Quem foi o relator do acórdão 798/22.5BEALM?

O relator foi Luis Borges Freitas, no Tribunal Central Administrativo Sul.

Quando foi proferido o acórdão 798/22.5BEALM?

O acórdão foi proferido em 30 de abril de 2025.

798/22.5BEALM

Sumário

I - No âmbito da impugnação de atos administrativos e da condenação à prática do ato devido, quando o juiz se confronta com a necessidade de apreciar a exceção da intempestividade da prática do ato processual, à luz do binómio sujeição a prazo v. não sujeição a prazo para a propositura da ação, terá de identificar a forma de invalidade que decorre dos vícios em causa. II - Como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, o tribunal não avalia nesse momento da existência efetiva dos vícios, antes discorre como se eles existissem e determinando se daí advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do ato. III - A violação de um direito fundamental poderá ocorrer sem que tenha sido violado o seu conteúdo essencial. IV - Ilegalidade do ato e ato com objeto ou conteúdo impossível são realidades que não se confundem. V - O direito à tutela jurisdicional efetiva não impede o estabelecimento de prazos para o exercício dos direitos.

Texto

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul: I T..... intentou, em 3.12.2022, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, ESTADO-MAIOR-GENERAL DAS FORÇAS ARMADAS e ESTADO-MAIOR DA ARMADA, pedindo: «a) Que seja apreciado o enquadramento legal dado à missão para: b) Que seja declarada a nulidade do processamento e do pagamento do suplemento de embarque por vício de violação de lei e consequentemente; c) Que seja procedente o pedido de processamento e pagamento do suplemento de missão; d) Que sejam os RR., condenados ao pagamento da quantia de 16 960,38 € €, ao ora A., a título de suplemento de missão, e da quantia de 2.082,74 €, a título de juros vencidos, no total de 19.043,12 €, a que acrescerão juros vincendos até integral pagamento». * Por despacho saneador de 2.2.2024 o tribunal a quo decidiu: «- Julga[r] procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério da Defesa Nacional e do Estado-Maior General das Forças Armadas e, em consequência, absolve[r] estas entidades demandadas da instância; - Julga[r] procedente a exceção dilatória de intempestividade da prática de ato processual e, em consequência, absolve[r] a Marinha da instância». * Inconformado, o Autor interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões: A. O MDN e o EMGFA são partes legítimas na ação porque têm interesse em agir, pelo que não deve proceder a absolvição da instância declarada. B. A missão é uma ação de CTM – Cooperação Técnica Militar, pelo que o suplemento remuneratório devido é o de missão e não o de embarque, ou seja, a legislação aplicável, para efeitos de atribuição de abono remuneratório complementar é, necessária e legalmente, a expressa no Dec-lei n.º 238/96, de 13 de Dezembro, ou seja, o suplemento de missão. C. Os atos impugnados (processamento de suplementos de embarque) são nulos por determinação expressa da lei, por violarem com o seu conteúdo, direitos fundamentais, a forma legalmente exigível (deveriam ter sido processados recibos com suplementos de missão) e, preterirem a lei aplicável. D. Assim, os atos administrativos em crise violaram o disposto no art. 161º, n.º 2, al. c), d) e g) do CPA, bem como o disposto nos art. 3º e 59º, da CPR – violação de lei por preterição da lei aplicável à da natureza do serviço prestado pelo A., à Marinha, por ilegalidade do suplemento pago e do incumprimento de formalidades essenciais (falta de entrega de recibos explicitando o que era processado, para além do mais frustrando a expectativa da informação que o A. recebeu dos seus superiores hierárquicos antes do início da missão). E. Os atos impugnados devem ser declarados nulos nos termos do art. 162º do CPA. F. Deve ser considerada improcedente a alegada exceção de caducidade. G. A douta sentença recorrida, cometeu um erro de julgamento de direito ao considerar caducado o direito de ação, uma vez que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo. H. A douta sentença recorrida, deve ser revogada. I. Em substituição da douta sentença, ora em crise, deve ser prolatado Acórdão declarando: a. A improcedência da exceção de caducidade do direito de ação e da declarada ilegitimidade dos RR. – MDN e EMGFA. b. A nulidade dos atos administrativos impugnados, determinando que a lei aplicável à natureza do serviço prestado pelo A., é o constante do Dec-lei n.º 238/96, de 13 de Dezembro. c. E, condenando os RR., solidariamente ou, pelo menos, sem conceder, a Ré Marinha Portuguesa, à prática dos atos legais devidos e ao pagamento do valor peticionado com os respetivos juros vencidos e vincendos. Razões pelas quais, nos melhores termos em direito permitidos e, com o mui douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, se requer, a. Que o presente recurso seja considerado procedente e, consequentemente; b. Sejam declaradas improcedentes a alegada exceção de caducidade do direito de ação e a alegada ilegitimidade dos RR. MDN e EMGFA; c. A sentença em crise ser revogada e em sua substituição deve ser prolatado douto Acórdão concedendo procedência ao pedido do A.; d. Condenando os RR., ou pelo menos, a Marinha Portuguesa à prática do processamento do suplemento de missão devido, e ao respetivo pagamento, por acerto de contas com os valores ilegalmente pagos; e. Condenando a Marinha Portuguesa ao pagamento dos juros vencidos e vincendos, à taxa legal de 4%, até integral pagamento. * O Ministério da Defesa Nacional apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem: A. A legitimidade passiva é determinada em função da relação material controvertida, ou seja, pertence à entidade pública que configure na relação jurídica administrativa como contraparte, assumindo a posição de réu, como nesse sentido se estabelece no n.º 1 do artigo 10.º do CPTA. B. Em regra, nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos, segundo o n.º 2 do artigo 10.º do referido Código. C. Apesar da integração das Forças Armadas na administração direta do Estado, através do MDN, em matérias de disciplina e de administração de pessoal dos ramos das Forças Armadas verifica-se que o legislador veio adaptar as regras gerais do contencioso administrativo às exigências da organização militar, impossibilitando a legitimidade passiva do MDN naquelas matérias. D. Tal asserção resulta do disposto no n.º 2 do artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2021, de 9 de agosto, que aprovou a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA), nos termos do qual «[n]os processos jurisdicionais que tenham por objeto a ação ou omissão de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, a parte demandada é o EMGFA ou o respetivo ramo, conforme os casos (…)». E. Uma vez que o caso vertente constitui matéria de administração de pessoal, parte demandada será sempre o ramo das Forças Armadas a que a militar pertença. F. Pelo que a Marinha é a entidade competente para figurar nos autos como entidade demandada, uma vez que o Recorrente é militar do quadro permanente da Marinha, que no âmbito da relação contratual que detém com aquele ramo das Forças Armadas, intentou a presente ação, requerendo o processamento do suplemento de missão, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 238/96, de 13 de dezembro. G. O suplemento de missão a que se arroga o Recorrente, é pago, caso ao mesmo lhe assista direito, pelos ramos a que os militares pertencem, no caso em apreço, a Marinha, estando assim em causa uma competência que transcende o âmbito de atuação do Ministério da Defesa Nacional. H. Com efeito, a gestão de vencimentos, o processamento de salários e outros abonos constituem atividades administrativas