048257 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De acordo com o disposto nos arts. 11, n.º 2 e 37º, n.ºs 1 e 3 do DL 353-A/89, aplicável ao pessoal dirigente e técnico da Direcção Geral Tesouro, por força do art. 13 do DL 167/91 os abonos para falhas mantinham-se nos seus regimes de abono e actualização nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização nos termos em que vem sendo feita até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto lei.

II- Por força deste congelamento das regras de actualização dos abonos para falhas a que tinha direito o pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública este continuou a ser determinado pelo que se dispunha no art. 18 do DL 519-A1/79, até à revogação desta norma operada pelo DL 532/99, de 11/12.

A. .. interpôs, no Tribunal Central Administrativo, o presente recurso contencioso do acto de indeferimento tácito do Sr. SECRETÁRIO DE ESTADO DOS ASSUNTOS FISCAIS (doravante SEAF), que se formou em 17/3/99, imputando-lhe a violação do disposto no art.º 18.º, n.º 3, al. a), do DL n.º 519-A1/79, de 29/12.

Resumidamente alegou que o montante do abono para falhas a que tinha direito, nos termos do art. 18.º, n.º 3, al. a) do DL 519-A/79, de 29/12, correspondia a 10% do vencimento ilíquido da categoria de Tesoureiro Ajudante e que, em violação do apontado dispositivo, o cálculo daquele abono que tem vindo a ser feito é com base não no mencionado vencimento mas no vencimento correspondente à letra K, actualizado em 1993 - que era a letra que antes da entrada em vigor do NSR correspondia àquela categoria - o que constituí vício determinante da anulação do acto recorrido.

Por douto Acórdão de fls. 45 a 52 foi dado provimento ao recurso e anulado o acto recorrido.

Inconformada com esse julgamento a Autoridade Recorrida agravou, pedindo a sua revogação, para o que formulou as seguintes conclusões:

1) O douto acórdão ora recorrido toma como objecto de recurso um acto meramente confirmativo e, como tal, insusceptível de recurso contencioso.

2) Na verdade, todos e cada um dos actos processadores de vencimento ocorridos entre 89-10-01 (data de entrada em vigor do NSR e data até à qual a ora recorrida considera que o montante de abono para falhas que lhe foi atribuído se encontra correctamente calculado) e a data em que solicitou o apuro das diferenças que entendeu em débito reportadas ao aludido suplemento são actos jurídicos individuais e concretos que definiram a situação jurídica remuneratória do Recorrente e que se firmaram na ordem jurídica, com força de caso decidido ou caso resolvido, uma vez que não foram oportunamente impugnados pela forma adequada.

3) Refira-se, ainda, que tais boletins de pagamento são documentos probatórios plenos que satisfazem as exigências de comunicação para efeitos da respectiva impugnação hierárquica ou contenciosa, sendo certo que também o recorrente demonstrou perfeito conhecimento do conteúdo dos actos administrativos em causa.

4) O carácter meramente confirmativo do acto impugnado contenciosamente constitui excepção dilatória a apreciar por esse Tribunal, face ao disposto no art.º 110.º, al. b) da LPTA e 495.º do CPC.

5) O douto Acórdão recorrido não fez uma correcta interpretação e aplicação da lei aos factos ao anular o acto recorrido.

6) Efectivamente, al. a) do n.º 3 do art.º 18.º do DL 519/A1/79, de 29/12, ao fixar o abono para falhas a atribuir a qualquer Tesoureiro gerente em 10% do vencimento ilíquido, tem subjacente um sistema retributivo baseado em letras, que não estabelecia diferenciações dentro da mesma categoria, realidade que foi alterada com a entrada em vigor do NSR que introduziu uma nova forma de desenvolvimento das carreiras do pessoal das TFP, permitindo a diferenciação de vencimentos na mesma categoria em função do mesmo tempo de serviço.

7) Consequentemente, o conceito de vencimento ilíquido a que se refere o n.º 3 do art.18.º do DL 519-A/79 não coincide com o conceito de vencimento ilíquido a que se reportam os DLs 184/89 e 353-A/89, dado que naquele vencimento foram incorporados outros abonos cuja finalidade era outra (diuturnidades, remunerações acessórias e prémio de cobrança) havendo uma acentuada diferença de vencimentos na mesma categoria em consequência do regime de transição.

8) Para ser mantido o princípio subjacente ao cálculo do montante do abono no actual sistema retributivo – relação de proporcionalidade entre as responsabilidades de cada cargo e o quantitativo do abono para falhas tal como a lei fixou o seu cálculo nos art.s 3 e 4 do art. 18.º do DL 519-A/79 – foi necessária a publicação do DL 532/99, de 11/11.

