Quem foi o relator do acórdão 0561/14?

O relator foi António Políbio Ferreira Henriques, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0561/14?

O acórdão foi proferido em 09 de julho de 2014.

0561/14 - STA

Sumário

I - Quando está em causa a adopção de uma providência conservatória, o critério legal de decisão, relativamente ao requisito da aparência do bom direito, é um critério largo, bastando, para o efeito, que não seja manifesta a falta de fundamentação da pretensão a formular no processo principal [art. 120º/1/b) CPTA]. II - Ainda que estejam verificados os requisitos exigidos pelo artigo 120º/1/b) do CPTA, o tribunal não deve decretar a providência, quando feita a ponderação prevista no artigo 120º/2 do mesmo diploma, entender que os danos que resultariam para o interesse público da concessão da medida cautelar, se mostram superiores aos danos que podem resultar para os requerentes da recusa da providência.

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo I. RELATÓRIO 1. Os municípios de Arcos de Valdevez, Barcelos, Esposende, Ponte da Barca, Ponte de Lima e Viana do Castelo, vieram requerer, contra o Conselho de Ministros, providência cautelar, com decretamento provisório, na qual formularam os seguintes pedidos: 1. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, que determina a alienação de 100% das acções da A………., S.A. (A…….) e decide que o concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A………., constante do nº 1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325; 2. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 3 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR I Série, nº 69, página 2325, que estabelece as regras de alienação das participações sociais dos accionistas Municípios e do exercício do direito de preferência dos restantes Municípios; 3. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325, que determina a abertura do concurso público e originou a publicação do respectivo anúncio no DR, 2ª Série, número 71, de 10 de Abril de 2014 (anúncio de procedimento nº 1988/2014); 4. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 5 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325, que determina a oferta pública de alienação de 5% das acções da A……….., S.A. (A……..) aos trabalhadores da A………. 5. Intimação para abstenção de qualquer conduta ou da prática de todos e quaisquer actos de preparação, concretização, implementação ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A……….. 6. Intimação para a imediata suspensão do procedimento concursal cujo anúncio de procedimento nº 1988/2014 foi já publicado no DR, 2ª Série, número 71, de 10 de Abril de 2014. 7. Intimação para a imediata suspensão do procedimento de alteração dos Estatutos da B…………., SA, já iniciado pelo Ministério do Ambiente Ordenamento do Território e Energia. Os requerentes consideram que, no caso concreto, estão verificados os requisitos exigidos no artigo 120º, nº 1, al. b) e nº 2 do CPTA para que este Tribunal adopte, com precedência de decretamento provisório, as requeridas providências cautelares. E para persuadirem de que assim é, desenvolvem profusa argumentação ao longo dos 402 artigos da sua petição inicial. 1.1. Alegam, quanto ao fumus boni iuris, que, por estarem em causa medidas cautelares conservatórias, não é necessário um juízo positivo quanto ao êxito do processo principal, antes bastando (formulação negativa) que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito. E, disto isto, invocam as razões/ilegalidades que assacam aos actos suspendendos e que, do seu ponto de vista, justificam que se dê por verificado o fumus boni iuris na modalidade exigida pela alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA. Enunciam e substanciam, em resumo, as seguintes: 1) inconstitucionalidade orgânica, por extinção de uma empresa pública e alteração unilateral dos seus Estatutos, numa matéria que é da exclusiva competência da Assembleia da República; 2) inconstitucionalidade material, por tais alterações unilaterais ocorrerem ao arrepio do que estabelecem imperativamente as bases gerais das empresas públicas, definidas no Decreto-Lei nº 133/2013, de 3 de Outubro, e por vedarem aos Municípios a possibilidade de, nos órgãos próprios (assembleias gerais das sociedades concessionárias), defenderem os seus próprios interesses e das respectivas populações; 3) violação de lei de valor reforçado, pois um processo material ou substancialmente extintivo de empresas públicas, como o que sucede no caso, não encontra habilitação no decreto-lei autorizado que estabelece as bases gerais das empresas públicas - nem sequer, antes disso, na respectiva lei de autorização (Lei nº 18/2013, de 18 de Fevereiro); 4) ilegalidade da transmissão da representação pública (estatal) no capital social das empresas concessionárias, in casu, a B……………, S.A., por violação da regra obrigatória de 51% de capital público, imposta no Decreto-Lei nº 114/96 e nos Estatutos da Empresa; 5) ilegalidade por violação das regras que regulamentam a alteração dos Estatutos da B………….., S.A., expressamente previstas no artigo 5º, nº 3 do Decreto-Lei nº 114/96, de 5 de Agosto, e na medida em que o Estado não goza, na relação intra - societária, de ius imperii, do poder de impor aos seus accionistas - também eles públicos - decisões ou alterações aos estatutos fora do procedimento próprio de decisões societárias e alterações estatutárias; 6) ilegalidade dos actos em preparação, nomeadamente a alteração dos Estatutos da B……….. (cfr. doc. 3) e das bases da concessão (cfr. doc. 4), sem que os seus accionistas “votem” e “deliberem” as alterações, nos termos da lei comercial (cfr. artigo 85º do CSC, ex vi do artigo 5º, nº 3 do Decreto - Lei nº 114/96, de 5 de Agosto). 7) ilegalidades por violação das regras imperativas relativas às acções que a A………. detém no capital social das entidades concessionárias, estabelecidas pelo legislador “constituinte” designadamente no artigo 6º do Decreto -Lei nº 114/96 e artigos 6º a 10º dos Estatutos da B………… SA; 8) ilegalidade por violação do direito de preferência dos Municípios accionistas da B………., SA., atribuído pelo nº 3 do artigo 9º dos seus Estatutos; 9) ilegalidade por alteração unilateral dos pressupostos que estiveram na base do processo, e foram determinantes da vontade dos Municípios, de criação do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado, de constituição da B………, S.A., de celebração do contrato de concessão ainda em vigor e cujo prazo apenas determina a 26 de Outubro de 2012, da contratação de alguns acordos (parassocial, contratos de entrega, recepção e recolha selectiva, etc); 10) violação do princípio da prossecução do interesse público previsto no artigo 266º da CRP e dos artigos 3º, nº 1 e 2 e 6º, nº 3 do DL 114/96, e 6º a 10º dos Estatutos da B……….; 11) violação do princípio da subsidiariedade ou da aproximação dos serviços às populações e da participação dos interessados na gestão efectiva dos serviços públicos, previstos nos artigos 6º e 267º, nº 1 e 2 da CRP, e pressupostos nos artigos 2º e 23º, nº 2 da Lei nº 75/2013; 12) violação do princípio da autonomia local e da representatividade previsto no artigo 3º, nº 1 das Carta Europeia da Autonomia Local e nos artigos 2º e 6º da CRP, bem como do artigo 9º, nº 3 dos Estatutos da B………..; 13) violação da natureza pública das acções que a A……… detém na B………. (artigo 6º, nº 3 do Decreto-Lei nº 114/96) e do direito de preferência expressamente consagrado no artigo 9º dos seus Estatutos, bem como a violação dos princípios da estabilidade jurídica, da boa administração e da confiança legítima ínsitos no artigo 2º da CRP, bem como do dever de lealdade entre accionistas; 14) violação do acordo parassocial, do contrato de concessão e dos contratos de fornecimento. 1.2. Em relação ao periculum in mora, consideram que o mesmo é evidente, pois que é fundado o receio de que, quando culmine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão definitiva, esta já não venha a tempo de dar resposta adequadas às situações jurídicas envolvidas, porque há muito terá sido concluído o processo de privatização, com as inerentes consequências e factos consumados ou de difícil, impossível e improvável reparação, nomeadamente: · O decurso e o terminus do concurso público de reprivatização da A………. e respectiva “adjudicação”, · A venda das acções da A………, titularidade do Estado, com a consequente alteração do substracto público da B…………; · A impossibilidade de exercício do direito de preferência dos Municípios na aquisição das acções do Estado na B……………; · A transformação jurídico-societária da natureza jurídica da empresa pública B……………, SA, face à sua “privatização”, em violação dos seus Estatutos e do Acordo Parassocial celebrado pelos Requerentes, a A………… e o Estado Português; · A extinção desta sociedade como “empresa pública”; · A consequente privatização do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado e sua provável extinção (face ao previsto no artigo 11º do Decreto-Lei nº 92/2013, de 11 de Julho); · A criação de um monopólio privado de âmbito nacional (recorde-se que a A………. é maioritária nos 11 sistemas multimunicipais existentes), · A alteração unilateral dos pressupostos e das bases da criação do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado, da constituição da sociedade gestora B………., SA e da concessão em curso cujo prazo terminaria apenas em 26-10-2021; · A alteração unilateral dos Estatutos da B………….., SA., já em curso, conforme referido e comprova o doc. 3 aqui junto. · A alteração das concessões e dos contratos celebrados entre Municípios, A…… e Estado (como o comprova o doc. 4 e o anúncio do procedimento nº 1988/2014). · A detenção da maioria do capital social das 11 entidades gestoras de sistemas multimunicipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos onde a A……….. é accionista maioritária, conforme “confessa” o anúncio do procedimento nº 1988/2014. Os requerentes concluem, passando a citar que: (i) o receio aqui em equação é manifestamente fundado, pois basta atentar, ainda que num juízo meramente perfunctório e de prognose, que, caso não seja decretada a presente providência, os autos principais deixarão de ter grande utilidade face à concretização da venda das acções do Estado a entidades privadas, à transformação jurídico - societária de natureza extintiva da empresa pública B………., SA e à alteração e privatização do sistema multimunicipal; (ii) e definitivo, pois o pior facto consumado que se pretende evitar é a extinção da B………., S.A. como empresa pública e consequente extinção da natureza dos fins societários em causa aquando da sua criação (serviço público por excelência), na exacta medida em que a “privatização” em curso tornará a sociedade gestora do sistema multimunicipal como “sociedade do sector privado” a que corresponde exclusivamente um intuito ou fim lucrativo. 1.3. Por fim, quanto à ponderação de interesses, alegam, que, no caso vertente, o prejuízo que se pretende evitar com a providência é muito superior ao que pode resultar para o requerido com a sua adopção, pois que: (i) trata-se, desde logo, da extinção de uma pessoa colectiva pública e de uma violação definitiva do direito de preferência dos municípios requerentes; (ii) bem como da garantia de qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras; (iii) “não se vislumbra qualquer interesse público em causa (ou seu prejuízo), a defender pelo Conselho de Ministros, muito menos urgente, que obrigue a uma prossecução imediata da “privatização” em causa; (iv) sendo que, “não está em causa a não privatização da A…….., mas apenas a sua concretização nos moldes definidos na Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014 e no Decreto-Lei nº 45/2014, que no caso da B………….. nada justifica, pois a empresa “revela-se auto - suficiente do ponto de vista económico - financeiro, apresenta anualmente resultados líquidos do exercício e detém todas as condições para assegurar uma gestão eficiente do serviço público de recolha e tratamento dos resíduos sólidos”, tendo, inclusivamente, condições para baixar as tarifas, ao invés do que está “projectado”; (v) os aqui Requerentes estão dispostos para “adquirirem, total ou parcialmente, a participação do Estado no capital social da (B………..) e assim garantirem que o serviço público de recolha e tratamento de resíduos sólidos no sistema multimunicipal em causa é gerido por uma empresa pública de capital total ou maioritariamente público”, pelo que, igualmente pelo prisma do “encaixe financeiro” não há grande ou nenhum prejuízo. 2. O relator, pelo despacho de fls. 212/213, indeferiu o pedido de decretamento provisório da providência. 2.1 A entidade demandada, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 128º/1 do CPTA, aprovou a resolução fundamentada de fls. 226-233, que aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual reconhece que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público. 