0347/07 - Supremo Tribunal Administrativo

Nos termos do art. 6º do DL nº 48.051, de 21.11.1967, e para os efeitos deste diploma, a ilicitude, enquanto pressuposto da responsabilidade extracontratual por acto ilícito, é uma ilicitude de conduta e não uma ilicitude de resultado, pressupondo sempre uma actuação dos entes públicos em si mesma violadora de normas, princípios ou regras técnicas, ou seja, um desvalor de comportamento.

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

( Relatório )

I. A... e mulher B..., com a identificação de fls. 2, intentaram no TAC do Porto, contra “IEP – Instituto das Estradas de Portugal”, “ICOR – Instituto para a Construção Rodoviária” e “ICERR – Instituto para a Conservação e Exploração da Rede Rodoviária”, todos institutos públicos que sucederam nos bens e obrigações da extinta “Junta Autónoma das Estradas”, e “C..., SA”, acção emergente de responsabilidade civil extracontratual, invocando, em suma, que são donos de um prédio urbano de habitação e comércio, sito no Crasto, freguesia de S. Pedro da Torre, em Valença, com acesso à EN 13 através de uma plataforma desta estrada existente junto ao seu prédio, e que em Maio de 1998, estando o prédio dos AA em acabamentos, a C..., autorizada pela ex JAE, retirou aquela plataforma e pôs aí a funcionar a saída da auto-estrada, tendo os AA deixado de ter acesso à dita EN 13, e ficando o prédio bloqueado e sem qualquer acesso, com o que pediram a condenação dos Réus a:

- pagarem solidariamente aos AA a quantia de 350.000$00 mensais desde Junho/98 até efectivo restabelecimento do acesso directo à EN 13;

- restabelecerem o acesso directo à EN 13, ou, em alternativa,

- pagarem a indemnização de 35.000.000$00 pela perda do acesso directo à EN 13, e estabelecerem um acesso secundário para ligação à via pública de pessoas e veículos.

Por despacho saneador proferido a fls. 127 e segs., o tribunal declarou-se materialmente incompetente para conhecer do pedido formulado contra a Ré “C...”, e julgou procedente a excepção de ilegitimidade deduzida pelos Réus “ICOR” e “ICERR”, absolvendo todos esses Réus da instância, que, assim, prosseguiu apenas contra o Réu “IEP – Instituto das Estradas de Portugal”.

Por sentença de 29.12.2006 (fls. 226 e segs.), foi a acção julgada totalmente improcedente, e o Réu “IEP”, então “EP – Estradas de Portugal, EPE”, absolvido do pedido.

É desta decisão que vem interposto o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação os recorrentes formulam as seguintes conclusões:

I. A sentença recorrida faz errada interpretação e integração do art. 2º do DL. 48.051, de 21-11-67 quando não considera ilícito e culposo o acto de bloquear e deixar sem qualquer acesso um prédio que tinha o acesso que lhe foi retirado;

II. A sentença recorrida viola o art. 668, n° 1 al. c) do CPC por a decisão estar em oposição com os fundamentos de facto provados "bloqueado e sem qualquer acesso", enquanto a decisão de direito diz que não se provou que os A.A. estejam impedidos de fruir o seu prédio, e que não ficou provado que o prejuízo decorre directa e necessariamente da supressão do único acesso, quando a decisão de facto diz o contrário;

III. Devendo esse Venerando anular a decisão de direito e substituí-la por douto acórdão que condene o R. a pagar aos A.A. a indemnização de 125.000,00 € acrescidos de juros legais, desde Maio de 1998, nos termos do art. 2º do citado DL. e art. 805º, nº 2 al. b) do C. C.;

IV. Condenando-se também o R. a estabelecer um acesso secundário para a via pública, em curto prazo, por esse eventual acesso ter sido levado em conta para a desvalorização do dano sofrido e arbitrado de 25.000 contos.

V. Devendo sempre o R. ser condenado a indemnizar os A.A. dos danos sofridos.

II. Contra-alegou a “Estradas de Portugal, EPE”, sucessora do IEP, concluindo nos seguintes termos:

1. A Douta decisão recorrida, na esteira da jurisprudência corrente, tipificou a conduta da R. à luz do previsto no art° 9° do Dec-Lei n° 48.051 de 12.11.67;

2. Face à matéria de facto dada como provada, a responsabilidade civil por acto lícito só seria geradora do dever de indemnizar desde que o mesmo fosse especial e anormal;

3. Atentas as atribuições da R. (construção, reconstrução, reparação e exploração das estradas e ligações rodoviárias nacionais) seria normal e previsível que essa actuação implique com interesses económicos de pessoas e entidades residentes ou estabelecidas nessas áreas de implantação das rodovias;

4. Os prejuízos invocados pelos AA, não podem deixar de ser considerados como integrantes naquele núcleo de generalidade e normalidade, sacrifícios comummente suportados por todos, ou por grupos indiferenciados de cidadãos.