9) Ora a manutenção em vigor do NSR e a do DL 532/99, que revoga esse artigo, implica que a expressão “vencimento ilíquido” nele estabelecido se tenha de atribuir um sentido coerente com o conteúdo que tal conceito encerra e coerente com a natureza e fins do instituto do abono para falhas.

10) Resulta de uma interpretação sistemática das normas referidas na globalidade do sistema jurídico e, especialmente, do conjunto de normas que regulavam e regulam o instituto do abono para falhas, ser correcta a interpretação e aplicação da lei adoptada no despacho anulado pelo douto Acórdão recorrido e ilegal o entendimento nele sancionado.

Contra alegando a Recorrente defendeu a manutenção do julgado, rematando as suas alegações do seguinte modo :

1. É extemporânea a invocada irrecorribilidade do acto recorrido. Não pode, por isso, esse Tribunal pronunciar-se sobre a mesma.

2. Nos casos de pura omissão, perante o pagamento de subsídios, a inércia da Administração não constitui acto administrativo.

3. O abono para falhas reconhecido aos Tesoureiros da Fazenda Pública tem o valor de 10% do seu vencimento ilíquido considerado o respectivo escalão e não em função de letra extinta reportado a 30/9/89.

O Ex.mo Sr. Procurador Geral Adjunto emitiu parecer onde se pronunciou pelo não conhecimento da questão suscitada nas conclusões 1.ª a 4.ª - por se tratar de matéria nova que não era de conhecimento oficioso - e, no tocante à questão de fundo, pelo provimento do recurso por a jurisprudência deste Tribunal considerar que o abono para falhas do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública subsistiu nos precisos termos do art. 18.º do DL 519-A/79 até à sua revogação pelo do DL 532/99.

Mostrando-se colhidos os vistos legais cumpre decidir

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO

A decisão recorrida deu como provados os seguintes factos :

1. A Recorrente desempenha as funções de Tesoureiro Ajudante Principal na 3.ª Tesouraria da Fazenda Pública da Amadora.

2. Em 5/11/98, a Recorrente dirigiu ao Sr. Ministro das Finanças um requerimento solicitando que lhe fosse processado o abono para falhas de 10% com base ... índice que correspondia ao seu vencimento.

3. Sobre esse requerimento não foi proferida qualquer decisão.

II. O DIREITO

O relato antecedente revela-nos que a Autoridade Recorrida não aceita o julgamento feito no Tribunal Central Administrativo no convencimento de que o mesmo sofre de dois erros essenciais :

- por um lado, conheceu da questão de fundo suscitada no recurso, o que lhe estava vedado, visto o acto recorrido ser meramente confirmativo e, por isso, irrecorrível ;

- por outro, ao conhecer do mérito, fez errada interpretação das normas legais que regulamentam a questão aqui suscitada e que foi esse erro que determinou a anulação do recorrido indeferimento.

Todavia, e como questão prévia, importa analisar se o Ilustre Magistrado do Ministério Público tem razão quando defende que se não pode conhecer da questão suscitada nas conclusões 1.ª a 4.ª do recurso jurisdicional - a da recorribilidade do acto impugnado - por se tratar de matéria nova, isto é, de matéria que não foi submetida à apreciação do Tribunal recorrido e por, além disso, se tratar de matéria que não é de conhecimento oficioso.

1. É indiscutível que os recursos são o meio normal de se obter a revogação ou a anulação de uma sentença, o que quer dizer que, por regra, as matérias não apreciadas no Tribunal recorrido não podem constituir objecto do recurso, princípio que é postergado quando esteja em causa matéria cujo conhecimento é oficioso.

O que significa que, muito embora a função dos recursos seja alteração da decisão recorrida e, porque assim, lhes esteja vedado o conhecimento de matéria nova, certo é que este princípio não prevalece sempre que se coloquem ao Tribunal de recurso questões que, embora novas, sejam de conhecimento oficioso.

Será que a recorribilidade do acto impugnado constitui questão de conhecimento oficioso?

A resposta só pode ser positiva.

E só pode ser positiva porque, face ao que se disciplina no § 4.º do art. 57.º do RSTA, devem ser conhecidas no despacho liminar todas as circunstâncias que “afectam o prosseguimento do recurso”, o que vale por dizer que todas as circunstâncias que afectem o prosseguimento do recurso são de conhecimento oficioso, pois que, se assim não fosse, o Juiz não as podia conhecer e o processo teria de prosseguir.