relacionadas com a administração de pessoal, da inteira competência de cada um dos ramos das Forças Armadas. I. Assim sendo, parte demandada na presente ação deverá ser, apenas, a Marinha, e não o MDN. J. Em consequência, bem decidiu o douto Tribunal a quo ao ter julgado procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva deduzida pelo MDN, com a sua consequente absolvição da instância. K. Assim como, bem entendeu a procedência da exceção da caducidade do direito de ação, invocada pela Marinha, acompanhando-se os fundamentos em que assentaram a decisão ora recorrida, quanto à referida exceção. Nestes termos e nos mais de Direito, invocando-se o douto suprimento de Vossas Excelências, não padecendo a decisão do erro de julgamento alegado pelo Recorrente, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, devendo a douta decisão recorrida ser mantida nos seus precisos termos, assim, se fazendo Justiça. * A Marinha Portuguesa também apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem: A. Por intermédio de saneador-sentença, o Venerando Tribunal a quo extinguiu a instância por aquiescer com a exceção dilatória invocada pela Entidade Recorrida, de intempestividade da prática de ato processual. B. Dada a factualidade provada e o direito aplicável, facilmente se apreende que o douto aresto recorrido julgou bem a causa que lhe foi trazida a juízo. C. Primeiro, porque no que concerne à falta de discriminação da remuneração base e demais prestações nos atos de processamento de salários, contrariamente ao defendido pelo autor, ainda que ficassem demonstradas estas alegações, tal não implicaria a verificação de qualquer vício gerador de nulidade. D. Porquanto, a não discriminação das remunerações nos mencionados atos de processamento, na medida em que não permitisse ao interessado conhecer o sentido e fundamentos da decisão que tinham subjacente, determinaria apenas a respetiva inoponibilidade até que lhe fosse notificada tal informação. E. Não restou, assim, outra alternativa ao Venerando Tribunal a quo, que configurar as ilegalidades invocadas pelo Recorrente como não sendo geradoras de nulidade, mas sim, sendo, consequentemente, suscetíveis de determinar a mera anulabilidade. F. Neste sentido, olhando ao regime legal aplicável, atendendo ao n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, estabelece que «Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) três meses, nos restantes casos». G. As ações de impugnação – e, por remissão, as ações de condenação à prática de ato devido – devem ser intentadas no prazo de três meses, por se tratar inequivocamente de um ato anulável. H. Atendendo a que em 06.04.2021 se iniciou o prazo para interposição da ação administrativa, por decorrência da aplicação do regime estatuído pela Lei n.º 1- A/2020 de 19.03., é inexorável que quando a P.I. deu entrada em juízo, em 03.12.2022, há muito o Recorrente excedeu o prazo de três meses para suscitar a ação administrativa de condenação à prática de ato devido. I. Face ao que antecede, afigurando-se nítido que o douto aresto recorrido interpretou corretamente a lei processual vigente, concluindo pela procedência da exceção dilatória de intempestividade da prática processual, o decidido, por revestir de total legalidade, deve consolidar-se na ordem jurídica. Termos em que, pelo douto suprimento que se invoca, se requer seja negado provimento ao recurso e, em consequência, seja mantida a mui douta Sentença recorrida, com o que Vossas Excelências praticarão a costumada e sempre brilhante Justiça. * Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer. * Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento. II Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se o tribunal a quo errou: a) Ao considerar partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o Estado-Maior-General das Forças Armadas; b) Ao considerar que não foram alegados vícios conducentes à nulidade e que, desse modo, permitiriam a aplicação do regime previsto no artigo 58.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ex vi artigo 69.º/2 do mesmo código. III A matéria de facto constante da decisão recorrida – e que não foi impugnada - é a seguinte: A. O autor participou numa missão a bordo do navio NRP Zaire, em missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe, no período compreendido entre 6 de julho e 16 de novembro de 2019; B. Durante os meses em que decorreu a missão mencionada na alínea A., foi processado ao autor, juntamente com o respetivo salário, um suplemento de embarque; C. Durante os meses em que decorreu a missão mencionada na alínea A., foram emitidos recibos de vencimento dirigidos ao autor, que não discriminavam as remunerações e suplementos pagos; D. A 8 de maio de 2020, o autor apresentou um pedido de informação junto do Comando Naval da Marinha em que pediu esclarecimentos sobre a fórmula de cálculo utilizada no processamento dos seus salários durante o período referido na alínea A., indicando que «as folhas de processamento de salário eram omissas (ou têm informação insuficiente) quanto ao pagamento de remunerações suplementares (suplementos) legalmente devidas naquele tipo de missões, em especial, quanto ao tipo e fórmula de cálculo das mesmas; E. A 25 de agosto de 2020, o autor dirigiu um novo pedido de informação junto do Comando Naval da Marinha em que pediu esclarecimentos sobre a tipologia de missão em que participou entre 6 de julho e 16 de novembro de 2019, sobre a legislação pela qual a missão era regulada e as fórmulas de cálculo das remunerações processadas; F. A 2 de setembro de 2020, o Comando Naval da Marinha dirigiu mensagem de correio eletrónico de resposta ao autor, na qual referia que, no período em apreço, o autor tinha participado numa «Missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe, decorrente de um Memorando de Entendimento entre o Ministério da Defesa e Administração Interna da República Democrática de São Tomé e Príncipe», esclarecendo que «as normas de processamento do Suplemento de Embarque encontram-se vertidas no Decreto-Lei n.º 169/94, de 24 de junho, o qual identifica as fórmulas de cálculo»; G. A 22 de setembro de 2020, o autor apresentou reclamação junto do Comando Naval da Marinha, em que suscitava a ilegalidade do processamento do suplemento de embarque durante o período em que participou na missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe referido na alínea A. e requeria que o processamento das remunerações auferidas durante este período fosse retificado, sendo processado ao autor o suplemento de missão em substituição do suplemento de embarque; H. A 14 de outubro de 2020, o Comando Naval da Marinha proferiu decisão sobre a mencionada reclamação, indeferindo a pretensão do autor e confirmando os atos de processamento de salários no período referido em A., com os fundamentos constantes da informação transmitida mencionada na alínea F., nos quais foi atribuído ao autor o suplemento de embarque; I. A 18 de novembro de 2020, o autor tomou conhecimento da decisão mencionada na alínea anterior; J. A 5 de janeiro de 2021, o autor apresentou recurso hierárquico da decisão referida em D. junto do Chefe de Estado-Maior da Armada; K. A 26 de outubro de 2021, o Chefe de Estado-Maior da Armada proferiu decisão sobre o recurso hierárquico, tendo indeferido a pretensão do autor confirmando os atos de processamento de salários no período referido em A., nos quais foi atribuído ao autor o suplemento de embarque; L. A 3 de dezembro de 2022, a petição inicial que deu origem ao presente processo foi apresentada junto deste Tribunal. IV Da ilegitimidade do Ministério da Defesa Nacional e do Estado-Maior-General das Forças Armadas 1. No despacho saneador recorrido considerou-se serem partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o Estado-Maior-General das Forças Armadas. Como fundamento dessa conclusão considerou-se, nomeadamente, o seguinte: «(…) de acordo com o disposto no artigo 22.