0119/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- O art. 134.º, n.º 1, do CPPT, fixa um prazo especial de impugnação para os actos e o facto de esse prazo ter sido coincidente com o prazo-regra fixado pelo n.º 1 do art. 102.º do CPPT até este ter sido alterado pela Lei do Orçamento do Estado para 2013 não lhe retira o carácter de especialidade, que lhe advém da sua vocação para regular um círculo mais restrito de situações.

II- O facto de essa coincidência entre o prazo-regra e o prazo especial ter cessado não impõe a interpretação correctiva do n.º 1 do art. 134.º do CPPT, uma vez que inexiste qualquer elemento que permita concluir que o legislador tenha “falhado” na redacção desse preceito, de modo a que o seu texto não corresponda à sua intenção.

III- A fixação desse prazo especial, que se mantém inalterada desde que o CPPT entrou em vigor, não autoriza que se considere que a sua divergência relativamente ao prazo-regra afronta os princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela judicial efectiva.

Recurso jurisdicional do despacho liminar proferido no processo de impugnação judicial com o n.º 1581/17.5BEPRT

1. RELATÓRIO

1. 1 A…………. (adiante Impugnante ou Recorrente) recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da decisão por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, considerando verificada a caducidade do direito de impugnar, indeferiu liminarmente a impugnação judicial por ele deduzida contra o resultado das segundas avaliações dos “andares ou divisões susceptíveis de utilização independente” de um prédio urbano.

1. 2 O recurso foi admitido, com subida imediata, nos próprios autos e efeito meramente devolutivo e o Recorrente apresentou as alegações, com conclusões do seguinte teor:

«A) Ponderados todos os elementos hermenêuticos relevantes, deve o art. 134.º, n.º 1, do CPPT ser interpretado correctivamente no sentido de o prazo aí referido ser o estabelecido no n.º 1 do art. 102.º do mesmo diploma legal, erigido em prazo-regra da impugnação judicial

B) A douta sentença, ao considerar extemporânea a impugnação sem aquela interpretação, incorreu em erro de julgamento, fazendo errada interpretação e aplicação dos indicados preceitos legais.

C) Caso se entenda que a correcta interpretação das normas ínsitas nos arts. 102.º, n.º 1, e 134.º, n.º 1, do CPPT é a que decorre da mera literalidade deste último preceito legal, com a linear consideração do prazo de 90 dias, tais normas são materialmente inconstitucionais, por violação dos princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela jurisdicional efectiva, pelo que deviam, consequentemente, ter sido desaplicadas pela douta sentença sob recurso.

Nestes termos e nos demais de direito, deve ser concedido provimento ao presente recurso, revogando-se a douta sentença recorrida com as legais consequências, como é de JUSTIÇA».

1. 3 A Fazenda Pública não contra alegou.

1. 4 Recebidos neste Supremo Tribunal Administrativo, os autos foram com vista ao Ministério Público, que emitiu parecer no sentido de que o recurso não merece provimento, com a seguinte fundamentação:

«A questão que a Recorrente suscita consiste em saber se com a alteração introduzida pela Lei n.º 66-B/2012 ao artigo 102.º, n.º 1, do CPPT, se deve entender igualmente alterado nos mesmos termos o prazo consignado no artigo 134.º do CPPT, por prever um prazo similar. E no caso negativo se tal interpretação viola os princípios da igualdade da protecção da confiança e da tutela judicial efectiva.

Para se decidir pela verificação da caducidade do direito de impugnação considerou o tribunal “a quo” que sendo aplicável o prazo de 90 dias previsto no n.º 1 do artigo 134.º do CPPT, e tendo as notificações dos actos ocorrido em 29/03/2017, o prazo para a apresentação da impugnação judicial terminou em 27/06/2017, pelo que ao ser apresentada em 29/06/2017, a mesma era intempestiva.

O Recorrente não põe em causa tal asserção, mas considera que o prazo a atender deve ser o de 3 meses, por ser este o prazo previsto no artigo 102.º do CPPT.

No artigo 102.º do CPPT prevê-se o prazo regra de impugnação de actos, sejam eles actos tributários ou quaisquer outros actos em matéria tributária. Mas no seu n.º 4 excepciona-se a existência de outros prazos especiais. Tal é o caso dos actos previstos nos artigos 131.º e seguintes, entre os quais os actos de fixação de valores patrimoniais.

