0209/03 - Supremo Tribunal Administrativo

É ilegal, por ofensa do princípio da liberdade dos meios probatórios, a restrição dos meios tendentes a demonstrar a actividade profissional de odontologia durante 18 anos, restrição essa aprovada em acta pelo Conselho Ético e Profissional de Odontologia e determinante que o interessado fosse excluído da lista de acreditação sem que em concreto se apreciassem as provas por ele apresentadas.

Acordam no Pleno da 1.ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo:

O Secretário de Estado Adjunto do Ministro da Saúde interpôs recurso jurisdicional do acórdão da Subsecção, de fls. 116 e ss., que concedeu provimento ao recurso contencioso deduzido por A..., identificada nos autos, e que, na parte respeitante à ora recorrida, anulou o despacho daquele membro do Governo, de 22/10/2002, que homologara as listas definitivas de profissionais acreditados e não acreditados, no âmbito do processo de regularização dos odontologistas previsto na Lei n.º 4/99, de 27/1, com a redacção da Lei n.º 16/2002, de 16/2.

O recorrente terminou a sua alegação de recurso oferecendo as conclusões seguintes:

a) A interpretação do art. 87º do CPA à luz dos critérios fixados no art. 9º do C. Civil conduz à sua qualificação como norma atributiva de poderes discricionários à Administração no sentido de lhe permitir o recurso a todos os meios de prova nos procedimentos a seu cargo, em consonância, aliás, com o princípio do inquisitório, consagrado no art. 56º do CPA, temperado pelo também princípio da liberdade de apreciação de provas, com recusa de tudo o que lhe for impertinente (cfr. arts. 57º, 88º/2 e 89º do CPA).

b) O dever que recai sobre o órgão instrutor, de averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para uma justa e rápida decisão do procedimento, dever este decorrente do princípio do inquisitório estabelecido no art. 56º do CPA, não significa que o órgão instrutor não possa ter a liberdade de determinar os meios probatórios para chegar ao conhecimento desses factos.

c) Neste contexto, o Conselho, dentro da liberdade de escolher os meios de prova que entendeu úteis, pôde legalmente determinar quais os documentos que eram admitidos para a produção de prova do exercício há mais de 18 anos da actividade de odontologista, com o claro objectivo de assegurar a transparência e a objectividade do processo em causa mediante a eleição de critérios rigorosos e antecipadamente definidos através dum processo prévio de apreciação e selecção dos meios probatórios admissíveis, assente numa criteriosa análise e adequada valorização do seu mérito.

d) A regra da liberdade de apreciação das provas resulta, como se disse, do art. 57º, que permite a recusa de tudo o que é impertinente, do art. 88º, n.º 2, na referência a diligências de prova úteis, que também remete para um juízo relativamente elástico do órgão instrutor; só não valerá esta regra quando o órgão esteja vinculado ao valor de provas determinadas.

e) O presente recurso contencioso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

f) A determinação dos documentos admitidos para a produção de prova consubstancia um mero critério sobre os meios de prova úteis, estabelecido no exercício de um poder discricionário que assistia ao Conselho, consentido pelo art. 87º do CPA e pela Lei n.º 4/2000, e sem visar interpretar, integrar, suspender ou revogar esse preceito ou qualquer outro normativo desses diplomas.

g) Com a eleição dos meios de prova definidos nas aludidas actas, o Conselho procurou valorizar um dos valores subjacentes ao procedimento de que foi legalmente incumbido, consubstanciado na necessidade de a decisão final ser a expressão tão perfeita e completa quanto possível da verdade dos factos que interessam para uma adequada composição dos interesses em causa.

h) Acresce que a restrição probatória operada pelo CEPO não ofende qualquer norma jurídica, pelo que estaremos em face de um regulamento «praeter legem», justificando-se a indicada restrição por evidentes e muito fortes razões de defesa da saúde pública.

A recorrida contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

I- Deve, assim, improceder o pedido de anulação do acórdão recorrido por erro de aplicação do direito, uma vez que o órgão agora recorrente não logrou indicar qualquer razão susceptível de ilustrar uma menor adequação na aplicação do direito ao caso concreto.

II- A agora recorrida reitera e mantém a argumentação acolhida no acórdão impugnado, na parte que determinou a anulação do acto objecto do recurso contencioso de anulação.

O Ex.º Magistrado do MºPº junto deste Pleno emitiu douto parecer no sentido do não provimento do recurso.

A matéria de facto pertinente é a dada como provada na decisão «sub censura», que aqui damos por reproduzida – como se estabelece no art. 713º, n.º 6, do CPC (cfr. os artigos 726º e 749º do mesmo diploma).

Passemos ao direito.

