0149/24.4BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- Os contratos públicos obedecem a requisitos de validade e de eficácia, dependendo da forma escrita e de atos de aprovação ou de visto prévio, além da sua respetiva publicitação, não se renovando automaticamente, sem expressa manifestação de vontade nesse sentido.

II- Apurando-se que data da prática do ato impugnado de aplicação da multa contratual, em 04/08/2022, não mais se encontrava em vigor o contrato em que se fundamentam os incumprimentos contratuais, pois cessada a sua vigência em 31/12/2021, ainda que se considere que cessou os seus efeitos de facto em 07/02/2022, perante o início da produção dos efeitos do novo contrato em 08/02/2022, na data de 04/08/2022 esse contrato esgotara os seus efeitos, não se encontrando a produzir quaisquer efeitos, seja de facto, seja de direito.

III- Mesmo que o contrato ao abrigo do qual o ato impugnado foi praticado não se extinguisse em 31/12/2021 e perdurasse a produzir efeitos de facto para além dessa data, afigura-se inequívoco que não estava em vigor à data do ato impugnado, por nessa data se encontrar em vigência um novo contrato de concessão entre as mesmas partes.

IV- Não se pode entender que os incumprimentos contratuais ocorridos na vigência de um certo contrato, se repercutem no âmbito de outro contrato, seja quanto à sua vigência temporal, seja quanto ao seu respetivo objeto, por estarem em causa atos jurídicos distintos.

V- Não pode relevar a continuidade material da concessão entre o primeiro contrato, que serviu de fundamento ao ato impugnado e o segundo contrato de concessão, pois não só este não produziu efeitos retroativos, como o primeiro, quando muito, só produziu os seus efeitos de facto até 07/02/2022.

VI- Estando em causa a aferição da delonga em que se insere a prática do ato impugnado, importa considerar que a consideração do direito a uma decisão administrativa em prazo razoável.

VII- Caso a Administração, globalmente considerada, tivesse adotado outro tipo de atuação, teria sido possível que o ato impugnado tivesse sido praticado antes de cessados os seus efeitos, em 31/12/2021, pois entre o conhecimento dos factos, entre 2015/2017, até aquela data, haveria oportunidade para praticar o ato impugnado.

VIII- O tempo decorrido não pode ser considerado como o tempo normal e adequado de atuação dos poderes públicos, sendo de constatar o caráter anómalo da demora do procedimento, reconhecendo que o mesmo não corresponde ao que é adequado como comportamento da Administração Pública, não apenas em termos de celeridade, como de eficiência de atuação.

IX- Como qualquer procedimento, para mais, atenta a sua natureza sancionatória, tem de se reconhecer que a Administração não é inteiramente livre quanto ao seu agir e que existem limites, designadamente, temporais ou ratione temporis, para o exercício da competência, aqui entendido como poder sancionatório do contraente público.

X- Não se pode aceitar que num procedimento de natureza sancionatória, sendo conhecidos os factos de incumprimento contratual durante a vigência do contrato e vários anos antes da extinção dos seus efeitos, venha a ser praticado um ato administrativo de aplicação de multas contratuais depois de o mesmo estar caducado, por falta de habilitação de competência, além de atestar a delonga procedimental ocorrida, sem preocupação mínima com a celeridade.

*"Retificado nos termos do despacho da Relatora de 05/05/2025.".

“Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., S.A. (A...), devidamente identificado nos autos, demandante no litígio arbitral em que é demandado o ESTADO PORTUGUÊS – MINISTÉRIO DAS INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO, veio interpor recurso de revista para este Supremo Tribunal Administrativo (STA), nos termos do artigo 185.º-A, n.º 3, al. b) do CPTA, do acórdão proferido, em 01/07/2024, no processo arbitral n.º 08/2023/AHC/MM, pelo Tribunal arbitral ad hoc que funcionou junto do Centro de Arbitragem da Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa, que manteve as multas contratuais 1 a 3 e 6 a 11, por improcedência dos vícios invocados e reduziu o montante das multas 4 e 5, por violação do princípio da proporcionalidade.

2. A Impugnante, A..., ora Recorrente, promoveu o litígio arbitral em que impugnou o Despacho n.º 74, do Secretário de Estado das Infraestruturas, datado de 04/08/2022, através do qual foi determinada a aplicação de 11 multas contratuais aos A..., que ascendiam ao montante global de € 753.000,00, por alegado incumprimento de um conjunto de obrigações estabelecidas no Contrato de Concessão do Serviço Postal Universal, celebrado entre o Estado e os A..., em ../../2000 (Contrato de Concessão), tendo a sua aplicação sido determinada ao abrigo dos n.ºs 1 e 3 da sua cláusula 27.ª, em que peticionou a anulação do referido Despacho n.º 74 ou, subsidiariamente, a redução substancial do montante das multas aplicadas.

3. Por decisão do Tribunal Arbitral ad hoc proferida em 01/07/2024, no âmbito do processo arbitral n.º 08/2023/AHC/MM, foi julgada parcialmente procedente a ação, julgando-se improcedentes os vícios imputados à Decisão impugnada quanto às multas contratuais 1 a 3 e 6 a 11 e reduzido o montante das multas 4 e 5, por violação do princípio da proporcionalidade.

4. Inconformada com o acórdão arbitral proferido, em 01/07/2024, no processo arbitral n.º 08/2023/AHC/MM, a Impugnante, A... interpõe para este STA recurso de revista, em cujas alegações termina com as seguintes conclusões:

“A. O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão Arbitral de 1 de julho de 2024, no qual o Tribunal Arbitral concluiu – na parte objeto do recurso, sem o voto da Senhora Dra. AA, que integrou o colégio arbitral (cf. declaração de voto em anexo ao Acórdão) – pela (i) validade do Despacho do Secretário de Estado das Infraestruturas, de 4 de agosto de 2022, que aplicou 11 multas contratuais aos A..., no montante global de € 753.000,00 (setecentos e cinquenta e três euros), ao abrigo do Contrato de Concessão do Serviço Postal Universal celebrado entre os A... e o Estado em 1 de setembro de 2000, no que diz respeito as multas 1 a 3 e 6 a 11; e (ii) pela redução do montante das multas 4 e 5, aplicadas ao abrigo do mesmo Despacho, por violação do princípio da proporcionalidade.

B. O presente recurso tem apenas por objeto a decisão do Tribunal Arbitral que julgou a Decisão Impugnada válida, apesar de ter sido adotada pelo Estado Concedente após o termo da vigência do referido Contrato, e que, por outro lado, considerou que a extensão temporal do procedimento administrativo sancionatório não foi excessiva ou inadequada, não tendo, por isso, o Estado incorrido em violação do princípio da boa-fé, como havia sido invocado pelos A... no processo arbitral.

C. O Acórdão Arbitral é recorrível, nos termos do artigo 185.º-A, n.º 3, alínea b), do CPTA, dado que, de acordo com a recente jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo e do Tribunal Constitucional, este normativo assume caráter imperativo, independentemente de previsão contratual anterior em sentido diverso, e já se encontrava em vigor a data do início do processo arbitral.

D. Alem disso, como se demonstrou, apesar do caráter restritivo e excecional do recurso de revista previsto no artigo 150.º do CPTA [para o qual expressamente remete o artigo 185.º-A, n.º 3, alínea b), do mesmo Código], no presente caso estão claramente preenchidos os requisitos de que depende a admissibilidade desse recurso.

E. As questões que se suscitam no presente recurso prendem-se com saber se: (i) a extinção de um contrato preclude ou não o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse mesmo contrato, tornando-o incompetente ratione temporis; e se (ii) a adoção de uma decisão de aplicação de multas, em 4 de agosto de 2022, quando o contraente público tinha na sua esfera a proposta de aplicação de multas elaborada, nos termos do Contrato, pela ANACOM desde 2018, consubstancia uma demora excessiva do procedimento sancionatório, capaz de configurar uma violação do princípio da boa-fé.

F. Em particular, a questão (i), para além de gerar intensa discussão jurisprudencial e doutrinária, nomeadamente, por estar associada à questão de saber se a sanção contratual tem uma função essencialmente compulsória (de impelir ao cumprimento) ou punitiva (de sancionar o incumprimento), foi a mesma questão que levou este Tribunal Superior a admitir um recurso de revista (cf. Acórdão de 25.02.2021, proferido no âmbito do proc. 0205/14.7BESNT), revestindo esta questão importância fundamental e não tendo ainda sido objeto de decisão que defina o Direito aplicável.

G. Para além disso, as questões aqui suscitadas, por dizerem respeito a execução de um contrato público, revestem-se de uma importância social fundamental, não só porque refletem interesses especialmente importantes da comunidade (atinentes a execução do contrato de concessão do serviço postal universal), mas também porque se trata de questões que se levantam (ou podem levantar-se) na execução de qualquer contrato público, pelo que a sua apreciação por este Tribunal Superior se reveste de manifesta utilidade para outros casos de aplicação de sanções contratuais.

H. Noutro plano, as questões que se suscitam no presente recurso são também questões cuja apreciação por este Tribunal Superior é necessária para uma melhor aplicação do Direito, desde logo, porque ainda não foram tratadas por este Supremo Tribunal e, seguramente, têm potencial para se multiplicar em dezenas de outros litígios suscitados no âmbito da execução de contratos públicos, com elevados custos sociais e económicos.

I. Mas também porque, como se viu, o Acórdão recorrido incorreu numa aplicação ostensivamente errada do Direito, cuja correção por este Supremo Tribunal se impõe.

J. Demonstrou-se também nas presentes alegações que, além de dever ser admitido, o recurso deve ser julgado procedente, atentos os erros de julgamento em que o Tribunal recorrido incorreu.

K. Em primeiro lugar, como se viu, o Acórdão Recorrido incorreu em erro de julgamento ao julgar estar em causa um caso excecional que justifica e legitima a aplicação de sanções contratuais após o fim de vigência do Contrato de Concessão, com fundamento na circunstância de, supostamente, ter ocorrido uma continuação material da relação contratual existente entre o Estado e os A..., pelo facto de após a caducidade do Contrato ao abrigo do qual a Decisão Impugnada foi adotada ter sido celebrado um novo contrato de concessão do serviço postal universal entre o Estado e os A

L. À data em que a Decisão Impugnada foi adotada (4 de agosto de 2022), o Contrato de Concessão já estava caducado e o Decreto-Lei n.º 448/99, de 04.11, que aprovou as respetivas Bases, já tinha sido revogado, pelo que o Estado Português não tinha habilitação legal ou contratual para o exercício do poder sancionatório nele previsto – o que implica a invalidade da Decisão Impugnada por incompetência ratione temporis, ao contrário do que decidiu o Tribunal Arbitral.

M. Para além disso, a celebração de um novo contrato de concessão do serviço postal universal, mesmo que entre as mesmas partes, não permite justificar a manutenção do poder sancionatório do contraente público para lá da cessação da relação contratual ao abrigo do qual tal poder sancionatório é atribuído, já que este poder tem como finalidade tutelar o cumprimento desse concreto contrato, independentemente de lhe poder suceder uma nova relação contratual com objeto semelhante ou até idêntico.

N. O certo e que a factualidade provada nos autos não permite concluir pela existência de uma suposta continuidade material da relação contratual existente entre o Estado e os A..., quer porque o Contrato de Concessão de 2000 cessou a sua vigência a 31 de dezembro de 2021 e o novo contrato de concessão só começou a produzir efeitos em 8 de fevereiro de 2022, quer porque nada foi demonstrado nos autos sobre a identidade do objeto da concessão ou, mais importante, sobre a identidade das obrigações por cujo incumprimento os A... foram punidos – antes pelo contrário, foi dado como provado um conjunto de factos que permite concluir que os dois contratos de concessão em causa não são idênticos.

O. O Tribunal Arbitral também andou mal em considerar que as sanções contratuais aplicadas aos A... não visavam primordialmente compelir os A... a cumprirem o Contrato, visando antes punir o respetivo incumprimento, e que, por isso, estaria legitimada a adoção da Decisão Impugnada, para lá do termo do Contrato de Concessão.