5. A esses prejuízos não é alheio o comportamento dos AA. já que, tendo decorrido cerca de 10 anos entre a autorização da JAE para a construção da habitação e a sua execução, bem deveriam saber que nessa última data havia já sido aprovado projecto que dificultaria os seus acessos.

6. Porquanto jurisprudência julgou segundo o direito e jurisprudência corrente, deve a mesma ser mantida nos seus precisos termos.

III. A Exma magistrada do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“Em nosso entender o recurso jurisdicional não merece provimento.

A censura que vem dirigida à sentença, sintetizada nas conclusões da alegação, é a seguinte:

- A sentença recorrida faz errada interpretação e integração do art° 2º do DL 48051, de 21.11.1967, quando não considera ilícito e culposo o acto de bloquear e deixar sem qualquer acesso um prédio que tinha o acesso que lhe foi retirado;

- A sentença recorrida viola o art° 668°, n° 1, alínea c), do CPC, por a decisão estar em oposição com os fundamentos de facto provados "bloqueado e sem qualquer acesso" enquanto a decisão de direito diz que não se provou que os autores estejam impedidos de fruir o seu prédio e que não ficou provado que o prejuízo decorre directa e necessariamente da supressão do único acesso, quando a decisão de facto diz o contrário;

Comecemos pela invocada nulidade da sentença. Tal nulidade ocorre quando os fundamentos estão, logicamente, em oposição com o sentido da decisão.

Não é o que se verifica neste caso.

A parte da sentença que está aqui em causa é aquela em que se analisa a questão de saber se se verifica ou não o pressuposto "ilicitude" da responsabilidade civil por acto ilícito.

Consta da matéria de facto da sentença o seguinte (respostas aos art°s 1° e 2° da base instrutória):

"Em Maio de 1998, estando os prédios dos AA. em acabamentos, a C..., Auto-Estradas de Portugal, S.A., autorizada pela ex-J.A.E., retirou a plataforma da E.N. e pôs aí a funcionar a saída da auto-estrada".

"E deixaram os AA. de ter acesso à E.N. 13, ficando o prédio bloqueado e sem qualquer acesso".

Ora, no que respeita a responsabilidade por acto ilícito, não constitui decisão o que vem indicado como tal pelos recorrentes; o que é apontado como tal por eles ainda faz parte da fundamentação.

O que constitui decisão, relativamente a esta matéria, é a parte em que, concluindo-se pela inexistência de responsabilidade por acto ilícito, julga-se improcedente a acção (quanto a essa parte).

Sendo assim, não existe a invocada oposição, pois aquela matéria de facto não permite concluir pela procedência da acção, com base na existência de responsabilidade por acto ilícito.

Como exporemos de seguida, não ocorre o pressuposto "ilicitude".

Passemos a analisar a questão de saber se constitui ou não acto ilícito a conduta da qual resultou que o prédio dos autores ficasse bloqueado e sem qualquer acesso.

Para os recorrentes a conduta em causa é ilícita, precisamente, porque violou o direito de acesso dos autores à via pública ao deixar o prédio bloqueado e sem qualquer acesso.

Censuram a sentença, considerando que é inaceitável a conclusão a que esta chegou ao afastar a ilicitude por o acto não ter violado as regras de ordem técnica e prudência comum. A este propósito referem que tal conclusão se mostra inaceitável, pois nunca as regras de ordem técnica e de prudência comum comportam a total violação de direitos dos particulares, como seja o bloqueamento de um prédio que lhe retira todo e qualquer acesso.

Como se vê, para os recorrentes a ilicitude advém, neste caso, de um resultado antijurídico.

Acontece que este posicionamento carece de apoio legal. Dispõe o art° 6º do DL n° 48051, de 1967.11.21:

Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

Conforme se escreveu em recente acórdão deste STA, de 2007.06.05, no processo n° 157/07-12, a norma do art. 6º do DL n° 48051, de 21 de Novembro de 1967, como decorre com clareza, do seu texto, define a ilicitude pelos meios e não pelo resultado. A lei não se basta com a produção causalmente adequada da ofensa dos direitos de terceiros ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses (art. 3º do DL 48051, de 1967.11.21). Exige a violação de normas jurídicas ou princípios ou a infracção de regras técnicas e/ou do dever geral de cuidado, como dimensão ineliminável de um comportamento ilícito, significando que a ilicitude não está centrada exclusivamente no resultado danoso – ilicitude de resultado – e que, igualmente, está sempre na dependência do desvalor de um determinado comportamento – ilicitude de conduta.

