0190/04 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O decreto-lei que só parcialmente aproveitou uma lei de autorização legislativa não pode ser alvo de uma interpretação correctiva que nele pretenda incluir a parte não aproveitada.

II- Nos termos do art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, de 19/3, as associações sindicais têm legitimidade processual «para a defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem».

III- O adjectivo «colectiva» qualifica a «defesa», não segundo a acepção da autoria dela, mas segundo o sentido que atenda à especial fisionomia da acção de defender ou ao seu objecto e efeitos.

IV- Por não se tratar de uma «defesa colectiva», um sindicato não tem legitimidade para interpor recurso contencioso do acto que aplicou uma pena disciplinar de multa a uma sua associada em virtude de ela ter prestado informações falsas no seu registo de assiduidade.

Acordam na 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Sindicato dos Enfermeiros Portugueses interpôs recurso jurisdicional do acórdão do TCA que, por ilegitimidade activa, rejeitou o recurso contencioso que o recorrente deduzira do despacho do Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde, de 16/8/02, que, culminando recurso hierárquico necessário, aplicou à Enfermeira Graduada ..., associada do referido sindicato, a pena disciplinar de multa no montante de 972,66 euros.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso, enunciando as conclusões seguintes:

1- O recorrente veio a juízo em representação e defesa (ou em «representação e substituição», também assim se podendo dizer) de associada sua (e a pedido dela).

2- O douto acórdão recorrido não conheceu do mérito do recurso, com fundamento em «ilegitimidade activa» do recorrente.

3- Diga-se, em breve parêntesis, que as associações sindicais não são as únicas pessoas colectivas, de base associativa, a que a lei reconhece legitimidade activa para fazerem valer contenciosamente o direito à tutela jurisdicional efectiva, com vista à defesa de direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos seus associados (um só ou mais), pois isso também se verifica quanto às «associações de inquilinos» (cfr. o art. 16º do DL n.º 321-B/90, de 15/10) e quanto às «associações patronais do sector da restauração e bebidas» (cfr. o art. 16º, n.º 3, do DL n.º 168/97, de 4/7 – na redacção do art. 1º do DL n.º 139/99, de 24/4).

4- Salvo o merecido respeito, o douto acórdão recorrido não fez boa interpretação e aplicação do direito – pois não fez bom julgamento.

5- Na nossa arquitectura constitucional, a dignidade da pessoa humana é o princípio axiológico fundamental da República – o qual fundamenta e confere unidade aos direitos fundamentais, passando também pelos direitos dos trabalhadores. Por isso,

5.1- E por «incorporação constitucional», as associações sindicais são «elementos funcionais» da nossa ordem jurídico-constitucional – é dizer, são «associações necessárias» (que não meramente lícitas) do nosso sistema político-constitucional, que é o do «Estado de direito democrático». Assim,

5.2- A legitimidade processual das associações sindicais dos trabalhadores da Administração Pública para exercerem a tutela jurisdicional efectiva em defesa dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores – um só ou mais – que representam não é configurável como «qualidade pessoal», porquanto envolve a defesa da legalidade, directa ou colaborante, para reintegração da ordem jurídica violada. E,

6- Salvo o merecido respeito, é isso que resulta dos artigos 12º, n.º 2 (este porque supera uma concepção de direitos fundamentais exclusivamente centrada nos indivíduos), 55º, n.º 1, e 56º, n.º 1, da Constituição, dos artigos 1º, 2º, c), e 3º, d), da Lei n.º 78/98, de 19/11 (que resulta de proposta de lei apresentada pelo Governo à Assembleia da República em cumprimento de «obrigação legal») e do art. 4º, ns.º 3 e 4, do DL n.º 84/99, de 19/3.

7- Aliás, a associada do recorrente poderia, se assim o tivesse querido, impugnar ela própria o acto, pois que, para tanto, é titular de interesse directo, pessoal e legítimo.

8- Mas outra foi a sua opção – peticionou-nos que o fizéssemos.

9- Assim, o recorrente veio a juízo com a legitimidade activa que a nossa associada tinha para, se o tivesse querido, interpor individualmente recurso.

10- Estribado no que o quadro normativo já recenseado consigna a seu favor.

11- Deste modo, o douto acórdão recorrido não interpretou e aplicou bem o direito aos factos – e, por isso, não fez bom julgamento (podendo dizer-se que os artigos 46º, n.º 1, do RSTA, e 821º, n.º 2, do Código Administrativo, na interpretação e aplicação que deles está pressuposta, são inconstitucionais, por colisão com o recenseado quadro normativo em que o recorrente se estribou).

