aconselham uma nova reapreciação por esse Tribunal Superior.

4- Está em causa, ainda, o indevido não conhecimento da invocada inconstitucionalidade formal do nº 1 do art° 119° da Lei n° 67-A/2007, de 31-12, suscitada quer pelo Autor nas alegações de recurso jurisdicional, quer pelo Ministério Público, ao abrigo da competência que lhe é constitucional, legal e estatutariamente conferida, para a invocação, em especial, das inconstitucionalidades de diplomas aplicáveis às situações em que é chamado a pronunciar-se, mormente ao abrigo do nº l do art° 146° do CPTA.

5- As questões referidas, que se pretendem ver reapreciadas, parecem-nos, salvo melhor opinião, de importância relevante com vista à admissão do presente recurso de revista.

6- A associada do Autor teria direito a progredir ao segundo escalão em 6-1-08, data em que, excluindo o tempo em que a progressão esteve suspensa (entre 30-8-05 e 31-12-06), perfazia quatro anos de tempo de serviço no primeiro escalão, onde foi integrada em 3-9-01, de acordo com as regras estabelecidas nos artigos 19° nº 2 e 20° do DL n° 353-A/89, de 16-10, não lhe sendo aplicável o regime constante na Lei n° 12-A/08, de 27-2, uma vez que este diploma só entrou em vigor em 1-3-08, por força do seu art° 118° nº l.

7- O n° 1 do art° 119° da Lei n° 67-A/2007, de 31-12, ao estabelecer a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início do novo regime de progressão nas categorias, fê-lo em obrigatória conexão com diploma a entrar em vigor posteriormente, ressalvando, assim, implicitamente, as situações criadas e entretanto consumadas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/08.

8- Estando, pois, em vigor o DL n° 353-A/89, à data em que a associada do recorrente perfazia quatro anos de tempo de serviço no primeiro escalão da respectiva categoria, aplica-se-lhe o seu art° 20° nº l do DL n° 353-A/89, segundo o qual a progressão prevista no art° 19° é automática e oficiosa, vencendo-se o direito à remuneração pelo escalão superior no dia 1 do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos.

9- A Lei n° 12-A/08, de 27-2-08 refere expressamente que só a partir da sua entrada em vigor é que é de aplicar o novo regime de progressão nas carreiras no mesmo instituído (nºs 3 e 4 do art° 117°) dando-se, assim, execução à lei orçamental que nos parece de carácter meramente programático ou descritivo e, portanto, sem carácter impositivo directo.

10- Os regimes de progressão nos escalões instituídos pelo DL n° 353-A/89 e pela Lei n° 12-A/08, são absolutamente distintos, sendo diferentes os requisitos necessários para o efeito, pelo que não faz sentido, por um lado, o recorrido defender que se aplica o DL n° 353-A/89, aceitando que a associada do Autor perfaz 4 anos de serviço no primeiro escalão em 6-1-08 (e não, por lapso, em 4-2-08) por aplicação do seu art° 19° e, por outro lado, considerar que se aplica a Lei n° 12-A/08, quando a mesma prevê um quadro totalmente diferente de progressão nas carreiras.

11- Ao assim não entender, violou o acórdão impugnado, os art°s 19° e 20° do DL n° 353-A/89, cuja aplicação estivera suspensa até 31.12.2007, por força da Lei n° 43/2005, de 29/8, e da Lei n° 53-C/2006, de 29/12.

12- Foi invocada, igualmente, nas alegações de recurso jurisdicional, pelo Autor, a inconstitucionalidade do nº 1, do art° 119°, da Lei n° 67-A/2007, cuja aplicação justificou a improcedência da acção, com base em que as alterações no mesmo introduzidas foram profundas e atingiram direitos fundamentais dos funcionários, designadamente aquelas que se referem à progressão na carreira, pelo que deveriam ter sido ouvidas as organizações representativas dos trabalhadores, nos termos do nº 2 do art° 56° da CRP.

13- O Ministério Público, no parecer que emitiu ao abrigo do nº l do art° 146° do CPTA, pronunciou-se também no sentido da verificação da inconstitucionalidade apontada pelo recorrente.