No que à recorrida respeita, o acto contenciosamente impugnado homologou a sua inserção na lista dos candidatos não acreditados como odontologistas, fazendo-o no âmbito do processo de regularização desses profissionais, determinado pela Lei n.º 4/99, de 27/1. Tal inserção adviera do facto de o Conselho Ético e Profissional de Odontologia haver considerado que a ora recorrida não tinha feito prova suficiente do exercício da actividade de odontologia durante os dezoito anos referidos no art. 2º da Lei n.º 4/99, de 27/1 (na redacção da Lei n.º 16/2002, de 22/2). Ora, o acórdão «sub censura» concluiu que a não acreditação da aqui recorrida se devera ao facto de aquele Conselho ter imposto uma limitação abstracta dos meios de prova, o que seria ilegal e imediatamente determinante da anulação do acto.

No presente recurso jurisdicional, o recorrente assevera que o referido Conselho não procedeu a uma qualquer restrição ilegal dos meios probatórios atendíveis, mas que se limitou a usar da liberdade de escolha e apreciação dos meios de prova convincentes e úteis; daí que o recorrente pugne pela revogação do aresto e pela concomitante legalidade do acto contenciosamente impugnado.

A solução perfilhada no acórdão «sub judicio» recolheu nas Subsecções uma unanimidade apenas negada por alguns votos de vencido. E, entretanto, essa corrente jurisprudencial estendeu-se a este Pleno, como se vê pelos acórdãos de 9/11/2004, proferido no rec. n.º 248/03, de 24/11/2004, proferidos nos recs. ns.º 197/03 e 225/03, de 16/12/04, proferido no rec. n.º 181/03, e de 25/1/05, proferidos nos recs. ns.º 175/03, 177/03, 202/03, 203/03 e 208/03. Ante a assunção pelo Pleno, sem tergiversações, da referida jurisprudência, resta-nos tão somente reiterá-la; e, para esse efeito, permitimo-nos extrair, do acórdão referido em primeiro lugar, os passos seguintes, que dão plena resposta às questões suscitadas pelo recorrente:

«Como já se salientou e se infere da matéria de facto dada como provada pelo acórdão recorrido, o CEPO decidiu aceitar como prova do exercício da actividade de odontologista há pelo menos 18 anos os documentos mencionados nas actas VII, XIII e XIX. Mas como os documentos apresentados pelo ora recorrido não fizessem parte da grelha dos meios probatórios por si fixada, constantes das referidas actas, entendeu aquela Comissão, abstractamente, que os mesmos não faziam prova suficiente de tal exercício, sem sequer ter apreciado o seu valor intrínseco.

Ora, o princípio geral nesta matéria é o da admissibilidade de todos os meios probatórios legais, salvo se a lei os restringir. O diploma legal que disciplina a acreditação dos odontologistas - Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, alterada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro - não contém qualquer restrição aos respectivos meios de prova, pelo que a mesma imposta em acta (s) por uma mera Comissão, e já depois dos candidatos terem apresentado as suas provas, não pode deixar de ser ilegal, tanto mais que não foi apreciado o valor intrínseco destas (atestado de Junta de Freguesia e declaração do Centro de Saúde de Seia) apresentadas pelo ora Recorrido pelo que este foi excluído da acreditação apenas por os documentos que apresentou para fazer prova do exercício de odontologista não constarem do elenco da grelha dos documentos que a referida Comissão entendeu criar.

O n.º 2 do art. 2.º da Lei nº 4/99 estabelece que «são também considerados odontologistas os profissionais a quem tenha sido confirmada a sua inscrição como odontologista no Ministério da Saúde, designadamente ao abrigo do despacho nº 1/90, de 3 de Janeiro, da Ministra da Saúde (Diário da República, 2ª série, de 23 de Janeiro de 1990), desde que se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e reúnam os requisitos mínimos de formação profissional em saúde oral de 900 horas, obtida até à data da entrada em vigor da presente lei”.

O n.º 3 do mesmo artigo, na redacção dada pela Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, estabelece que «serão também considerados odontologistas os profissionais que, comprovadamente, se encontrem a exercer a profissão com actividade pública demonstrada há mais de 18 anos e que, embora não possuindo uma carga horária mínima de formação profissional em saúde oral até novecentas horas, venham a adquiri-la até três anos após a data de entrada em vigor da presente lei».

O art. 87.º, n.º 1, do CPA estabelece que «o órgão competente deve procurar averiguar todos os factos cujo conhecimento seja conveniente para a justa e rápida decisão do procedimento, podendo, para o efeito, recorrer a todos os meios de prova admitidos em direito». (Sublinhámos).

A Administração está subordinada, na globalidade da sua actuação, ao princípio da legalidade (arts. 266.º, n.º 2, da CRP e 3º do CPA).