Ora, sendo uma dessas circunstâncias “a manifesta ilegalidade do recurso”, deverá concluir-se que a irrecorribilidade do acto impugnado constitui matéria de conhecimento oficioso, pois que ela importa a manifesta ilegalidade do recurso.

Para além disso, e na mesma linha de orientação, pode acrescentar-se que o disposto no art. 495.º do CPC exige que se conheça oficiosamente de todas as excepções que obstem o conhecimento do mérito da causa, “salvo a incompetência relativa nos casos não abrangidos pelo disposto no art. 110.º, bem como da preterição do Tribunal arbitral voluntário”, e que, sendo assim, e sendo que a irrecorribilidade do acto impugnado obsta ao conhecimento do mérito da causa ter-se-á de considerar que esta é uma questão de conhecimento oficioso.

Improcede, pois, a questão prévia suscitada pelo Ilustre Magistrado do Ministério Público, pelo que se impõe prosseguir para se analisar a matéria constante das conclusões do recurso jurisdicional, começando-se pela recorribilidade do acto impugnado.

2. De acordo com a tese da Agravante o Tribunal recorrido, erradamente, “tomou como objecto do recurso um acto meramente confirmativo e, como tal, insusceptível de recurso”, já que o que estava em causa era a legalidade dos actos de processamento dos vencimentos da Agravada e que, sendo assim, e sendo que todos e cada um deles constituía um acto administrativo consolidado - por não ter sido atempadamente impugnado - o indeferimento aqui sindicado não era recorrível. – vd. conclusões 1.ª a 4.ª.

Sem razão, porém.

Com efeito, e se é verdade como a jurisprudência deste Tribunal tem dito, que “cada um dos actos de processamento de vencimentos e outros abonos, mesmo que regularmente (em regra mensalmente) repetidos desde que seja neles possível vislumbrar uma conduta voluntária da Administração, não constituem meras operações materiais, mas antes verdadeiros actos administrativos autónomos (actos jurídicos individuais e concretos que definem a situação das pessoas abonadas perante a Administração), que se vão sucessivamente firmando na ordem jurídica se não forem objecto de oportuna impugnação ou revogação”, também o é que esses sucessivos casos decididos só “operam relativamente aos vencimentos ou abonos já processados e que não foram objecto de oportuna impugnação e não também em relação às prestações vincendas.” Vd. Acórdão deste Tribunal de 9/3/95, Rec. n.º 33.969, in Ap. DR de 18/7/97.

No mesmo sentido, entre outros, Acórdão de 17/3/94, Rec. n.º 32.855, in Ap. DR de 20/12/96, pg. 2.048. (sublinhados nossos).

Nesta conformidade, o facto de um funcionário não ter oportunamente reagido contra o acto de processamento de abonos a que se julgava com direito e de, por esse facto, este se ter consolidado na ordem jurídica como caso resolvido, não o impede de reagir contra os futuros actos de processamento nem contra aqueles cujos prazos de impugnação ainda decorrem, se persistir no entendimento de que esse processamento é ilegal e que o mesmo fere os seus legítimos direitos.

Na verdade, e de acordo com essa jurisprudência, que temos como boa, a impossibilidade de reacção contenciosa só se constitui contra os actos já consolidados na ordem jurídica e não contra os actos que se produzirão no futuro, nem contra aqueles cujos prazos de recurso ainda se não tenham esgotado.

2. 1. Descendo ao caso sub judicio constata-se que a Agravada, juntamente com outros colegas em idêntica situação profissional, considerou que, a partir da entrada em vigor do NSR, a forma como a Administração vinha processando o seu vencimento era errada o que a levou a dirigir-se ao Sr. Ministro das Finanças requerendo a correcção desse erro, mas sem êxito já que este se manteve silente à sua pretensão.

Ora é deste indeferimento tácito que vem o recurso contencioso.

Nesta conformidade, é forçoso concluir que o acto impugnado pela Agravada é uma decisão não é um concreto acto de processamento de vencimentos mas sim uma decisão (ainda que silente) que, definindo a sua situação jurídica concreta, rejeitou o seu pedido de alteração da forma de processamento do seu vencimento, mantendo o entendimento que a Administração vinha adoptando sobre essa matéria.