14- A apreciação da inconstitucionalidade de norma aplicada em sentença, pelo tribunal de recurso, é de natureza oficiosa, podendo, assim, ser suscitada pelas partes ou pelo Ministério Público, desde que seja "durante o processo", portanto enquanto tal inconstitucionalidade possa ser apreciada por magistrado judicial.

15- A inconstitucionalidade invocada pelo Recorrente e pelo M.P. não extravasa a matéria de facto e de direito alegada na petição inicial, antes vem na sequência desta e tornou-se necessária em resultado da decisão proferida em primeira instância que aplicou à associada do Recorrente o nº 1 do art° 119° da Lei n° 67-A/2007.

16- Ao Ministério Público compete, em geral, a defesa da legalidade, onde se inclui a defesa da Lei Constitucional, mas também compete, em especial, a fiscalização concreta da constitucionalidade dos actos normativos onde se inclui a obrigatoriedade de recurso para o Tribunal Constitucional, nos termos da alínea j) do nº 1 e nº 2 do art° 3° da Lei n° 60/98, de 27-8, que alterou o Estatuto do Ministério Público aprovado pela Lei n° 47/86, de 15-10.

17- Caso esse STA entenda que é de conhecer deste recurso de revista, deverá ser revogado o acórdão recorrido, considerando-se procedente a acção com base na violação dos art°s 19° e 20° DL n° 353-A/89.

18- Caso, porém, se considere de manter o acórdão recorrido, com base na aplicabilidade, ao caso, do nº 1 do art° 119° da Lei 67-A/2007, então deverá ser considerada necessária a apreciação da inconstitucionalidade invocada, por violação do artigo 56°, 2, a) da Constituição, devida a falta da prévia audição das organizações representativas do pessoal por ele atingido.

19- Termos em que deverá ser admitido este recurso de revista e o mesmo ser considerado procedente.

Não foram apresentadas contra-alegações.

Pelo acórdão de fls. 165 e segs., em apreciação preliminar sumária da formação referida no nº 5 do art. 150º do CPTA, foi admitido o presente recurso de revista.

( Fundamentação )

OS FACTOS

O acórdão sob revista considerou assente, com interesse para a decisão a proferir, a seguinte matéria de facto:

i. A associada do autor, B…, funcionária da Câmara Municipal de Monforte, encontra-se integrada na carreira de tratador-apanhador de animais, de que tomou posse em 3-9-2001, vindo a ser remunerada no seu escalão 1, pelo índice 137 - cfr. docs. nºs 1 e 2 da p.i.;

ii. Dirigiu requerimento ao réu [Presidente da Câmara], a 21.02.2008, com o seguinte teor - cfr. doc. nº 3 da p.i.:

"B…, casada, residente em S. Saturnino, Apartado nº…, … Monforte, Tratadora apanhadora de animais, do Quadro de Pessoal do Município de Monforte, contribuinte fiscal nº …, portador do Bilhete de Identidade nº …, emitido em …, pelos Serviços de Identificação de Portalegre, vem expor e requerer a V. Exª o seguinte:

1) A Lei nº 43/2005, de 29/8, com a redacção introduzida pela Lei nº 53-C/2006, de 29/12, determinou que o tempo de serviço prestado desde 30-8-2005 até, no máximo, 31-12-2007, não seria contado para efeitos de progressão nas carreiras, a menos que, antes desta última data, entrasse em vigor um novo regime de vínculos, carreiras e remunerações.

2) Não tendo sido publicado o citado "Novo Regime de Vínculos, Carreiras e Remunerações", esgotou-se o prazo máximo de aplicação das referidas medidas, pelo que, nesta matéria, continua em vigor o disposto no artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16/10.

3) Assim sendo, e estando a requerente integrada no escalão 1 desde 3-9-2001, completou, em 6-1-2008, o módulo de tempo fixado no mencionado artigo 19º do DL nº 353-A/89, pelo que lhe deve ser imediatamente reconhecido o direito à progressão ao escalão 2 da respectiva categoria.