º, n.º 2 da LOBOFA, «[n]os processos jurisdicionais que tenham por objeto a ação ou omissão de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, a parte demandada é o EMGFA ou o respetivo ramo, conforme os casos, sendo representados em juízo por advogado ou por licenciado em direito com funções de apoio jurídico, constituído ou designado pelo respetivo Chefe de Estado-Maior, podendo este fazê-lo de entre consultores ou técnicos superiores do Centro de Competências Jurídicas do Estado, conjuntamente com o respetivo diretor». O citado preceito estabelece, assim, uma norma especial relativa à legitimidade passiva em processos jurisdicionais que respeitem a atos ou omissões de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, afastando a regra geral prevista no 10.º, n.º 2 do CPTA. Neste tipo de processos, a legitimidade passiva pertence, à luz deste artigo, ao EMGFA ou ao respetivo ramo – Marinha, Exército ou Força Aérea. No que se refere às competências do CEMGFA, prevê-se no artigo 12.º, n.º 1, alínea t) da LOBOFA que lhe compete «[d]irigir as unidades, estabelecimentos e órgãos colocados na sua dependência, designadamente praticar os atos de gestão relativamente ao pessoal militar e civil que integra aqueles órgãos, sem prejuízo da competência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos a que o pessoal militar pertence». Quanto à competência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos, estabelece o artigo 18.º, n.º 1, al. a) da LOBOFA que cabe a estes «[d]irigir, coordenar e administrar o respetivo ramo», sendo que, à luz do artigo 17.º, n.º 4 deste diploma legal, «[o]s Chefes de Estado-Maior dos ramos dependem do CEMGFA, para além do referido no n.º 2, nos aspetos relacionados com a estratégia de defesa militar, o ensino superior militar, a saúde militar, informações e segurança militares, a ciberdefesa, os aspetos militares do programa espacial da defesa nacional, a inovação e transformação nas Forças Armadas, e outras áreas de atividade conjunta ou integrada, bem como com o emprego dos meios e capacidades militares». Dos citados preceitos resulta que os Chefes de Estado-Maior dos ramos têm competência para dirigir, coordenar e administrar o respetivo ramo, dependendo do CEMGFA apenas nas matérias expressamente previstas no artigo 17.º, n.º 4 da LOBOFA, nas quais não se inclui a administração de pessoal. No presente caso, o autor, enquanto militar da Marinha, veio reagir contra atos de processamento de salário emitidos por esta, na sequência da informação proferida pelo Comando Naval com indicação do sentido da decisão que lhes subjazia – pagamento de suplemento de embarque em vez de suplemento de missão –, bem como da respetiva fundamentação. Ou seja, o autor vem reagir contra atos praticados pela Marinha em matéria de administração de pessoal do respetivo ramo, em relação aos quais interpôs reclamação para o Comando Naval e recurso hierárquico para o CEMA. Está, como tal, em causa um processo jurisdicional em matéria de administração de pessoal em relação a um militar da Marinha. Nestes termos, à luz dos citados preceitos, a legitimidade passiva na presente ação administrativa cabe ao ramo a que o autor pertence, neste caso, à Marinha. Revelam-se, consequentemente, partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o EMGFA, impondo-se a respetiva absolvição da instância. Note-se que, apesar de a Marinha vir defender que se limitou a dar cumprimento ao Despacho n.º 1/MDN/2018 do Ministro da Defesa Nacional, pelo que interessaria ao autor impugnar este ato e não qualquer ato por si proferido, não pode deixar de se atender ao objeto de ação tal configurado por este na petição inicial, no âmbito da qual vem inequivocamente colocar-se em crise mencionados atos praticados pela Marinha, imputando-lhes um conjunto de vícios, o que implica que seja aquela entidade parte na relação material controvertida. Atento o que fica exposto, conclui-se pela verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva em relação ao Ministério da Defesa Nacional e ao EMGFA, cumprindo absolver estas entidades da instância». 2. O Recorrente discorda, alegando o seguinte: «(…) no que tange à declarada ilegitimidade passiva do Ministério da Defesa e do EMGFA, estando alegadas normas ou diplomas jurídicos emanados de ambas as entidades, deve-se considerar que as mesmas têm interesse legítimo em agir: a) Para efeitos de melhor interpretação das decisões tomadas em Despachos com relevância para o caso concreto, b) Quer para efeitos de enquadramento orçamental das verbas a liquidar ao A., sem o qual a Marinha Portuguesa não poderá dar cumprimento à condenação que couber». 3. Em face desta alegação apenas se poderá concluir que o Recorrente se dispensou de rebater os fundamentos do despacho saneador recorrido. Assim, e reiterando o decidido pelo tribunal a quo, cabe apenas acrescentar, quanto aos lacónicos fundamentos agora aduzidos, que não se vê de que modo os mesmos poderão suportar a legitimidade das entidades absolvidas. Recorde-se, em especial, e quanto ao invocado «enquadramento orçamental», o regime previsto no artigo 171.º/6 e 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. Da alegada nulidade dos atos impugnados 4. Como resulta das conclusões formuladas pelo Recorrente, o mesmo não coloca em causa a intempestividade da ação, ao abrigo do regime legal aplicado no despacho saneador recorrido. A sua argumentação incide, sim, na defesa da nulidade dos atos impugnados – na linha, de resto, do que já havia efetuado na petição inicial -, nulidade essa que lhe daria o benefício da não sujeição a prazo para a propositura da presente ação, como decorre do artigo 58.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ex vi artigo 69.º/2 do mesmo código. 5. Como se sabe, a intempestividade da prática do ato processual consubstancia uma exceção dilatória (artigo 89.º/4/k) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Como tal, a proceder, determina que o tribunal não conheça do mérito da causa e absolva o demandado da instância (n.º 2 do mesmo artigo). 6. No âmbito da impugnação de atos administrativos e da condenação à prática do ato devido, quando o juiz se confronta com a necessidade de apreciar a exceção da intempestividade da prática do ato processual – por sua iniciativa ou mediante invocação do demandado –, à luz do binómio sujeição a prazo v. não sujeição a prazo para a propositura da ação, terá de considerar a natureza dos vícios apontados ao ato. Isto porque não obstante a regra geral do artigo 41.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual «a ação administrativa pode ser proposta a todo o tempo», o certo é que a impugnação de atos administrativos (anuláveis) está sujeita aos prazos fixados no artigo 58.º do mesmo código, assim como a ação de condenação emergente de um indeferimento está submetida, nomeadamente, ao regime do referido artigo 58.º, como decorre da já anteriormente referida remissão contida no artigo 69.º/2, ambos igualmente do Código de Processo nos Tribunais Administrativos. 7. Tal significa, portanto, que o juiz terá de identificar a forma de invalidade que decorre dos vícios em causa. Relevará, para esse efeito, e em especial, o regime dos artigos 161.º e 163.º/1 do Código do Procedimento Administrativo. De acordo com o primeiro, «[s]ão nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade» (n.