No período anterior às alterações introduzidas pela referida Lei n.º 66-B/2012, o prazo consignado no artigo 134.º de 90 dias era idêntico ao prazo consignado no artigo 102.º, mas isso não significa que se tivesse pretendido estabelecer qualquer correspondência, pois doutro modo o legislador teria feito uma remissão para o artigo 102.º de forma explícita ou implícita. A fixação de um prazo, ainda que na altura de idêntica periodicidade, apenas pode ser entendido como uma intenção de definição dessa especialidade em relação ao prazo regra (ainda que se possa questionar se um prazo tão dilatado não teria por ideia fazê-lo corresponder ao prazo regra).

Também é certo que não se descortinam as razões pelas quais foi alterado o prazo regra de impugnação de 90 dias para 3 meses, a não ser pela facilidade de determinação do termo do prazo, pois estamos perante um prazo de similar periodicidade, só divergindo na forma como o mesmo se conta.

Ora, perante essa divergência na sua contagem, atento o disposto no artigo 279.º do Código Civil, a questão que se coloca é a de saber se a alteração do prazo regra criou qualquer factor discriminativo que pela sua relevância ponha em causa os invocados princípios da protecção da confiança, da igualdade e da tutela jurisdicional efectiva. E a resposta não pode deixar de ser negativa, pois não se vislumbra em que termos aquela alteração influi no modo do exercício do direito do Recorrente ou ponha em causa a tutela desse direito. Com efeito, a única ilação a retirar das alegações do Recorrente é que o mesmo partiu de um pressuposto errado, ou seja, que o legislador teria igualmente alterado o prazo do artigo 134.º do CPPT. Mas nada lhe permitia fazer tal indução, nem o Recorrente adianta qualquer elemento que esclareça tal situação, sendo certo que o erro facilmente podia ser reconhecido através da consulta do texto legal.

Igualmente não vislumbramos em que termos a anotada diferença de prazo viola os princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela judicial efectiva. Desde logo porque o prazo previsto no artigo 134.º do CPPT se aplica a todos os contribuintes nos casos de impugnação de actos de fixação do valor patrimonial. Por outro lado não ocorreu qualquer alteração do prazo que pudesse induzir em erro o contribuinte, sendo certo que estamos perante um prazo bastante dilatado para o tipo de acto que se visa contestar, motivo pelo qual não se vislumbra em que termos se verifica a ofensa dos princípios invocados.

Entendemos, pois, que o tribunal “a quo” fez uma correcta interpretação e aplicação da lei, motivo pelo que se impõe a confirmação da sentença recorrida e a improcedência do recurso».

1. 5 Com dispensa dos vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir, sendo que a questão que cumpre apreciar e decidir é a de saber se a Juíza do Tribunal a quo fez errado julgamento ao considerar caducado o direito de impugnar.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto fez o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«Para apreciação da excepção de caducidade do direito de acção, consideram-se provados os seguintes factos:

A) Em resultado das segundas avaliações efectuadas aos andares ou divisões susceptíveis de utilização independente do prédio inscrito em nome de A………. na matriz predial urbana da União de Freguesias de ………… e …………… sob o artigo 10648, foram atribuídos os seguintes valores patrimoniais tributários: CV = € 42.230,00; PARQ = € 56.450,00; RC = € 52.780,00; 1 AND = € 52.920,00; 2 AND = € 38.100,00 – cfr. teor dos ofícios a fls. 12 a 16 do processo electrónico;

B) Para notificação das avaliações identificadas no ponto anterior, foram expedidos ofícios datados de 15.03.2017 dirigido é a A……………, mediante cartas registadas com os n.ºs RY313540413PT, RY313540427PT, RY313540435PT, RY313540444PT e RY313540458PT em 20.03.2017 que foram entregues ao destinatário em 29.03.2017 – cfr. ofícios a fls. 12 a 16 e dados do portal CTT a fls. 29 a 43 do processo electrónico;

C) Em 29.06.2017, a impugnante apresentou, via SITAF, a petição da presente Impugnação – cfr. comprovativo de entrega a fls. 1 e 2 do processo electrónico».