P. Por um lado, como se viu, a função compulsória e a função primordial de qualquer sanção contratual (à exceção das cláusulas penais, que se viu não ser manifestamente o caso), não sendo um exclusivo das sanções pecuniárias compulsórias, como, erradamente, se considerou no Acórdão recorrido.

Q. É assim porque o poder sancionatório é um instrumento de tutela do interesse público na execução do contrato, estando a sua função punitiva também indissociavelmente ligada a esse objetivo, pelo que não justifica a manutenção do poder sancionatório do contraente público sobreviva para lá do termo da vigência do contrato, nem a função punitiva legitima ou justifica a adoção de multas contratuais depois desse termo.

R. Com a aplicação das multas contratuais em causa na Decisão Impugnada, o Estado não tutelou o interesse público no cumprimento do Contrato de Concessão, na medida em que, extinto o Contrato, extinguiu-se também o interesse público no respetivo cumprimento.

S. Por isso, deve este Supremo Tribunal declarar que uma decisão que determine a aplicação de uma sanção contratual após o termo de vigência do contrato (salvo em casos excecionalíssimos, que aqui não se verificam) é inválida, por extemporânea, na medida em que se encontra igualmente extinto o poder sancionatório contratualmente atribuído ao contraente público para a sua adoção, revogando o Acórdão Arbitral recorrido e anulando a Decisão impugnada.

T. Além disso, o Acórdão Recorrido incorreu ainda em erro de julgamento ao considerar que o procedimento sancionatório que culminou com a adoção da Decisão Impugnada não se pautou por uma demora excessiva, objetivamente injustificada e injustificável, geradora de violação do princípio da boa-fé.

U. Desde logo, errou o Estado ao ter tido apenas em consideração o período que decorreu entre a receção pelo Concedente da proposta de aplicação de multas, elaborada pela ANACOM nos termos do Contrato, ignorando que o procedimento já estava em curso muito antes, quando esta tomou conhecimento dos alegados incumprimentos e iniciou diligencias instrutórias que culminariam com a apresentação da referida proposta.

V. Sendo certo que, mesmo que o período temporal considerado pelo Tribunal Arbitral fosse o correto (de junho de 2018 até a adoção da Decisão Impugnada), a respetiva demora seria ainda assim excessiva e violadora do princípio da boa-fé, como se viu.

W. De resto, ficou demonstrado que as circunstâncias que o Tribunal Arbitral considerou justificarem o hiato temporal decorrido até a adoção da Decisão Impugnada são improcedentes.

X. Em primeiro lugar, foi o Estado (por iniciativa da ANACOM) que decidiu tratar num único procedimento sancionatório a aplicação de 11 multas contratuais, pelo que qualquer extensão ou complexidade desse mesmo procedimento só ao Estado podem ser imputadas.

Y. Em segundo lugar, a alegada sucessão de titulares na área da governação das comunicações não justifica a demora verificada no procedimento sancionatório e muito menos a aplicação das multas contratuais depois do termo do Contrato de Concessão, porque o à data Secretário de Estado das Infraestruturas se limitou a homologar a proposta final de aplicação de multas contratuais elaborada pela ANACOM (sem a reapreciar ou reanalisar), quando já a conhecia desde que tomou posse, cerca de um ano e três meses antes da data da cessação do Contrato.

Z. Por fim, não ficou provado que a pandemia tenha efetivamente impedido ou dificultado a adoção da Decisão Impugnada em momento anterior (e ainda durante a vigência do Contrato) – e sem factos nesse sentido, o Tribunal Arbitral não podia, como fez ter considerado que o contexto pandémico na fase final do procedimento administrativo sub iudice justifica e legitima a respetiva demora.

AA. Além disso, ficou demonstrado que tudo o que poderia ser procedimentalmente relevante foi feito antes de haver pandemia, já que o Estado recebeu a proposta final de aplicação de multas por ofício de 25 de junho de 2020, mas, mesmo assim, demorou mais de 2 anos a homologá-la.

BB. Assim, deve este Supremo Tribunal revogar o Acórdão Arbitral recorrido e anular a Decisão Impugnada, por ter sido adotada em violação do princípio da boa-fé, no culminar de um procedimento sancionatório cuja duração se afigurou injustificadamente excessiva e que apenas terminou, sem justificação para tal, após o termo de vigência do Contrato de Concessão.”.

Pede que o recurso seja admitido e julgado procedente, revogando-se o acórdão arbitral e julgando-se a ação totalmente procedente, através da anulação da Decisão impugnada, com as legais consequências.

5. A Entidade Demandada, ora Recorrida, ESTADO PORTUGUÊS – MINISTÉRIO DAS INFRAESTRUTURAS E HABITAÇÃO, apresentou contra-alegações, as quais terminam com as seguintes conclusões:

“A. A Recorrente procura neste recurso uma verdadeira amnistia dos graves (e, na maioria dos casos, reiterados) incumprimentos contratuais, relativos a violações de obrigações de serviço postal universal das quais depende, em linha reta, o exercício de vários e relevantes direitos fundamentais dos cidadãos (sigilo de correspondência, acesso a justiça, entre muitos outros) atrelando-a «à boleia» de uma renegociação pontual da Concessão postal e da alteração de pormenor introduzida no Regime Jurídico Aplicável a Prestação de Serviços Postais, aprovado pela Lei n.º 17/2012, de 26 de abril pelo Decreto-Lei n.º 22-A/2022, de 7 de fevereiro.

B. Independentemente da convicção que a Recorrida tem na sua razão de mérito, este recurso de Revista não pode sequer ser apreciado, dado que não se verificam in casu nenhum dos pressupostos dispostos na alínea b) do n.º 3 do artigo 185.º-A do CPTA.

C. Em matéria de fundo, o recurso e totalmente destituído de fundamento, dado que (i) considerando o enquadramento factual concreto, não existe qualquer razão para se concluir pela incompetência ratione temporis; (ii) considerando o enquadramento jurídico correto, não existe qualquer razão para se considerar violado o princípio da boa-fé, nem sequer a Recorrente alega ou prova factos a esse respeito.

I- DA INADMISSIBILIDADE, EM CONCRETO, DA REVISTA

D. A Recorrente enuncia duas questões em torno das quais se devem aferir os pressupostos da admissibilidade da revista previstos na alínea b) do n.º 3 do artigo 185.º-A do CPTA:

(i) a extinção de um contrato preclude (ou não) o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse mesmo contrato? (PRIMEIRA QUESTÃO);

(ii) a adoção de uma decisão de aplicação de multas, em 4 de agosto de 2022, quando o contraente público já tinha conhecimento das supostas situações de incumprimento contratual, pelo menos desde 2018, consubstancia uma demora excessiva do procedimento sancionatório, violadora do princípio da boa-fé (SEGUNDA QUESTÃO)?

E. A Recorrente enuncia a PRIMEIRA QUESTÃO de modo propositadamente aberto – porventura para que pareça repetível –, retirando qualquer utilidade a intervenção do Supremo Tribunal dado que a questão abstrai dos contornos relevantes do caso; mas o que a Recorrente deve procurar saber não e apenas se a extinção de um contrato preclude o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse mesmo contrato.

F. A Recorrente deve procurar saber, sim, se a extinção formal de um contrato, a qual se sucede a celebração de outro contrato com partes idênticas, no culminar de um procedimento de ajuste direto justificado pela análise e posterior reconhecimento, pela entidade adjudicante, de inexistência de concorrência por motivos técnicos, sem que tenha ocorrido qualquer interrupção da prestação dos serviços públicos preclude o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse mesmo contrato.

G. Se colocadas de modo correto, facilmente se conclui que não há «fundamentalidade» em nenhuma das duas questões apresentadas pela Recorrente à luz do requisito da relevância jurídica, social ou económica; as questões são «únicas» e não tem potencial genético de repetibilidade para gerar orientação jurisprudencial, dar apoio indicativo ao exercício da jurisdição pelos tribunais inferiores ou com solidar soluções.

H. No que tange a PRIMEIRA QUESTÃO, a resposta à questão genérica formulada pela Recorrente não a ajudaria neste litígio; já foi amplamente reconhecida pela doutrina a admissibilidade do exercício do poder sancionatório contratual após a extinção de um contrato, não sendo possível excluir uma análise casuística, que atenda aos concretos factos que constituem o direito a aplicação da multa, e a efetiva possibilidade (ou impossibilidade) de o contraente público a ter aplicado previamente.

I. Um dos aspetos centrais da relevância social consiste na previsibilidade de projeção da decisão em causa e da matéria concretamente em discussão para além da esfera individual dos intervenientes na instância; não podem restar dúvidas de que o que está em causa nos presentes autos e uma situação peculiar ou única, insuscetível de repetição futura, e que se esgotará temporalmente, sendo desprovida de utilidade a intervenção deste Alto Tribunal enquanto «órgão de regulação do sistema».

J. Isso mesmo se induz quer do facto de a questão, com as características relevantes que tem, nunca se ter colocado no passado (i.e., a falta de «repetibilidade passada»), quer pelo facto de, precisamente por ter esses contornos, não ter potencial genético para gerar litígios derivados (i.e., a falta de «repetibilidade futura»).

K. Em que outros casos se verificaria uma renegociação de uma concessão seguida imediatamente de um ajuste direto face ao reconhecimento da incapacidade, por motivos técnicos, de qualquer outro concorrente para prestar o serviço universal e em que a extinção formal de um contrato se sucedeu a celebração de outro contrato com partes idênticas e obrigações praticamente idênticas, com continuidade prestação do serviço universal?

L. A intervenção deste Supremo Tribunal não poderia, portanto, servir de orientação, dado o casuísmo necessário em face de parâmetros e critérios que já estão bem definidos por este Supremo Tribunal, nomeadamente a consideração de que a apreciação dos parâmetros das multas contratuais tem como referenciais problemáticos o conjunto «situação, decisão, finalidade», implicando uma valoração concreta da situação?

M. Na SEGUNDA QUESTÃO – em que a Recorrente tem notórias dificuldades para formular, sem que se preste imediatamente a qualificações como «única» – a resposta, já dada pela doutrina e jurisprudência e clara: depende da complexidade do procedimento, depende das circunstancias (pandemia, alternância de Governos, etc.), depende da data de inicio do procedimento e da data de aplicação de multas, depende da interação entre órgão instrutor e concessionário, etc.; uma vez mais, a intervenção deste Supremo Tribunal nunca alcançaria os desideratos definidos para a admissão de recursos de revista.

N. O Acórdão Arbitral alude precisamente a esses casuísmos, estribando-se em jurisprudência de tribunais superiores no sentido em que a ponderação sobre a razoabilidade da duração dum processo não deve ser feita em abstrato, mas sim em função da suas concretas características e circunstâncias; o que a Recorrente aqui vem trazer é precisamente um pedido de ponderação em abstrato, motivo pelo qual, também por aí, a revista não pode ser admitida.

O. E nem se diga que as questões têm especial capacidade de repercussão social; aceitar-se-ia, no limite, que estivesse em causa uma questão com capacidade de repercussão social se, por exemplo, estivesse em causa a apreciação, por este Supremo Tribunal, da delimitação dos contornos de uma obrigação de prestação de SU que afetasse todos os utentes ou algo similar; mas não é nada disso que se trata no caso vertente.

P. As duas questões apresentadas pela Recorrente dizem apenas respeito, no âmbito da relação bilateral entre concedente e concessionária, a aplicação de multas de vidas por incumprimentos contratuais deste último; o interesse no não pagamento das multas e do concessionário; o interesse no pagamento das multas e do concedente.

Q. Não pode haver qualquer comparação entre a PRIMEIRA QUESTÃO e o recurso, já admitido por este Supremo Tribunal, no qual se pretende saber se será admissível a aplicação de multas contratuais, (ii) luz do disposto no artigo 403.° do CCP, (iii) após a receção provisória da obra de uma empreitada pública; ao contrário do caso vertente, é claro que aqueles três elementos se verificarão com muita frequência, sendo aí útil a intervenção do Supremo Tribunal Administrativo, de modo definir diretrizes na matéria e a garantir uma aplicação do direito exata.