º 1), «[sendo], designadamente, nulos: a) Os atos viciados de usurpação de poder; b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre; c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime; d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental; e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado; f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral; g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal; h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos; i) Os atos que ofendam os casos julgados; j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes; k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei; l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido». 8. Por sua vez, e de acordo com a segunda das referidas normas, «[s]ão anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção». 9. Ora, para identificar tais formas de invalidade, e como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, «o tribunal não avalia nesse momento da existência efectiva dos vícios, e antes discorre como se eles existissem. O que ao tribunal então se pede é que enuncie uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios arguidos corresponderá, caso ele exista. Evidentemente que essa consideração hipotética do vício não implica o reconhecimento antecipado da sua existência – pois a verdade das proposições hipotéticas prescinde da verdade das proposições categóricas que nela estão conjuntas, apenas dependendo da correcta ligação lógica entre elas. Assim, e nesta fase, o tribunal tem de raciocinar vício a vício, incumbindo-lhe apenas determinar se, na hipótese de existir o vício sobre que então se debruce, dele advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do acto» (acórdão de 2.6.2005, recurso n.º 0307/05). 10. De acordo com o despacho saneador recorrido, as invalidades alegadas pelo Autor, aqui Recorrente, a procederem, conduzem à anulabilidade. Julga-se que este entendimento é correto. 11. Como se sabe, através da presente ação o Recorrente visou obter o pagamento do suplemento de missão a que se refere o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 238/1996, de 13 de dezembro, relativo a uma missão a bordo do NRP Zaire, ao invés do suplemento de embarque, de valor inferior àquele. Isto porque, e segundo alegou, a missão em que participou consubstancia uma ação de cooperação técnico-militar. 12. Para o Recorrente os atos que negaram o pagamento pretendido são nulos porque: a) Representam uma ofensa essencial de um direito fundamental; b) Têm um objeto e conteúdo impossível, por ilegal; c) Carecem em absoluto de forma legal adequada. 13. Relativamente ao primeiro fundamento - ofensa essencial de um direito fundamental – o Recorrente pretende referir-se, sem dúvida, e ainda que de forma imperfeitamente expressa, ao regime constante do artigo 161.º/2/d) do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. Temos, assim, que a existência de tal desvalor jurídico depende, desde logo, da resposta positiva à seguinte questão: o Foi violado um direito fundamental? 14. Em caso de resposta afirmativa, haverá ainda que responder afirmativamente, no caminho que conduz à nulidade, a uma segunda questão: o Foi violado o conteúdo essencial desse direito? 15. Vejamos o primeiro quesito. Os direitos fundamentais acham-se consagrados na Parte I da Constituição, embora não excluam, como se refere no seu artigo 16.º/1, «outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional». Por isso se refere que «[o] âmbito material dos direitos fundamentais não se reconduz pura e simplesmente ao catálogo contido na Parte I da Constituição» (Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976, Almedina, 4.ª edição, p. 73). Sem prejuízo desta salvaguarda, incluem-se nos direitos fundamentais os direitos, liberdades e garantias (pessoais, de participação política e dos trabalhadores), bem como os direitos económicos, sociais e culturais. 16. No caso dos autos, releva o direito à retribuição do trabalho, latu sensu, o qual consubstancia um direito fundamental, no grupo dos direitos económicos, e nos termos do artigo 59.º/1/a) da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual todos os trabalhadores têm direito «[à] retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna». 17. Portanto, caso procedam as ilegalidades apontadas, temos que se mostrará violado um direito fundamental, o direito à retribuição do trabalho. Ou seja, fica ultrapassada, de modo afirmativo, a primeira questão, no âmbito da qual, recorde-se, se curava de saber se a violação se reportava a um direito fundamental. 18. Assim, passar-se-á à segunda questão: foi violado o conteúdo essencial do direito à retribuição do trabalho? Julga-se que não. Importa, para o efeito, evidenciar que a consequência da nulidade apenas ocorrerá em caso de violação do conteúdo essencial desse direito (à retribuição do trabalho), isto é, o seu «núcleo duro», como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, Almedina, p. 646. 19. Ora, o que está em causa nos autos é a discussão de uma parcela de um suplemento remuneratório, mais precisamente a parcela do valor do suplemento de missão que vai para além do valor pago a título de suplemento de embarque. O que, seguramente, não traduz a violação do «núcleo duro» do direito à retribuição. Portanto, e por aqui, não procede a defesa da verificação da nulidade. 20. No entanto, o Recorrente invoca ainda o disposto no artigo 161.º/2/c) do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual são nulos os atos «cujo objeto ou conteúdo seja impossível». De acordo com o Recorrente, o objeto é «impossível por o conteúdo dos atos em crise ser ilegal por não aplicação da lei própria do caso concreto, em claro prejuízo material para o A., e defraudando as expectativas que lhe foram criadas pelos seus superiores hierárquicos», afirmação que, manifestamente, nada tem a ver com a previsão normativa em causa. No fundo, o Recorrente sobrepõe duas realidades que não se confundem: ilegalidade do ato e ato com objeto ou conteúdo impossível. Como explicam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, op. cit, p. 645, «[s]ão de objecto impossível os actos cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e não quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica» (destaque e sublinhado nossos). 21. Por fim, alega ainda o Recorrente que para a solução da nulidade concorreria igualmente o facto de «não serem atempadamente entregues ao A., os recibos de vencimento/remunerações especificando a natureza e dimensão dos valores percebidos». Ora, como se disse no despacho saneador recorrido, «a não discriminação das remunerações nos mencionados atos de processamento, na medida em que não permitisse ao interessado conhecer o sentido e fundamentos da decisão que tinham subjacente, determinaria apenas a respetiva inoponibilidade até que lhe fosse notificada tal informação, o que, segundo o próprio autor alega e resulta da matéria de facto assente, acabou por ocorrer no presente caso, a 2 de setembro de 2020, com a informação que lhe foi notificada pelo Comando Naval (cf. alínea F. da matéria de facto assente)». 22. Em suma, não se identifica qualquer vício que, a proceder, conduzisse ao desvalor pretendido pelo Recorrente – a nulidade. Por esse motivo o Recorrente não logrou demonstrar que o despacho saneador errou ao julgar procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual. Verificada tal exceção impunha-se, evidentemente, a absolvição da Marinha da instância, nos termos impostos pelo artigo 89.º/2 e 4/k) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo absolutamente imprestável para o contrariar o apelo, feito pelo Recorrente, ao direito à tutela jurisdicional efetiva, o qual convive pacificamente com o estabelecimento de prazos para o exercício dos direitos. V Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o despacho saneador recorrido. Custas pelo Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil). Lisboa, 30 de abril de 2025. Luís Borges Freitas (relator) Rui Fernando Belfo Pereira Teresa Caiado