Nestes termos, preenchendo o requerente todos os requisitos que, para o efeito, estão legalmente fixados, vem requerer a V. Exª a sua progressão ao escalão 2 da categoria de Tratadora apanhadora de animais, com todas os legais consequências, como se impõe, de direito e de justiça."

iii. Ao que lhe foi comunicado, por ofício datado de 11-3-2008, subscrito pelo Presidente da Câmara - cfr. doc. nº 4 da p.i.:

"Na sequência do requerimento apresentado por V. Exª sobre o assunto em epígrafe, informa-se o seguinte:

Como certamente tem conhecimento, trata-se de uma questão controversa para a qual ainda não existe uma solução consensual, pelo que não nos podemos pronunciar de forma clara e inequívoca sobre a pretensão apresentada.

Ainda não existe uma posição perfeitamente definida sobre o procedimento a seguir em situações idênticas, colocando-se mesmo em causa a legalidade da situação, pelo que não se torna possível, na presente data, deferir o requerimento.

No entanto, se assim o entender, e no sentido de clarificar a sua situação, bem como o de tentar fazer valer a sua pretensão, poderá recorrer à via judicial."

O DIREITO

O presente recurso de revista excepcional, interposto pelo Ministério Público ao abrigo do art. 150º, nº 1 do CPTA, tem por objecto o acórdão do TCA-Sul de fls. 123 e segs., pelo qual foi confirmada a sentença do TAF de Castelo Branco que julgou improcedente a acção administrativa especial intentada pelo Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local (STAL), em representação e defesa da sua associada B…, contra o Município de Monforte, em que o A. peticiona a anulação do despacho do Presidente da Câmara Municipal de Monforte, de 11.03.2008, que indeferiu o pedido de subida de escalão da sua associada, bem como a condenação do Réu a reposicionar a referida funcionária no escalão 2, índice 146 da categoria de tratador-apanhador de animais, com efeitos reportados a 01.02.2008, com o consequente pagamento das diferenças remuneratórias devidas.

O TCA-Sul confirmou a improcedência da acção com base na aplicabilidade à situação da associada do A. da norma do art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2008), que entendeu ter derrogado as disposições do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, relativas à progressão nas categorias, e que o A. invocou como aplicáveis à situação da sua associada.

E decidiu não conhecer da questão da inconstitucionalidade formal do citado art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, por alegada violação do art. 56º, nº 2 da CRP (falta de audição das organizações representativas dos trabalhadores), que lhe foi suscitada nas alegações do recorrente e no parecer do Ministério Público, por entender tratar-se de questão nova de que não tinha que conhecer.

Para assim decidir, confirmando a pronúncia da 1ª instância, apoiou-se em jurisprudência anterior daquele Tribunal sobre a questão suscitada, designadamente o Ac de 30.04.2009, proferido no Proc. nº 04803/09, do qual transcreveu o seguinte excerto:

“(...) O recorrente alega que a sentença violou o disposto nos artigos 19º, n.º 2 e 20º do Decreto-Lei n.º 353-A/89.

No entanto, como se considerou na sentença recorrida, estas normas legais já não eram aplicáveis, por efeito do artigo 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31/12, nos termos do qual “A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”.

Como se escreveu na sentença, sobre a previsão do citado preceito: “(…), com tal determinação, previu-se que a partir de 1 de Janeiro de 2008, derrogando efeitos de anterior legislação, todas as progressões ficariam sob alçada da lei que viesse a definir e a regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.”

Essas regras para que remete aquele artigo 119º, nº 1, foram introduzidas pela Lei 12-A/2008, de 27/02 (cfr. arts. 46º a 48º e 113º), devendo aplicar-se a partir de 01.01.2008, por imposição daquela norma da Lei 67-A/2007, não obstante a Lei 12-A/2008, na sua generalidade, entrar em vigor posteriormente.

Significa isto que a Lei nº 67-A/2007 derroga as disposições do DL. nº 353-A/89 relativas à progressão nas categorias, na medida em que essa matéria viesse a ser regulada no diploma a publicar sobre os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem, funções públicas e determina que essas novas regras relativas à progressão na categoria, se aplicáveis, produzam efeitos a partir de 01.01.2008.

Assim sendo, não podem a sentença ou o despacho administrativo impugnado ter violado as referidas normas do DL. nº 353-A/89, anteriormente derrogadas pela Lei nº 67-A/2007, e cuja aplicação estivera suspensa até 31.12.2007, por força da Lei nº 43/2005, de 29/8, e da Lei nº 53-C/2006, de 29/12.”