Esta orientação tem apoio na doutrina (cfr Gomes Canotilho, RLJ, Ano 125°, p. 84 e seguintes, em anotação a acórdão deste STA de 89.12.12; cfr. Margarida Cortez, in Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado, p. 50 e seguintes) e também na jurisprudência deste STA (cfr ac. de 98.03.17, no proc. n° 42505).

No caso em análise, não se reconhece desvalor jurídico na actuação em causa, que consistiu na retirada da plataforma da Estrada Nacional para longe do limite do prédio dos autores e na instalação, no mesmo local, da saída da Auto-Estrada.

Assim, a sentença não incorreu em erro de julgamento ao dar como não verificada a ilicitude.

Por outro lado, os recorrentes não atacam a sentença no mais, nomeadamente no que concerne ao juízo que formulam sobre a não verificação de todos os pressupostos da responsabilidade civil por acto lícito.

Em razão do exposto, somos de parecer que o recurso jurisdicional não merece provimento.”

( Fundamentação )

OS FACTOS

A sentença impugnada considerou provados, com relevância para a decisão, os seguintes factos:

1. Da matéria Assente:

1.1- Os AA são donos de um prédio urbano, sito no Crasto, freguesia de S. Pedro da Torre, Valença, composto de uma casa de rés-do-chão, para comércio, primeiro andar e sótão, para habitação, com a área coberta de 150 m2, armazém com 128 m2 e logradouro com 522 m2, edificada no terreno destinado à construção, inscrito na matriz predial urbana sob o artigo 1051 e descrito na Conservatória do Registo Predial de Valença sob o n° 00949/160498, da freguesia de S. Pedro da Torre [al. A)];

1.2- O referido prédio confronta a Sul com a Estada Nacional n° 13 [al. B)];

1.3- A construção da casa e o seu destino, a habitação e comércio, foi autorizada pela J.A.E. em 15-03-1988, tendo o prédio de ficar, com a sua parte mais avançada a pelo menos 50 metros do limite da plataforma da Estrada [al. C)];

1.4- A Câmara Municipal de Valença licenciou a obra através do alvará de fls. 16, com início em 01-06-1998 e termo em 01-06-1999 [al. D)];

1.5- Os AA. acediam do seu prédio à E.N. 13 através de uma plataforma desta estrada existente junto ao seu prédio [al. E)];

1.6- A ex J.A.E. procedeu à substituição do anterior traçado da E.N. 13, aproveitando a referida plataforma para o novo ramo do nó da auto-estrada [al. F)].

2. Da Base Instrutória:

2.1- Em Maio de 1998, estando o prédio dos AA. em acabamentos, a C..., Auto-Estradas de Portugal, S.A., autorizada pela ex J.A.E. retirou a plataforma da E.N. 13 e pôs aí a funcionar a saída da auto-estrada (resposta ao facto 1º);

2.2- E deixaram os AA. de ter acesso à E.N. 13, ficando o prédio bloqueado e sem qualquer acesso ( resposta ao facto 2º);

2.3- A casa dos AA., destinada a comércio e habitação, valia cerca de Esc. 40.000.000$00 (resposta ao facto 5º);

2.4- O desaparecimento da plataforma diminui o valor do prédio dos AA., o qual mesmo com um acesso secundário não valerá mais de Esc. 15.000.000$00 (resposta ao facto 8º).

O DIREITO

A sentença impugnada julgou totalmente improcedente a acção de responsabilidade civil extracontratual intentada pelos Autores para ressarcimento de danos alegadamente emergentes de actividade ilícita do Estado, em que os Autores invocaram, em suma, que são donos de um prédio urbano de habitação e comércio, sito no Crasto, freguesia de S. Pedro da Torre, em Valença, com acesso à EN 13 através de uma plataforma desta estrada existente junto ao seu prédio, e que em Maio de 1998, estando o prédio dos AA em acabamentos, a C..., autorizada pela ex JAE, retirou aquela plataforma e pôs aí a funcionar a saída da auto-estrada, tendo os AA deixado de ter acesso à dita EN 13, e ficando o prédio bloqueado e sem qualquer acesso.

