0202/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal a restrição dos meios probatórios da actividade profissional de odontologista durante 18 anos, aprovada em acta pela Comissão de Ética Profissional de Odontologistas, já depois da entrega do currículo e das provas, para excluir o interessado da lista de acreditação, sem apreciação, em concreto, das provas apresentadas por este último, ao arrepio do princípio da liberdade dos meios probatórios, não excluídos por lei, plasmado no artigo 87º, nº 1 do CPA.

ACORDAM NO TRIBUNAL PLENO DA 1ª SECÇÃO DO STA:

A. .. interpôs, neste Supremo Tribunal Administrativo, recurso contencioso de anulação do despacho do Sr. Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22/10/02, que homologou as listas definitivas - elaboradas pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia (CEPO) - dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27/1, com a redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 16/02, de 22/2, imputando-lhe vícios de violação de lei - incompetência do autor do acto, violação dos princípios do inquisitório e do equilíbrio que regem o procedimento administrativo, dos princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade, da confiança e do princípio da hierarquia dos actos normativos e por erro quanto aos pressupostos de facto, invocando por fim a inconstitucionalidade do artigo 2.º da Lei 4/99, por violação do princípio da boa fé e do princípio da não retroactividade das restrições de direitos, liberdades e garantias enunciado no n.º 3 do artigo 18.º da CRP.

Pelo douto Acórdão de 16/3/04 este recurso foi provido e, consequentemente, anulado o acto impugnado.

Inconformado com esse julgamento o Sr. Secretário de Estado Adjunto do Sr. Ministro da Saúde interpôs o presente recurso para o Tribunal Pleno onde formulou as seguintes conclusões :

a) A interpretação do art.º 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art.º 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração, no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art.º 56º do CPA, temperado pelo também principio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente. (cf. arts. 57º e 88º/2 e 89º do CPA ).

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar, quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos de actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57º, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art.88º, n.º 2, na referência a diligências de provas úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87º do CPA e pela Lei n.º 4/00, e, sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento que lhe foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento praeter legem, justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública.

Contra alegando o Agravado defendeu a manutenção do decidido, concluindo do seguinte modo :

1. Não obstante o órgão agora recorrente não ter formulado nenhum pedido nas alegações do recurso, deve improceder o pedido implícito de revogação do Acórdão recorrido por erro na aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do direito ao caso concreto.

2. O agora recorrido reitera e mantém a argumentação acolhida no Acórdão recorrido, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação

O Ex.mo Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido do não provimento do recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. OS FACTOS:

O acórdão recorrido julgou provados os seguintes factos :

a) O recorrente impugna o despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 22.10.2002, que homologou as listas definitivas, elaboradas pelo CEPO, dos profissionais acreditados e não acreditados no âmbito do processo de regularização dos odontologistas, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, com a redacção da Lei n.º 16/2002, de 22/2, "no que diz respeito ao recorrente", ou seja, na parte em que incluiu o recorrente na lista dos não acreditados (doc. n.º 1 junto com petição de recurso).

b) Dos autos resulta com suficiente verosimilhança que o recorrente exerce a profissão de odontologista (profissional da área de saúde dentária não portador de habilitação académica específica).

c) Na sequência de diversos despachos ministeriais, através dos quais se pretendia o enquadramento legal dessa actividade, foi proferido pela Ministra da Saúde o Despacho Normativo n.º 1/90, de 3/1, destinado a organizar o processo de regularização dos odontologistas, no qual se previa um processo de inscrição no Ministério da Saúde, através da entrega, no Departamento de Recursos Humanos, de documentos relacionando o exercício efectivo dessa profissão desde data anterior a 1982.

d) O recorrente encontrava-se inscrito como odontologista no Ministério da Saúde, ao abrigo do citado Despacho Normativo n.º 1/90 (docs. 6 e 7), tendo-se inscrito no processo de acreditação e regularização dos odontologistas aberto nos termos da citada Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro.

e) Esta Lei veio regular de forma definitiva a situação jurídica dos odontologistas e o exercício da respectiva actividade profissional, fixando no seu art. 2° o âmbito subjectivo de aplicação, com referência à inscrição dos profissionais ao abrigo dos despachos ministeriais atrás referidos, e considerando, para cada um dos casos, determinado período de exercício efectivo da profissão e de certa carga horária de formação profissional.