E, para o não conhecimento da questão de inconstitucionalidade da citada norma do art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, acolheu-se no conforto do Ac. daquele TAC-Sul de 05.02.2009, proferido no Proc. nº 04706/09, considerando, em síntese, que “tal questão assume igualmente a natureza jurídica de questão nova, insusceptível de ser conhecida em sede de recurso, pois extravasa o elenco de fundamentos que suportam a parte decisória da sentença recorrida, a qual está delimitada pelo objecto do processo, e pelas questões cujo conhecimento se afigure oficioso, o que não é o caso.”.

São, pois, duas as questões jurídicas que vêm colocadas pela magistrada recorrente na presente revista, e sobre as quais o Tribunal a quo terá alegadamente incorrido em erro de julgamento:

a) Saber se a funcionária associada do Autor, que completou 4 anos no escalão 1 da respectiva categoria entre 01.01.2008 e 01.03.2008 (concretamente a 06.01.2008) tem direito à progressão automática e oficiosa de escalão por aplicação do disposto nos arts. 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ou se, por força do art. 119º da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento de Estado para 2008), lhe é aplicável o regime de progressão estabelecido na Lei nº 12-A/2008 de 27 de Fevereiro, entrada em vigor em Maio de 2008.

b) Saber se o tribunal de recurso pode afastar o conhecimento da inconstitucionalidade de uma norma aplicada na decisão recorrida, e que aparece invocada somente na alegação de recurso jurisdicional e no parecer do Ministério Público, com o fundamento de que se trata de “questão nova” que “extravasa o elenco de fundamentos que suportam a parte decisória da sentença recorrida”.

O acórdão de fls. 165 e segs., que admitiu o presente recurso, considerou que ambas as questões enunciadas preenchiam o critério da parte final do nº 1 do art. 150º do CPTA, considerando:

(i) quanto à primeira questão, reportada a uma pluralidade de sujeitos interessados, que “a matéria [sucessão de leis e sua aplicação conjugada] exige clarificação e certeza de forma a garantir estabilidade e segurança do sistema jurídico um espaço social alargado como é o da progressão em carreira da função pública, em que a intervenção do STA pode seguramente contribuir para uma melhoria da aplicação do direito, não pela perspectiva da correcção do erro do Acórdão recorrido, que se afigura critério extremamente limitativo e infrutífero, mas pela perspectiva de um contencioso com capacidade de resposta mais rápida, mais eficaz, mais uniforme e segura e dotado de soluções aferidas pelos juízes mais experientes e com maior responsabilidade (cfr. o Ac. de 23/09/2009 deste STA, proferido no Proc. nº 791/09).”.

(ii) quanto à segunda questão, do não conhecimento da inconstitucionalidade do art. 119º da Lei nº 67-A/2007, invocada em recurso jurisdicional pelo recorrente e pelo Ministério Público, que “é uma questão que pela sua natureza atinge relevância jurídica e social fundamental a reclamar a intervenção do STA na qualidade de órgão de cúpula e de regulador do sistema de justiça administrativa, tendo em vista o funcionamento mais uniforme dos tribunais, capaz de transmitir segurança e previsibilidade aos destinatários da sua acção, em suma uma melhor qualidade na administração da justiça, sendo este um aspecto central da previsão do art. 150º, no pressuposto que aponta para a admissão da revista quando exista clara necessidade de melhor aplicação direito.”.

Vejamos então.

A primeira questão enunciada é, efectivamente, uma questão de sucessão e aplicação de leis no tempo, urgindo determinar qual o regime de progressão na carreira concretamente aplicável à situação da associada do Autor, que, como decorre da matéria de facto fixada, é a seguinte:

A associada do autor, B…, é funcionária da Câmara Municipal de Monforte, integrada na carreira de tratador-apanhador de animais, de que tomou posse em 03.09.2001, vindo a ser remunerada, no seu escalão 1, pelo índice 137;

A 21.02.2008, requereu ao réu [Presidente da Câmara Municipal de Monforte], a sua progressão ao escalão 2 da categoria, por entender que preenchia os requisitos legalmente fixados, considerando, para tanto, que, tendo a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, com a redacção introduzida pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, determinado que o tempo de serviço prestado desde 30-8-2005 até, no máximo, 31.12.2007, não seria contado para efeitos de progressão nas carreiras, a menos que, antes desta última data, entrasse em vigor um novo regime de vínculos, carreiras e remunerações (o que não ocorreu), se teria esgotado o prazo máximo de aplicação das referidas medidas de congelamento, pelo que, nesta matéria, continuaria em vigor o disposto no art. 19º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, à luz do qual a requerente adquiriu, a 06.01.2008, o direito à progressão ao escalão 2 da categoria, por ter completado nessa data o módulo de tempo de 4 anos ali fixado.