O conteúdo do princípio da legalidade é definido no referido art. 3º do CPA nos seguintes termos:

Os órgãos da Administração Pública devem actuar em obediência à lei e ao direito, dentro dos limites dos poderes que lhes estejam atribuídos e em conformidade com os fins para que os mesmos poderes lhes forem conferidos.

Por outro lado, este princípio da legalidade vale não só para a Administração agressiva mas também para a constitutiva.

“O princípio da legalidade, nesta formulação, cobre e abarca todos os aspectos da actividade administrativa, e não apenas aqueles que possam consistir na lesão de direitos ou interesses dos particulares. Designadamente, o princípio da legalidade visa também proteger o interesse público, e não apenas os interesses dos particulares». – Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, vol. II, pág. 42.

Assim, por força daquela regra da admissibilidade de «todos os meios de prova admitidos em direito», contida no art. 87.º do CPA, a Administração não pode, se não existir lei especial que disponha em contrário, deixar de avaliar todos os meios de prova admissíveis em direito que lhe sejam apresentados pelos particulares.

Isto não quer dizer, naturalmente, que a Administração esteja obrigada a considerar verdadeiros todos os factos sobre os quais lhes sejam apresentadas provas por meios admissíveis em direito, isto é, que não tenha liberdade de apreciação das provas (salvo nos casos de provas com valor fixado na lei), mas sim que não pode recusar-se a fazer a avaliação em concreto da potencialidade probatória dos meios de prova que lhe sejam apresentados, desde que esses meios sejam legalmente admissíveis.

Assim, abstractamente, aquelas restrições probatórias constantes das actas referidas são ilegais por violarem a regra do art. 87º do CPA, pois, sem cobertura legal, afastam a ponderação da potencialidade probatória de documentos que não se enquadrem nas categorias indicadas, para além de afastarem a viabilidade de relevância de outros meios de prova.

Tal como sustenta a entidade Recorrente, o presente recurso não tem por objectivo levar a cabo a fiscalização abstracta da legalidade da actuação da Administração (como é objectivo dos processos de declaração de ilegalidade de normas), mas sim apreciar a legalidade em concreto dessa actuação.

Por isso, para apurar se se está perante um vício do acto, susceptível de conduzir à sua anulação ou declaração de nulidade, é necessário apurar se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

É certo que a mera ilegalidade abstracta, desacompanhada de uma concreta actuação da Administração afastando a avaliação da potencialidade probatória de meios de prova que lhe tivessem sido apresentados, poderia ser relevante, para efeitos de determinar a ilegalidade do acto, se se demonstrasse que ela influenciou a própria actuação do interessado, levando-o a não apresentar meios de prova de que dispunha que não se enquadravam nos tipos de prova que a Administração considerara admissíveis.

Porém, não foi isso que aconteceu no caso em apreço, pois as restrições dos meios probatórios foram decididas pela Administração já depois de apresentadas as candidaturas pelos interessados, que, por isso, apresentaram as provas que entenderam, sem qualquer limitação.

Consequentemente, importa averiguar, através dos factos dados como provados, se essa ilegalidade teve algum reflexo na decisão tomada pela Administração.

O Recorrido apresentou prova documental tendente a demonstrar que exercia a actividade profissional de odontologista desde antes de 1982.

O Conselho Ético e Profissional de Odontologia não fez, porém, qualquer juízo concreto sobre a sua potencialidade probatória, não indicando qualquer razão concreta para não lhes dar o relevo probatório que abstractamente podem ter, apenas por tais documentos não se enquadrarem em nenhuma das categorias indicadas nas actas VII, XIII e XIX, que expressamente se referem na proposta de decisão que elaborou.

Por isso, tem de concluir-se que foi por considerar inadmissíveis aqueles elementos probatórios apresentados que o Conselho Ético e Profissional de Odontologia concluiu pela falta de prova do exercício da actividade de odontologista pelo Recorrente desde antes de 1982 e propôs a sua não acreditação.

Sendo assim, tendo-se materializado na actividade concreta da Administração as restrições probatórias abstractamente anunciadas, tem de se concluir que ocorre o vício procedimental neste ponto imputado ao acto impugnado.

O acórdão recorrido ao decidir como decidiu, ou seja, ao anular o acto de não acreditação do ora Recorrido com fundamento na restrição ilegal dos meios probatórios e consequente violação do disposto nos arts. 87º, nº 1 do CPA, 2º da Lei nº 4/99, de 27 de Janeiro, na redacção da Lei nº 16/2002, de 22 de Fevereiro, não merece censura, razão pela qual acordam em negar provimento ao presente recurso.”

Nestes termos, acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional e em confirmar o acórdão recorrido.

Sem custas.

Lisboa, 5 de Maio de 2005. – Madeira dos Santos – (relator) – António Samagaio – Azevedo Moreira – Rui Botelho – Pais Borges – J Simões de Oliveira – Angelina Domingues – Costa Reis – Adérito Santos.