Sumário

II- Como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, o tribunal não avalia nesse momento da existência efetiva dos vícios, antes discorre como se eles existissem e determinando se daí advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do ato.

III- A violação de um direito fundamental poderá ocorrer sem que tenha sido violado o seu conteúdo essencial.

IV- Ilegalidade do ato e ato com objeto ou conteúdo impossível são realidades que não se confundem.

V- O direito à tutela jurisdicional efetiva não impede o estabelecimento de prazos para o exercício dos direitos.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

T. .... intentou, em 3.12.2022, no Tribunal Administrativo e Fiscal de Almada, ação administrativa contra o MINISTÉRIO DA DEFESA NACIONAL, ESTADO-MAIOR-GENERAL DAS FORÇAS ARMADAS e ESTADO-MAIOR DA ARMADA, pedindo:

«a) Que seja apreciado o enquadramento legal dado à missão para:

b) Que seja declarada a nulidade do processamento e do pagamento do suplemento de embarque por vício de violação de lei e consequentemente;

c) Que seja procedente o pedido de processamento e pagamento do suplemento de missão;

d) Que sejam os RR., condenados ao pagamento da quantia de 16 960,38 € €, ao ora A., a título de suplemento de missão, e da quantia de 2.082,74 €, a título de juros vencidos, no total de 19.043,12 €, a que acrescerão juros vincendos até integral pagamento».

Por despacho saneador de 2.2.2024 o tribunal a quo decidiu:

«- Julga[r] procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva do Ministério da Defesa Nacional e do Estado-Maior General das Forças Armadas e, em consequência, absolve[r] estas entidades demandadas da instância;

- Julga[r] procedente a exceção dilatória de intempestividade da prática de ato processual e, em consequência, absolve[r] a Marinha da instância».

Inconformado, o Autor interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões:

A. O MDN e o EMGFA são partes legítimas na ação porque têm interesse em agir, pelo que não deve proceder a absolvição da instância declarada.

B. A missão é uma ação de CTM – Cooperação Técnica Militar, pelo que o suplemento remuneratório devido é o de missão e não o de embarque, ou seja, a legislação aplicável, para efeitos de atribuição de abono remuneratório complementar é, necessária e legalmente, a expressa no Dec-lei n.º 238/96, de 13 de Dezembro, ou seja, o suplemento de missão.

C. Os atos impugnados (processamento de suplementos de embarque) são nulos por determinação expressa da lei, por violarem com o seu conteúdo, direitos fundamentais, a forma legalmente exigível (deveriam ter sido processados recibos com suplementos de missão) e, preterirem a lei aplicável.

D. Assim, os atos administrativos em crise violaram o disposto no art. 161º, n.º 2, al. c), d) e g) do CPA, bem como o disposto nos art. 3º e 59º, da CPR – violação de lei por preterição da lei aplicável à da natureza do serviço prestado pelo A., à Marinha, por ilegalidade do suplemento pago e do incumprimento de formalidades essenciais (falta de entrega de recibos explicitando o que era processado, para além do mais frustrando a expectativa da informação que o A. recebeu dos seus superiores hierárquicos antes do início da missão).

E. Os atos impugnados devem ser declarados nulos nos termos do art. 162º do CPA.

F. Deve ser considerada improcedente a alegada exceção de caducidade.

G. A douta sentença recorrida, cometeu um erro de julgamento de direito ao considerar caducado o direito de ação, uma vez que a nulidade pode ser invocada a todo o tempo.

H. A douta sentença recorrida, deve ser revogada.

I. Em substituição da douta sentença, ora em crise, deve ser prolatado Acórdão declarando:

a. A improcedência da exceção de caducidade do direito de ação e da declarada ilegitimidade dos RR. – MDN e EMGFA.

b. A nulidade dos atos administrativos impugnados, determinando que a lei aplicável à natureza do serviço prestado pelo A., é o constante do Dec-lei n.º 238/96, de 13 de Dezembro.

c. E, condenando os RR., solidariamente ou, pelo menos, sem conceder, a Ré Marinha Portuguesa, à prática dos atos legais devidos e ao pagamento do valor peticionado com os respetivos juros vencidos e vincendos.

Razões pelas quais, nos melhores termos em direito permitidos e, com o mui douto suprimento dos Venerandos Desembargadores, se requer,

a. Que o presente recurso seja considerado procedente e, consequentemente;

b. Sejam declaradas improcedentes a alegada exceção de caducidade do direito de ação e a alegada ilegitimidade dos RR. MDN e EMGFA;

c. A sentença em crise ser revogada e em sua substituição deve ser prolatado douto Acórdão concedendo procedência ao pedido do A.;

d. Condenando os RR., ou pelo menos, a Marinha Portuguesa à prática do processamento do suplemento de missão devido, e ao respetivo pagamento, por acerto de contas com os valores ilegalmente pagos;

e. Condenando a Marinha Portuguesa ao pagamento dos juros vencidos e vincendos, à taxa legal de 4%, até integral pagamento.

O Ministério da Defesa Nacional apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A. A legitimidade passiva é determinada em função da relação material controvertida, ou seja, pertence à entidade pública que configure na relação jurídica administrativa como contraparte, assumindo a posição de réu, como nesse sentido se estabelece no n.º 1 do artigo 10.º do CPTA.

B. Em regra, nos processos intentados contra entidades públicas, parte demandada é a pessoa coletiva de direito público, salvo nos processos contra o Estado que se reportem à ação ou omissão de órgãos integrados nos respetivos ministérios, em que parte demandada é o ministério a cujos órgãos sejam imputáveis os atos praticados ou sobre cujos órgãos recaia o dever de praticar os atos jurídicos ou observar os comportamentos pretendidos, segundo o n.º 2 do artigo 10.º do referido Código.

C. Apesar da integração das Forças Armadas na administração direta do Estado, através do MDN, em matérias de disciplina e de administração de pessoal dos ramos das Forças Armadas verifica-se que o legislador veio adaptar as regras gerais do contencioso administrativo às exigências da organização militar, impossibilitando a legitimidade passiva do MDN naquelas matérias.

D. Tal asserção resulta do disposto no n.º 2 do artigo 22.º da Lei Orgânica n.º 2/2021, de 9 de agosto, que aprovou a Lei Orgânica de Bases da Organização das Forças Armadas (LOBOFA), nos termos do qual «[n]os processos jurisdicionais que tenham por objeto a ação ou omissão de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, a parte demandada é o EMGFA ou o respetivo ramo, conforme os casos (…)».

E. Uma vez que o caso vertente constitui matéria de administração de pessoal, parte demandada será sempre o ramo das Forças Armadas a que a militar pertença.