R. As particularidades do caso vertente, porém, tornam inviável a emissão de diretrizes na matéria que possam traduzir numa aplicação do direito exata, precisamente porque as questões não são repetíveis e não prescindem de uma avaliação casuística dependente de critérios que já estão suficientemente estabelecidos na doutrina e jurisprudência, sendo desnecessária a admissão do recurso para uma melhor aplicação do direito.

S. Não obstante ser rotundamente falso – ao contrário do que afirma a Recorrente que o Acórdão Arbitral assente no pressuposto de que a função primordial das multas contratuais é uma função punitiva, fazendo a decisão recorrida igual referência à função preventiva e dissuasora, também não é possível conceber a admissibilidade deste recurso em função de erros ostensivos a propósito da função das sanções contratuais (questão que, uma vez mais, não prescinde de uma análise casuística).

T. Não é possível, nem se mostra útil, que o Supremo Tribunal Administrativo venha definir qual a única ou principal função das multas contratuais, desconsiderando as outras; essa consideração seria, aliás, absolutamente inaudita e contrária à doutrina e jurisprudência que se pronuncia sobre a matéria – nomeadamente a que determina que a avaliação da aplicação de multas contratuais se pauta pelo controlo do «erro manifesto», que tem como referenciais problemáticos o conjunto «situação, decisão, finalidade» ou pela análise do desajustamento ou rutura do equilíbrio entre o montante da multa concretamente aplicada e a lesão do interesse público pelo incumprimento.

U. O Supremo Tribunal Administrativo já decidiu de modo cristalino que a revista não é admissível se as questões foram decididas de modo plenamente plausível e conforme à jurisprudência dos Tribunais superiores da jurisdição ou se a solução sufragada não se revelar manifestamente errada ou juridicamente insustentável; note-se, portanto, que não está em causa saber se o Supremo Tribunal Administrativo concorda, ou não, com a decisão do Tribunal a quo mas apenas saber se a decisão deste último não encontra apoio jurídico, é implausível e diferente da jurisprudência e doutrina habituais ou manifestamente errada.

V. Basta uma pesquisa mínima de doutrina e jurisprudência para concluir exatamente o contrário do que a Recorrente afirma, ou seja, que a função punitiva tem uma dimensão primordial na aplicação de multas contratuais; no caso concreto do Contrato de Concessão, se assim não fosse, os fatores associados à determinação do montante das sanções pecuniárias (e.g., grau de culpa) previstos na cláusula 27.º do Contrato de Concessão perderiam a razão de ser.

W. O Acórdão Arbitral, porém, apenas afirma, estribando num juízo em concreto, que nenhuma das 11 multas aplicadas pelo Estado visava, prioritariamente, forçar a Concessionária a fazer cessar o incumprimento das suas obrigações contratuais mediante a aplicação de uma multa de valor crescente (função compulsória), antes se destinavam a sancioná-la por esse incumprimento (função punitiva), assim como prevenir incumprimentos futuros (função dissuasora ou preventiva), daí concluindo que a função das multas contratuais aplicadas não perderia a sua razão de ser na eventualidade, que não se verificou, de o Contrato ter, entretanto, terminado.

X. O Tribunal a quo entendeu – e bem – que o contrato não terminou a sua vigência em 31 de dezembro de 2022, conclusão não só certeira como, por maioria de razão, totalmente plausível, razoável e em perfeita linha com a jurisprudência dos Tribunais superiores que qualificam como «contrato de facto» o caso em que continuam a ser prestados os serviços anteriormente contratualizados, sem oposição, após a sua caducidade; só numa segunda linha, o Tribunal a quo entendeu que, mesmo que o contrato tivesse terminado a sua vigência em 31 de dezembro de 2021, a função punitiva e a função dissuasora ou preventiva das multas não perderiam a sua razão de ser.

Y. Embora a Recorrente não configure a SEGUNDA QUESTÃO sob o escrutínio do critério do «erro ostensivo» ou «manifesta insustentabilidade jurídica» –motivo pelo qual o requisito de erro ostensivo não pode valer para esta SEGUNDA QUESTÃO – a verdade é que também aqui a solução do Tribunal a quo é juridicamente correta, como se vê em seguida.

II. DA FALTA DE FUNDAMENTOS DO RECURSO DE REVISTA

Z. Quanto ao fundo, e para além do que já se referiu, deve concluir-se que (i) não há incompetência ratione temporis porque as Bases da Concessão do Serviço Postal (Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 de novembro) não foram revogadas pelo Decreto- Lei n.º 22-A/2022, de 7 de fevereiro e (ii) não há duração excessiva do procedimento considerando a complexidade do mesmo e as circunstâncias particulares (questão objetiva) e não foi alegado nem demonstrado pela Recorrente qualquer facto que criasse a confiança legítima ou razoável (questão subjetiva) de que a competência sancionatória não seria exercida.

AA. A tese singular da revogação das Bases da Concessão do Serviço Postal (Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 de novembro) pelo Decreto-Lei n.º 22-A/2022, de 7 de fevereiro constitui um argumento absolutamente crucial para a Recorrente: como a competência tem de provir de lei ou regulamento (cf. artigo 36.º, n.º 1 do CPA), revogado o fundamento legal da competência, não haveria como não considerar as multas viciadas de incompetência; é, todavia, uma tese sem qualquer fundamento.

BB. O n.º 5 do artigo 57.° da Lei n.º 17/20 12, de 26 de abril compreende uma norma clarificatória que expressa que, salvo em caso de incompatibilidade expressa, se mantêm em vigor todas as «obrigações» constantes das bases da concessão do serviço postal universal, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 448/99; dito de outro modo, dada a sensibilidade da matéria, o citado artigo vem clarificar que as obrigações do prestador de serviço postal universal, constantes do Decreto-Lei n.º 448/99 não são prejudicadas pela superveniência da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril.

CC. As obrigações da concessionária constam da Secção III «obrigações da concessionária» do Decreto-Lei n.º 448/99, compreendendo: Base VIII – Obrigações genéricas (abrangência no território nacional, interoperabilidade, continuidade, disponibilidade e qualidade, respeito de sigilo e inviolabilidade, etc.); Base IX – Obrigações específicas no âmbito da rede postal pública; Base X – Obrigações específicas no âmbito dos serviços reservados; Base XI – Obrigações específicas no âmbito dos serviços não reservados; Base XII – Qualidade dos serviços, etc.

DD. As habilitações competenciais, ou poderes sancionatórios, da Recorrida constam da Secção V – «incumprimento do Contrato» – Base XXVII, aliás sistematicamente separada da Secção III «obrigações da concessionaria»; o n.º 5 do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril apenas esclarece que se mantém em vigor, salvo se expressamente incompatíveis, as obrigações constantes das Bases da Concessão; nada diz a respeito das competências sancionatórias para aplicação de multas contratuais.

EE. A ratio óbvia do n.º 5 do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril e a de não diminuir as obrigações da concessionária, nem as sujeitar à subjetividade da revogação tácita, não a de condicionar poderes sancionatórios do Estado concedente.

FF. Até pode haver casos em que o concedente está «obrigado» a aplicar multas contratuais face à infração e ao interesse público em causa, mas a norma atributiva de competência (ou norma habilitante) não e conceptualmente uma «obrigação», e um «poder» ou uma «competência»; a titularidade da competência e imprescritível em Direito público, pelo que a titularidade da competência de aplicação de multas, resultante do disposto na cláusula 27.º do Contrato de Concessão e da Base XXVII do Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 de novembro não prescreve porque consta da lei (além de espelhada em contrato).

GG. Mesmo que fosse possível subsumir o poder de aplicação de multas contratuais regulado na Secção V («incumprimento do Contrato») no conceito de («obrigações», reguladas na Secção III «obrigações da concessionária» do Decreto-Lei n.º 448/99, nem assim a tese da revogação das Bases da Concessão teria qualquer aderência ou verosimilhança.

HH. Sendo claro que o n.º 5 do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26 de abril é uma norma de clarificação, com finalidade de certeza jurídica, a sua revogação não implica logicamente qualquer extinção da sobrevivência das normas: seria sempre necessária uma revogação tácita das normas em causa (i.e., das obrigações constantes das bases da concessão do serviço postal universal).

II. Falha claramente esse pressuposto, dado que não se vê qualquer contradição entre as obrigações constantes das bases da concessão do serviço postal universal e uma norma nova do Decreto-Lei n.º 22-A/2022, de 7 de fevereiro e esse é passo necessário para que aquelas deixassem de vigorar; não havendo qualquer revogação tácita dessas normas, cai, também por aqui, a conclusão da incompetência ratione temporis adotada pela Recorrente.

JJ. Por fim, o Tribunal a quo decidiu impecavelmente ao concluir que não há duração excessiva do procedimento, considerando a complexidade do mesmo e as circunstâncias particulares (questão objetiva) e, por outro lado, por não ter sido alegado, nem demonstrado, qualquer facto que criasse a confiança legítima ou razoável (questão subjetiva) de que a competência sancionatória não seria exercida.

KK. O Tribunal a quo foi exemplar no tratamento da questão vertente, assentando em factos dados como provados – a «fita do tempo» puxada atrás – dos quais sobressaem: (i) um processo administrativo que totaliza, para alem dos registos áudio, 6.787 folhas, distribuídas por 11 volumes e recaindo sobre um conjunto de 11 (onze) multas, aplicadas por incumprimentos contratuais em matérias diversificadas e extremamente complexas; (ii) uma sucessão de titulares (nada mais nada menos do que três) na área de governação das comunicações entre o inicio (2018) e o termo (2022) do procedimento – com a inerente necessidade de reapreciação, pelo último, de um processo de tamanha envergadura – e as graves perturbações no funcionamento da Administração Pública entre marco de 2020 e abril de 2021 devidas a pandemia.

LL. Acresce que não é minimamente exigível – sendo, aliás, contrário ao princípio da boa administração, na dimensão da eficiência e economicidade – que a ANACOM instaurasse procedimentos de aplicação de multas contratuais por cada incumprimento detetado em cada ação de fiscalização; com o devido respeito, atentando na dimensão ciclópica do presente processo administrativo e olhando para o volume de páginas apresentadas e testemunhas oferecidas pelos A..., e mesmo descontando as amplíssimas competências em matéria postal e de todas as comunicações eletrónicas, a ANACOM não faria mais nada.

MM. No que diz respeito à questão objetiva da duração excessiva, o Tribunal a quo estriba-se em jurisprudência sobre os critérios a considerar na apreciação da duração desmesurada de um processo judicial (com raciocínio transposto para o procedimento administrativo), nos termos da qual a ponderação sobre a razoabilidade da duração dum processo não deve ser feita em abstrato, mas sim em função da suas concretas características e circunstâncias; conjugando esses critérios com os factos dados como provados e lançando mão das máximas de experiência e da normalidade das coisas, o Tribunal a quo chega à conclusão acertada de que, afinal, não se esta perante uma duração excessiva do procedimento decisório.

NN. No que diz respeito à questão subjetiva, o Tribunal a quo segue o entendimento correto segundo o qual, não havendo qualquer prazo aplicável de prescrição do procedimento, a questão apenas se poderia colocar em termos de tutela da confiança (suppressio).

OO. Se todos os fatores perturbadores de uma rapidez superior na emissão da decisão final – excetuando os fatores endógenos, de complexidade factual e jurídica das questões – são factos públicos e notórios, a verdade é que a Recorrente não alega (nem demonstra) uma única vez um facto que suscitasse uma qualquer confiança legítima na não aplicação das multas; sem essa alegação e demonstração simplesmente não pode concluir-se pela violação do princípio da boa-fé e, assim sendo, o Tribunal não poderia ter concluído de modo diferente.

PP. Em conclusão – e sem prejuízo do alegado a respeito da inadmissibilidade do recurso de revista – deverá este Supremo Tribunal, se entender apreciar o recurso, decidir pela manutenção do Acórdão Arbitral que é, aliás, juridicamente conforme com todos os parâmetros normativos aplicáveis.”.