2.2. A mesma entidade - Conselho de Ministros - deduziu oposição na qual defende, em primeiro lugar, por excepção, que o litígio está excluído do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, uma vez que o que os requerentes verdadeiramente pretendem obter com os presentes autos é a suspensão de eficácia das normas legislativas contidas no DL nº 45/2014, de 20 de Março e a opção política que as mesmas encerram. Na defesa por impugnação, a entidade demandada responde, ponto a ponto, à argumentação dos requerentes, alegando, em resumo, que os actos suspendendos não enfermam de qualquer dos vícios que aqueles lhe imputam, que não há periculum in mora e que, de todo o modo, devem recusar-se as providências requeridas, uma vez que, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa. 2.3. Os requerentes pronunciaram-se, a fls. 526 - 536 vº, sobre a matéria da excepção suscitada pela entidade demandada, no sentido da respectiva improcedência. 3. 3.1. Notificados da resolução fundamentada, os requerentes vieram, a fls. 364-369, ao abrigo do disposto no nº 4 do artigo 128º do CPTA, requerer a “recusa” daquela resolução, por falta de fundamentação e a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, a saber: 1. Do acto administrativo que determina a alienação de 100% das acções da A………….., S.A. (A………). 2. Do acto administrativo que obrigou os municípios ao exercício do direito de preferência na alienação das participações sociais dos restantes municípios. 3. Do acto administrativo que determina a abertura do concurso público de alienação de 95% do capital social da A…….. e actos subsequentes. 4. Eventuais actos praticados de preparação, concretização, implementação ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A……….., designadamente do procedimento concursal nº 1988/2014. 5. Eventuais actos de alteração dos Estatutos da B………, SA. 3.2. Notificado do incidente mencionado no número anterior, a entidade demandada veio, a fls. 544 - 565, de acordo como o previsto no artigo 128º/6 do CPTA, pronunciar-se sobre o mesmo, defendendo a sua recusa liminar ou, caso assim se não entenda, o respectivo indeferimento, “por não se verificarem os vícios imputados à resolução fundamentada, designadamente o de deficiente fundamentação”. Cumpre decidir. II. FUNDAMENTAÇÃO 4. OS FACTOS Com interesse para a decisão a proferir, consideram-se provados os seguintes factos: a) No Diário da República, 1ª Série, nº 69, de 8 de Abril de 2014, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e na qual, nos cinco primeiros pontos, o Conselho de Ministros resolveu: 1 - Determinar que são alienados 100% das acções da A……….., S.A. (A……….) e que o concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A………… 2 - Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior. 3 - Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A……… é accionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que se refere o número anterior. 4 - Determinar a abertura do concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República. 5 - Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta pública de venda de acções da A…….., dirigida exclusivamente a trabalhadores da A………., no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir acções representativas de 5% do capital social da A………. (…) b) No Diário da República, 2ª Série, nº 71, de 10 de Abril de 2014, foi publicado o Anúncio de Procedimento nº 1988/2014 (que aqui se dá por integralmente reproduzido), relativo ao “Concurso público para a reprivatização da A………….., S.A.”. c) O presente processo cautelar deu entrada em juízo no dia 20 de Maio de 2014. d) No dia 29 de Maio de 2014, o Conselho de Ministros aprovou a “Resolução Fundamentada” que consta a fls. 226-233 dos autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzida. 5. O DIREITO 5.1. Da competência material A entidade requerida defende que o conhecimento da presente providência está excluído do âmbito da jurisdição administrativa, fundando a sua tese numa argumentação que se reconduz às seguintes ideias essenciais: (i) as motivações substantivas avançadas pelas requerentes repartem-se por considerações políticas - insindicáveis contenciosamente - e argumentos de inconstitucionalidade/ilegalidade que remontam a opções políticas de base em matéria de sistemas multimunicipais de gestão de resíduos - igualmente arredadas da jurisdição administrativa; (ii) tudo o que se pretende suspender (e, no processo principal, impugnar, não obstante se identificar como pertencendo à Resolução do Conselho de Ministros, já constava do Decreto - Lei nº 45/2014, de 20 de Março, nos exactos termos que ora se pretendem questionar; (iii) daí que não se lhes possa recusar a natureza de acto legislativo - a reprodução das disposições da lei numa Resolução do Conselho de Ministros que a executa não acrescenta nem pode modificar a natureza das mesmas, que continuarão tendo natureza (político -) legislativa; (iv) a providência cautelar procura disfarçar a impossibilidade de suscitar a título principal a apreciação da constitucionalidade das leis, transferindo para o poder judicial o ónus de arcar com as consequências da subversão das aberturas judiciais constituídas; (v) a forma encontrada para paralisar a opção política de privatização da A……….. foi atacar os seus actos de concretização, ainda que contra estes nada mais tivessem os requerentes a opor do que a discordância com a opção político -legislativa em si mesma e que aqueles só viriam concretizar. Todavia, não lhe assiste razão. O Governo, no DL nº 45/2014, de 20 de Março, no exercício da função legislativa, exprimiu a sua vontade política inovadora e aprovou (art. 1º) o processo de privatização da A………… (A…………). Disciplinou os aspectos essenciais do regime de alienação das acções representativas do respectivo capital, mas, no artigo 14º, consignou, entre outras coisas, que “os demais termos do concurso”, as condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores” e a aprovação do caderno de encargos “são estabelecidas mediante Resolução do Conselho de Ministros”. Ora, os requerentes vêm pedir a suspensão das prescrições contidas nos números 1, 3, 4 e 5 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, acto jurídico que contém a menção expressa de que foi emanado “nos termos do nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição”. Nenhuma dúvida, pois, que os comandos em causa, supra transcritos (na alínea a) do probatório), foram adoptados ao abrigo de lei precedente na qual se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador. Determinar a abertura do concurso para efectivar a alienação do capital da A……… e regular os seus termos, determinar que são alienadas 100% das acções, aprovar o caderno de encargos do concurso público, aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a A………. é accionista e aprovar algumas condições da oferta pública de venda de acções da A………….., dirigida exclusivamente aos trabalhadores desta, são, todas elas resoluções credenciadas pelo DL nº 45/2014 de 20 de Março (vide artigos 2º e 14º), normativo legal que as fundamenta e limita, sendo o seu primeiro e imediato parâmetro de validade. Deste modo, os actos suspendendos foram produzidos no exercício de uma competência administrativa, secundária, subordinada e condicionada, previamente tipificada no DL nº 45/2014, para concretização prática dos interesses superiores anteriormente definidos por este diploma. São, pois, actos jurídicos procedentes do exercício da função administrativa, sendo que, contra o que defende a entidade demandada, não se transmutam em actos legislativos por aquela entidade, em certos pontos da sua actividade reguladora de concretização, para se conter no âmbito das normas de competência e não se afastar da vontade já constituída que lhe cumpria respeitar, ter optado por repetir, nos seus exactos termos, o que já constava da lei habilitante. E não passam, igualmente, a legislativos porque os requerentes, centram o ataque que lhes dirigem em alegadas inconstitucionalidades da lei habilitante. A arguição é legítima e apropriada (vide artigos 204º e 280º da CRP), sendo que a natureza intrínseca dos actos jurídicos e a sua relação de pertença a uma ou a outra das funções do Estado não varia consoante os tipos de vícios que concretamente lhes são assacados. Em suma: os actos suspendendos foram praticados no exercício da função administrativa e, por consequência, improcede a excepção de incompetência absoluta dos tribunais da jurisdição administrativa, suscitada pela entidade demandada com fundamento no disposto no artigo 4º, nº 2, alínea a) do ETAF. 5.2. Do incidente de declaração de ineficácia dos actos de inexecução indevida. O pedido de declaração de ineficácia de actos de execução indevidamente praticados, formulado nos termos indicados supra no ponto 3.1, não pode proceder, pelas razões que passamos a expor. Neste incidente, a resolução fundamentada não é objecto de impugnação autónoma desligada da existência de actos concretos de execução. Na verdade, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (acórdão de 2009.09.24 - Proc. nº 0821/09) : “A circunstância de a Administração emitir uma resolução fundamentada nos termos do art. 128º, n.º 1, do CPTA não possibilita, «ipso facto», a dedução do incidente que a acometa; e compreende-se que assim seja, pois o que fere os interesses do requerente da suspensão não é a mera presença dessa pronúncia administrativa, mas os actos de execução que porventura se lhe sigam. Aliás, é óbvio que importa distinguir o pedido incidental dos seus fundamentos: à luz do art. 128º, o único alvo a atacar pelo requerente da suspensão consiste em «actos de execução»; já os fundamentos desse ataque consistem numa «execução indevida» – e «indevida» porque os actos não foram precedidos de uma resolução qualquer ou, tendo-o embora sido, porque ela não foi capazmente fundamentada.” Ora, os requerentes vêm pedir a recusa da resolução fundamentada, a declaração de ineficácia de actos passados e a declaração de eventuais futuros actos de execução que ponham em causa a suspensão de eficácia requerida. Deste modo, o pedido improcede. Os actos que concreta e individualmente vêm identificados pelos requerentes como de execução indevida, são, no fundo, os próprios actos suspendendos que não podem ser objecto do presente incidente. O pedido relativo aos eventuais futuros actos de execução, como igualmente se disse no aresto supra citado, “não tem arrimo legal, já que tende à condenação num «non facere», quando a lei prevê a emissão de uma pronúncia declarativa sobre actos singulares anteriormente praticados. E, por isso, fica prejudicada a questão de saber se a «resolução» emitida continha fundamentação bastante”. Posto isto, passamos a apreciar se estão ou não verificados os requisitos necessários para a adopção da providência. 5.3. Do fumus boni iuris Os requerentes não alegam que as suas pretensões cautelares têm guarida na previsão da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, por ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal. Consideram, antes, que: (i) destinando-se as medidas cautelares requeridas a assegurar a manutenção do status quo ante, a providência é de natureza conservatória; (ii) quando assim, para o sucesso do processo cautelar é suficiente o “fumus non malus iuris”, “segundo o qual não é necessário um juízo positivo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, antes bastando (formulação negativa) que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”; (iii) no caso em apreço, está verificado o requisito do fumus boni iuris na formulação negativa exigida pelo artigo 120º, bº 1, al. b) do CPTA. Neste ponto, concordamos inteiramente com os requerentes. Quando está em causa o decretamento de providências conservatórias, o critério legal de decisão relativamente ao requisito da aparência do bom direito é um critério largo, bastando, para o efeito, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal [art. 120º/1/b) CPTA]. Ora, neste processo, as requerentes assacam aos actos suspendendos as ilegalidades indicadas nos 14 pontos da súmula que, a respeito, já atrás fizemos em 1.1. Olhando-as, vê-se que encerram problemas jurídicos complexos sobre os quais os requerentes desenvolveram profusa argumentação ocupando os artigos 93º a 367º da petição inicial, sendo que essas questões mereceram oposição por parte da entidade demandada, que lhes contrapõe outro entendimento jurídico sustentado numa retórica argumentativa igualmente alargada. Temos ainda que, em abono das respectivas teses, as partes apresentaram, ambas, extensos pareceres jurídicos da autoria de ilustres jurisconsultos. O dos requerentes está junto a fls. 75-154 dos autos; o da entidade demandada consta a fls. 385- 455. Neste quadro, face à complexidade dos