F. Pelo que a Marinha é a entidade competente para figurar nos autos como entidade demandada, uma vez que o Recorrente é militar do quadro permanente da Marinha, que no âmbito da relação contratual que detém com aquele ramo das Forças Armadas, intentou a presente ação, requerendo o processamento do suplemento de missão, nos termos definidos no Decreto-Lei n.º 238/96, de 13 de dezembro.

G. O suplemento de missão a que se arroga o Recorrente, é pago, caso ao mesmo lhe assista direito, pelos ramos a que os militares pertencem, no caso em apreço, a Marinha, estando assim em causa uma competência que transcende o âmbito de atuação do Ministério da Defesa Nacional.

H. Com efeito, a gestão de vencimentos, o processamento de salários e outros abonos constituem atividades administrativas relacionadas com a administração de pessoal, da inteira competência de cada um dos ramos das Forças Armadas.

I. Assim sendo, parte demandada na presente ação deverá ser, apenas, a Marinha, e não o MDN.

J. Em consequência, bem decidiu o douto Tribunal a quo ao ter julgado procedente a exceção dilatória de ilegitimidade passiva deduzida pelo MDN, com a sua consequente absolvição da instância.

K. Assim como, bem entendeu a procedência da exceção da caducidade do direito de ação, invocada pela Marinha, acompanhando-se os fundamentos em que assentaram a decisão ora recorrida, quanto à referida exceção.

Nestes termos e nos mais de Direito, invocando-se o douto suprimento de Vossas Excelências, não padecendo a decisão do erro de julgamento alegado pelo Recorrente, deve ser negado provimento ao presente recurso jurisdicional, devendo a douta decisão recorrida ser mantida nos seus precisos termos, assim, se fazendo Justiça.

A Marinha Portuguesa também apresentou contra-alegações, formulando as seguintes conclusões, que se transcrevem:

A. Por intermédio de saneador-sentença, o Venerando Tribunal a quo extinguiu a instância por aquiescer com a exceção dilatória invocada pela Entidade Recorrida, de intempestividade da prática de ato processual.

B. Dada a factualidade provada e o direito aplicável, facilmente se apreende que o douto aresto recorrido julgou bem a causa que lhe foi trazida a juízo.

C. Primeiro, porque no que concerne à falta de discriminação da remuneração base e demais prestações nos atos de processamento de salários, contrariamente ao defendido pelo autor, ainda que ficassem demonstradas estas alegações, tal não implicaria a verificação de qualquer vício gerador de nulidade.

D. Porquanto, a não discriminação das remunerações nos mencionados atos de processamento, na medida em que não permitisse ao interessado conhecer o sentido e fundamentos da decisão que tinham subjacente, determinaria apenas a respetiva inoponibilidade até que lhe fosse notificada tal informação.

E. Não restou, assim, outra alternativa ao Venerando Tribunal a quo, que configurar as ilegalidades invocadas pelo Recorrente como não sendo geradoras de nulidade, mas sim, sendo, consequentemente, suscetíveis de determinar a mera anulabilidade.

F. Neste sentido, olhando ao regime legal aplicável, atendendo ao n.º 1 do artigo 58.º do CPTA, estabelece que «Salvo disposição legal em contrário, a impugnação de atos nulos não está sujeita a prazo e a de atos anuláveis tem lugar no prazo de: a) um ano, se promovida pelo Ministério Público; b) três meses, nos restantes casos».

G. As ações de impugnação – e, por remissão, as ações de condenação à prática de ato devido – devem ser intentadas no prazo de três meses, por se tratar inequivocamente de um ato anulável.

H. Atendendo a que em 06.04.2021 se iniciou o prazo para interposição da ação administrativa, por decorrência da aplicação do regime estatuído pela Lei n.º 1- A/2020 de 19.03., é inexorável que quando a P.I. deu entrada em juízo, em 03.12.2022, há muito o Recorrente excedeu o prazo de três meses para suscitar a ação administrativa de condenação à prática de ato devido.

I. Face ao que antecede, afigurando-se nítido que o douto aresto recorrido interpretou corretamente a lei processual vigente, concluindo pela procedência da exceção dilatória de intempestividade da prática processual, o decidido, por revestir de total legalidade, deve consolidar-se na ordem jurídica.

Termos em que, pelo douto suprimento que se invoca, se requer seja negado provimento ao recurso e, em consequência, seja mantida a mui douta Sentença recorrida, com o que Vossas Excelências praticarão a costumada e sempre brilhante Justiça.

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público não emitiu parecer.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, não podendo este tribunal conhecer de matérias nelas não incluídas, a não ser que as mesmas sejam do conhecimento oficioso (cf. artigos 144.º/2 e 146.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos e 608.º/2, 635.º/4 e 5 e 639.º/1 e 2 do Código de Processo Civil), as questões que se encontram submetidas à apreciação deste tribunal consistem em determinar se o tribunal a quo errou:

a) Ao considerar partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o Estado-Maior-General das Forças Armadas;

b) Ao considerar que não foram alegados vícios conducentes à nulidade e que, desse modo, permitiriam a aplicação do regime previsto no artigo 58.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ex vi artigo 69.º/2 do mesmo código.

III

A matéria de facto constante da decisão recorrida – e que não foi impugnada - é a seguinte:

A. O autor participou numa missão a bordo do navio NRP Zaire, em missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe, no período compreendido entre 6 de julho e 16 de novembro de 2019;

B. Durante os meses em que decorreu a missão mencionada na alínea A., foi processado ao autor, juntamente com o respetivo salário, um suplemento de embarque;

C. Durante os meses em que decorreu a missão mencionada na alínea A., foram emitidos recibos de vencimento dirigidos ao autor, que não discriminavam as remunerações e suplementos pagos;

D. A 8 de maio de 2020, o autor apresentou um pedido de informação junto do Comando Naval da Marinha em que pediu esclarecimentos sobre a fórmula de cálculo utilizada no processamento dos seus salários durante o período referido na alínea A., indicando que «as folhas de processamento de salário eram omissas (ou têm informação insuficiente) quanto ao pagamento de remunerações suplementares (suplementos) legalmente devidas naquele tipo de missões, em especial, quanto ao tipo e fórmula de cálculo das mesmas;

E. A 25 de agosto de 2020, o autor dirigiu um novo pedido de informação junto do Comando Naval da Marinha em que pediu esclarecimentos sobre a tipologia de missão em que participou entre 6 de julho e 16 de novembro de 2019, sobre a legislação pela qual a missão era regulada e as fórmulas de cálculo das remunerações processadas;

F. A 2 de setembro de 2020, o Comando Naval da Marinha dirigiu mensagem de correio eletrónico de resposta ao autor, na qual referia que, no período em apreço, o autor tinha participado numa «Missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe, decorrente de um Memorando de Entendimento entre o Ministério da Defesa e Administração Interna da República Democrática de São Tomé e Príncipe», esclarecendo que «as normas de processamento do Suplemento de Embarque encontram-se vertidas no Decreto-Lei n.º 169/94, de 24 de junho, o qual identifica as fórmulas de cálculo»;