Este requerimento foi indeferido por despacho do Presidente da Câmara, de 11.03.2008, impugnado na presente acção administrativa.

Importa analisar com detalhe o quadro legal pertinente, relativo ao regime de progressão nas carreiras da função pública.

O DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, veio estabelecer “regras sobre o estatuto remuneratório dos funcionários e agentes da Administração Pública e a estrutura das remunerações base das carreiras e categorias nele contempladas” (art. 1º).

Prescreve no seu art. 19º que “A progressão nas categorias faz-se por mudança de escalão” (nº 1), e que “A mudança de escalão depende da permanência no escalão imediatamente anterior dos seguintes módulos de tempo: a) Nas carreiras horizontais, quatro anos...” (nº 2).

E o art. 20º dispõe que “A progressão é automática e oficiosa” (nº 1), e que “O direito à remuneração pelo escalão superior vence-se no dia 1 do mês seguinte ao do preenchimento dos requisitos estabelecidos no artigo anterior...” (nº 3).

Foi na vigência deste diploma que a associada do Autor iniciou as suas funções, das quais tomou posse, como se referiu, a 03.09.2001 (pelo que o aludido módulo de 4 anos para progressão ao escalão 2 se completaria normalmente, nos termos das citadas normas do DL nº 353-A/89, a 01.10.2005).

Só que, entretanto, a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto veio determinar “a não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão nas carreiras e o congelamento do montante de todos os suplementos remuneratórios de todos os funcionários, agentes e demais servidores do Estado [desde a data da sua entrada em vigor, 30/08/2005] até 31 de Dezembro de 2006”.

A vigência destas medidas de congelamento foi, entretanto, prorrogada por mais um ano pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, cujo art. 4º prescreve:

“A presente lei entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações expressamente determinar data anterior.”

Ora, como não foi publicado até 31.12.2007 o referido novo regime de vínculos, carreiras e remunerações, é adquirido que aquelas medidas de suspensão ou congelamento das progressões se mantiveram válidas até 31.12.2007.

Daí que a associada do Autor tenha considerado que o referido módulo de 4 anos necessário para a sua mudança de escalão, iniciado a 03.09.2001 e suspenso entre 30.08.2005 e 31.12.2007, se teria completado, de acordo com o regime previsto nos arts. 19º e 20º do citado DL nº 353-A/89, a 06.01.2008, tendo, com esse fundamento, requerido ao Réu Município de Monforte que considerasse legalmente verificada nessa data a sua progressão ao escalão 2 da respectiva categoria, com efeitos remuneratórios pelo novo escalão em 01.02.2008.

E que, perante o indeferimento do seu pedido, tenha intentado a presente acção administrativa de impugnação do dito despacho de indeferimento, também julgada improcedente por sentença do TAF confirmada pelo acórdão do TCA-Sul objecto do presente recurso.

O fundamento em que se estriba o acórdão sob revista, confirmativo da decisão absolutória da 1ª instância, é o de que à situação dos autos se aplica, não o regime do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, mas sim a norma do art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2008), que se diz ter revogado aquele DL nº 353-A/89, e, por força desta, o regime que veio posteriormente a ser estabelecido pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas).

Vejamos o que nos diz o aludido art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro (dia seguinte ao termo do prazo de validade das medidas de congelamento das progressões fixadas pelas Leis 43/2005 e 53-C/2006):

“1- A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”

Ora, o acórdão sob revista, assumindo jurisprudência daquele Tribunal sobre a questão em análise, afirma o seguinte:

“O recorrente alega que a sentença violou o disposto nos artigos 19º, n.º 2 e 20º do Decreto-Lei n.º 353-A/89.