Pede que o recurso de revista seja julgado inadmissível por não preenchimento dos requisitos das alíneas a) e b) do n.º 3 do artigo 185.º-A do CPTA e ser julgado improcedente, por não provado e, em consequência, ser mantido o Acórdão Arbitral com todas as consequências legais.

6. O recurso de revista interposto pela Impugnante/Recorrente foi admitido por acórdão proferido pela Secção de Contencioso Administrativo deste STA, em formação de apreciação preliminar, de 28/11/2024, do qual consta: “(…) Alega que, na revista, esta em causa saber se:

(i) Da extinção de um contrato preclude o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse contrato;

(ii) a aplicação de multas em 4/8/2022, quando o incumprimento contratual já era do conhecimento do contraente público desde, pelo menos, 2018, consubstancia uma demora excessiva do procedimento sancionatório, violadora do princípio da boa fé.

Face a estas questões, justifica a admissão da revista com a relevância jurídica e social das mesmas, que tem suscitado sérias dúvidas na doutrina e na jurisprudência e que ainda não foram objeto de pronuncia clarificadora por este STA, revelando, por isso, uma utilidade que extravasa os limites do caso concreto por serem transversais a execução de qualquer contrato público, bem como com a necessidade de se proceder a uma melhor aplicação do direito, imputando ao acórdão recorrido erros de julgamento, por as multas contratuais lhe terem sido aplicadas após o termo de vigência do Contrato de Concessão do Serviço Postal Universal quando já não existia habilitação legal nem contratual para o exercício de poderes sancionatórios, pelo que o ato impugnado enfermava de incompetência “ratione temporis”, não se verificando qualquer dos casos excecionais em que era admissível a aplicação de multas contratuais após o termo do contrato, e por violação do principio da boa fé, face ao hiato temporal excessivo e injustificável do procedimento que culminou com a aplicação de multas, considerando o momento em que a ANACOM tomou conhecimento dos alegados incumprimentos.

Perante a matéria que esta em discussão e os requisitos estabelecidos pelo n.º 1 do art.º 150.° do CPTA, aqui aplicáveis por força da al. b) do n.º 3 do art.º 185.°-A do mesmo diploma, importa averiguar se se justifica a admissão da revista.

Cremos que a resposta deve ser afirmativa.

Efetivamente, está-se perante assunto juridicamente relevante que se reveste de complexidade – aliás, indiciada pela circunstância de o acórdão recorrido não ter sido

proferido por unanimidade –, em certos aspetos de cariz inovatório neste STA e com potencialidade de repetição, o que aconselha a intervenção do órgão de cúpula da jurisdição (cf., neste sentido, o recente Ac. desta formação de 6/11/2024 – Proc. n.º 139/24.7BALSB que admitiu revista com objeto parcialmente idêntico e que ainda não teve decisão)(…)”.

7. O Ministério Público junto deste STA, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1, do artigo 146.º do CPTA, não emitiu parecer.

8. O processo vai, sem vistos dos Exmos. Juízes Conselheiros Adjuntos, à Conferência para julgamento, embora com prévio envio do projeto de acórdão.

II. DELIMITAÇÃO DO OBJETO DO RECURSO - QUESTÕES A APRECIAR

9. Constitui objeto do presente recurso de revista aferir se o acórdão arbitral recorrido, incorreu em erro de julgamento de direito, com fundamento na preclusão do exercício do poder sancionatório por parte do concedente, por extinção do contrato, por as multas contratuais terem sido aplicadas após a extinção do contrato, sendo o concedente incompetente ratione temporis e por violação da boa-fé, atendendo à demora do procedimento de aplicação das sanções contratuais.

III. FUNDAMENTOS

DE FACTO

10. Nos termos do disposto nos artigos 663.º, n.º 6, e 679.º, ambos do Código de Processo Civil (CPC), aplicáveis ex vi do artigo 1.º do CPTA, atenta a sua extensão, remete-se para a matéria de facto constante da decisão arbitral recorrida.

DE DIREITO

11. Importa entrar na análise dos fundamentos do recurso jurisdicional, nos termos invocados pela Recorrente, designadamente, das conclusões da alegação do recurso, as quais delimitam o objeto do recurso, nos termos dos artigos 144.º, n.º 2 do CPTA e 608.º, n.º 2, 635.º, n.ºs 4 e 5 e 639.º, n.ºs 1 e 2, todos do CPC, aplicáveis ex vi do artigo 140.º, n.º 3 do CPTA, o que se fará, atendendo à delimitação supra das questões a decidir.

Preclusão do exercício do poder sancionatório por parte do concedente, por extinção do contrato, sendo aplicadas multas contratuais após a extinção do contrato, sendo o concedente incompetente ratione temporis e por violação da boa-fé, atendendo à demora do procedimento de aplicação das sanções contratuais

12. Nos termos antes delimitados, coloca-se no presente recurso a questão do invocado erro de julgamento de direito do acórdão arbitral recorrido, por ter mantido a decisão aplicativa de 11 multas contratuais após a extinção do contrato que confere tal poder contratual ao concedente, entendendo o Recorrente que a extinção do contrato preclude o exercício do poder sancionatório, tornando o contraente público incompetente ratione temporis.

13. Sustenta o Recorrente que o acórdão recorrido incorre em erro de julgamento ao decidir que a extensão temporal do procedimento sancionatório não foi excessiva ou inadequada, não tendo incorrido na violação do princípio da boa-fé, quando o contraente público tinha na sua esfera a proposta de aplicação de multas, elaborada pela ANACOM desde 2018 e só vem a decidir em 04/08/2022, estando em causa uma demora excessiva e violadora da boa-fé.

14. Também sustenta a Recorrente que o acórdão recorrido errou ao considerar que a sanção pecuniária aplicada tem um caráter meramente punitivo, o que supostamente justificaria a aplicação das sanções após o termo de vigência do contrato.

15. Além de a Recorrente invocar incorrer o acórdão recorrido numa aplicação ostensivamente errada do direito, ao entender que está em causa um caso excecional, que justifica a aplicação de sanções contratuais após o fim do contrato, com fundamento em ter ocorrido uma continuação material da relação contratual existente entre o Estado e os A..., pelo facto de, após o contrato ao abrigo do qual a decisão impugnada foi tomada, ter sido celebrado um novo contrato de concessão do serviço postal universal entre o Estado e os A

16. Entende a Recorrente que à data em que a decisão impugnada foi tomada, o contrato de concessão já estava caducado e o D.L. n.º 448/99, de 04/11, que aprovou as Bases da Concessão já estava revogado, não tendo o Estado habilitação legal ou contratual para o exercício do poder sancionatório, além de que a celebração de um novo contrato entre as mesmas partes não permite sustentar a manutenção do poder sancionatório do contraente público para além da vigência do contrato, visto este poder tutelar o cumprimento do contrato.

17. Invoca ainda que a factualidade provada nos autos não permite sustentar essa suposta continuidade material da relação contratual entre o Estado e os A..., porque o contrato de concessão cessou os seus efeitos em 31/12/2021 e o novo contrato só começou a produzir efeitos em 08/02/2022, além de não ter sido provada a identidade do objeto do contrato ou sequer das obrigações contratuais.

18. Entende que a função compulsória é a principal função de qualquer sanção contratual, sendo o poder sancionatório um instrumento de tutela do interesse público na execução do contrato, nada justificando que esse poder sobreviva para lá do termo de vigência do contrato ou a aplicação de multas para além desse termo.

19. Daí que pugne a Recorrente pela revogação do acórdão arbitral recorrido, devendo declarar-se no presente recurso que uma decisão que determine a aplicação de uma sanção contratual após o termo de vigência do contrato (salvo em casos excecionalíssimos, que aqui não se verificam) é inválida, por extemporânea, na medida em que se encontra igualmente extinto o poder sancionatório contratualmente atribuído ao contraente público para a sua adoção, anulando-se a decisão impugnada.

20. A que acresce entender a Recorrente que o acórdão recorrido erra ao considerar que o procedimento sancionatório não se pautou por uma demora excessiva, objetivamente injustificada, geradora da boa-fé.

21. Para tanto, entende a Recorrente que foi o Estado que optou por um único procedimento sancionatório, para a aplicação das 11 multas e que a sucessão de titulares da área da governação das comunicações não justifica a demora verificada, além de não ter ficado provado que a pandemia tenha impedido ou dificultado a adoção da decisão impugnada, tendo o Estado recebido a proposta final de aplicação de multas em 25/06/2020 e demorado 2 anos a homologá-la.

22. Diferentemente considera o Estado português, invocando, em súmula, que o que se deve procurar saber é se a extinção formal de um contrato, à qual se sucede a celebração de um outro contrato com partes idênticas, no culminar de um procedimento de ajuste direto, justificado pelo reconhecimento de inexistência de concorrência por motivos técnicos, sem que tenha havido qualquer interrupção da prestação de serviços, preclude o exercício do poder sancionatório por parte do contraente público ao abrigo desse contrato.

23. Defende o Estado português que a doutrina admite o exercício do poder contratual sancionatório após a extinção do contrato e que quanto à questão da violação de boa-fé se tem de atender à complexidade do procedimento e às circunstâncias (pandemia, alternância de Governo, etc), não podendo a ponderação sobre a razoabilidade da duração do procedimento ser feita em abstrato, mas em função das suas concretas características e circunstâncias.

24. Igualmente invoca que a função punitiva das sanções contratuais é assumida pela doutrina e pela jurisprudência.

25. Assim, sustenta o Recorrido que não há incompetência ratione temporis, porque as Bases da Concessão (D.L. n.º 448/99, de 04/11) não foram revogadas pelo D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02 e que não há duração excessiva do procedimento, considerando a sua complexidade e as concretas circunstâncias.

26. Acresce, invocar ainda o Estado que o n.º 5 do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26/04 clarifica que se mantém em vigor todas as obrigações constantes das bases da concessão do serviço postal universal aprovadas pelo D.L. n.º 448/99, ou seja, que as obrigações do prestador de serviço universal, constantes do D.L. n.º 448/99 não são prejudicadas pela Lei n.º 17/2012.

27. Explanado o essencial da argumentação das partes, deve atender-se á factualidade relevante para decidir a questão colocada, que se prende com a circunstância de a decisão administrativa impugnada, de aplicação de 11 sanções contratuais, ter ocorrido no âmbito do Contrato de Concessão do Serviço Postal Universal (doravante, contrato), celebrado em ../../2000 entre o Estado Português e os A..., no seguimento da aprovação das respetivas Bases da Concessão pelo D.L. n.º 448/99, de 04/11, o qual, após uma prorrogação, cessou os seus efeitos em 31/12/2021.

28. Tais 11 multas contratuais foram determinadas pelo concedente, ao abrigo dos n.ºs 1 e 3 da cláusula 27.ª do Contrato, com os fundamentos constantes do Relatório de Audiência Prévia e Proposta de Decisão Final elaborados pela ANACOM, por incumprimentos do contrato pelos A..., nos termos e com os fundamentos que constam do ponto 15 do elenco dos factos provados do acórdão recorrido, onde consta as diversas multas contratuais aplicadas, quando aos respetivos montantes e fundamento do incumprimento.

29. Como se extrai do acórdão recorrido, tendo o Contrato de concessão do Serviço Postal Universal iniciado a sua vigência em ../../2000 e cessado os seus efeitos em 31/12/2021, na data da prática da decisão impugnada, em 04/08/2022, o mesmo já estava caducado, estando em causa o exercício do poder contratual sancionatório, de aplicação da sanção contratual após a extinção do contrato.

30. No entanto, entendeu o acórdão recorrido, em linha com a posição assumida pelo Estado, ora Recorrido, que o poder sancionatório não se precludiu com a extinção do contrato, por ter necessariamente de se considerar a particular circunstância de ao contrato de concessão em causa se ter seguido outro, com as mesmas partes, sem ocorrer qualquer interrupção da prestação de serviços, num continuum da relação contratual, além da complexidade do procedimento sancionatório e da situação pandémica e da alternância governativa, que no entender do acórdão, justificam a delonga do procedimento sancionatório.