G. A 22 de setembro de 2020, o autor apresentou reclamação junto do Comando Naval da Marinha, em que suscitava a ilegalidade do processamento do suplemento de embarque durante o período em que participou na missão de capacitação da Guarda Costeira de São Tomé e Príncipe referido na alínea A. e requeria que o processamento das remunerações auferidas durante este período fosse retificado, sendo processado ao autor o suplemento de missão em substituição do suplemento de embarque;

H. A 14 de outubro de 2020, o Comando Naval da Marinha proferiu decisão sobre a mencionada reclamação, indeferindo a pretensão do autor e confirmando os atos de processamento de salários no período referido em A., com os fundamentos constantes da informação transmitida mencionada na alínea F., nos quais foi atribuído ao autor o suplemento de embarque;

I. A 18 de novembro de 2020, o autor tomou conhecimento da decisão mencionada na alínea anterior;

J. A 5 de janeiro de 2021, o autor apresentou recurso hierárquico da decisão referida em D. junto do Chefe de Estado-Maior da Armada;

K. A 26 de outubro de 2021, o Chefe de Estado-Maior da Armada proferiu decisão sobre o recurso hierárquico, tendo indeferido a pretensão do autor confirmando os atos de processamento de salários no período referido em A., nos quais foi atribuído ao autor o suplemento de embarque;

L. A 3 de dezembro de 2022, a petição inicial que deu origem ao presente processo foi apresentada junto deste Tribunal.

Da ilegitimidade do Ministério da Defesa Nacional e do Estado-Maior-General das Forças Armadas

1. No despacho saneador recorrido considerou-se serem partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o Estado-Maior-General das Forças Armadas. Como fundamento dessa conclusão considerou-se, nomeadamente, o seguinte:

«(…) de acordo com o disposto no artigo 22.º, n.º 2 da LOBOFA, «[n]os processos jurisdicionais que tenham por objeto a ação ou omissão de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, a parte demandada é o EMGFA ou o respetivo ramo, conforme os casos, sendo representados em juízo por advogado ou por licenciado em direito com funções de apoio jurídico, constituído ou designado pelo respetivo Chefe de Estado-Maior, podendo este fazê-lo de entre consultores ou técnicos superiores do Centro de Competências Jurídicas do Estado, conjuntamente com o respetivo diretor».

O citado preceito estabelece, assim, uma norma especial relativa à legitimidade passiva em processos jurisdicionais que respeitem a atos ou omissões de órgãos das Forças Armadas em matérias de disciplina e de administração de pessoal, afastando a regra geral prevista no 10.º, n.º 2 do CPTA. Neste tipo de processos, a legitimidade passiva pertence, à luz deste artigo, ao EMGFA ou ao respetivo ramo – Marinha, Exército ou Força Aérea.

No que se refere às competências do CEMGFA, prevê-se no artigo 12.º, n.º 1, alínea t) da LOBOFA que lhe compete «[d]irigir as unidades, estabelecimentos e órgãos colocados na sua dependência, designadamente praticar os atos de gestão relativamente ao pessoal militar e civil que integra aqueles órgãos, sem prejuízo da competência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos a que o pessoal militar pertence».

Quanto à competência dos Chefes de Estado-Maior dos ramos, estabelece o artigo 18.º, n.º 1, al. a) da LOBOFA que cabe a estes «[d]irigir, coordenar e administrar o respetivo ramo», sendo que, à luz do artigo 17.º, n.º 4 deste diploma legal, «[o]s Chefes de Estado-Maior dos ramos dependem do CEMGFA, para além do referido no n.º 2, nos aspetos relacionados com a estratégia de defesa militar, o ensino superior militar, a saúde militar, informações e segurança militares, a ciberdefesa, os aspetos militares do programa espacial da defesa nacional, a inovação e transformação nas Forças Armadas, e outras áreas de atividade conjunta ou integrada, bem como com o emprego dos meios e capacidades militares».

Dos citados preceitos resulta que os Chefes de Estado-Maior dos ramos têm competência para dirigir, coordenar e administrar o respetivo ramo, dependendo do CEMGFA apenas nas matérias expressamente previstas no artigo 17.º, n.º 4 da LOBOFA, nas quais não se inclui a administração de pessoal.

No presente caso, o autor, enquanto militar da Marinha, veio reagir contra atos de processamento de salário emitidos por esta, na sequência da informação proferida pelo Comando Naval com indicação do sentido da decisão que lhes subjazia – pagamento de suplemento de embarque em vez de suplemento de missão –, bem como da respetiva fundamentação. Ou seja, o autor vem reagir contra atos praticados pela Marinha em matéria de administração de pessoal do respetivo ramo, em relação aos quais interpôs reclamação para o Comando Naval e recurso hierárquico para o CEMA. Está, como tal, em causa um processo jurisdicional em matéria de administração de pessoal em relação a um militar da Marinha.

Nestes termos, à luz dos citados preceitos, a legitimidade passiva na presente ação administrativa cabe ao ramo a que o autor pertence, neste caso, à Marinha. Revelam-se, consequentemente, partes ilegítimas o Ministério da Defesa Nacional e o EMGFA, impondo-se a respetiva absolvição da instância.

Note-se que, apesar de a Marinha vir defender que se limitou a dar cumprimento ao Despacho n.º 1/MDN/2018 do Ministro da Defesa Nacional, pelo que interessaria ao autor impugnar este ato e não qualquer ato por si proferido, não pode deixar de se atender ao objeto de ação tal configurado por este na petição inicial, no âmbito da qual vem inequivocamente colocar-se em crise mencionados atos praticados pela Marinha, imputando-lhes um conjunto de vícios, o que implica que seja aquela entidade parte na relação material controvertida.

Atento o que fica exposto, conclui-se pela verificação da exceção dilatória de ilegitimidade passiva em relação ao Ministério da Defesa Nacional e ao EMGFA, cumprindo absolver estas entidades da instância».

2. O Recorrente discorda, alegando o seguinte: «(…) no que tange à declarada ilegitimidade passiva do Ministério da Defesa e do EMGFA, estando alegadas normas ou diplomas jurídicos emanados de ambas as entidades, deve-se considerar que as mesmas têm interesse legítimo em agir:

a) Para efeitos de melhor interpretação das decisões tomadas em Despachos com relevância para o caso concreto,

b) Quer para efeitos de enquadramento orçamental das verbas a liquidar ao A., sem o qual a Marinha Portuguesa não poderá dar cumprimento à condenação que couber».

3. Em face desta alegação apenas se poderá concluir que o Recorrente se dispensou de rebater os fundamentos do despacho saneador recorrido. Assim, e reiterando o decidido pelo tribunal a quo, cabe apenas acrescentar, quanto aos lacónicos fundamentos agora aduzidos, que não se vê de que modo os mesmos poderão suportar a legitimidade das entidades absolvidas. Recorde-se, em especial, e quanto ao invocado «enquadramento orçamental», o regime previsto no artigo 171.º/6 e 7 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Da alegada nulidade dos atos impugnados

4. Como resulta das conclusões formuladas pelo Recorrente, o mesmo não coloca em causa a intempestividade da ação, ao abrigo do regime legal aplicado no despacho saneador recorrido. A sua argumentação incide, sim, na defesa da nulidade dos atos impugnados – na linha, de resto, do que já havia efetuado na petição inicial -, nulidade essa que lhe daria o benefício da não sujeição a prazo para a propositura da presente ação, como decorre do artigo 58.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ex vi artigo 69.º/2 do mesmo código.