No entanto, como se considerou na sentença recorrida, estas normas legais já não eram aplicáveis, por efeito do artigo 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31/12, nos termos do qual “A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros n.º 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”.

Como se escreveu na sentença, sobre a previsão do citado preceito: “(…), com tal determinação, previu-se que a partir de 1 de Janeiro de 2008, derrogando efeitos de anterior legislação, todas as progressões ficariam sob alçada da lei que viesse a definir e a regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.”

Essas regras para que remete aquele artigo 119º, nº 1, foram introduzidas pela Lei 12-A/2008, de 27/02 (cfr. arts. 46º a 48º e 113º), devendo aplicar-se a partir de 01.01.2008, por imposição daquela norma da Lei 67-A/2007, não obstante a Lei 12-A/2008, na sua generalidade, entrar em vigor posteriormente.

Significa isto que a Lei nº 67-A/2007 derroga as disposições do DL. nº 353-A/89 relativas à progressão nas categorias, na medida em que essa matéria viesse a ser regulada no diploma a publicar sobre os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e determina que essas novas regras relativas à progressão na categoria, se aplicáveis, produzam efeitos a partir de 01.01.2008.

Assim sendo, não podem a sentença ou o despacho administrativo impugnado ter violado as referidas normas do DL. nº 353-A/89, anteriormente derrogadas pela Lei nº 67-A/2007, e cuja aplicação estivera suspensa até 31.12.2007, por força da Lei nº 43/2005, de 29/8, e da Lei nº 53-C/2006, de 29/12.”.

(sublinhados nossos)

Ou seja, a pronúncia emitida no acórdão sob censura é no sentido de que, de acordo com o determinado naquele art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, a partir de 01.01.2008 se devem considerar derrogados os efeitos de legislação anterior (designadamente do DL nº 353-A/89), e que qualquer progressão nas carreiras ficaria, a partir dessa data, sob a alçada de uma lei que viesse a definir e regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública.

E, mais ainda, que, por força da aplicação desse normativo, o regime que veio a ser instituído pela nova lei (Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro), e para o qual ele remete ex ante, deve aplicar-se a partir de 01.01.2008 (o que só pode conceber-se em termos de aplicação retroactiva), não obstante essa mesma lei entrar em vigor posteriormente, ou seja, “no 1º dia do mês seguinte ao da sua publicação”, ou, para alguns efeitos, “no dia seguinte ao da publicação” (art. 118º, nºs 1 e 2).

É contra esta decisão que a Exma magistrada recorrente se insurge, alegando, em suma, que o n° 1 do art° 119° da Lei n° 67-A/2007, ao estabelecer a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início do novo regime de progressão nas categorias, fê-lo em obrigatória conexão com diploma a entrar em vigor posteriormente, ressalvando, assim, implicitamente, as situações criadas e entretanto consumadas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

E que esta Lei refere expressamente que só a partir da sua entrada em vigor é que é de aplicar o novo regime de progressão nas carreiras nela instituído (nºs 3 e 4 do art° 117°).

Conclui que, ao assim não entender, o acórdão impugnado violou os arts 19° e 20° do DL n° 353-A/89, cuja aplicação estivera suspensa até 31.12.2007, por força das citadas Leis n° 43/2005 e n° 53-C/2006.

Vejamos.

A produção legislativa é, por natureza, uma actividade complexa e rigorosa, sobretudo quando através dela se instituem regimes legais em áreas sensíveis, como é, sem dúvida, o que aqui nos ocupa (regime de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública), reclamando acrescidas exigências de rigor técnico na edificação do respectivo quadro legal.

E essas exigências tornam-se ainda mais prementes quando se trata de implementar regimes provisórios, com medidas de suspensão temporária de efeitos fixados em diplomas vigentes, e com apelo à produção antecipada de efeitos de futuras leis inovatórias, situações naturalmente geradoras de delicados problemas de concorrência, sucessão e aplicação de leis no tempo.

O que nos obriga, então, a uma atenta e elaborada tarefa de interpretação e captação da vontade legislativa, partindo sempre do pressuposto, para a fixação do sentido e alcance da lei, de que “o legislador consagrou as soluções mais acertadas e soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (art. 9º, nº 3 do C.Civil).