problemas jurídicos a enfrentar, num olhar sumário sobre os autos e sobre o que cada uma das partes alegou em abono das respectivas teses, o Tribunal, desprovido de um análise mais fina e aprofundada, sem indagações e ponderações mais cuidadas e exigentes que não lhe cumpre realizar nesta sede cautelar, não está em condições de afirmar, em juízo perfunctório, que a bem estruturada argumentação dos requerentes nenhum valor tem e que, por consequência, se percebe imediata e claramente que a pretensão que formulam no processo principal não tem fundamento. Deste modo, consideramos que está verificado o requisito do fumus boni iuris na modalidade exigida pela al. b) do artigo 120º, nº 1, do CPTA. 5.4. Do periculum in mora De acordo com a lei processual administrativa, as pretensões cautelares dos requerentes só devem ser acolhidas quando haja fundado receio de uma situação de facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação para os interesses que aqueles visam assegurar no processo principal [art. 120º/1/b/CPTA]. Este requisito visa apurar se a prolação tardia de um juízo definitivo na causa principal é susceptível de promover danos em grau tal ou uma situação de tal modo irreversível que a eficácia reintegratória da decisão principal já não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível. Os requerentes alegam, nos termos supra indicados, em 1.2., que no caso concreto, o periculum in mora é evidente, sendo fundado o receio de que quando culmine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão definitiva, há muito esteja concluído o processo de privatização e consumados factos de difícil, impossível ou improvável reparação. Concluem, em síntese, repetindo, que: (i) o receio aqui em equação é manifestamente fundado, pois basta atentar, ainda que num juízo meramente perfunctório e de prognose, que, caso não seja decretada a presente providência, os autos principais deixarão de ter grande utilidade face à concretização da venda das acções do Estado a entidades privadas, à transformação jurídico-societária de natureza extintiva da empresa pública B…………., SA e à alteração e privatização do sistema multimunicipal; (ii) e definitivo, pois o pior facto consumado que se pretende evitar é a extinção da B……………, S.A. como empresa pública e consequente extinção da natureza dos fins societários em causa aquando da sua criação (serviço público por excelência), na exacta medida em que a “privatização” em curso tornará a sociedade gestora do sistema multimunicipal como “sociedade do sector privado” a que corresponde exclusivamente um intuito ou fim lucrativo. Apreciando, consideramos que os requerentes têm razão. Num juízo de prognose, na situação futura de hipotética sentença de provimento no processo principal, cuja duração se antevê demorada, com passagem pelo Tribunal Constitucional, é muito provável que, durante o tempo que mediará até à decisão da acção por sentença transitada em julgado, se tenha concluído o processo de venda das acções da A……….. a entidades privadas e concretizado a transformação da natureza jurídico - societária da B……………., S.A.. Por isso, sem o decretamento das providências cautelares, na hipótese de ganho de causa no processo principal, tendo em conta os interesses envolvidos, que enunciaremos e ponderaremos no ponto seguinte deste aresto, há uma forte probabilidade de se constituir uma situação que retire a possibilidade ou torne improvável, em sede executiva, a reintegração específica da ordem jurídica violada, mediante a reposição do status quo ante- periculum in mora- comprometendo a satisfação dos interesses que os requerentes visam assegurar na acção. 5.5. Da ponderação de interesses Todavia, a despeito de estarem verificados os requisitos exigidos para a adopção da providência (fumus boni iuris e periculum in mora) será a mesma recusada “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” (art. 120º/2 CPTA). No caso concreto, os requerentes alegam que o prejuízo que pretendem evitar é muito superior ao dano que resultará, para o requerido, da adopção da providência. E isto porque, por um lado: - “trata-se, desde logo, da extinção de pessoas colectivas públicas”; - da “violação de normas e princípios constitucionais, de direitos fundamentais, de regras e princípios contratuais”; - de uma “violação definitiva do direito de preferência dos municípios requerentes”; - “bem como da garantia de qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras”. E, por outro lado: - não se vislumbram qualquer interesse público, muito menos urgente, que obrigue a uma prossecução imediata da “privatização” em causa; - e que, no caso da B…………, nada justifica, pois a empresa “revela-se auto - suficiente do ponto de vista económico - financeiro, apresenta anualmente resultados líquidos do exercício e detém todas as condições para assegurar uma gestão eficiente do serviço público de recolha e tratamento dos resíduos sólidos”; - tendo, inclusive, condições para baixar as tarifas, ao invés do que está projectado; - os municípios requerentes estão dispostos a adquirir total ou parcialmente a participação do Estado no capital social da B…………., “pelo que igualmente pelo prisma de “encaixe financeiro” não há grande ou nenhum prejuízo; - em caso de improcedência da acção principal o processo de reprivatização poderá ser reiniciado, aproveitando-se todos os elementos, estudos e análises preparatórias que estiveram na base da decisão e escolha do modelo de privatização da A………..; - o valor da privatização rondará os 200 milhões de euros, o que constitui um valor muito aquém da “avaliação” dos sistemas multimunicipais e das suas infra- estruturas e que ignora o investimento das Câmaras Municipais na B…………….; - pelo que não há qualquer interesse económico, muito menos urgente, que impeça o decretamento da providência cautelar. Por sua vez, a entidade demandada considera que a adequada ponderação dos interesses em presença “demonstra à evidência que os prejuízos decorrentes do eventual decretamento da providência seriam bem mais graves do que os supostos danos para os requerentes decorrentes da não concessão desta, razão pela qual a adopção da providência cautelar requerida se revelaria, indubitavelmente, excessiva e desproporcionada.” Em defesa da sua tese, argumenta, no essencial, que: - não há qualquer extinção de pessoas colectivas públicas, nem os requerentes explicam como tal extinção, a existir, lhe causaria danos; - ao contrário, os municípios podem vir a lucrar significativamente com a privatização da A………..; - as invocadas violações de normas e princípios constitucionais, e de direitos fundamentais, bem como a alegada violação definitiva do direito de preferência dos municípios são questões de suposta ilegalidade a discutir na acção principal, mas que não podem, em qualquer caso, ser consideradas para efeitos de ponderação de prejuízos; - não colhe a afirmação de que com a privatização haverá uma violação da «garantia da qualidade e da manutenção de um serviço público essencial, pois que: a entidade gestora continuará a ser, depois da privatização, uma sociedade comercial como já é hoje; e continuará a prosseguir a sua actividade nos exactos moldes em que o faz hoje, nos termos de um contrato de concessão; - através do contrato de concessão a sociedade gestora, seja ela pública ou privada, fica encarregada pelo Concedente de levar a cabo uma tarefa de interesse público, sendo que do ponto de vista do compromisso da entidade gestora com o interesse público nada muda com a privatização; - depois da privatização os requerente continuarão a ser sócios minoritários da entidade gestora do sistema multimunicipal (a B…………..), exactamente com os mesmos direitos que têm hoje; - o sistema multimunicipal em causa manter-se-á de titularidade estatal, a respectiva gestão continuará cometida à B………… que, repete-se, exercerá a sua actividade, tal como hoje, ao abrigo de um contrato de concessão, em que o Estado, tal como hoje, será o Concedente, - com ou sem privatização, a B…………. terá que cumprir o regulamento e ficar sujeita aos poderes regulatórios da ERSAR, cujo estatuto foi entretanto reformulado, aprofundando-se assim os seus poderes e atribuindo-lhes a natureza de entidade administrativa independente; - a B………… terá igualmente que cumprir os objectivos de serviço constantes do contrato de concessão, e que atingir, em especial, as exigentes metas ambientais constantes do PERSU 2020; - ora, a concretização das metas do PERSU implica um esforço de investimento cujo financiamento depende de Fundos Comunitários Europeus e a captação de recursos pelos accionistas das empresas concessionárias; - a privatização da A………….. torna-se necessária para garantir a sustentabilidade económico-financeira do sector dos resíduos urbanos, num tempo em que o Estado tem escassos recursos e em que, para garantir a estabilidade orçamental, tem que reduzir a despesa pública; - só a alienação da A…………. permitirá viabilizar o esforço financeiro associado ao cumprimento de metas nacionais e europeias de índole ambiental e promover soluções de maior eficiência e eficácia económica que asseguram a prestação aos utilizadores dos sistemas de um serviço público de excelência; - esse esforço financeiro depende em parte de financiamento comunitário, sendo que as condicionantes do programa de apoio comunitários a Portugal 2020 impõem a necessidade de um novo modelo de gestão que favoreça a estabilidade económica dos sistemas de infra-estruturas existentes no sector; - suspender o concurso de privatização seria inviabilizar a venda da A………. e, consequentemente, inviabilizar o esforço financeiro de que o sector necessita; - decretar a providência equivaleria, na prática e seguramente, a anular o concurso em curso; nenhum concorrente iria manter-se no mesmo durante o tempo necessário - os anos necessários - para a decisão final da acção principal; - mas seria também, com toda a probabilidade, inviabilizar a própria privatização da A……….., a possibilidade de alguma vez a levar a cabo, pois que certamente nenhum investidor quererá vir a participar num processo com tão grande grau de incerteza; - o decretamento da providência teria o efeito real de inviabilizar a decisão de privatização, decisão que é da exclusiva competência do Governo, nos termos da Constituição e da lei; - a suspensão do concurso, poria ainda em causa o interesse dos municípios que decidiram exercer a opção de venda das suas acções, em condições extremamente favoráveis, nos termos previstos no artigo 41º e seguintes do caderno de encargos aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014; -acarretaria ainda o incumprimento de uma obrigação constante do Memorando de Entendimento e, para além dos gravíssimos efeitos no sector, o decretamento da providência poria em causa a confiança que os investidores depositaram na privatização da A………. e os interesses daqueles que se apresentaram a concurso (4 concorrentes estrangeiros e 3 nacionais), sendo que a destruição do clima de retoma da confiança na economia nacional seria gravíssimo para o interesse público e de todos os portugueses. Tudo visto e ponderado, consideramos que à luz do teste de proporcionalidade imposto pelo artigo 120º/2 do CPTA, a balança da ponderação pende para o lado dos interesses invocados pela entidade demandada. Na verdade, por um lado, como se vê, a argumentação do Conselho de Ministros é forte e persuasiva e decorre de factos verosímeis que credibilizam a ideia de que, nos termos expostos, os danos para o interesse público que resultariam da adopção da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa para os interesses que os requerentes defendem na acção principal. Por outro lado, a argumentação dos requerentes não convence do contrário. Descontadas as considerações, irrelevantes nesta sede, acerca das supostas ilegalidades dos actos suspendendos e sobre a bondade e oportunidade das escolhas do Governo relativas à privatização da A…………, o bem mais valioso, o interesse mais relevante que os requerentes invocam como carecendo de imediata protecção cautelar e que poderia ser determinante nesta ponderação, inclinando-a para o seu lado, é o da garantia da qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras. Todavia, a alegação não está substanciada em qualquer facto concreto que permita firmar o juízo de que, por causa da alienação do capital da A……….. a investidores privados, o serviço público em causa será suprimido ou passará a ser de inferior qualidade. E não é apodíctico que a privatização, por si só, implique, necessariamente, qualquer um daqueles efeitos danosos para as populações utilizadoras. 6. DECISÃO Pelo exposto, acordam em: a) indeferir o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida; b) recusar as providências requeridas. Sem custas [art. 4º/1/g) do RCP]. Lisboa, 9 de Julho de 2014. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.