31. A questão colocada como fundamento do recurso atém-se ao regime dos poderes sancionatórios do contraente público no âmbito do contrato de concessão, mas deverá considerar as concretas circunstâncias do caso, na medida em que as mesmas resultem demonstradas do elenco do julgamento de facto, por ser com base nos factos provados que se alcançará a solução normativa.

32. Não sendo absolutamente coincidentes as circunstâncias de facto e de direito colocadas no presente processo e as referentes aos anteriores julgados, os Acórdãos deste STA, de 13/03/2025, Processo n.º 0205/14.7BESNT e de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB, desde logo, porque à data da celebração do contrato de concessão, em ../../2000, não estava em vigor o Código dos Contratos Públicos (CCP), aprovado anos mais tarde, pelo D.L. n.º 18/2008, de 29/01, existe uma questão de fundo que é essencial a todos os processos, que consiste em saber se o contraente público mantém o seu poder sancionatório conferido pela lei e pelo contrato, após a extinção dos seus efeitos, em momento em que o contrato se encontra caducado.

33. Iniciando a análise pelo regime do poder do contraente público, como afirmado nos anteriores arestos deste STA, a grande maioria da doutrina não concede possibilidade de aplicação de sanções depois de extinto o contrato, seja à luz da dogmática do Direito Administrativo, seja, considerando, em especial, o Direito dos Contratos Públicos.

34. No presente caso, considerado a data da celebração do contrato de concessão, a competência legal da concedente para aplicar sanções pecuniárias por incumprimentos contratuais encontrava o seu fundamento legal no artigo 180.º, al. e), do Código do Procedimento Administrativo (CPA), aprovado pelo D.L. n.º 442/91, de 15/11 e na Base XXVII, n.ºs 1 e 2, do D.L. n.º 448/99, de 04/11, que aprovou as Bases da Concessão do Serviço Postal Universal a celebrar com os A..., no desenvolvimento do regime jurídico estabelecido pela Lei n.º 102/99, de 26/07, que estabeleceu as bases gerais do estabelecimento, gestão e exploração de serviços postais no território nacional e dos serviços internacionais com origem ou destino nesse mesmo território.

35. Posteriormente, veio a ser aprovada a Lei n.º 17/2012, de 26/04, que aprova a nova lei postal, estabelecendo o regime jurídico aplicável à prestação de serviços postais, em concorrência, no mercado nacional, bem como, dos serviços internacionais com origem ou destino no território nacional, revogando a Lei n.º 102/99, de 26/07 [cfr. artigo 61.º, n.º 1, al. a) da Lei n.º 17/2012].

36. A Lei n.º 17/2012, de 26/04, na sua redação original, estabeleceu no seu artigo 57.º, quanto aos A..., o seguinte:

“Artigo 57.º

Concessionária

1- A A..., S. A., é, em território nacional, a prestadora do serviço postal universal, até 31 de dezembro de 2020.

2- As condições de prestação do serviço universal devem ser reavaliadas a cada cinco anos pelo Governo, ouvido o ICP-ANACOM e as organizações representativas dos consumidores, de forma a adequá-las à evolução do mercado bem como aos princípios subjacentes à prestação do serviço universal.

3- Até ao final do período referido no n.º 1, a A..., S. A., mantém-se como prestadora exclusiva das atividades e serviços reservados mencionados na alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º

4- A concessionária encontra-se obrigada ao cumprimento do regime constante da presente lei, com as especificidades constantes dos números seguintes.

5- Salvo quando incompatíveis com o regime aprovado pela presente lei, mantêm-se em vigor todas as obrigações constantes das bases da concessão do serviço postal universal, aprovadas pelo Decreto-Lei n.º 448/99, de 4 de novembro, revogado parcialmente pelo Decreto-Lei n.º 150/2001, de 7 de maio, e alterado pelos Decretos-Leis n.ºs 116/2003, de 12 de junho, e 112/2006, de 9 de junho.

6- O Governo deve proceder à alteração das bases da concessão referidas no número anterior de acordo com o regime constante da presente lei.

7- O convénio de qualidade e o convénio de preços celebrados entre o ICP-ANACOM e os A..., S. A., em 10 de julho de 2008, mantêm-se, transitoriamente, em vigor, no âmbito do que ao serviço universal diz respeito, tal como definido na presente lei, respetivamente, até à aprovação da deliberação prevista no n.º 1 do artigo 13.º e até à fixação dos critérios a que deve obedecer a formação dos preços de acordo com o n.º 3 do artigo 14.º da presente lei.

8- A concessionária A..., S. A., tem a faculdade de prestar os serviços postais não abrangidos no objeto da concessão com dispensa dos procedimentos previstos nos artigos 27.º e 34.º

9- A concessionária A..., S. A., deve, no prazo de 60 dias a contar da entrada em vigor da presente lei, informar o ICP-ANACOM dos serviços postais que presta nos termos do número anterior.

10- Sempre que a concessionária A..., S. A., inicie a prestação de serviços postais não abrangidos no objeto da concessão, deve informar o ICP-ANACOM previamente ao respetivo início.”.

37. No entanto, à data da prática do ato impugnado tal artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26/04 já não se encontrava em vigor, por ter sido alterado e, na sua maioria, revogado, pelo D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02, que altera o regime jurídico aplicável à prestação de serviços postais, procedendo à 4.ª alteração à Lei n.º 17/2012, de 26/04.

38. Assim, à data da prática do ato impugnado, era a seguinte a redação do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012, de 26/04:

“1- (Revogado.)

2- (Revogado.)

3- O membro do Governo responsável pela área das comunicações pode, através do contrato de concessão do serviço postal universal, atribuir à respetiva concessionária a prestação em exclusivo das atividades e serviços reservados referidos na alínea b) do n.º 2 do artigo 3.º

4- (Revogado.)

5- (Revogado.)

6- (Revogado.)

7- (Revogado.)

8- A concessionária do serviço postal universal tem a faculdade de prestar os serviços postais não abrangidos pelo objeto da concessão com dispensa dos procedimentos previstos nos artigos 27.º e 34.º, devendo informar a ANACOM, previamente ao respetivo início, sempre que inicie a prestação de um desses serviços.

9- (Revogado.)

10- (Revogado.)”.

39. Acresce, com relevo, o D.L. n.º 106-A/2020, de 30/12, que alterou as medidas excecionais e temporárias relativas à pandemia da COVID-19, ter estabelecido no seu artigo 6.º a prorrogação, até 31/12/2021, do contrato de concessão do serviço postal universal com os A

40. No que respeita aos antecedentes da celebração do novo contrato de concessão celebrado entre as partes, releva a Resolução do Conselho de Ministros n.º 144/2021, de 03/11, aprovada em 23/09, que determina a prestação do serviço postal universal por um único prestador em todo o território nacional, determinando, de entre o mais, no seu n.º 2, que, “o contrato de concessão é celebrado ao abrigo de ajuste direto, com fundamento no n.º 6 do artigo 17.º da Lei Postal e na subalínea ii) da alínea e) do n.º 1 do artigo 24.º do Código dos Contratos Públicos, aprovado em anexo ao Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de janeiro, na sua redação atual, convidando-se a apresentar proposta a A..., S. A. (A..., S. A.)”.

41. Importa ainda considerar que à data da celebração do contrato de concessão em causa nos autos, em ../../2000, em momento anterior à reforma do contencioso administrativo, de 2002/2004 e da aprovação do CCP, de 2008, não era consensual a questão da natureza jurídica das sanções pecuniárias por incumprimentos contratuais, entendendo um setor da doutrina que estavam em causa atos administrativos, passíveis de recurso contencioso de anulação, ao abrigo dos artigos 24.º e segs. da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos (LPTA), aprovada pelo D.L. n.º 267/85, de 16/07 e, para outro, meras declarações negociais a apreciar no âmbito da ação sobre contratos administrativos, segundo os artigos 71.º e 72.º da LPTA (no sentido de estar em causa um poder de direito administrativo que é exercido pela Administração através da prática de ato administrativo, cfr. DIOGO FREITAS DO AMARAL, “Curso de Direito Administrativo”, Vol. II, com a colaboração de LINO TORGAL, 2001, pág. 635 e MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 2.ª ed., 2005, pág. 828).

42. Com a entrada em vigor do CCP o poder sancionatório do contraente público passou a ser expressamente integrado nos poderes de conformação da relação contratual do contraente público, nos termos do artigo 302.º do CCP, com redação idêntica à da al. e) do artigo 180.º do CPA/91, sob a configuração da natureza de ato administrativo, nos termos do artigo 307.º, n.º 2, al. c) do CCP.

43. Posteriormente, com a aprovação do novo Código do Procedimento Administrativo (CPA), pelo D.L. n.º 4/2015, de 07/01, tal Código deixou de se referir expressamente aos poderes do contraente público, remetendo o regime substantivo das relações contratuais administrativas para o CCP ou para lei especial (artigo 202.º do CPA).

44. Configurado na lei o poder sancionatório do concedente nos termos do CPA/91 (e atualmente no CCP), no que releva para a habilitação contratual do poder de aplicação de multas do concedente por incumprimentos contratuais da concessionária em relação ao contrato de concessão do Serviço Postal Universal, tal poder encontra o seu fundamento na cláusula 27.ª do Contrato de Concessão, na redação constante da sua quarta alteração (de 31/12/2013), com o seguinte teor:

“1. Sem prejuízo das situações de incumprimento que pode dar origem a sequestro ou resolução da concessão nos termos das cláusulas 29.ª e 34.ª, o incumprimento pela concessionária das obrigações emergentes da concessão, das determinações do concedente emitidas nos termos da lei ou do presente contrato e das determinações do ICP-ANACOM emitidas nos termos do n.º 4 da cláusula 17.ª determina a aplicação de multas contratuais até ao montante de € 565.000,00, atualizado anualmente pelo índice de preços no consumidor consoante a gravidade das infrações cometidas e dos prejuízos dela resultantes, bem como o grau de culpa da Concessionária.

2. A aplicação de multas é precedida da audiência da Concessionária, nos termos do artigo 100.º do Código do Procedimento Administrativo.

3. As multas referidas no n.º 1 são aplicadas por despacho do membro do Governo responsável pela área das comunicações, sob proposta do ICP-ANACOM, devendo ser comunicadas por escrito à Concessionária, e produzem os seus efeitos independentemente de qualquer outra formalidade.

4. O montante das multas aplicadas nos termos da presente cláusula reverte para o Estado em 60% e para o ICP-ANACOM em 40%.

5. O pagamento das multas aplicadas nos termos da presente cláusula não isenta a concessionária da responsabilidade civil por perdas e danos resultantes da infração.”.

45. Sob a égide do CPA/91, em vigor à data da celebração do contrato de concessão, constituía largamente entendimento da doutrina que o poder sancionatório do contraente público, nos termos da al. e) do artigo 180.º do CPA, “só existe se estiver expressamente previsto na lei ou no contrato”, dependendo de uma base leal ou contratual específica para poder ser exercido, MÁRIO ESTEVES DE OLIVEIRA, PEDRO COSTA GONÇALVES e J. PACHECO DE AMORIM, “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, op. cit., pág. 827.

46. Por isso, tal disposição era interpretada no sentido de não configurar habilitação legal bastante para a aplicação de sanções contratuais de natureza pecuniária, dependendo de uma habilitação legal específica de lei especial ou do contrato.

47. Do mesmo em relação ao regime vigente dos artigos 302.º, 307.º e 329.º do CCP, em que vigora o entendimento de que o poder sancionatório do contraente público depende de habilitação legal ou contratual específica, cfr. MARCELO REBELO DE SOUSA e ANDRÉ SALGADO MATOS, “Direito Administrativo Geral”, Tomo III, Actividade Administrativa, 2.ª ed., D. Quixote, 2009, pág. 411.

48. Explanado o enquadramento legal e decorrente do contrato aplicável, importa considerar o que anteriormente se decidiu neste STA sobre o poder sancionatório contratual.