A situação que nos ocupa é deveras complexa.

A associada do Autor, tendo iniciado funções a 03.09.2001, e vindo a ser remunerada, no escalão 1 da respectiva categoria, pelo índice 137, teria adquirido, a 06.01.2008, o direito à progressão automática e oficiosa ao escalão 2 da categoria, por ter completado nessa data o módulo de tempo de 4 anos fixado no citado art. 19º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, cuja contagem esteve suspensa entre 30.08.2005 e 31.12.2007, nos termos das citadas Leis nº 43/2005, de 29 de Agosto, e nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, contagem que assim teria sido retomada a 01.01.2008.

Sustenta, porém, o acórdão sob revista, confirmativo da decisão de 1ª instância, que as normas dos arts. 19º e 20º do DL n.º 353-A/89 já não eram aplicáveis, por efeito do já transcrito art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, pelo que a situação daquela funcionária já estava, a 01.01.2008, sob a alçada dessa lei futura, por virtude da produção antecipada dos seus efeitos.

Afirma expressamente o acórdão sob censura que “(…), com tal determinação, previu-se que a partir de 1 de Janeiro de 2008, derrogando efeitos de anterior legislação, todas as progressões ficariam sob alçada da lei que viesse a definir e a regular os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas.”

E que “Essas regras para que remete aquele artigo 119º, nº 1, foram introduzidas pela Lei 12-A/2008, de 27/02 (cfr. arts. 46º a 48º e 113º), devendo aplicar-se a partir de 01.01.2008, por imposição daquela norma da Lei 67-A/2007, não obstante a Lei 12-A/2008, na sua generalidade, entrar em vigor posteriormente”, o que significa que “a Lei nº 67-A/2007 derroga as disposições do DL. nº 353-A/89 relativas à progressão nas categorias, na medida em que essa matéria viesse a ser regulada no diploma a publicar...”.

A Exma magistrada recorrente insurge-se contra o assim decidido, pugnando pela inaplicabilidade à situação dos autos do citado art° 119° da Lei n° 67-A/2007, norma que, em seu entender, não pode destruir direitos adquiridos ao abrigo do citado DL n° 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

Cremos que lhe assiste inteira razão.

Como se deixou já referido, a funcionária associada do Autor, tendo iniciado funções a 03.09.2001, completaria o módulo de tempo de 4 anos na categoria, necessário à progressão automática e oficiosa de escalão (art. 19º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro), a 01.10.2005, primeiro dia do mês seguinte ao do preenchimento do módulo.

Uma vez que a contagem do tempo de serviço esteve suspensa entre 30.08.2005 e 31.12.2007, nos termos das citadas Leis nº 43/2005 e nº 53-C/2006, o referido módulo de 4 anos completou-se, assim, naturalmente à luz do regime estabelecido no DL nº 353-A/89, a 06.01.2008, vencendo-se o direito à remuneração pelo novo escalão no dia 1 do mês seguinte, ou seja, a 01.02.2008.

E isto porque, terminado a 31.12.2007 o período de validade da suspensão de contagem do tempo de serviço para efeito de progressão nas carreiras, o DL nº 353-A/89 retomou a plenitude da sua eficácia normativa, completando-se, consequentemente, ao abrigo do regime nele estabelecido, os módulos de tempo cuja contagem fora suspensa.

O que só não sucederia se acaso esse diploma tivesse sido revogado, uma vez que “quando se não destine a ter vigência temporária, a lei só deixa de vigorar se for revogada por outra lei” (art. 7º, nº 1 do C.Civil).

O que se nos afigura não ter acontecido, concretamente pelo art. 119º, nº 1 da Lei n° 67-A/2007, de 31 de Dezembro (Orçamento do Estado para 2008).

Não se olvida que, nos termos do citado art. 7º do C.Civil, a revogação pode resultar de “declaração expressa”, de “incompatibilidade entre as novas disposições e as regras precedentes” ou da “circunstância de a nova lei regular toda a matéria da lei anterior”.

Afastada naturalmente a última das hipóteses apontadas, cabe referir, em primeiro lugar, que a Lei n° 67-A/2007 não contém qualquer declaração expressa de revogação, total ou parcial, do DL nº 353-A/89.