Sumário

II- Ainda que estejam verificados os requisitos exigidos pelo artigo 120º/1/b) do CPTA, o tribunal não deve decretar a providência, quando feita a ponderação prevista no artigo 120º/2 do mesmo diploma, entender que os danos que resultariam para o interesse público da concessão da medida cautelar, se mostram superiores aos danos que podem resultar para os requerentes da recusa da providência.

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I. RELATÓRIO

1. Os municípios de Arcos de Valdevez, Barcelos, Esposende, Ponte da Barca, Ponte de Lima e Viana do Castelo, vieram requerer, contra o Conselho de Ministros, providência cautelar, com decretamento provisório, na qual formularam os seguintes pedidos:

1. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, que determina a alienação de 100% das acções da A………., S.A. (A…….) e decide que o concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A………., constante do nº 1 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325;

2. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 3 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR I Série, nº 69, página 2325, que estabelece as regras de alienação das participações sociais dos accionistas Municípios e do exercício do direito de preferência dos restantes Municípios;

3. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 4 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325, que determina a abertura do concurso público e originou a publicação do respectivo anúncio no DR, 2ª Série, número 71, de 10 de Abril de 2014 (anúncio de procedimento nº 1988/2014);

4. Suspensão de eficácia do acto administrativo do Conselho de Ministros de 8 de Abril de 2014, constante do nº 5 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, de 8 de Abril, publicada no DR 1ª Série, nº 69, página 2325, que determina a oferta pública de alienação de 5% das acções da A……….., S.A. (A……..) aos trabalhadores da A……….