49. A jurisprudência do STA, pelo Acórdão datado de 13/03/2025, Processo n.º 0205/14.7BESNT, que se debruça sobre o regime da aplicação da multa contratual, nos termos do disposto no artigo 403.º do CCP, por isso, no âmbito do contrato de empreitada de obra pública, deu um contributo que, tal como decidido no acórdão datado de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB, não podendo ser inteiramente aplicado ao caso dos presentes autos, não só por no presente caso não estar em causa este concreto tipo de contrato público, como o regime da norma do artigo 403.º do CCP não ser aplicável ao presente caso, não estando em causa uma sanção aplicada “por cada dia de atraso” no cumprimento do contrato (n.º 1, do artigo 403.º do CCP), releva ainda assim para a resolução do presente litígio.

50. As 11 multas contratuais aplicadas pela decisão impugnada têm por base a prática de diversos tipos de incumprimento contratual, não se reconduzindo todas ao mesmo circunstancialismo fáctico-jurídico, mas resulta evidente que não está em causa o sancionamento “por cada dia de atraso” no respetivo cumprimento pela Impugnante, nem o ato impugnado se funda no disposto no artigo 403.º do CCP (cfr. no caso, o alegado incumprimento do objetivo de densidade por rede postal e de ofertas mínimas de serviço, decorrente das disposições conjugadas da al. b) do n.º 1 da cláusula 9.ª e da cláusula 15.ª do Contrato de Concessão, e do ponto II.5 do Anexo à deliberação do Conselho; o alegado incumprimento da obrigação de envio de informação trimestral à ANACOM, decorrente das disposições conjugadas da alínea g) do n.º 1 da cláusula 8.ª do Contrato de Concessão e do ponto V. do Anexo à deliberação do Conselho; o alegado incumprimento das obrigações de publicitação de Indicadores de Qualidade de Serviço (IQS) e de preços decorrentes das disposições conjugadas das alíneas f) e i) do n.º 1 da cláusula 8.ª do Contrato de Concessão, da alínea a) do n.º 2 do artigo 6.º do Anexo à decisão do Conselho de Administração da ANACOM de 30 de dezembro de 1014 e dos n.ºs 1 e 3 do artigo 4.º do Anexo à decisão do Conselho, entre outras).

51. Outras dimensões dos antecedentes julgados do STA, devem ser aplicadas ao presente litígio, como na parte em que as multas contratuais, como aquela a que respeita a decisão impugnada, em consequência do incumprimento de diversas obrigações contratuais não assume uma função meramente compulsória, mas também verdadeiramente sancionatória ou punitiva do incumprimento contratual, por visar sancionar a conduta desrespeitadora das obrigações legais/contratuais assumidas pelo cocontratante, por ser “de reconhecer que a aplicação de sanções contratuais não assentam na única finalidade de compelir ao bom e pontual cumprimento do contrato e, por isso, um propósito compulsório, mas também uma finalidade sancionatória propriamente dita, na aplicação de uma sanção-castigo, em consequência do incumprimento contratual ou legal” (Acórdãos do STA, de 13/03/20215, Processo n.º 0205/14.7BESNT e de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB).

52. De resto, estando em causa um poder sancionatório do contraente público, decorrerá da finalidade do respetivo instituto, que esse poder vise sancionar a deficiente execução do contrato, independentemente do momento em que se encontre essa execução, se no início ou na conclusão da execução do contrato.

53. A decisão sancionatória ora impugnada tem como base normativa habilitante os n.ºs 1 e 3 da Cláusula 27.ª do Contrato de Concessão do Serviço Postal Universal, celebrado entre os A... e o Estado português, em ../../2000.

54. Está em causa um poder que, tendo fonte legal, tem também expressa consagração contratual, sendo conferido o poder ao contraente público para aplicar sanções contratuais e sancionar a conduta do cocontratante com reflexo na execução do contrato, considerando o interesse público da boa execução dos contratos.

55. Por isso, além da lei, a admissibilidade de aplicação da sanção contratual depende da respetiva consagração no contrato, “constituindo um poder-dever ope legis, a ser exercido (…) quando verificados os respetivos pressupostos de incumprimento (…), em defesa do interesse público assumido no cumprimento das prestações contratuais e enquanto garantia, de através do exercício desse poder sancionatório, existir o cumprimento do contrato que visa satisfazer a necessidade pública.”, Acórdão do STA, de 13/03/2025, Processo n.º 0205/14.7BESNT.

56. Também como decidido neste aresto pelo STA, em regra, tem de se associar o momento de aplicação das sanções contratuais “para o último da vigência do contrato (…), por apenas ser legalmente exercido um poder contratual no âmbito da vigência desse mesmo contrato.”, ou seja, “que esse poder de aplicação de sanções contratuais pode ser exercido durante toda a vigência do contrato, sendo esta a condição-limite para ser aplicada a multa contratual”.

57. Neste sentido, por princípio, não se pode acolher o entendimento de que o poder sancionatório do contraente público pode ser exercido para além da vigência do contrato, visto que não basta a previsão genérica deste poder na lei, tendo esse poder de estar consagrado no contrato, subsistindo durante o período da vigência do vínculo contratual celebrado pelas partes.

58. Seria até contraditório defender que o poder sancionatório do contraente público não se basta com a sua previsão legal, carecendo de expressa consagração no contrato, e depois vir admitir que esse poder subsista mesmo depois da extinção do título jurídico à luz da qual esse poder contratual foi previsto.

59. Donde, reiterando a anterior jurisprudência deste STA, só em casos excecionais se pode conceder a aplicação de multas contratuais depois de extinto o contrato.

60. O incumprimento contratual, em regra, é passível de ser identificado durante o período da vigência do contrato – como o foi no presente caso, ao ser submetida, em 25/06/2018, à apreciação do Secretário de Estado das Infraestruturas, a aplicação de diversas multas contratuais aos A... –, pelo que, enquanto prerrogativa do contraente público que emerge da outorga do contrato, deve ser exercitada durante a sua vigência.

61. Daí que não se possa acolher o que consta no acórdão arbitral ora recorrido no sentido de que, não tendo as partes convencionado quaisquer limites temporais em matéria de aplicação de multas contratuais, nem a lei estabelecer quaisquer limites dessa natureza ao exercício do poder sancionatório, não ocorre a preclusão ou supressão da competência sancionatória do concedente, designadamente, por extinção do contrato que lhe subjaz ou que tal competência do contraente público não se encontre temporalmente limitada.

62. No presente caso o acórdão recorrido tomou em consideração diversas circunstâncias para considerar tempestiva a aplicação de multas contratuais depois da extinção dos efeitos do contrato, estando em causa a impugnação do ato administrativo sancionatório do contraente público, praticado em 04/08/2022, quando o contrato se extinguiu em 31/12/2021 (cfr. pontos 2. e 8. dos factos provados do acórdão recorrido).

63. Com efeito, com relevo para a decisão a proferir extrai-se dos autos a seguinte factualidade:

i) Em 25/06/2018 a ANACOM propôs ao Secretário de Estado das Infraestruturas uma proposta de aplicação de multas contratuais aos A...;

ii) Em 31/07/2018, a ANACOM notificou os A... para se pronunciarem sobre a proposta de aplicação de multas contratuais;

iii) Os A... pronunciaram-se em 27/09/2018;

iv) A ANACOM procedeu à inquirição de testemunhas entre 1 e 19/07/2019;

v) Em 25/06/2020 a ANACOM submeteu à consideração do Secretário de Estado das Infraestruturas uma proposta de aplicação de multas contratuais aos A...;

vi) Na sequência de solicitação nesse sentido, em 07/09/2021 a ANACOM voltou a submeter ao Secretário de Estado das Infraestruturas a sua proposta de decisão final de aplicação de multas contratuais aos A...;

vii) Em 31/12/2021 cessou a vigência do contrato de concessão celebrado, em ../../2000, entre o Estado e dos A...;

viii) Em 04/08/2022 os A... foram notificados do despacho impugnado, da mesma data, de aplicação de 11 multas contratuais, ao abrigo dos n.ºs 1 e 3 da Cláusula 27.ª do Contrato, com fundamento na violação de diversos incumprimentos contratuais.

64. No presente o exercício do poder sancionatório do contraente público ocorreu depois de finda a produção dos efeitos do contrato, estando em causa apurar se o pode fazer nos termos e com os fundamentos considerados no acórdão recorrido.

65. Nos termos da factualidade relevante decorre que a decisão impugnada, de exercício do poder sancionatório, ocorreu mais de quatro anos após os incumprimentos contratuais terem sido identificados pela ANACOM perante o Secretário de Estado das Infraestruturas (respetivamente, 25/06/2018 e 04/08/2022) – decorrendo dos autos que no caso das multas 1 a 5, os incumprimentos foram detetados entre o 3.º trimestre de 2015 e o 3.º trimestre de 2017 e que quanto às demais multas, foram os incumprimentos conhecidos em 2017 –, e mais de 7 meses após a extinção do contrato (respetivamente, 31/12/2021 e 04/08/2022), tendo a ANACOM demorado mais de 9 meses para dar início à inquirição das testemunhas (que ocorreu entre 1 e 19/07/2019), na sequência da pronúncia em audiência dos A... e demorado mais cerca de 11 meses para submeter ao Secretário de Estado nova proposta de decisão final, ou seja, entre a pronúncia dos A... (27/09/2018) e a primeira proposta de decisão final (25/06/2020) ter decorrido quase 2 anos, embora depois se tivesse seguido outra proposta de decisão final (07/09/2021).

66. No presente caso, após ou em consequência da audiência prévia dos A... vislumbrou-se a necessidade de fazer a instrução, mediante a inquirição de testemunhas indicadas pelos A..., cuja inquirição decorreu num período de 19 dias.

67. Ainda com relevo para o fundamento do recurso, ficou factualmente apurado no acórdão arbitral que:

a. Em ../../2022 foi celebrado um novo contrato de concessão do Serviço ..., entre as mesmas partes, no culminar de um procedimento de ajuste direto, justificado pelo reconhecimento pela entidade adjudicante de inexistência de concorrência por motivos técnicos (cfr. Resolução do Conselho de Ministros n.º 144/2021, de 03/11 e artigo 24.º, n.º 1, e), ii) do CCP), tendo o mesmo sido alterado em 07/02/2022, acordando as partes quanto à produção dos efeitos do contrato que apenas produziria efeitos “com a, partir da, verificação do primeiro dos conjuntos cumulativos de eventos”, referentes à entrada em vigor do enquadramento legislativo que integre as soluções preconizadas na Resolução do Conselho de Ministros n.º 144/2021, de 03/11, constante do Anexo II, desde que tal entrada em vigor ocorra até à data de 08/02/2022 e, cumulativamente, a subsequente concessão de visto prévio pelo Tribunal de Contas, nos termos dos artigos 44.º e ss. da Lei n.º 98/97, de 26/08 ou a subsequente decisão do Tribunal de Contas, no sentido da não incidência de fiscalização prévia sobre o contrato de concessão;

b. Em 07/02/2022 foi publicado o D.L. n.º 22-A/2022, que entrou em vigor no dia seguinte da sua publicação;

c. “Os serviços públicos desenvolveram a sua atividade nos anos de 2020 e 2021 num contexto pandémico absolutamente excecional e inaudito”;

d. “O procedimento tendente à aplicação das multas sob apreço decorreu parcialmente em contexto pandémico”.

68. O acórdão recorrido entendendo que o decurso dos efeitos do contrato não extingue só por si o poder sancionatório do contraente público (cfr. pontos 32 a 34, a págs. 103-106), passou depois a apreciar do argumento invocado pelo Estado português, quando o de, no presente caso, ter existido uma continuidade a relação contratual iniciada com a celebração do contrato, em ../../2000 (cfr. pontos 36 a 40, a págs. 107-109), devido à circunstância invocada de constituir “facto público e notório que o serviço público concessionado continuou a ser prestado pelos A..., sem qualquer interrupção depois de 31 de dezembro de 2021, mantendo as Partes os respetivos direitos e obrigações como se o Contrato firmado entre ambas em setembro de 2000 – incluindo, portanto, também a sua cláusula 27.ª – se mantivesse plenamente em vigor. (…) E assim é que, selando o anunciado compromisso, logo em 6 de janeiro de 2002 celebraram novo contrato de concessão de serviço público com o mesmo objeto, cuja vigência se iniciaria em breve. Por conseguinte, tendo-se verificado uma efetiva continuidade temporal na prestação do serviço postal universal, a Concessão não se extinguiu em 31 de dezembro de 2021”.