O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde contra-alegou, concluindo da forma seguinte:

A- O douto acórdão recorrido não merece censura, tendo interpretado e aplicado correctamente a legislação aplicável ao presente caso, mormente o DL n.º 84/99, de 19/3.

B- O acto recorrido – pena disciplinar de multa – foi aplicado à associada do recorrente na sequência de um processo disciplinar instaurado àquela por factos por ela praticados e que constituíram infracção disciplinar por violação dos deveres decorrentes da função que exercia – o não cumprimento do horário de trabalho e a prestação de falsas declarações em matéria de serviço.

C- O processo disciplinar é, por natureza, pessoal e individual, sendo que o acto recorrido apenas afectou a situação individual específica da associada do aqui recorrente.

D- Logo, o caso dos presentes autos nada tem a ver, como o recorrente quer fazer crer quando invoca o n.º 3 do art. 4º do DL 84/99, de 19/3, com as situações que, apesar de estar em causa um interesse individual, reflectem uma posição jurídica que abrange um grupo alargado de interessados.

E- O n.º 4, do art. 4º do DL 84/99, de 19/3, quer proteger a autonomia individual dos trabalhadores quando estejam em causa interesses individuais sem qualquer repercussão colectiva, como é o caso.

F- Assim, ao estarmos perante uma defesa individual de um direito individual, o sindicato dos Enfermeiros Portugueses carece de legitimidade para interpor recurso contencioso do acto que negou provimento ao recurso hierárquico interposto pela enfermeira sua associada e que manteve a pena disciplinar de multa.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste STA aderiu à tese acolhida no acórdão «sub censura».

A matéria de facto pertinente é a dada como provada no acórdão «sub censura», que aqui se dá por integralmente reproduzida – como estabelece o art. 713º, n.º 6, do CPC.

Passemos ao direito.

O acórdão «sub censura», enfrentando uma única questão de direito, rejeitou o recurso contencioso dos autos por considerar que o sindicato recorrente carecia de legitimidade processual activa. O aresto extraiu essa conclusão de duas premissas: a de que os sindicatos só têm legitimidade processual para defenderem direitos e interesses individuais dos respectivos trabalhadores se essa defesa for colectiva (como reza o art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, de 19/3); e a de que a defesa, dos direitos e interesses individuais de uma enfermeira, exercitada pelo recorrente no recurso contencioso dos autos não era colectiva, mas simplesmente individual. Não há dúvida de que o raciocínio constante do acórdão é formalmente irrepreensível; consequentemente, a solução jurídica contra que o recorrente agora se insurge só estará errada se for falsa alguma das premissas donde ela foi extraída.

Comecemos pela premissa maior. Apenas à luz do estabelecido nas regras gerais insertas nos artigos 46º, n.º 1º, do RSTA, 821º, n.º 2, do Código Administrativo, regras essas definidoras da legitimidade activa nos recursos contenciosos, o sindicato recorrente não poderia vir acometer em juízo o acto impugnado. Contudo, e porque essa impossibilidade contrariaria o art. 56º, n.º 1, da Constituição, o legislador ordinário sentiu necessidade de regular especificamente a matéria da legitimidade processual das associações sindicais em defesa dos direitos e interesses dos trabalhadores por elas representados. Assim, e através da Lei n.º 79/98, de 19/11, a Assembleia da República concedeu autorização ao Governo para legislar, para além do mais, sobre os «direitos das associações sindicais», de modo a que se lhes reconhecesse «legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa dos direitos individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representam, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas». E, no uso dessa autorização legislativa, foi editado o DL n.º 84/99, de 19/3, em cujo art. 4º, n.º 3, se dispôs o seguinte: «é reconhecida às associações sindicais legitimidade processual para defesa dos direitos e interesses colectivos e para defesa colectiva dos direitos e interesses individuais legalmente protegidos dos trabalhadores que representem, beneficiando da isenção da taxa de justiça e das custas».

Portanto, a premissa maior em que assentou o raciocínio do TCA, a que acima nos referimos, mostra-se perfeitamente conforme ao disposto no art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, já que este diploma, que é o aplicável ao caso dos autos, condiciona a legitimidade dos sindicatos para defenderem em juízo os direitos e interesses individuais dos seus associados ao facto de essa defesa ser «colectiva». Contudo, o aqui recorrente assinala que a Lei n.º 79/98 não qualificara a mesma defesa com esse atributo; daí, e ponderando que a lei de autorização tem uma «função paramétrica», o recorrente sustenta que o mencionado art. 4º, n.º 3, deve ser interpretado de modo que a legitimidade processual dos sindicatos para protegerem direitos e interesses individuais não deva estar limitada pela natureza «colectiva» da defesa realizada.