5. Intimação para abstenção de qualquer conduta ou da prática de todos e quaisquer actos de preparação, concretização, implementação ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A………

6. Intimação para a imediata suspensão do procedimento concursal cujo anúncio de procedimento nº 1988/2014 foi já publicado no DR, 2ª Série, número 71, de 10 de Abril de 2014.

7. Intimação para a imediata suspensão do procedimento de alteração dos Estatutos da B…………., SA, já iniciado pelo Ministério do Ambiente Ordenamento do Território e Energia.

Os requerentes consideram que, no caso concreto, estão verificados os requisitos exigidos no artigo 120º, nº 1, al. b) e nº 2 do CPTA para que este Tribunal adopte, com precedência de decretamento provisório, as requeridas providências cautelares.

E para persuadirem de que assim é, desenvolvem profusa argumentação ao longo dos 402 artigos da sua petição inicial.

1.1. Alegam, quanto ao fumus boni iuris, que, por estarem em causa medidas cautelares conservatórias, não é necessário um juízo positivo quanto ao êxito do processo principal, antes bastando (formulação negativa) que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a existência de circunstâncias que obstem ao conhecimento do mérito.

E, disto isto, invocam as razões/ilegalidades que assacam aos actos suspendendos e que, do seu ponto de vista, justificam que se dê por verificado o fumus boni iuris na modalidade exigida pela alínea b) do nº 1 do artigo 120º do CPTA.

Enunciam e substanciam, em resumo, as seguintes:

1) inconstitucionalidade orgânica, por extinção de uma empresa pública e alteração unilateral dos seus Estatutos, numa matéria que é da exclusiva competência da Assembleia da República;

2) inconstitucionalidade material, por tais alterações unilaterais ocorrerem ao arrepio do que estabelecem imperativamente as bases gerais das empresas públicas, definidas no Decreto-Lei nº 133/2013, de 3 de Outubro, e por vedarem aos Municípios a possibilidade de, nos órgãos próprios (assembleias gerais das sociedades concessionárias), defenderem os seus próprios interesses e das respectivas populações;

3) violação de lei de valor reforçado, pois um processo material ou substancialmente extintivo de empresas públicas, como o que sucede no caso, não encontra habilitação no decreto-lei autorizado que estabelece as bases gerais das empresas públicas - nem sequer, antes disso, na respectiva lei de autorização (Lei nº 18/2013, de 18 de Fevereiro);

4) ilegalidade da transmissão da representação pública (estatal) no capital social das empresas concessionárias, in casu, a B……………, S.A., por violação da regra obrigatória de 51% de capital público, imposta no Decreto-Lei nº 114/96 e nos Estatutos da Empresa;

5) ilegalidade por violação das regras que regulamentam a alteração dos Estatutos da B………….., S.A., expressamente previstas no artigo 5º, nº 3 do Decreto-Lei nº 114/96, de 5 de Agosto, e na medida em que o Estado não goza, na relação intra - societária, de ius imperii, do poder de impor aos seus accionistas - também eles públicos - decisões ou alterações aos estatutos fora do procedimento próprio de decisões societárias e alterações estatutárias;

6) ilegalidade dos actos em preparação, nomeadamente a alteração dos Estatutos da B……….. (cfr. doc. 3) e das bases da concessão (cfr. doc. 4), sem que os seus accionistas “votem” e “deliberem” as alterações, nos termos da lei comercial (cfr. artigo 85º do CSC, ex vi do artigo 5º, nº 3 do Decreto - Lei nº 114/96, de 5 de Agosto).

7) ilegalidades por violação das regras imperativas relativas às acções que a A………. detém no capital social das entidades concessionárias, estabelecidas pelo legislador “constituinte” designadamente no artigo 6º do Decreto -Lei nº 114/96 e artigos 6º a 10º dos Estatutos da B………… SA;

8) ilegalidade por violação do direito de preferência dos Municípios accionistas da B………., SA., atribuído pelo nº 3 do artigo 9º dos seus Estatutos;

9) ilegalidade por alteração unilateral dos pressupostos que estiveram na base do processo, e foram determinantes da vontade dos Municípios, de criação do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado, de constituição da B………, S.A., de celebração do contrato de concessão ainda em vigor e cujo prazo apenas determina a 26 de Outubro de 2012, da contratação de alguns acordos (parassocial, contratos de entrega, recepção e recolha selectiva, etc);

10) violação do princípio da prossecução do interesse público previsto no artigo 266º da CRP e dos artigos 3º, nº 1 e 2 e 6º, nº 3 do DL 114/96, e 6º a 10º dos Estatutos da B……….;

11) violação do princípio da subsidiariedade ou da aproximação dos serviços às populações e da participação dos interessados na gestão efectiva dos serviços públicos, previstos nos artigos 6º e 267º, nº 1 e 2 da CRP, e pressupostos nos artigos 2º e 23º, nº 2 da Lei nº 75/2013;

12) violação do princípio da autonomia local e da representatividade previsto no artigo 3º, nº 1 das Carta Europeia da Autonomia Local e nos artigos 2º e 6º da CRP, bem como do artigo 9º, nº 3 dos Estatutos da B………..;

13) violação da natureza pública das acções que a A……… detém na B………. (artigo 6º, nº 3 do Decreto-Lei nº 114/96) e do direito de preferência expressamente consagrado no artigo 9º dos seus Estatutos, bem como a violação dos princípios da estabilidade jurídica, da boa administração e da confiança legítima ínsitos no artigo 2º da CRP, bem como do dever de lealdade entre accionistas;

14) violação do acordo parassocial, do contrato de concessão e dos contratos de fornecimento.

1.2. Em relação ao periculum in mora, consideram que o mesmo é evidente, pois que é fundado o receio de que, quando culmine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão definitiva, esta já não venha a tempo de dar resposta adequadas às situações jurídicas envolvidas, porque há muito terá sido concluído o processo de privatização, com as inerentes consequências e factos consumados ou de difícil, impossível e improvável reparação, nomeadamente:

· O decurso e o terminus do concurso público de reprivatização da A………. e respectiva “adjudicação”,

· A venda das acções da A………, titularidade do Estado, com a consequente alteração do substracto público da B…………;

· A impossibilidade de exercício do direito de preferência dos Municípios na aquisição das acções do Estado na B……………;

· A transformação jurídico-societária da natureza jurídica da empresa pública B……………, SA, face à sua “privatização”, em violação dos seus Estatutos e do Acordo Parassocial celebrado pelos Requerentes, a A………… e o Estado Português;

· A extinção desta sociedade como “empresa pública”;

· A consequente privatização do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado e sua provável extinção (face ao previsto no artigo 11º do Decreto-Lei nº 92/2013, de 11 de Julho);

· A criação de um monopólio privado de âmbito nacional (recorde-se que a A………. é maioritária nos 11 sistemas multimunicipais existentes),

· A alteração unilateral dos pressupostos e das bases da criação do sistema multimunicipal do Vale do Lima e Baixo Cávado, da constituição da sociedade gestora B………., SA e da concessão em curso cujo prazo terminaria apenas em 26-10-2021;

· A alteração unilateral dos Estatutos da B………….., SA., já em curso, conforme referido e comprova o doc. 3 aqui junto.

· A alteração das concessões e dos contratos celebrados entre Municípios, A…… e Estado (como o comprova o doc. 4 e o anúncio do procedimento nº 1988/2014).

· A detenção da maioria do capital social das 11 entidades gestoras de sistemas multimunicipais de recolha e tratamento de resíduos sólidos urbanos onde a A……….. é accionista maioritária, conforme “confessa” o anúncio do procedimento nº 1988/2014.

Os requerentes concluem, passando a citar que: (i) o receio aqui em equação é manifestamente fundado, pois basta atentar, ainda que num juízo meramente perfunctório e de prognose, que, caso não seja decretada a presente providência, os autos principais deixarão de ter grande utilidade face à concretização da venda das acções do Estado a entidades privadas, à transformação jurídico - societária de natureza extintiva da empresa pública B………., SA e à alteração e privatização do sistema multimunicipal; (ii) e definitivo, pois o pior facto consumado que se pretende evitar é a extinção da B………., S.A. como empresa pública e consequente extinção da natureza dos fins societários em causa aquando da sua criação (serviço público por excelência), na exacta medida em que a “privatização” em curso tornará a sociedade gestora do sistema multimunicipal como “sociedade do sector privado” a que corresponde exclusivamente um intuito ou fim lucrativo.