69. Não se pode acolher tal entendimento.

70. Como antes decidido no Acórdão deste STA, de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB, “Em múltiplas dimensões, a ordem jurídica assume a relevância do tempo nas relações jurídicas, em defesa da segurança e confiança jurídicas, corolário da estabilidade de relações jurídicas, cujos efeitos são estabelecidos por lei ou pelas próprias partes, como decorre da celebração de um contrato público, cujo feixe de poderes-deveres estão indissociavelmente ligados à vigência do próprio contrato.”.

71. O contrato cuja data de vigência, inicialmente estipulada para 31/12/2020, foi unilateralmente prorrogada pelo Estado português para 31/12/2021, cessou os seus legais efeitos nessa data.

72. As partes apenas outorgaram novo contrato em ../../2022, havendo, por isso, um hiato temporal entre ../../2022 e a data do início da produção dos efeitos do novo contrato, que apenas ocorreu em 08/02/2022, pois as partes não acordaram a prorrogação da vigência do contrato celebrado até ao início da produção dos efeitos do novo contrato.

73. Além disso, as partes acordaram fazer depender o início da vigência do novo contrato da circunstância da entrada em vigor das Bases da Concessão, aprovadas pelo D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02, entrado em vigor no dia seguinte, assim como da pronúncia do Tribunal de Contas.

74. Os contratos públicos obedecem a requisitos de validade e de eficácia, dependendo da forma escrita e de atos de aprovação ou de visto prévio, além da sua respetiva publicitação, não se renovando automaticamente, sem expressa manifestação de vontade nesse sentido.

75. Embora o CCP não seja aplicável ao contrato celebrado em ../../2000, é de reconhecer se aplicarem os requisitos de existência jurídica do contrato, que depende da sua redução a escrito, por não se vislumbrar ocorrer qualquer situação de inexigibilidade nos termos da lei ou de dispensabilidade pela entidade pública contratante.

76. Sem que se encontre totalmente vedada no ordenamento jurídico a possibilidade de ser atribuída eficácia retroativa ao contrato, designadamente, no caso de ser urgente dar imediata execução ao contrato por razões de interesse público e a redução a escrito ocorrer posteriormente ao início das prestações contratuais, no presente caso nada resulta nos autos que assim tenha ocorrido ou que as partes assim tenham acordado em relação ao novo contrato de concessão.

77. Acresce em relação ao novo contrato de concessão celebrado em 2022, de apenas estar demonstrado que as partes sejam as mesmas, por não estar demonstrado no elenco da factualidade provada do acórdão recorrido a identidade do acervo de poderes e de obrigações das partes, ou seja, a perfeita identidade do objeto do contrato, para se poder falar na continuidade temporal na prestação do serviço postal universal.

78. A existir continuidade temporal na prestação do serviço nunca seria em relação ao objeto do novo contrato, mas quando muito, em relação ao contrato extinto em 31/12/2021, por ter continuado a produzir efeitos de facto para além da sua vigência, que vissem posteriormente a ser ressalvados em instrumento jurídico, o que não ocorreu.

79. A que acresce não estar provada no plano dos factos provados a identidade entre os dois contratos, para que se possa acolher o que o acórdão designa de “continuidade substantiva da Concessão”, como o próprio acórdão recorrido admite (“Em virtude do tempo entretanto decorrido, das alterações legislativas que foram tendo lugar e das novas exigências do interesse público, existem, efetivamente, diferenças entre ambos os contratos (cfr. factos provados n.ºs 203 a 208, a que se pode juntar a diferente duração contratual, que passou de 20 para 7 anos).)”, cfr. ponto 40, pág. 109.

80. A factualidade necessária para dar por verificada a continuidade de facto da relação contratual para além da vigência do contrato não consta do elenco dos factos provados, além de não estar suficientemente caracterizada na fundamentação de direito do acórdão recorrido, por dele apenas contar a menção de que o serviço público concessionado continuou a ser prestado sem qualquer interrupção (cfr. ponto 37, pág. 108), segundo um juízo conclusivo de facto.

81. Em qualquer caso, é incontroverso que na data da prática do ato impugnado, não mais se encontrava em vigor o contrato em que se fundamentam os incumprimentos contratuais, pois ainda que o contrato apenas tenha cessado os seus efeitos de facto em 07/02/2022, perante o início da produção dos efeitos do novo contrato em 08/02/2022, na data de 04/08/2022 esse contrato celebrado em ../../2000 há muito que esgotara os seus efeitos e não se encontrava a produzir quaisquer efeitos, seja de facto, seja de direito.

82. Por isso, mesmo que o contrato ao abrigo do qual o ato impugnado foi praticado não se extinguisse em 31/12/2021 e perdurasse a produzir efeitos de facto para além dessa data, afigura-se inequívoco que não estava em vigor à data do ato impugnado, por nessa data se encontrar em vigência um novo contrato de concessão entre as mesmas partes.

83. Donde não se pode entender que os incumprimentos contratuais ocorridos na vigência de um certo contrato, se repercutem no âmbito de outro contrato, seja quanto à sua vigência temporal, seja quanto ao seu respetivo objeto, por estarem em causa atos jurídicos distintos.

84. Assim, é de entender que não pode relevar a continuidade material da concessão entre o primeiro contrato, que serviu de fundamento ao ato impugnado e o segundo contrato de concessão, pois não só este não produziu efeitos retroativos, como o primeiro, quando muito, só produziu os seus efeitos de facto até 07/02/2022, sendo o ato impugnado praticado ao abrigo das disposições do primeiro e não do segundo contrato, por expressa menção no ato impugnado da cláusula 27.ª do contrato celebrado em ../../2000.

85. Daí que as multas contratuais aplicadas tenham por fonte contratual a cláusula 27.ª do contrato de concessão celebrado em ../../2000, cuja vigência cessou em 31/12/2021, e não o contrato de concessão celebrado em ../../2022, cujos efeitos se iniciaram em 08/02/2022.

86. Por outro lado, não tem sustento, nem no plano de facto, nem de direito, pretender imputar os efeitos do ato impugnado, referentes a incumprimentos contratuais ocorridos na vigência do contrato de concessão celebrado em ../../2000 e com base na invocação do seu respetivo clausulado, ao contrato de concessão celebrado em ../../2022, que apenas iniciou a produção dos seus efeitos em 08/02/2022, com a entrada em vigor do D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02.

87. Em consequência das alterações normativas aprovadas, primeiro pela revogação da Lei n.º 102/99, de 26/07 pelo artigo 61.º, n.º 1, a) da Lei n.º 17/2012, de 26/04 (a nova lei postal) e, depois, pela aprovação do D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02, que alterou a Lei n.º 17/2012, de 26/04, revogando no seu artigo 5.º a quase totalidade dos números do artigo 57.º da Lei n.º 17/2012 (revogando os n.ºs 1, 2, 4, 5, 6, 7, 9 e 10 e dando nova redação aos n.ºs 3 e 8), desde a entrada em vigor do D.L. n.º 22-A/2022, de 07/02, ocorrida em 08/02/2022, cessou em definitivo a vigência dos efeitos do D.L. n.º 448/99, de 04/11, que aprovou as Bases Gerais do contrato de concessão celebrado em ../../2000, desaparecendo da ordem jurídica a habilitação contratual do poder sancionatório do contraente público.

88. Nestes termos, incorre o acórdão recorrido em erro de julgamento ao decidir pela não preclusão do poder sancionatório do contraente público com fundamento na não extinção dos efeitos do contrato de concessão ou no entendimento da continuidade de facto da relação contratual.

89. No que concerne às circunstâncias consideradas no acórdão recorrido para considerar não ter sido violado o princípio da boa-fé, releva apurar da invocada delonga procedimental, que o acórdão recorrido considerou não existir, por verificação de circunstâncias que justificam o tempo do procedimento, entendendo que esse tempo não é inadequado, designadamente, o tempo que mediou entre a audiência prévia e a decisão final.

90. Aplicando diversos arestos dos Tribunais Centrais Administrativos sobre a matéria do atraso na administração da justiça ou melhor, sobre a violação do direito a uma decisão em prazo razoável, o acórdão recorrido considerou a sua aplicação “mutatis mutandis” para o presente caso, em que releva apurar o tempo despendido na formação da vontade administrativa, cfr. pontos 43 e 44, a págs. 111-112.

91. Entendeu-se no acórdão recorrido que o processo administrativo em que se insere o ato impugnado é de “assinável extensão”, por ter “6.787 folhas”, revestido de “complexidade” algumas das questões suscitadas no procedimento, a que junta a “sucessão de titulares (nada mais nada menos do que três) na área da governação das comunicações entre o início (2018) e o termo (2022) do procedimento – com a inerente necessidade de reapreciação” e ainda “as graves perturbações no funcionamento da Administração Pública entre março de 2020 e abril de 2021”, para concluir que “não se está perante uma duração excessiva do procedimento decisório”.

92. Também aqui importa considerar diversos parâmetros, quer de enquadramento normativo, quer da jurisprudência administrativa, que apontam para solução normativa diferente da que foi seguida no acórdão recorrido.

93. É vastíssima a jurisprudência administrativa que afirma que na consideração da violação do direito a uma decisão judicial em prazo razoável não relevam apenas cada um dos períodos de paragem do processo judicial, mas, sobretudo, a consideração da totalidade do tempo decorrido entre a data da instauração do processo e o da decisão, havendo lugar à proteção do direito ainda que não existam atrasos processuais específicos, desde que seja ultrapassada a razoabilidade do tempo do processo globalmente considerado, cfr. entre outros, os Acórdãos do STA, de 13/03/2025, Processo n.º 0311/22.4BEBRG e de 22/06/2023, Processo n.º 02168/16.5BELSB.

94. Por isso, para efeitos de aferir o tempo razoável de decisão judicial, importa a verificação de uma situação objetiva de funcionamento anormal do sistema de administração da justiça, ou seja, como afirmado na jurisprudência deste Supremo Tribunal Administrativo, “o que releva é a análise da tramitação do processo no seu conjunto e não o que aconteceu em cada uma das suas fases o que obriga a que se não dê demasiada atenção ao cumprimento de cada um dos prazos dos actos desse percurso em detrimento de uma visão de conjunto que atenda a todas as suas incidências”, cfr. Acórdão do STA, de 27/11/2011, Processo n.º 0144/13.

95. Por isso, não importa que o processo tenha estado parado por pouco tempo ou que seja reduzido o período de atraso imputável aos serviços, se o cômputo da duração total do processo for longo e excessivo, cfr. Acórdãos do STA, de 09/03/2023, Processo n.º 01453/18.6BELRA e de 09/10/2008, Processo n.º 319/08.

96. Estando em causa a aferição da delonga em que se insere a prática do ato impugnado, importa considerar que a consideração do direito a uma decisão administrativa em prazo razoável já foi objeto de apreciação por este STA, como no Acórdão datado de 06/06/2024, Processo n.º 061/19.9BEPRT, nele se tendo afirmado que “O direito a uma decisão administrativa em prazo razoável, em especial no caso de procedimentos disciplinares, é objeto de uma proteção multinível, a qual impõe ajustamentos hermenêuticos dos diferentes regimes em ordem à otimização da proteção intencionada.”, entendendo-se que as “delongas procedimentais” também podem constituir uma violação do artigo 6.º, n.º 1, da Convenção Europeia dos Direitos Humanos (CEDH).

97. No caso dos procedimentos sancionatórios, como o presente caso, em que está em causa um ato administrativo de aplicação de 11 multas contratuais, enquanto sanções administrativas aplicadas pelo contraente público fundadas em incumprimento de diversas cláusulas do contrato, não é indiferente a delonga do desfecho do procedimento.