2. 2 DE FACTO E DE DIREITO

2.2. 1 A QUESTÃO A APRECIAR E DECIDIR

O Impugnante discorda da decisão por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, julgando caducado o direito de impugnar, indeferiu liminarmente a petição inicial.

Considerou a Juíza do Tribunal a quo, em síntese, que a petição inicial foi apresentada para além do termo do prazo para impugnar os actos de fixação dos valores patrimoniais, que é de noventa dias [cfr. n.º 1 do art. 134.º do Código de Procedimento e de Processo Tributário (CPPT)]; considerou ainda que este constitui um prazo especial relativamente ao prazo geral fixado no n.º 1 do art. 102.º do CPPT, que, na redacção que lhe foi dada pela Lei n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro (que aprovou o Orçamento do Estado para 2013), é de três meses; mais considerou que o referido prazo se conta nos termos do art. 279.º do Código Civil, ex vi do n.º 1 do art. 20.º do CPPT, e que o decurso do mesmo extingue o direito de impugnar.

O Impugnante discorda dessa decisão, exclusivamente no que se refere à interpretação do prazo fixado pelo n.º 1 do art. 134.º do CPPT. Segundo alega, impõe-se a interpretação correctiva desse normativo, devendo o prazo aí fixado – de noventa dias – ser interpretado como sendo de três meses, que constitui o “prazo-regra” estabelecido no n.º 1 do art. 102.º do CPPT, tanto mais que os actos de fixação de valores patrimoniais constituem actos subsumíveis à previsão da alínea e) do n.º 1 do art. 102.º do CPPT (“actos que possam ser objecto de impugnação autónoma nos termos deste Código”). Não se justifica, pois, considerar que o prazo fixado no n.º 1 do art. 134.º do CPPT se assume como especial relativamente ao prazo previsto no n.º 1 do art. 102.º do mesmo Código, pois, se o não era antes da alteração que neste preceito introduziu a Lei do Orçamento do Estado para 2013, também o não deverá ser depois dessa alteração. A não ser assim, prossegue o Recorrente, deverá considerar-se que o n.º 1 do art. 134.º do CPPT enferma de inconstitucionalidade material, por violação dos princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela jurisdicional, pelo que deveria ter sido desaplicado pelo Tribunal a quo.

Nestes termos, a questão a apreciar e decidir é a de saber se a decisão recorrida fez errado julgamento ao considerar caducado o direito de impugnar, o que passa por saber se o prazo de noventa dias fixado pelo n.º 1 do art. 134.º do CPPT para a impugnação judicial dos actos de fixação dos valores patrimoniais deve ser interpretado como sendo um prazo de três meses, de acordo e em harmonia com o disposto no n.º 1 do art. 102.º do CPPT, na redacção que lhe foi dada pela Lei do Orçamento do Estado para 2013, sob pena de inconstitucionalidade daquele preceito por violação dos princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela jurisdicional.

2.2. 2 DO PRAZO PARA O EXERCÍCIO DO DIREITO DE IMPUGNAR OS ACTOS DE FIXAÇÃO DE VALORES PATRIMONIAIS

O prazo geral (ou, como o denomina o Recorrente, o “prazo-regra”) para impugnar judicialmente é de três meses, contados a partir de cada um dos factos elencados no n.º 1 do art. 102.º do CPPT.

Mas no n.º 4 do mesmo artigo ressalva-se: «O disposto neste artigo não prejudica outros prazos especiais fixados neste Código ou noutras leis tributárias».

Entre esses prazos especiais conta-se o previsto no n.º 1 do art. 134.º do CPPT, que estabelece o prazo de noventa dias (Com interesse, vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 10 de Maio de 2017, proferido no processo n.º 885/16, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/217e9a72d5e797ce8025812400495873;

- de 11 de Outubro de 2017, proferido no processo n.º 478/16, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/bf2b631ed2e2414f802581b8004e2a00.).

O Recorrente contesta que este prazo se assuma como especial relativamente àqueloutro e considera que a sentença o “transformou” em prazo especial após as alterações introduzidas no n.º 1 do art. 102.º do CPPT pela Lei do Orçamento do Estado para 2013.