1.3. Por fim, quanto à ponderação de interesses, alegam, que, no caso vertente, o prejuízo que se pretende evitar com a providência é muito superior ao que pode resultar para o requerido com a sua adopção, pois que: (i) trata-se, desde logo, da extinção de uma pessoa colectiva pública e de uma violação definitiva do direito de preferência dos municípios requerentes; (ii) bem como da garantia de qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras; (iii) “não se vislumbra qualquer interesse público em causa (ou seu prejuízo), a defender pelo Conselho de Ministros, muito menos urgente, que obrigue a uma prossecução imediata da “privatização” em causa; (iv) sendo que, “não está em causa a não privatização da A…….., mas apenas a sua concretização nos moldes definidos na Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014 e no Decreto-Lei nº 45/2014, que no caso da B………….. nada justifica, pois a empresa “revela-se auto - suficiente do ponto de vista económico - financeiro, apresenta anualmente resultados líquidos do exercício e detém todas as condições para assegurar uma gestão eficiente do serviço público de recolha e tratamento dos resíduos sólidos”, tendo, inclusivamente, condições para baixar as tarifas, ao invés do que está “projectado”; (v) os aqui Requerentes estão dispostos para “adquirirem, total ou parcialmente, a participação do Estado no capital social da (B………..) e assim garantirem que o serviço público de recolha e tratamento de resíduos sólidos no sistema multimunicipal em causa é gerido por uma empresa pública de capital total ou maioritariamente público”, pelo que, igualmente pelo prisma do “encaixe financeiro” não há grande ou nenhum prejuízo.

2. O relator, pelo despacho de fls. 212/213, indeferiu o pedido de decretamento provisório da providência.

2. 1 A entidade demandada, nos termos e para os efeitos previstos no artigo 128º/1 do CPTA, aprovou a resolução fundamentada de fls. 226-233, que aqui se dá por integralmente reproduzida, na qual reconhece que o diferimento da execução seria gravemente prejudicial para o interesse público.

2.2. A mesma entidade - Conselho de Ministros - deduziu oposição na qual defende, em primeiro lugar, por excepção, que o litígio está excluído do âmbito da jurisdição administrativa e fiscal, uma vez que o que os requerentes verdadeiramente pretendem obter com os presentes autos é a suspensão de eficácia das normas legislativas contidas no DL nº 45/2014, de 20 de Março e a opção política que as mesmas encerram.

Na defesa por impugnação, a entidade demandada responde, ponto a ponto, à argumentação dos requerentes, alegando, em resumo, que os actos suspendendos não enfermam de qualquer dos vícios que aqueles lhe imputam, que não há periculum in mora e que, de todo o modo, devem recusar-se as providências requeridas, uma vez que, ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostram superiores àqueles que podem resultar da sua recusa.

2.3. Os requerentes pronunciaram-se, a fls. 526 - 536 vº, sobre a matéria da excepção suscitada pela entidade demandada, no sentido da respectiva improcedência.

3.1. Notificados da resolução fundamentada, os requerentes vieram, a fls. 364-369, ao abrigo do disposto no nº 4 do artigo 128º do CPTA, requerer a “recusa” daquela resolução, por falta de fundamentação e a declaração de ineficácia dos actos de execução indevida, a saber:

1. Do acto administrativo que determina a alienação de 100% das acções da A………….., S.A. (A………).

2. Do acto administrativo que obrigou os municípios ao exercício do direito de preferência na alienação das participações sociais dos restantes municípios.

3. Do acto administrativo que determina a abertura do concurso público de alienação de 95% do capital social da A…….. e actos subsequentes.

4. Eventuais actos praticados de preparação, concretização, implementação ou desenvolvimento do processo de reprivatização da A……….., designadamente do procedimento concursal nº 1988/2014.

5. Eventuais actos de alteração dos Estatutos da B………, SA.

3.2. Notificado do incidente mencionado no número anterior, a entidade demandada veio, a fls. 544 - 565, de acordo como o previsto no artigo 128º/6 do CPTA, pronunciar-se sobre o mesmo, defendendo a sua recusa liminar ou, caso assim se não entenda, o respectivo indeferimento, “por não se verificarem os vícios imputados à resolução fundamentada, designadamente o de deficiente fundamentação”.

Cumpre decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

4. OS FACTOS

Com interesse para a decisão a proferir, consideram-se provados os seguintes factos:

a) No Diário da República, 1ª Série, nº 69, de 8 de Abril de 2014, foi publicada a Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, que aqui se dá por integralmente reproduzida, e na qual, nos cinco primeiros pontos, o Conselho de Ministros resolveu:

1- Determinar que são alienados 100% das acções da A……….., S.A. (A……….) e que o concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março, tenha por objecto acções representativas de 95% do capital social da A…………

2- Aprovar o caderno de encargos do concurso público, constante do anexo I à presente resolução, da qual faz parte integrante, no qual se estabelecem os termos e condições específicos a que obedece o concurso público previsto no número anterior.

3- Aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a A……… é accionista, bem como do exercício do direito de preferência pelos restantes municípios da mesma entidade gestora, relativamente à referida alienação, os quais constam do caderno de encargos a que se refere o número anterior.

4- Determinar a abertura do concurso público previsto no nº 2 do artigo 2º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março através do envio para publicação do anúncio no Jornal Oficial da União Europeia e no Diário da República.

5- Aprovar, no anexo II à presente resolução, da qual faz parte integrante, algumas condições da oferta pública de venda de acções da A…….., dirigida exclusivamente a trabalhadores da A………., no âmbito da qual os referidos trabalhadores podem adquirir acções representativas de 5% do capital social da A……….

(…)

b) No Diário da República, 2ª Série, nº 71, de 10 de Abril de 2014, foi publicado o Anúncio de Procedimento nº 1988/2014 (que aqui se dá por integralmente reproduzido), relativo ao “Concurso público para a reprivatização da A………….., S.A.”.

c) O presente processo cautelar deu entrada em juízo no dia 20 de Maio de 2014.

d) No dia 29 de Maio de 2014, o Conselho de Ministros aprovou a “Resolução Fundamentada” que consta a fls. 226-233 dos autos, que aqui se dá por inteiramente reproduzida.

5. O DIREITO

5.1. Da competência material

A entidade requerida defende que o conhecimento da presente providência está excluído do âmbito da jurisdição administrativa, fundando a sua tese numa argumentação que se reconduz às seguintes ideias essenciais: (i) as motivações substantivas avançadas pelas requerentes repartem-se por considerações políticas - insindicáveis contenciosamente - e argumentos de inconstitucionalidade/ilegalidade que remontam a opções políticas de base em matéria de sistemas multimunicipais de gestão de resíduos - igualmente arredadas da jurisdição administrativa; (ii) tudo o que se pretende suspender (e, no processo principal, impugnar, não obstante se identificar como pertencendo à Resolução do Conselho de Ministros, já constava do Decreto - Lei nº 45/2014, de 20 de Março, nos exactos termos que ora se pretendem questionar; (iii) daí que não se lhes possa recusar a natureza de acto legislativo - a reprodução das disposições da lei numa Resolução do Conselho de Ministros que a executa não acrescenta nem pode modificar a natureza das mesmas, que continuarão tendo natureza (político -) legislativa; (iv) a providência cautelar procura disfarçar a impossibilidade de suscitar a título principal a apreciação da constitucionalidade das leis, transferindo para o poder judicial o ónus de arcar com as consequências da subversão das aberturas judiciais constituídas; (v) a forma encontrada para paralisar a opção política de privatização da A……….. foi atacar os seus actos de concretização, ainda que contra estes nada mais tivessem os requerentes a opor do que a discordância com a opção político -legislativa em si mesma e que aqueles só viriam concretizar.

Todavia, não lhe assiste razão.

O Governo, no DL nº 45/2014, de 20 de Março, no exercício da função legislativa, exprimiu a sua vontade política inovadora e aprovou (art. 1º) o processo de privatização da A………… (A…………). Disciplinou os aspectos essenciais do regime de alienação das acções representativas do respectivo capital, mas, no artigo 14º, consignou, entre outras coisas, que “os demais termos do concurso”, as condições finais e concretas da oferta dirigida a trabalhadores” e a aprovação do caderno de encargos “são estabelecidas mediante Resolução do Conselho de Ministros”.

Ora, os requerentes vêm pedir a suspensão das prescrições contidas nos números 1, 3, 4 e 5 da Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014, acto jurídico que contém a menção expressa de que foi emanado “nos termos do nº 1 do artigo 14º do Decreto-Lei nº 45/2014, de 20 de Março e das alíneas c) e g) do artigo 199º da Constituição”.

Nenhuma dúvida, pois, que os comandos em causa, supra transcritos (na alínea a) do probatório), foram adoptados ao abrigo de lei precedente na qual se encontram assumidas as opções políticas primárias que competiam ao legislador.

Determinar a abertura do concurso para efectivar a alienação do capital da A……… e regular os seus termos, determinar que são alienadas 100% das acções, aprovar o caderno de encargos do concurso público, aprovar os termos do exercício pelos municípios da opção de alienação das participações sociais por aqueles detidas no capital das entidades gestoras dos sistemas multimunicipais nas quais a A………. é accionista e aprovar algumas condições da oferta pública de venda de acções da A………….., dirigida exclusivamente aos trabalhadores desta, são, todas elas resoluções credenciadas pelo DL nº 45/2014 de 20 de Março (vide artigos 2º e 14º), normativo legal que as fundamenta e limita, sendo o seu primeiro e imediato parâmetro de validade.