Deste modo, e ao contrário do que é suposto pela Agravante, o que está em causa no recurso contencioso não é (ou não é apenas) cada um dos actos de processamento de vencimento posteriores à entrada em vigor do NSR, mas sim um presumido acto administrativo que, considerando que a Agravada não tinha razão, manteve inalterada a impugnada forma de processamento dos seus vencimentos. E, sendo assim, estão aqui em causa os actos de processamento futuros e aqueles cujos prazos de recurso ainda não decorreram, o que vale por dizer que o despacho recorrido não é meramente confirmativo.

Nada obsta, pois, ao conhecimento do mérito do recurso contencioso.

3. A questão de fundo é, como se já disse, a de saber se a forma como o vencimento da Agravada estava a ser processado a partir da entrada em vigor do NSR, isto é, a partir de 1/10/89, é correcta.

E sobre essa questão confrontam-se duas teses :

- A acolhida pelo Acórdão recorrido, defendendo que, de acordo com o que se estabelece nos n.ºs 3 e 4 do art. 18º do DL 519-A1/79, o abono para falhas a que a Agravada tinha direito devia ser fixado “ ... em 10% do vencimento ilíquido correspondente à categoria, escalão e índice remuneratório do ingresso na categoria, após integração no novo sistema retributivo (NSR) ... ” e, porque assim, anulou o acto impugnado.

- E a da Autoridade Recorrida defendendo que “o conceito de vencimento ilíquido a que se refere o art.º 3.º do DL 519-A/79 não coincide com o conceito de conceito ilíquido a que se reportam os DL.s 184/89 e 353-A/89, dado que naquele vencimento foram incorporados outros abonos cuja finalidade era outra (diuturnidades, remunerações acessórias e prémio de cobrança)” e, por isso, sustentando que nenhuma ilegalidade atinge o acto recorrido.

A questão ora enunciada foi já, por diversas vezes e de forma uniforme, abordada pela jurisprudência deste Supremo Tribunal, pelo que, não só em obediência ao que se prescreve no n.º 3 do art. 8.º do Código Civil, mas também porque se entende que aquela faz a melhor dos interpretação dos atinentes textos legais, se irá seguir o que nela se escreveu. Vd., entre os mais recentes, os Acórdãos de 21/6/00, (rec. n.º 41.542), de 12/10/00, (rec. n.º 46.294), de 26/4/01 (rec. n.º 47.223), de 3/5/01 (rec. n.º 46.785), de 10/5/01 (rec. n.º 47.277), de 23/5/01 (rec. 47.270) e o Acórdão do Pleno de 3/4/01, (rec. n.º 45.975).

Escreveu-se no Acórdão de 19/12/01 (rec. n.º 47.848) :

“3. 1. O abono para falhas foi criado pelo n.º 3 do art. 18.º do DL 519-A1/79, de 29/12, que dispôs que o mesmo fosse fixado “10% do vencimento ilíquido“ e fosse atribuído :

a) aos Tesoureiros gerentes ;

b) aos Tesoureiros subgerentes quando investidos no serviço de caixa, quando lhes tenha sido conferido mandato de gerência ou quando tenham assumido a gerência da respectiva tesouraria, mediante prévio termo de transição de valores; (als. a) e b) daquele preceito)

c) aos Tesoureiros ajudantes que sejam investidos no serviço de caixa (n.º 4 daquele art. 18.º).

Deste modo, e como se esclarece no Parecer em que a Administração fundamenta a sua posição, tal abono - que era o mesmo para várias categorias de pessoal, em obediência ao princípio de para idêntica responsabilidade idêntica retribuição - era calculado com base em percentagem que incidia apenas sobre os vencimentos ilíquidos, o que excluía a sua incidência sobre as diuturnidades e remunerações acessórias.

Por seu turno o DL 167/91, de 9/5, que procedeu à reformulação das carreiras técnicas da Fazenda e do pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública, veio determinar no seu art. 1.º que “o pessoal dirigente e o pessoal técnico exactor das Tesourarias da Fazenda Pública, referido no DL 519-A1/79 passa a ser remunerado pelas escalas indiciárias constantes dos mapas I e II anexos a este decreto lei”, esclarecendo o seu art. 13º que “em tudo o que não esteja expressamente previsto no presente diploma é aplicável ao pessoal referido os arts. 1.º, 3.º e 4.º do DL 353-A/89, de 16/10”.

O que nos conduz a procurar o que se diz neste último diploma acerca do regime e pagamento dos suplementos.