98. No que respeita às circunstâncias invocadas na fundamentação do acórdão recorrido, como justificando a delonga procedimental, nada concretamente resulta dos factos acerca da situação pandémica, tanto mais que esta apenas perdurou durante uma pequena parte do período abrangido pelo procedimento sancionatório.

99. Para o caso, importa considerar que os factos passíveis de ser considerados incumprimentos contratuais foram conhecidos pela ANACOM entre o 3.º trimestre de 2015 e o 3.º trimestre de 2017 e que só cerca de um ano depois, em 25/06/2018, foi submetida uma proposta de decisão ao Secretário de Estado das Infraestruturas, além de que, notificados os A... em audiência prévia e apresentada a sua respetiva pronúncia, a ANACOM levou mais cerca de um ano a iniciar a atividade instrutória requerida, que ocorreu em junho de 2019, tudo muito antes de se iniciar o período da pandemia, demorando depois mais cerca de um ano a emitir nova proposta de deliberação final, em 25/06/2020.

100. Estando o processo cerca de um ano no membro do Governo, entre 25/06/2020 até ser solicitada nova submissão à ANACOM, a qual veio a submeter nova proposta de decisão final em 07/09/2021, sem que resulte da factualidade provada o que ocorreu nesse tempo em termos de exercício de atividade governativa, na verdade só veio a ser proferido o despacho impugnado em 04/08/2022, quase um ano depois do segundo envio da proposta pela ANACOM.

101. Considerando a data em que os factos foram conhecidos, entre 2015 e 2017, e a data em que ocorreu a prática do ato impugnado, em 04/08/2022, ainda que parte deste período, entre março de 2020 e junho de 2021, o país tenha enfrentado uma pandemia, facto imprevisível que condicionou o funcionamento e a atividade dos serviços, e que também tenham existido diversos titulares da área de governação, não existiu uma ausência ou interrupção da atividade administrativa, nem governativa, que permita justificar mais de cinco anos de delonga procedimental desde o conhecimento do factos até ao seu sancionamento.

102. Apenas o período da pandemia não pode ser diretamente imputado à atuação dos diversos intervenientes do procedimento administrativo, mas mesmo assim, sem que se possam extrair as consequências que decorrem do acórdão sob recurso, por os serviços terem continuado em funções, ainda que sob outras formas de organização do trabalho.

103. Mesmo as várias alterações na titularidade governativa são muito posteriores ao conhecimento dos factos, além de se extrair do teor da declaração de voto de vencida, como factos públicos e notórios, que, entre 17/09/2020 até 30/03/2022, esteve o mesmo governante – o Secretário de Estado Adjunto e das Comunicações –, no exercício das funções, sendo esse período coincidente com aquele em que a ANACOM enviou proposta de decisão final, primeiro em 25/06/2020 e depois, novamente, após solicitação, em 07/09/2021.

104. Pelo que, a situação pandémica e a mudança dos titulares da área governativa, não podem constituir causa ou fundamento justificativo de todo o atraso ou delonga procedimental verificada, como foi entendido pelo acórdão recorrido.

105. E do mesmo modo quanto à invocada complexidade do procedimento, seja em virtude da sua dimensão, seja quanto às questões nele colocadas, a qual, sendo de reconhecer, desde logo atento o número de situações de incumprimento contratual em causa, não é de molde a afastar a existência objetiva de delonga procedimental, designadamente, na fase de instrução e de decisão do procedimento, que, na sua grande parte, ocorreu em momento anterior à pandemia.

106. Caso a Administração, globalmente considerada, tivesse adotado outro tipo de atuação, teria sido possível que o ato impugnado tivesse sido praticado antes de cessados os seus efeitos, em 31/12/2021, pois entre o conhecimento dos factos, entre 2015/2017, até aquela data, haveria oportunidade para praticar o ato impugnado.

107. O tempo decorrido não pode ser considerado como o tempo normal e adequado de atuação dos poderes públicos, sendo de constatar o caráter anómalo da demora do procedimento, reconhecendo que o mesmo não corresponde ao que é adequado como comportamento da Administração Pública, não apenas em termos de celeridade, como de eficiência de atuação.

108. Como qualquer procedimento, para mais, atenta a sua natureza sancionatória, tem de se reconhecer que a Administração não é inteiramente livre quanto ao seu agir e que existem limites, designadamente, temporais ou ratione temporis, para o exercício da competência, aqui entendido como poder sancionatório do contraente público.

109. Como decidido no Acórdão deste STA, de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB, não se pode reconhecer “um poder livre ou incondicionado do contraente público”, pelo que, na falta de um qualquer prazo para o contraente público exercitar o seu poder sancionatório, por a lei não o prever, nem as partes o terem convencionado no contrato, “tem de atender-se aos princípios gerais de direito administrativo, como o princípio da boa administração, da proporcionalidade e da razoabilidade, previstos, respetivamente, nos artigos 5.º, n.º 1, 7.º e 8.º do CPA”, para aferir, também com este fundamento, a legalidade da decisão sancionatória impugnada, tomada mais de cinco anos após o conhecimento dos factos passíveis de sancionamento administrativo e alguns meses após a extinção do contrato.

110. Reafirma-se, por isso, que “por regra, o poder sancionatório do contraente público deve ser exercido durante a vigência do contrato, apenas se podendo admitir, a título excecional, os casos em que esse poder pode ser exercido após esse momento”, por não ser de conceder que não se imponha qualquer vinculação quanto ao momento da prática do ato e a Administração possa decidir quando entender oportuno, sem qualquer limite temporal, tanto mais por o contrato estar findo e estar em causa a aplicação de sanções contratuais, cujos poderes legais e contratuais foram conferidos no âmbito do específico contrato em causa, cfr. Acórdão do STA, de 30/04/2025, Processo n.º 139/24.7BALSB.

111. Com efeito, não se extraindo do ordenamento jurídico uma verdadeira vinculação quanto a um momento determinado para agir, não é de conceder um poder totalmente livre para a prática do ato, que legitime uma atuação como a decisão impugnada, que vem a ocorrer com a dilação que se verifica, por violação dos citados princípios gerais da atividade administrativa.

112. Tomando, por princípio, que o decurso do tempo não preclude o exercício da competência, é inaceitável que a Administração não se encontre vinculada a agir dentro de um prazo razoável, em respeito de princípios de confiança e de segurança jurídica, nada justificando uma atuação sancionatória decorrido o tempo que ocorre no presente caso.

113. O contraente público, tomando conhecimento dos factos alegadamente ilícitos imputáveis ao concessionário, teve condições para assumir a direção do procedimento, proceder à instrução e, por referência aos pressupostos de facto e de direito, vir a praticar o ato com o conteúdo da decisão impugnada, mas em tempo anterior ao que veio a ocorrer, em ordem à prossecução do interesse público para que o próprio poder sancionatório foi previsto.

114. Não deve ser reconhecido à Administração o poder de introduzir na ordem jurídica uma definição unilateral de natureza sancionatória nos termos em que ocorreu, por tal contrariar as finalidades decorrentes do poder-dever de exercício dos poderes sancionatórios do contraente público, decorrentes da função administrativa (artigo 302.º, al. d), 325.º, n.º 4 e 329.º, do CCP), considerando as finalidades, simultaneamente, compulsórias e sancionatórias, das multas contratuais.

115. Pelo que, em face de todo o exposto, não se poderá manter a fundamentação e consequente decisão do acórdão arbitral recorrido, quanto à questão da preclusão do exercício do poder sancionatório do contraente público ratione temporis, pois além de o contrato de concessão ao abrigo do qual o ato impugnado ter sido praticado se encontrar extinto, as circunstâncias fáctico-jurídicas consideradas a respeito da complexidade do procedimento, da situação pandémica e da mudança dos governantes, não são de molde a alterar a factualidade relativa à excessiva delonga procedimental, designadamente, porque os factos foram conhecidos muitos anos da pandemia e das alterações dos titulares governamentais, tendo sido possível ao contraente público instruir o procedimento de aplicação das sanções e de decidir no âmbito da vigência do contrato.

116. A atuação do contraente público revelada no probatório, em que, entre o conhecimento das situações de incumprimento, ocorridas entre 2015 e 2017, até à prática do ato impugnado, decorreram vários anos, além da existência de diversas paragens no procedimento de cerca de um ano, não correspondem ao padrão de um comportamento adequado, incorrendo o acórdão recorrido em erro de julgamento de direito ao conferir relevância jurídica a tais circunstâncias, não extraindo as consequências devidas no plano do direito aplicável e da ilegalidade da decisão impugnada.

117. Em face dos factos apurados e do fundamento invocado pela Impugnante, que considera existir uma preclusão do exercício do poder sancionatório do contraente público, não poderia o acórdão arbitral ter decidido como decidiu, considerando que os efeitos do contrato estavam extintos, de facto e de direito, à data da prática do ato impugnado, a que acresce não poderem ser consideradas as circunstâncias para justificar a delonga do procedimento sancionatório, devendo atender-se ao bloco da normatividade, composto por normas jurídicas e também por princípios gerais de direito, designadamente, os princípios gerais da atividade administrativa, com consagração constitucional no artigo 266.º, n.º 2 e com concretização na lei, no Capítulo II, da Parte I, do CPA, correspondente aos artigos 3.º e seguintes do referido Código.

118. Não se pode aceitar que num procedimento de natureza sancionatória, sendo conhecidos os factos de incumprimento contratual durante a vigência do contrato e vários anos antes da extinção dos seus efeitos, venha a ser praticado um ato administrativo de aplicação de multas contratuais depois de o mesmo estar caducado, por falta de habilitação de competência, além de atestar a delonga procedimental ocorrida, sem preocupação mínima com a celeridade.

119. A prática do ato impugnado e a consequente aplicação das sanções contratuais são, por isso, extemporâneas, por ocorrerem depois de extinto o contrato e em manifesta violação do prazo razoável para decidir, traduzindo num comportamento que não é adequado aos fins para que o poder foi conferido, não se podendo aceitar qualquer ilimitação ratio temporis ao exercício do poder sancionatório do contraente público ou que esse exercício possa ocorrer a todo o tempo.

120. Pelo que, em face do fundamento do recurso invocado e da concreta factualidade apurada, impõe-se extrair as suas respetivas consequências jurídicas e conferir, à luz do disposto no n.º 3 do artigo 5.º do CPC, a resposta que o ordenamento jurídico contempla, que consiste a de considerar violados os princípios gerais da atividade administrativa, da boa administração, da proporcionalidade e da razoabilidade, na vertente do dever geral de celeridade administrativa (artigos 5.º, n.º 1 e 59.º do CPA), do subprincípio da adequação da atuação aos fins prosseguidos (artigo 7.º, n.º 1 do CPA) e da adoção de uma atuação que se afigura manifestamente desrazoável e incompatível com a ideia de direito (artigo 8.º, n.º 1 do CPA).

121. O que determina que seja de conceder provimento ao fundamento do recurso, incorrendo o acórdão arbitral recorrido em erro de julgamento, com a consequência da procedência do recurso, da revogação do acórdão arbitral recorrido e da anulação da decisão impugnada.

DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os Juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo, de harmonia com os poderes conferidos pelo disposto no artigo 202.º da Constituição da República Portuguesa, em conceder provimento ao recurso, em revogar o acórdão recorrido, proferido em 01/07/2024, no processo arbitral n.º 8/2023/AHC/MM, pelo Tribunal arbitral ad hoc que funcionou junto do Centro de Arbitragem da Câmara de Comércio e Indústria Portuguesa e, em consequência, anular a decisão sancionatória impugnada.

Custas pelo Recorrido.

Lisboa, 30 de abril de 2025 *. - Ana Celeste Catarrilhas da Silva Evans de Carvalho (relatora) - Cláudio Ramos Monteiro - Helena Maria Mesquita Ribeiro”.

*"Retificado nos termos do despacho da Relatora de 05/05/2025.".

Lisboa, 05 de maio de 2025.

Ana Celeste Carvalho