Deste modo, os actos suspendendos foram produzidos no exercício de uma competência administrativa, secundária, subordinada e condicionada, previamente tipificada no DL nº 45/2014, para concretização prática dos interesses superiores anteriormente definidos por este diploma.

São, pois, actos jurídicos procedentes do exercício da função administrativa, sendo que, contra o que defende a entidade demandada, não se transmutam em actos legislativos por aquela entidade, em certos pontos da sua actividade reguladora de concretização, para se conter no âmbito das normas de competência e não se afastar da vontade já constituída que lhe cumpria respeitar, ter optado por repetir, nos seus exactos termos, o que já constava da lei habilitante. E não passam, igualmente, a legislativos porque os requerentes, centram o ataque que lhes dirigem em alegadas inconstitucionalidades da lei habilitante. A arguição é legítima e apropriada (vide artigos 204º e 280º da CRP), sendo que a natureza intrínseca dos actos jurídicos e a sua relação de pertença a uma ou a outra das funções do Estado não varia consoante os tipos de vícios que concretamente lhes são assacados.

Em suma: os actos suspendendos foram praticados no exercício da função administrativa e, por consequência, improcede a excepção de incompetência absoluta dos tribunais da jurisdição administrativa, suscitada pela entidade demandada com fundamento no disposto no artigo 4º, nº 2, alínea a) do ETAF.

5.2. Do incidente de declaração de ineficácia dos actos de inexecução indevida.

O pedido de declaração de ineficácia de actos de execução indevidamente praticados, formulado nos termos indicados supra no ponto 3.1, não pode proceder, pelas razões que passamos a expor.

Neste incidente, a resolução fundamentada não é objecto de impugnação autónoma desligada da existência de actos concretos de execução.

Na verdade, de acordo com a jurisprudência deste Supremo Tribunal (acórdão de 2009.09.24 - Proc. nº 0821/09) :

“A circunstância de a Administração emitir uma resolução fundamentada nos termos do art. 128º, n.º 1, do CPTA não possibilita, «ipso facto», a dedução do incidente que a acometa; e compreende-se que assim seja, pois o que fere os interesses do requerente da suspensão não é a mera presença dessa pronúncia administrativa, mas os actos de execução que porventura se lhe sigam. Aliás, é óbvio que importa distinguir o pedido incidental dos seus fundamentos: à luz do art. 128º, o único alvo a atacar pelo requerente da suspensão consiste em «actos de execução»; já os fundamentos desse ataque consistem numa «execução indevida» – e «indevida» porque os actos não foram precedidos de uma resolução qualquer ou, tendo-o embora sido, porque ela não foi capazmente fundamentada.”

Ora, os requerentes vêm pedir a recusa da resolução fundamentada, a declaração de ineficácia de actos passados e a declaração de eventuais futuros actos de execução que ponham em causa a suspensão de eficácia requerida.

Deste modo, o pedido improcede.

Os actos que concreta e individualmente vêm identificados pelos requerentes como de execução indevida, são, no fundo, os próprios actos suspendendos que não podem ser objecto do presente incidente.

O pedido relativo aos eventuais futuros actos de execução, como igualmente se disse no aresto supra citado, “não tem arrimo legal, já que tende à condenação num «non facere», quando a lei prevê a emissão de uma pronúncia declarativa sobre actos singulares anteriormente praticados.

E, por isso, fica prejudicada a questão de saber se a «resolução» emitida continha fundamentação bastante”.

Posto isto, passamos a apreciar se estão ou não verificados os requisitos necessários para a adopção da providência.

5.3. Do fumus boni iuris

Os requerentes não alegam que as suas pretensões cautelares têm guarida na previsão da alínea a) do nº 1 do artigo 120º do CPTA, por ser evidente a procedência da pretensão a formular no processo principal.

Consideram, antes, que: (i) destinando-se as medidas cautelares requeridas a assegurar a manutenção do status quo ante, a providência é de natureza conservatória; (ii) quando assim, para o sucesso do processo cautelar é suficiente o “fumus non malus iuris”, “segundo o qual não é necessário um juízo positivo de probabilidade quanto ao êxito do processo principal, antes bastando (formulação negativa) que não seja evidente a improcedência da pretensão de fundo do requerente ou a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito”; (iii) no caso em apreço, está verificado o requisito do fumus boni iuris na formulação negativa exigida pelo artigo 120º, bº 1, al. b) do CPTA.

Neste ponto, concordamos inteiramente com os requerentes.

Quando está em causa o decretamento de providências conservatórias, o critério legal de decisão relativamente ao requisito da aparência do bom direito é um critério largo, bastando, para o efeito, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão a formular no processo principal [art. 120º/1/b) CPTA].

Ora, neste processo, as requerentes assacam aos actos suspendendos as ilegalidades indicadas nos 14 pontos da súmula que, a respeito, já atrás fizemos em 1.1.

Olhando-as, vê-se que encerram problemas jurídicos complexos sobre os quais os requerentes desenvolveram profusa argumentação ocupando os artigos 93º a 367º da petição inicial, sendo que essas questões mereceram oposição por parte da entidade demandada, que lhes contrapõe outro entendimento jurídico sustentado numa retórica argumentativa igualmente alargada. Temos ainda que, em abono das respectivas teses, as partes apresentaram, ambas, extensos pareceres jurídicos da autoria de ilustres jurisconsultos. O dos requerentes está junto a fls. 75-154 dos autos; o da entidade demandada consta a fls. 385- 455.

Neste quadro, face à complexidade dos problemas jurídicos a enfrentar, num olhar sumário sobre os autos e sobre o que cada uma das partes alegou em abono das respectivas teses, o Tribunal, desprovido de um análise mais fina e aprofundada, sem indagações e ponderações mais cuidadas e exigentes que não lhe cumpre realizar nesta sede cautelar, não está em condições de afirmar, em juízo perfunctório, que a bem estruturada argumentação dos requerentes nenhum valor tem e que, por consequência, se percebe imediata e claramente que a pretensão que formulam no processo principal não tem fundamento.

Deste modo, consideramos que está verificado o requisito do fumus boni iuris na modalidade exigida pela al. b) do artigo 120º, nº 1, do CPTA.

5.4. Do periculum in mora

De acordo com a lei processual administrativa, as pretensões cautelares dos requerentes só devem ser acolhidas quando haja fundado receio de uma situação de facto consumado ou de prejuízo de difícil reparação para os interesses que aqueles visam assegurar no processo principal [art. 120º/1/b/CPTA].

Este requisito visa apurar se a prolação tardia de um juízo definitivo na causa principal é susceptível de promover danos em grau tal ou uma situação de tal modo irreversível que a eficácia reintegratória da decisão principal já não assegure a plena reconstituição anterior, por a mesma ser muito difícil ou impossível.

Os requerentes alegam, nos termos supra indicados, em 1.2., que no caso concreto, o periculum in mora é evidente, sendo fundado o receio de que quando culmine o processo principal e sobre ele venha a ser proferida uma decisão definitiva, há muito esteja concluído o processo de privatização e consumados factos de difícil, impossível ou improvável reparação.

Concluem, em síntese, repetindo, que: (i) o receio aqui em equação é manifestamente fundado, pois basta atentar, ainda que num juízo meramente perfunctório e de prognose, que, caso não seja decretada a presente providência, os autos principais deixarão de ter grande utilidade face à concretização da venda das acções do Estado a entidades privadas, à transformação jurídico-societária de natureza extintiva da empresa pública B…………., SA e à alteração e privatização do sistema multimunicipal; (ii) e definitivo, pois o pior facto consumado que se pretende evitar é a extinção da B……………, S.A. como empresa pública e consequente extinção da natureza dos fins societários em causa aquando da sua criação (serviço público por excelência), na exacta medida em que a “privatização” em curso tornará a sociedade gestora do sistema multimunicipal como “sociedade do sector privado” a que corresponde exclusivamente um intuito ou fim lucrativo.

Apreciando, consideramos que os requerentes têm razão. Num juízo de prognose, na situação futura de hipotética sentença de provimento no processo principal, cuja duração se antevê demorada, com passagem pelo Tribunal Constitucional, é muito provável que, durante o tempo que mediará até à decisão da acção por sentença transitada em julgado, se tenha concluído o processo de venda das acções da A……….. a entidades privadas e concretizado a transformação da natureza jurídico - societária da B……………., S.A

Por isso, sem o decretamento das providências cautelares, na hipótese de ganho de causa no processo principal, tendo em conta os interesses envolvidos, que enunciaremos e ponderaremos no ponto seguinte deste aresto, há uma forte probabilidade de se constituir uma situação que retire a possibilidade ou torne improvável, em sede executiva, a reintegração específica da ordem jurídica violada, mediante a reposição do status quo ante- periculum in mora- comprometendo a satisfação dos interesses que os requerentes visam assegurar na acção.