O que o recorrente preconiza é uma interpretação correctiva do preceito, que dele elimine, pura e simplesmente, um certo vocábulo – tendo em vista a subordinação que, «ex vi» do art. 112º, n.º 2, da Constituição, o DL n.º 84/99 apresenta em relação à Lei n.º 78/98. Mas não tem razão. É que, ao qualificar a «defesa» como «colectiva», o DL n.º 84/99 não foi infiel à lei de que promanou, antes se tendo limitado a usar da autorização legislativa numa extensão inferior à possível. Com efeito, e como vimos «supra», a legislação infraconstitucional não conferia às associações sindicais legitimidade para protegerem em juízo os direitos e interesses individuais dos trabalhadores por si representados. A Lei n.º 78/98 possibilitou que o Governo legislasse no sentido dessa protecção ou defesa, aparentemente em todos os casos; e o DL n.º 84/99, ao prever que tal defesa seria doravante admitida em alguns desses casos – naqueles em que a «defesa» fosse «colectiva» – traduziu um aproveitamento parcial da autorização. Ora, não há aqui qualquer rebeldia do decreto-lei em relação à lei anterior, que se devesse resolver pelo primado desta; mas apenas um uso, perfeitamente legítimo, de uma parte da extensão da lei de autorização (neste sentido, e v.g., cfr. Jorge Miranda, Manual de Direito Constitucional, tomo V, pág. 310).

Deste modo, nenhuma razão há para desprezarmos o conteúdo integral do texto inserto no art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, pelo que se mostra materialmente exacta a premissa maior de que o acórdão do TCA se serviu para proferir a decisão recorrida.

Consideremos agora a premissa menor do mesmo raciocínio. Já atrás transcrevemos o art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, importando agora relembrar que do seu teor decorre que o preceito confere aos sindicatos legitimidade para defenderem em juízo direitos e interesses (dos respectivos trabalhadores) de dois tipos – ou colectivos, ou individuais; mas, nesta segunda hipótese, só quando for «colectiva» a defesa exercitada.

«In casu», é indiscutível que os direitos e interesses defendidos no recurso contencioso dos autos são meramente individuais, pois concernem exclusivamente à enfermeira que foi alvo da pena disciplinar cuja legalidade se discute. Sendo assim, o aqui recorrente só terá a legitimidade que o TCA lhe recusou se, ao invés do afirmado na premissa menor em apreço, for de entender que é «colectiva» a defesa consubstanciada no recurso contencioso.

Este STA já decidiu que a palavra «colectiva», na medida em que qualifica a «defesa» dos ditos direitos e interesses individuais e não estes mesmos interesses, não se refere aos interesses dos trabalhadores, mas sim ao facto de a defesa ser feita por uma entidade representativa de todos os trabalhadores (cfr. os acórdãos de 22/10/03, rec. n.º 655/03, e de 25/5/04, rec. n.º 61/04). E, nesta perspectiva, o aqui recorrente deteria legitimidade para interpor o recurso contencioso dos autos.

Contudo, cremos que aqueles arestos não interpretaram perfeitamente o preceito em causa. Decerto que as regras da gramática nos dizem que o adjectivo «colectiva» predica a «defesa» («dos direitos e interesses individuais»). Mas esta «defesa», por sua vez, pode ser encarada segundo vários sentidos, de que podemos destacar a autoria da acção de defender, a acção propriamente dita, o objecto da defesa ou o seu resultado. Torna-se agora claro que os aludidos acórdãos, ao tentarem determinar o sentido da palavra «colectiva», se ativeram exclusivamente à autoria da acção de defender, negligenciando a possibilidade de o adjectivo se reportar a outras acepções que, na palavra «defesa», se mostram conjugadas.

Ora, não é aceitável dizer-se que a «defesa» prevista no art. 4º, n.º 3, é «colectiva» porque o seu autor é um ente que defende interesses colectivos. «Colectiva» significaria então «feita por um sindicato»; e, reescrevendo a norma, encontraríamos nela a previsão de que qualquer sindicato tem legitimidade para a defesa feita por ele próprio dos direitos e interesses individuais dos trabalhadores que representasse – o que tornaria a palavra «colectiva» totalmente inútil e redundante. Todavia, tal palavra foi inserida no preceito por uma razão qualquer, razão essa justificativa de a «defesa dos direitos e interesses colectivos», referida imediatamente antes, não ter recebido também o mesmo atributo – que, afinal, seria inteiramente justificado se acaso se referisse à autoria da acção de defender.