f) Foi criado o "Conselho Ético e Profissional de Odontologia", órgão ao qual foi atribuída, entre outras, a competência para conduzir o processo de acreditação profissional dos odontologistas (art. 5°, al. a)).

g) Concluído o processo de acreditação, no qual o recorrente apresentou a sua candidatura, foram elaboradas e publicadas as listas definitivas dos profissionais acreditados e não acreditados, homologadas pelo despacho ministerial ora recorrido, tendo o requerente sido incluído na lista dos não acreditados.

h) Os fundamentos do referido despacho homologatório, que são, naturalmente, os adoptados nas referidas listas, reconduzem-se, na parte que aqui releva, respeitante ao recorrente, à seguinte fórmula: "Não faz prova suficiente do exercício profissional nos termos do artigo 2.º da Lei n.º 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei n.º 16/2002, de 22 de Fevereiro, de acordo com os critérios definidos pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia constante das actas VII; XIII e XIX" (doc. n.º 1).

II. O DIREITO

A questão a decidir é, como resulta do anterior relato, a de saber se é, ou não, legal a restrição dos meios probatórios operada pela Autoridade Recorrida relativamente ao modo como o Recorrente poderia provar o exercício pelo período de 18 anos da sua actividade de odontologista - legalmente exigido para poder ser considerado como tal – pois que dessa prova resultava a possibilidade de ser inscrito na respectiva Lista de acreditação.

O Conselho Ético Profissional de Odontologia decidiu que a demonstração dessa actividade pelo referido período só poderia ser feita através dos meios probatórios identificados na grelha que aprovou para o efeito – impedindo que a mesma pudesse ser feita através de qualquer outro dos meios permitidos em direito - o que determinou que o Agravado fosse colocado na Lista dos não acreditados, uma vez que considerou que os documentos por ele apresentados não se conformavam com os especificados na referida grelha.

O Acórdão recorrido considerou essa restrição ilegal e, com esse fundamento, anulou o acto impugnado.

É deste julgamento que vem o presente recurso onde a Autoridade Recorrida sustenta que, por um lado, a Administração tem a obrigação de averiguar e valorar todos os factos que importem a uma justa e rápida decisão do procedimento e, por isso, goza do poder de escolher e fixar os meios probatórios admissíveis (cfr. arts. 56.º , 57.º, 87.º, 88º/2 e 89.º do CPA) e, por outro, que o presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração, mas sim apreciá-la em concreto, e, por isso, a selecção dos meios de prova definida pelo CEPO é legal e visou, tão só, assegurar a transparência e objectividade do processo de forma a poder fazer-se uma avaliação objectiva e actualizada de todos os dados pertinentes e a permitir que a decisão final fosse a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos, tudo com vista à prossecução da defesa da saúde pública.

As questões suscitadas neste recurso jurisdicional foram já abordadas pela jurisprudência deste Supremo Tribunal noutros casos iguais ao dos autos, pelo que em obediência ao que se determina no n.º 3 do art.º 8.º do Código Civil e porque se considera que a mesma fez boa justiça limitar-nos-emos a acompanhar o que foi dito.

Escreveu-se no douto Acórdão do Pleno de 9/11/04 (rec. 248/03) :

“Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas - Lei nº 4/99, de 27/1, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22/2 - não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o valor intrínseco destas (atestado de Junta de Freguesia e declaração do Centro de Saúde de Seia ) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.

O n.º 2 do art. 2.º da Lei n.º 4/99 estabelece que «são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo ao despacho n.º 1/90, de 3/1, da Ministra da Saúde (DR, 2ª série, de 23/1/90), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reunam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei”

O n.º 3 do mesmo art.º, na redacção dada pela Lei n.º 16/2002, de 22/2, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

O art. 87.º, n.º 1, do C.P.A. estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos).

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da C.R.P. e 3º do C.P.A.).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3.º do C.P.A. nos seguintes termos:

«Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.»

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

“O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». – Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do C.P.A., a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.

Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do C.P.A., pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Tal como sustenta a Entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas Vll, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.

O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87º, nº 1 do CPA, 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.”

Nesta conformidade, e pelas razões acabadas de transcrever nega-se provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem custas.

Lisboa, 25 de Janeiro de 2005. – Costa Reis (relator) – António Samagaio- Azevedo Moreira – Rosendo José – Angelina Domingues- Adérito Santos – Santos Botelho – Pais Borges – António Madureira.