Depois de proceder a uma caracterização da responsabilidade civil extracontratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas, por actos de gestão pública, à luz do disposto no art. 22º da CRP e no DL nº 48.051, de 21/11/1967, a sentença apontou os três tipos de responsabilidade extracontratual previstos neste último diploma (por actos ilícitos culposos – art. 2º e segs.; pelo risco – art. 8º; e por actos lícitos – art. 9º).

De seguida, deteve-se na apreciação daquele primeiro tipo de responsabilidade, indagando da verificação, in casu, dos respectivos pressupostos, e concluiu que não estava preenchido o pressuposto “ilicitude”, pelo que afastou a existência de responsabilidade por facto ilícito.

Por fim, entendeu a sentença entrar na apreciação dos pressupostos da responsabilidade por acto lícito, acabando por concluir igualmente que os mesmos se não verificavam, pelo que também considerou inexistente tal tipo de responsabilidade.

Na sua alegação, os recorrentes dirigem à sentença dois vícios, sintetizados nas respectivas conclusões:

- ter ela feito uma errada interpretação e integração do art. 2º do DL 48051, de 21.11.1967, quando não considera ilícito e culposo o acto de bloquear e deixar sem qualquer acesso um prédio que tinha o acesso que lhe foi retirado;

- incorrer a mesma em violação do art° 668°, n° 1, alínea c), do CPC, por a decisão estar em oposição com os fundamentos de facto provados "bloqueado e sem qualquer acesso" enquanto a decisão de direito diz que não se provou que os autores estejam impedidos de fruir o seu prédio e que não ficou provado que o prejuízo decorre directa e necessariamente da supressão do único acesso, quando a decisão de facto diz o contrário.

1. Começando pela nulidade de sentença invocada, dir-se-á linearmente que a mesma não ocorre, e que a sua arguição parte de uma leitura incorrecta da decisão e respectivos fundamentos.

A sentença deve assentar num raciocínio estruturado e lógico, em que a factualidade e o discurso jurídico que dela decorre sejam concordantes com a decisão, sob pena de, assim não acontecendo, se não estabelecer correctamente o direito na relação conflituosa apresentada pelas partes.

Por ser assim é que a lei (art. 668º, nº 1, al. c) do CPCivil) fulmina com a nulidade a sentença cujas premissas estejam em oposição com a conclusão, desse modo viciando a coerência do silogismo judiciário em que a sentença se estrutura, o que acontecerá sempre que a fundamentação, de facto ou de direito, apontar num sentido e a decisão expressar um resultado oposto ao que dela decorre.

No caso dos autos, o tribunal deu efectivamente como provado que

"Em Maio de 1998, estando os prédios dos AA. em acabamentos, a C..., Auto-Estradas de Portugal, S.A., autorizada pela ex-J.A.E., retirou a plataforma da E.N. 13 e pôs aí a funcionar a saída da auto-estrada", e que "deixaram os AA. de ter acesso à E.N. 13, ficando o prédio bloqueado e sem qualquer acesso".

E, na fundamentação de direito, afirma-se:

"No entanto, se é certo que em relação à EN 13 o prédio dos A.A. ficou sem o respectivo acesso, não resulta claro que os A.A. estejam impedidos de fruir do seu prédio, sem prejuízo da alteração da situação descrita".

É evidente que, a afirmação de que o prédio dos Autores ficou bloqueado e sem qualquer acesso tem, naturalmente, que ser conjugada e articulada com o segmento inicial da frase em que está inserida, significando bloqueado e sem acesso à dita EN 13, o que afasta qualquer contradição com a afirmação de que não resulta provado que os AA estejam impedidos de fruir o seu prédio, ou de este ter outros acessos.

Aliás, e como bem observa a Exma Procuradora-Geral Adjunta, a parte da sentença aqui em causa é aquela em que se analisa a questão de saber se se verifica ou não o pressuposto "ilicitude" da responsabilidade civil por acto ilícito, e o que constitui decisão, relativamente a esta matéria, é a parte em que, concluindo-se pela inexistência de responsabilidade por acto ilícito, se julga improcedente a acção (quanto a essa parte).

Não ocorre, por conseguinte, a invocada nulidade por oposição entre a decisão e os seus fundamentos, improcedendo tal alegação.

2. Quanto ao alegado erro de julgamento por errada interpretação do art. 2º do DL 48051, consistente em não se considerar ilícito e culposo o acto de bloquear e deixar sem qualquer acesso o prédio dos recorrentes, também aqui os recorrentes carecem de razão.