E temos igualmente por certo que do texto daquele art. 119º, nº 1 não resulta a revogação tácita ou implícita daquele diploma, pois que essa revogação só veio a ser expressamente consagrada na Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro [art. 116º, al. u)], o que seria naturalmente incompreensível se a mesma tivesse sido já operada por diploma anterior. Teríamos então um diploma a ser revogado por duas vezes, o que é, do ponto de vista técnico e jurídico, perfeitamente inconcebível.

Retomemos então a letra do preceito:

“1- A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data.”

O que este preceito da Lei n° 67-A/2007, que é uma lei de aprovação do Orçamento do Estado, nos veio dizer é que, a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias vai obedecer às regras que virão a ser estabelecidas em lei que há-de surgir posteriormente, e que essa lei futura produzirá efeitos a partir daquela data.

Há que convir que se trata de um método pouco ortodoxo de determinação da eficácia das leis, o de estabelecer ex ante, em normação provisória, a retroactividade da aplicação ou da produção de efeitos de uma lei futura, sendo certo, para mais, que essa mesma lei futura não só silencia essa eficácia retroactiva, como fixa, ela própria, para data posterior à da sua publicação a respectiva vigência e produção de efeitos.

Na verdade, dispõe o art. 118º, nº 1 da Lei nº 12-A/2008 que, sem prejuízo da sua entrada em vigor (para certos efeitos) no dia seguinte ao da publicação, “a presente lei entra em vigor no 1º dia do mês seguinte ao da sua publicação e produz efeitos nos termos dos nº s 3 a 7”, dos quais não resulta qualquer produção de efeitos anterior.

Do que decorre naturalmente uma de duas conclusões:

(i) ou o referido art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, ao fixar a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos do novo regime de progressão nas categorias, que há-de vir a ser estabelecido em lei futura, contém a ressalva implícita das situações desenvolvidas ainda ao abrigo do DL n° 353-A/89, diploma que só veio a ser revogado justamente pela nova lei (Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro);

(ii) ou, a admitir-se que o citado art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007 fixa, sem qualquer ressalva, a data de 1 de Janeiro de 2008 para o início da produção de efeitos dessa lei futura, então essa prescrição foi necessariamente derrogada pelo conteúdo da nova lei, concretamente pelo citado art. 118º, nº 1 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (lex posterior priori derrogat).

Em qualquer dos casos, é inequívoco que à progressão nas categorias por mudança de escalão, decorrente da permanência por um módulo de tempo de 4 anos no escalão imediatamente anterior, que se vença entre 01.01.2008 e 01.03.2008, é aplicável o disposto nos arts. 19º e 20º do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, diploma que só veio a ser revogado pela Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro (novo regime de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas), a qual fixou a sua entrada em vigor e a respectiva produção de efeitos em data posterior à da sua publicação.

Ao decidir em sentido oposto, considerando que à progressão nessas circunstâncias se aplica o disposto no art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, e, por via desta, o regime que veio a ser estabelecido na Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento por violação das aludidas disposições legais.

Procede, assim, a alegação da Exma. magistrada recorrente no que concerne a esta primeira questão.

E daí decorre, naturalmente, que fica prejudicado o conhecimento da outra questão, relativa à inconstitucionalidade da citada norma do art. 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, norma que se entendeu não ser aplicável à situação dos autos.

O que impõe a revogação do acórdão recorrido e a anulação, com os mesmos fundamentos, do impugnado despacho de indeferimento.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em:

a) Conceder a revista, revogando o acórdão recorrido;

b) Julgar procedente a acção, anulando o impugnado despacho do Presidente da Câmara Municipal de Monforte, de 11.03.2008, e condenando o Réu Município de Monforte a reposicionar a associada do Autor no escalão 2, índice 146, da categoria de tratador-apanhador de animais, ao qual progrediu automática e oficiosamente a 06.01.2008, e com efeitos remuneratórios reportados a 01.02.2008;

c) Custas pelo Réu no TCA e no TAF.

Lisboa, 26 de Maio de 2010. - Luís Pais Borges (relator) – Rui Manuel Pires Ferreira Botelho – José Manuel da Silva Santos Botelho.