É certo que, antes da nova redacção dada ao n.º 1 do art. 102.º do CPPT pela Lei do Orçamento do Estado para 2013, ambos os prazos (quer o fixado pelo n.º 1 do art. 120.º quer o fixado pelo n.º 1 do art. 134.º) eram de noventa dias e que aquela Lei, com o n.º 66-B/2012, de 31 de Dezembro, tendo alterado o prazo fixado pelo n.º 1 do art. 102.º – que passou de noventa dias para três meses –, deixou inalterado o prazo fixado pelo n.º 1 do art. 134.º. No entanto, salvo o devido respeito, o prazo previsto no n.º 1 do art. 134.º do CPPT sempre, i.e., mesmo antes da referida alteração, se constituiu como um prazo especial relativamente ao prazo-regra fixado pelo n.º 1 do art. 102.º do mesmo Código, não obstante ambos os prazos serem então fixados em 90 dias.

Na verdade, o n.º 1 do art. 134.º, relativamente ao n.º 1 do art. 102.º, ambos do CPPT, assume-se como uma norma especial, ou seja, como uma norma que consagra uma disciplina para um círculo mais restrito de situações (Cfr. J. BAPTISTA MACHADO, Introdução ao Direito e ao Discurso Legitimador, Almedina, 1983, pág. 95.). Explicando: se é certo que na alínea e) do n.º 1 do art. 102.º se prevêem os «restantes actos que possam ser objecto de impugnação autónoma», onde se incluem os «actos de fixação dos valores patrimoniais», previstos no n.º 1 do art. 134.º, a verdade é que estes constituem uma subespécie daqueles; por isso, se o legislador entendeu estabelecer uma disciplina autónoma para estes últimos (e poderia ter-se limitado a remeter para a norma geral), a norma onde a mesma se contém deve ser tida como especial relativamente àquela, independentemente de os prazos previstos numa e noutra norma terem ou não a mesma duração. Como lapidarmente deixou dito o Procurador-Geral Adjunto, «[a] fixação de um prazo, ainda que na altura de idêntica periodicidade, apenas pode ser entendido como uma intenção de definição dessa especialidade relativamente ao prazo regra».

Não se sabem quais as intenções do legislador ao alterar o prazo fixado no n.º 1 do art. 102.º do CPPT, mas, provavelmente, não lhe serão alheias a simplificação do modo de contagem e a aproximação ao prazos de impugnação dos actos anuláveis do Código de Processo nos Tribunais Administrativos [cfr. art. 58.º, n.º 1, alínea b)].

Seja como for, a verdade é que o prazo do n.º 1 do art. 134.º do CPPT se manteve inalterado e não vislumbramos razão alguma para proceder à interpretação correctiva da norma sugerida pelo Recorrente.

Na verdade, o intérprete só está autorizado a fazer uma interpretação correctiva da norma quando possa concluir que «a fórmula verbal foi sumamente infeliz, a ponto de ter falhado completamente o alvo», sendo, em todo o caso, «necessário que do texto “falhado” se colha pelo menos indirectamente uma alusão àquele sentido que o intérprete venha a acolher como resultado da interpretação» (Cfr. J. BAPTISTA MACHADO, ob. cit., pág. 189.).

Ora, nada permite concluir que o legislador tivesse querido fixar o mesmo prazo no n.º 1 do art. 134.º do CPPT – que vimos já ser uma norma especial – e no n.º 1 do art. 102.º do mesmo Código e que tivesse falhado a passagem dessa intenção à letra do preceito, o que arreda a possibilidade da interpretação correctiva pretendida pelo Recorrente.

Quanto à invocação da inconstitucionalidade do preceito, invocada a título subsidiário, o Recorrente alicerça-a na violação dos princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela judicial efectiva, uma vez que «um destinatário de média compreensão das disposições legais em causa confiava e tinha todas as razões para confiar em que o prazo para a impugnação das avaliações de imóveis para efeitos tributários seria o mesmo que era aplicado à generalidade das impugnações, atento o facto de historicamente serem os prazos coincidentes, sem que vislumbre um qualquer motivo para o tratamento diferenciado dos contribuintes», que «[a] interpretação dos indicados preceitos legais no sentido de que, a partir de Janeiro de 2013, está configurado um prazo especial para impugnações como a do agora recorrente consubstancia, assim, violação dos indicados princípios da protecção confiança e da igualdade» e que «[a]s normas ínsitas em tais disposições legais, interpretadas nos termos plasmados na douta sentença, configuram ainda violação do princípio da tutela jurisdicional efectiva, na exacta medida em que, sem justificação aceitável, vedam ao impugnante o acesso à justiça tributária como meio de sindicar a validade do acto impugnado» (cfr. alegações com os n.ºs 22 a 26).