Portanto, a «defesa» não é «colectiva» por causa da identidade do defendente; antes o será devido à especial fisionomia da acção de defender ou devido ao seu objecto e efeitos. E, aqui, duas hipóteses se nos abrem: por um lado, é concebível que a «defesa» de direitos e interesses individuais só seja de qualificar como «colectiva» quando o sindicato, ao vir a juízo, simultânea e conjuntamente proteja uma pluralidade de trabalhadores (neste sentido, «vide» o acórdão deste STA de 4/3/04, rec. n.º 1945/03); por outro lado, não é inteiramente de excluir que o predicado «colectiva» consinta ainda aos sindicatos a defesa dos direitos e interesses de um único trabalhador, desde que essa «defesa», embora imediatamente referida a um problema individual, acarrete repercussões inequívocas e evidentes sobre direitos ou interesses grupais do mesmo género.

Nesta conformidade, e à luz da norma que vimos analisando, os sindicatos só poderão ter legitimidade para a «defesa» de direitos e interesses individuais de trabalhadores que representem quando essa «defesa», seja pelo seu modo de execução, seja pelo fim a que se incline, respeitar a um grupo deles – e não quando o seu alcance se restrinja a um único trabalhador. Ora, a situação que nos autos se discute, tendo a ver com faltas disciplinares de uma enfermeira, é estritamente individual, como já dissemos; e, tendo até em conta a natureza dessa faltas – consistentes no preenchimento falseado do registo de assiduidade da própria arguida – a decisão a proferir no recurso contencioso é insusceptível de se projectar «ad extra», por forma a que a «defesa» exercitada no processo indirectamente beneficiasse outros trabalhadores que o recorrente representa.

Assim, uma única conclusão se impõe: a de que a interposição do recurso contencioso não traduziu uma «defesa colectiva dos direitos e interesses individuais» da referida enfermeira, motivo por que também a premissa menor do raciocínio formulado pelo acórdão recorrido é materialmente exacta. Consequentemente, nenhuma censura merece o aresto ao haver decidido que o art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99 não reconhece ao aqui recorrente a detenção de legitimidade processual activa.

Antes de terminarmos, não deixaremos de enfrentar sucintamente, mas ponto por ponto, as conclusões da alegação do recorrente – que determinam o âmbito do presente recurso jurisdicional. Desde logo, as conclusões 1.ª, 2.ª e 7.ª sempre seriam inúteis para a sorte do presente recurso. A conclusão 3.ª é irrelevante, pois a legitimidade das associações sindicais tem de ser aferida segundo o diploma legal que directamente se lhe aplica, e não pela análise de preceitos pensados para outras entidades. Soçobra a conclusão 5.ª, pois a legitimidade processual da recorrente deveria advir da lei aplicável, e não da sua natureza jurídica; para além de que as associações sindicais, como qualquer outro ente particular, não têm a incumbência de abstractamente actuarem em «defesa da legalidade». Improcede também a conclusão 6.ª, dado termos visto que o art. 4º, n.º 3, do DL n.º 84/99, de 19/3, não é merecedor de interpretação correctiva. Igual destino têm as conclusões 8.ª a 10.ª, pois o recorrente agiu por si, não tendo actuado como procurador da sua associada – caso em que teria sido esta a interpor o recurso; e, como a legitimidade não é transferível, não colhe a insinuação de que o recorrente deteria a mesma legitimidade da trabalhadora, o que só se compreenderia se estivéssemos perante uma legitimidade transmitida. Por fim, e para além da inoperância da conclusão 4.ª, é completamente inócua a conclusão 11.ª, em que o recorrente ataca o acórdão do TCA por este ter interpretado e aplicado os artigos 46º, n.º 1º, do RSTA, e 821º, n.º 2, do Código Administrativo, de um modo inconstitucional. É que, como acima constatámos, o aresto recorrido não aplicou as referidas normas; e a única alusão que o acórdão lhes fez destinou-se mesmo a frisar que o Tribunal Constitucional já decidira pela inconstitucionalidade de tais preceitos, enquanto aplicáveis às associações sindicais que agissem na defesa dos seus associados.

Ante a irrelevância ou a improcedência de todas as conclusões da alegação do recorrente, temos que o recurso não merece provimento.

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas, por o recorrente delas estar isento.

Lisboa, 3 de Novembro de 2004. – Madeira dos Santos (relator) – António Samagaio – Jorge de Sousa.