5.5. Da ponderação de interesses

Todavia, a despeito de estarem verificados os requisitos exigidos para a adopção da providência (fumus boni iuris e periculum in mora) será a mesma recusada “quando, devidamente ponderados os interesses públicos e privados em presença, os danos que resultariam da sua concessão se mostrem superiores àqueles que podem resultar da sua recusa” (art. 120º/2 CPTA).

No caso concreto, os requerentes alegam que o prejuízo que pretendem evitar é muito superior ao dano que resultará, para o requerido, da adopção da providência.

E isto porque, por um lado:

- “trata-se, desde logo, da extinção de pessoas colectivas públicas”;

- da “violação de normas e princípios constitucionais, de direitos fundamentais, de regras e princípios contratuais”;

- de uma “violação definitiva do direito de preferência dos municípios requerentes”;

- “bem como da garantia de qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras”.

E, por outro lado:

- não se vislumbram qualquer interesse público, muito menos urgente, que obrigue a uma prossecução imediata da “privatização” em causa;

- e que, no caso da B…………, nada justifica, pois a empresa “revela-se auto - suficiente do ponto de vista económico - financeiro, apresenta anualmente resultados líquidos do exercício e detém todas as condições para assegurar uma gestão eficiente do serviço público de recolha e tratamento dos resíduos sólidos”;

- tendo, inclusive, condições para baixar as tarifas, ao invés do que está projectado; - os municípios requerentes estão dispostos a adquirir total ou parcialmente a participação do Estado no capital social da B…………., “pelo que igualmente pelo prisma de “encaixe financeiro” não há grande ou nenhum prejuízo;

- em caso de improcedência da acção principal o processo de reprivatização poderá ser reiniciado, aproveitando-se todos os elementos, estudos e análises preparatórias que estiveram na base da decisão e escolha do modelo de privatização da A………..;

- o valor da privatização rondará os 200 milhões de euros, o que constitui um valor muito aquém da “avaliação” dos sistemas multimunicipais e das suas infra- estruturas e que ignora o investimento das Câmaras Municipais na B…………….;

- pelo que não há qualquer interesse económico, muito menos urgente, que impeça o decretamento da providência cautelar.

Por sua vez, a entidade demandada considera que a adequada ponderação dos interesses em presença “demonstra à evidência que os prejuízos decorrentes do eventual decretamento da providência seriam bem mais graves do que os supostos danos para os requerentes decorrentes da não concessão desta, razão pela qual a adopção da providência cautelar requerida se revelaria, indubitavelmente, excessiva e desproporcionada.”

Em defesa da sua tese, argumenta, no essencial, que:

- não há qualquer extinção de pessoas colectivas públicas, nem os requerentes explicam como tal extinção, a existir, lhe causaria danos;

- ao contrário, os municípios podem vir a lucrar significativamente com a privatização da A………..;

- as invocadas violações de normas e princípios constitucionais, e de direitos fundamentais, bem como a alegada violação definitiva do direito de preferência dos municípios são questões de suposta ilegalidade a discutir na acção principal, mas que não podem, em qualquer caso, ser consideradas para efeitos de ponderação de prejuízos;

- não colhe a afirmação de que com a privatização haverá uma violação da «garantia da qualidade e da manutenção de um serviço público essencial, pois que: a entidade gestora continuará a ser, depois da privatização, uma sociedade comercial como já é hoje; e continuará a prosseguir a sua actividade nos exactos moldes em que o faz hoje, nos termos de um contrato de concessão;

- através do contrato de concessão a sociedade gestora, seja ela pública ou privada, fica encarregada pelo Concedente de levar a cabo uma tarefa de interesse público, sendo que do ponto de vista do compromisso da entidade gestora com o interesse público nada muda com a privatização;

- depois da privatização os requerente continuarão a ser sócios minoritários da entidade gestora do sistema multimunicipal (a B…………..), exactamente com os mesmos direitos que têm hoje;

- o sistema multimunicipal em causa manter-se-á de titularidade estatal, a respectiva gestão continuará cometida à B………… que, repete-se, exercerá a sua actividade, tal como hoje, ao abrigo de um contrato de concessão, em que o Estado, tal como hoje, será o Concedente,

- com ou sem privatização, a B…………. terá que cumprir o regulamento e ficar sujeita aos poderes regulatórios da ERSAR, cujo estatuto foi entretanto reformulado, aprofundando-se assim os seus poderes e atribuindo-lhes a natureza de entidade administrativa independente;

- a B………… terá igualmente que cumprir os objectivos de serviço constantes do contrato de concessão, e que atingir, em especial, as exigentes metas ambientais constantes do PERSU 2020;

- ora, a concretização das metas do PERSU implica um esforço de investimento cujo financiamento depende de Fundos Comunitários Europeus e a captação de recursos pelos accionistas das empresas concessionárias;

- a privatização da A………….. torna-se necessária para garantir a sustentabilidade económico-financeira do sector dos resíduos urbanos, num tempo em que o Estado tem escassos recursos e em que, para garantir a estabilidade orçamental, tem que reduzir a despesa pública;

- só a alienação da A…………. permitirá viabilizar o esforço financeiro associado ao cumprimento de metas nacionais e europeias de índole ambiental e promover soluções de maior eficiência e eficácia económica que asseguram a prestação aos utilizadores dos sistemas de um serviço público de excelência;

- esse esforço financeiro depende em parte de financiamento comunitário, sendo que as condicionantes do programa de apoio comunitários a Portugal 2020 impõem a necessidade de um novo modelo de gestão que favoreça a estabilidade económica dos sistemas de infra-estruturas existentes no sector;

- suspender o concurso de privatização seria inviabilizar a venda da A………. e, consequentemente, inviabilizar o esforço financeiro de que o sector necessita;

- decretar a providência equivaleria, na prática e seguramente, a anular o concurso em curso; nenhum concorrente iria manter-se no mesmo durante o tempo necessário - os anos necessários - para a decisão final da acção principal;

- mas seria também, com toda a probabilidade, inviabilizar a própria privatização da A……….., a possibilidade de alguma vez a levar a cabo, pois que certamente nenhum investidor quererá vir a participar num processo com tão grande grau de incerteza;

- o decretamento da providência teria o efeito real de inviabilizar a decisão de privatização, decisão que é da exclusiva competência do Governo, nos termos da Constituição e da lei;

- a suspensão do concurso, poria ainda em causa o interesse dos municípios que decidiram exercer a opção de venda das suas acções, em condições extremamente favoráveis, nos termos previstos no artigo 41º e seguintes do caderno de encargos aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº 30/2014;

-acarretaria ainda o incumprimento de uma obrigação constante do Memorando de Entendimento e, para além dos gravíssimos efeitos no sector, o decretamento da providência poria em causa a confiança que os investidores depositaram na privatização da A………. e os interesses daqueles que se apresentaram a concurso (4 concorrentes estrangeiros e 3 nacionais), sendo que a destruição do clima de retoma da confiança na economia nacional seria gravíssimo para o interesse público e de todos os portugueses.

Tudo visto e ponderado, consideramos que à luz do teste de proporcionalidade imposto pelo artigo 120º/2 do CPTA, a balança da ponderação pende para o lado dos interesses invocados pela entidade demandada.

Na verdade, por um lado, como se vê, a argumentação do Conselho de Ministros é forte e persuasiva e decorre de factos verosímeis que credibilizam a ideia de que, nos termos expostos, os danos para o interesse público que resultariam da adopção da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa para os interesses que os requerentes defendem na acção principal.

Por outro lado, a argumentação dos requerentes não convence do contrário.

Descontadas as considerações, irrelevantes nesta sede, acerca das supostas ilegalidades dos actos suspendendos e sobre a bondade e oportunidade das escolhas do Governo relativas à privatização da A…………, o bem mais valioso, o interesse mais relevante que os requerentes invocam como carecendo de imediata protecção cautelar e que poderia ser determinante nesta ponderação, inclinando-a para o seu lado, é o da garantia da qualidade e manutenção de um serviço público essencial às populações utilizadoras.

Todavia, a alegação não está substanciada em qualquer facto concreto que permita firmar o juízo de que, por causa da alienação do capital da A……….. a investidores privados, o serviço público em causa será suprimido ou passará a ser de inferior qualidade. E não é apodíctico que a privatização, por si só, implique, necessariamente, qualquer um daqueles efeitos danosos para as populações utilizadoras.

6. DECISÃO

Pelo exposto, acordam em:

a) indeferir o incidente de declaração de ineficácia de actos de execução indevida;

b) recusar as providências requeridas.

Sem custas [art. 4º/1/g) do RCP].

Lisboa, 9 de Julho de 2014. - António Políbio Ferreira Henriques (relator) – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – Maria Benedita Malaquias Pires Urbano.

0561/14

Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

5. O DIREITO

Referências Legais

Legislação Nacional

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

I. RELATÓRIO

5. O DIREITO

Referências Legais

Legislação Nacional