Quanto à invocada violação do princípio da igualdade, não vislumbramos, nem o Recorrente alega, em que medida a interpretação da norma que foi efectuada pela decisão recorrida contende com tal princípio. É certo que invoca o «tratamento diferenciado dos contribuintes», mas refere essa diferença à diferença existente nos prazos fixados pelo n.º 1 do art. 102.º e pelo n.º 1 do art. 134.º. Ora, a nosso ver, dessa diferença não resulta de modo algum um tratamento diferenciado dos contribuintes: isto, como deixou dito o Procurador-Geral Adjunto, «porque o prazo previsto no artigo 134.º do CPPT se aplica a todos os contribuintes nos casos de impugnação de actos de fixação do valor patrimonial».

No que respeita ao princípio da protecção da confiança, afigura-se-nos que a alegação do Recorrente também não pode proceder. Na verdade, desde a entrada em vigor do Código de Procedimento e de Processo Tributário, em 1 de Janeiro de 2000 (Cfr. art. 4.º do Decreto-Lei n.º 433/99, de 26 de Outubro, diploma que aprovou o CPPT.), que o prazo fixado pelo n.º 1 do art. 134.º se mantém inalterado e, como acima procurámos demonstrar, este prazo constitui um prazo especial relativamente ao fixado pelo n.º 1 do art. 102.º do mesmo Código. Assim, afigura-se-nos que o Recorrente, como qualquer outro contribuinte, não tem motivo legítimo para confiar que esse prazo seja outro que não o expressamente fixado. O facto de esse prazo e o fixado no n.º 1 do art. 102.º terem sido coincidentes não significa que, quando deixaram de o ser, se possa falar em quebra de confiança. Uma vez que o prazo fixado pelo n.º 1 do art. 134.º sempre se constituiu como um prazo especial relativamente ao prazo fixado pelo n.º 1 do art. 102.º, que o n.º 4 deste artigo sempre salvaguardou a existência de prazos especiais e que o prazo sempre se manteve em 90 dias, não vislumbramos qualquer quebra de confiança que possa justificar a desaplicação da norma.

Também não vislumbramos violação alguma do princípio da tutela jurisdicional efectiva, uma vez que o facto de o prazo do n.º 1 do art. 134.º fixar um prazo que não coincide com o do n.º 1 do art. 102.º não compromete o acesso dos contribuintes a tribunal, mas apenas o disciplina e em termos que, a nosso ver, não constituem qualquer restrição insuportável ou intolerável dos direitos dos mesmos.

Por tudo o que deixámos dito, o recurso não merece provimento.

2.2. 3 CONCLUSÕES

Preparando a decisão, formulamos as seguintes conclusões:

I- O art. 134.º, n.º 1, do CPPT, fixa um prazo especial de impugnação para os actos e o facto de esse prazo ter sido coincidente com o prazo-regra fixado pelo n.º 1 do art. 102.º do CPPT até este ter sido alterado pela Lei do Orçamento do Estado para 2013 não lhe retira o carácter de especialidade, que lhe advém da sua vocação para regular um círculo mais restrito de situações.

II- O facto de essa coincidência entre o prazo-regra e o prazo especial ter cessado não impõe a interpretação correctiva do n.º 1 do art. 134.º do CPPT, uma vez que inexiste qualquer elemento que permita concluir que o legislador tenha “falhado” na redacção desse preceito, de modo a que o seu texto não corresponda à sua intenção.

III- A fixação desse prazo especial, que se mantém inalterada desde que o CPPT entrou em vigor, não autoriza que se considere que a sua divergência relativamente ao prazo-regra afronta os princípios da igualdade, da protecção da confiança e da tutela judicial efectiva.

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3. DECISÃO

Em face do exposto, acordam os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em conferência, em negar provimento ao recurso.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 18 de Abril de 2018. - Francisco Rothes (relator) - Aragão Seia - Dulce Neto.