Ora o n.º 2 do art. 11º deste DL 353-A/89, sob a epígrafe Suplementos prescreve que “os abonos actualmente praticados com fundamento legal em trabalho extraordinário, nocturno, em dias de descanso semanal ou feriados, em regime de turnos, falhas e em trabalho efectuado fora do local normal de trabalho que dê direito à atribuição de ajudas de custo, ou outros abonos devidos a deslocações em serviço mantém-se nos seus regimes de abono e de actualização.” (sublinhados nossos).

E o seu art. 37.º sob a epígrafe regime transitório dos suplementos preceitua :

1. – Os subsídios, suplementos, gratificações ou abonos anteriormente praticados, identificados em lei especial como subsídios, suplementos, gratificações ou abonos de risco, penosidade, insalubridade, participações em reuniões, comissões ou grupos de trabalho, deslocação em serviço, despesas de representação e subsídio de residência, mantêm-se nos seus montantes actuais, sujeitos à actualização nos termos que vem sendo feita.”

2. -

3. – O previsto no presente artigo vigora até à fixação do regime e condições de atribuição de cada suplemento em decreto lei, nos termos do n.º 3 do art. 19º do DL 184/89 e do artigo 12º do presente diploma.”

Sendo que o n.º 3 do art. 19º do citado DL 184/89 dispõe que “a fixação das condições de atribuição dos suplementos é estabelecida mediante decreto lei” e o art. 12º do DL 353-A/89 determina que “o regime e as condições de atribuição de cada suplemento são fixados mediante decreto lei.”

A leitura destes dispositivos evidencia que, foi preocupação do legislador congelar as regras de cálculo, incluindo as de actualização, relativas aos abonos e aos restantes suplementos enquanto o seu regime não fosse objecto de revisão a operar por decreto lei.

O que indicia que o mesmo, compreensivelmente, queria dar um tratamento global e uniforme aos critérios de actualização de todos esses subsídios e suplementos e, porque assim era e enquanto essa reforma se não concretizasse, entendeu que as regras de cálculo dessa actualização deveriam ser mantidas, até que a pretendida revisão não fosse dificultada.

Aliás, como se colhe nos citados diplomas, não faria sentido, num momento em que o legislador quis disciplinar, simplificar e tornar mais justa a forma de remuneração do funcionalismo público “racionalizando”, na medida do possível, o pagamento de toda a espécie de suplementos e subsídios (que, nalguns casos, constituíam um outro vencimento), permitir que fosse transposta automaticamente as regras de cálculo do novo regime para a actualização daqueles suplementos.

É, pois de concluir que a pretensão da Agravada de ver actualizado automaticamente o seu abono para falhas, de harmonia com as novas regras de cálculo estabelecidas pelo NSR, não tem apoio legal e, por isso, não pode ser viabilizada.

Acresce que, como se argumenta no citado Acórdão de 21/6/00, “confirmando a correcção deste entendimento, há que assinalar a publicação do DL 532/99, de 11/12, que veio finalmente regulamentar o abono para falhas a atribuir ao pessoal das Tesourarias da Fazenda Pública, adoptando “um novo critério de atribuição do abono para falhas previsto no art. 18.º do DL 519-A1/79, de 29/12” e dispondo :

Artigo 1.º

1. – O pessoal que preste serviço nas Tesourarias da Fazenda Pública tem direito, quando no exercício de funções de caixa, a um abono da escala indiciária da categoria de ingresso.

2. – O abono que para falhas é atribuído por Tesouraria em função do número de caixas em funcionamento, revertendo, diariamente, a favor dos funcionários ou agentes que a ele tenham direito na proporção do tempo de serviço prestado no exercício das funções referido no n.º anterior.

ARTIGO 2.º

São revogadas as seguintes disposições legais :

a) O art. 18.º do DL 519-A1/79, de 29/12.

b)

Destas novas disposições resulta a confirmação de que, até à sua edição, permaneceu em vigor o regime do art. 18.º do DL 519-A1/79, com as regras de determinação do montante e das actualizações do abono para falhas dele constantes, e que só com o DL 532/99 é que foi adoptado, pelo legislador, um novo critério para esse efeito, critério esse que manda atender ao vencimento base do 1.º escalão da escala indiciária da categoria de ingresso.”

É, pois, procedente a alegação e conclusões da Autoridade Recorrida no tocante à questão de mérito.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em conceder provimento ao recurso jurisdicional e, revogando o Acórdão recorrido, negar provimento ao recurso contencioso.

Custas pela Recorrente, fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade neste Tribunal e em 100 euros e 50 euros, respectivamente, no TCA.

Lisboa, 19 de Novembro de 2003.

Alberto Costa Reis – Relator - António Samagaio - Maria Angelina Domingues