A sentença sob impugnação decidiu, a este propósito, o seguinte:

“No caso em análise, e em face da actividade desenvolvida pela R., entende-se que não pode catalogar-se a sua conduta como ilícita.

Com efeito, a R. estaria obrigada a indemnizar caso ficasse demonstrado que os prejuízos invocados pelos AA. decorriam directa e necessariamente do facto de o único caminho de acesso ao seu prédio ter sido suprimido, impedindo os AA. de fazer o uso normal do mesmo.

(...)

No entanto, se é certo que em relação à E.N. 13, o prédio dos AA. ficou sem o respectivo acesso, não resulta claro que os AA. estejam impedidos de fruir do seu prédio, sem prejuízo da alteração da situação descrita.

Os factos apurados não permitem, pois, concluir que a R. tenha adoptado uma conduta ilícita determinante dos prejuízos invocados no imóvel dos AA.

Assim, não tendo resultado provados factos que permitam concluir que a R. contribuiu, de forma culposa, por acção ou omissão, para a produção dos danos alegados, não é possível formular qualquer juízo de censura de forma a atribuir-lhe a culpa por tal ocorrência.”

Diga-se, antes do mais, que os Autores, ora recorrentes, não apontaram, na petição, qualquer norma legal ou regulamentar, ou princípio geral aplicável, ou ainda qualquer regra de ordem técnica, que tivessem sido violados pelos Réus, sustentando que a actuação deles é ilícita porque teria violado o seu direito de acesso à via pública, e que nunca as regras de ordem técnica e de prudência comum comportam a total violação de direitos dos particulares, como seja o bloqueamento de um prédio que lhe retira todo e qualquer acesso.

Resulta patente desta alegação que, para os recorrentes, a ilicitude advém de um resultado antijurídico, e não propriamente de uma actuação ilícita da Administração.

Ou, dito de outro modo, a conduta dos Réus seria, não ilícita em si mesma, mas enquanto geradora de resultados antijurídicos.

Esta concepção de ilicitude, para efeitos de responsabilidade extracontratual, carece em absoluto de apoio legal.

Segundo art. 6º do DL nº 48.051, “Para os efeitos deste diploma, consideram-se ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.

Como se afirma no Ac. deste STA, de 05.06.2007 – Rec. 157/07:

“Ora, a norma do artº 6º do DL nº 48051, de 21 de Novembro de 1967, como decorre, com clareza, do seu texto, define a ilicitude pelos meios e não pelo resultado. A lei não se basta com a produção causalmente adequada da ofensa dos direitos de terceiros ou das disposições legais destinadas a proteger os seus interesses (art. 3º do DL 48051, de 1967.11.21). Exige a violação de normas jurídicas ou princípios ou a infracção de regras técnicas e/ou do dever geral de cuidado, como dimensão ineliminável de um comportamento ilícito, significando que a ilicitude não está centrada exclusivamente no resultado danoso – ilicitude de resultado – e que, igualmente, está sempre na dependência do desvalor de um determinado comportamento – ilicitude de conduta (vide, neste sentido, na doutrina GOMES CANOTILHO, RLJ, Ano 125º, p. 84, MARCELO REBELO DE SOUSA, "Responsabilidade dos Estabelecimentos Públicos de Saúde: Culpa do Agente ou Culpa da Organização?", in "Direito da Saúde e Bioética", ed. AAFDL, 1996, p. 172 e MARGARIDA CORTEZ, "Responsabilidade Civil da Administração por Actos Administrativos Ilegais e Concurso de Omissão Culposa do Lesado", pp. 50/53, e na jurisprudência deste Supremo Tribunal, por exemplo, o acórdão de 1998.03.17 – recº nº 42 505).”

O que significa que a sentença não incorreu em erro de julgamento ao declinar a verificação do apontado pressuposto, não se reconhecendo ilicitude ou desvalor jurídico de conduta na actuação do Réu, traduzida na retirada da plataforma da EN 13 das imediações do prédio dos Autores, para aí implantar a saída da auto-estrada.

Improcede pois igualmente esta alegação.

3. Cabe dizer, por fim, que os recorrentes não dirigem qualquer outra crítica à sentença, designadamente na parte em que esta conheceu dos pressupostos da responsabilidade por facto lícito, pelo que sobre ela nenhuma apreciação cabe fazer.

( Decisão )

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso.

Custas pelos Autores, ora recorrentes.

Lisboa, 20 de Dezembro de 2007. – Pais Borges (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.