5. Como se sabe, a intempestividade da prática do ato processual consubstancia uma exceção dilatória (artigo 89.º/4/k) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos). Como tal, a proceder, determina que o tribunal não conheça do mérito da causa e absolva o demandado da instância (n.º 2 do mesmo artigo).

6. No âmbito da impugnação de atos administrativos e da condenação à prática do ato devido, quando o juiz se confronta com a necessidade de apreciar a exceção da intempestividade da prática do ato processual – por sua iniciativa ou mediante invocação do demandado –, à luz do binómio sujeição a prazo v. não sujeição a prazo para a propositura da ação, terá de considerar a natureza dos vícios apontados ao ato. Isto porque não obstante a regra geral do artigo 41.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, segundo a qual «a ação administrativa pode ser proposta a todo o tempo», o certo é que a impugnação de atos administrativos (anuláveis) está sujeita aos prazos fixados no artigo 58.º do mesmo código, assim como a ação de condenação emergente de um indeferimento está submetida, nomeadamente, ao regime do referido artigo 58.º, como decorre da já anteriormente referida remissão contida no artigo 69.º/2, ambos igualmente do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

7. Tal significa, portanto, que o juiz terá de identificar a forma de invalidade que decorre dos vícios em causa. Relevará, para esse efeito, e em especial, o regime dos artigos 161.º e 163.º/1 do Código do Procedimento Administrativo. De acordo com o primeiro, «[s]ão nulos os atos para os quais a lei comine expressamente essa forma de invalidade» (n.º 1), «[sendo], designadamente, nulos:

a) Os atos viciados de usurpação de poder;

b) Os atos estranhos às atribuições dos ministérios, ou das pessoas coletivas referidas no artigo 2.º, em que o seu autor se integre;

c) Os atos cujo objeto ou conteúdo seja impossível, ininteligível ou constitua ou seja determinado pela prática de um crime;

d) Os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental;

e) Os atos praticados com desvio de poder para fins de interesse privado;

f) Os atos praticados sob coação física ou sob coação moral;

g) Os atos que careçam em absoluto de forma legal;

h) As deliberações de órgãos colegiais tomadas tumultuosamente ou com inobservância do quorum ou da maioria legalmente exigidos;

i) Os atos que ofendam os casos julgados;

j) Os atos certificativos de factos inverídicos ou inexistentes;

k) Os atos que criem obrigações pecuniárias não previstas na lei;

l) Os atos praticados, salvo em estado de necessidade, com preterição total do procedimento legalmente exigido».

8. Por sua vez, e de acordo com a segunda das referidas normas, «[s]ão anuláveis os atos administrativos praticados com ofensa dos princípios ou outras normas jurídicas aplicáveis, para cuja violação se não preveja outra sanção».

9. Ora, para identificar tais formas de invalidade, e como há muito vem sendo dito pelo Supremo Tribunal Administrativo, «o tribunal não avalia nesse momento da existência efectiva dos vícios, e antes discorre como se eles existissem. O que ao tribunal então se pede é que enuncie uma proposição hipotética, sob forma condicional, em que estabeleça o tipo de efeitos jurídicos invalidantes que a cada um dos vícios arguidos corresponderá, caso ele exista. Evidentemente que essa consideração hipotética do vício não implica o reconhecimento antecipado da sua existência – pois a verdade das proposições hipotéticas prescinde da verdade das proposições categóricas que nela estão conjuntas, apenas dependendo da correcta ligação lógica entre elas. Assim, e nesta fase, o tribunal tem de raciocinar vício a vício, incumbindo-lhe apenas determinar se, na hipótese de existir o vício sobre que então se debruce, dele advirá a nulidade ou, antes, a anulabilidade do acto» (acórdão de 2.6.2005, recurso n.º 0307/05).

10. De acordo com o despacho saneador recorrido, as invalidades alegadas pelo Autor, aqui Recorrente, a procederem, conduzem à anulabilidade. Julga-se que este entendimento é correto.

11. Como se sabe, através da presente ação o Recorrente visou obter o pagamento do suplemento de missão a que se refere o artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 238/1996, de 13 de dezembro, relativo a uma missão a bordo do NRP Zaire, ao invés do suplemento de embarque, de valor inferior àquele. Isto porque, e segundo alegou, a missão em que participou consubstancia uma ação de cooperação técnico-militar.

12. Para o Recorrente os atos que negaram o pagamento pretendido são nulos porque:

a) Representam uma ofensa essencial de um direito fundamental;

b) Têm um objeto e conteúdo impossível, por ilegal;

c) Carecem em absoluto de forma legal adequada.

13. Relativamente ao primeiro fundamento - ofensa essencial de um direito fundamental – o Recorrente pretende referir-se, sem dúvida, e ainda que de forma imperfeitamente expressa, ao regime constante do artigo 161.º/2/d) do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual são nulos os atos que ofendam o conteúdo essencial de um direito fundamental. Temos, assim, que a existência de tal desvalor jurídico depende, desde logo, da resposta positiva à seguinte questão:

o Foi violado um direito fundamental?

14. Em caso de resposta afirmativa, haverá ainda que responder afirmativamente, no caminho que conduz à nulidade, a uma segunda questão:

o Foi violado o conteúdo essencial desse direito?

15. Vejamos o primeiro quesito. Os direitos fundamentais acham-se consagrados na Parte I da Constituição, embora não excluam, como se refere no seu artigo 16.º/1, «outros constantes das leis e das regras aplicáveis de direito internacional». Por isso se refere que «[o] âmbito material dos direitos fundamentais não se reconduz pura e simplesmente ao catálogo contido na Parte I da Constituição» (Vieira de Andrade, Os direitos fundamentais na Constituição portuguesa de 1976, Almedina, 4.ª edição, p. 73). Sem prejuízo desta salvaguarda, incluem-se nos direitos fundamentais os direitos, liberdades e garantias (pessoais, de participação política e dos trabalhadores), bem como os direitos económicos, sociais e culturais.

16. No caso dos autos, releva o direito à retribuição do trabalho, latu sensu, o qual consubstancia um direito fundamental, no grupo dos direitos económicos, e nos termos do artigo 59.º/1/a) da Constituição da República Portuguesa, segundo o qual todos os trabalhadores têm direito «[à] retribuição do trabalho, segundo a quantidade, natureza e qualidade, observando-se o princípio de que para trabalho igual salário igual, de forma a garantir uma existência condigna».

17. Portanto, caso procedam as ilegalidades apontadas, temos que se mostrará violado um direito fundamental, o direito à retribuição do trabalho. Ou seja, fica ultrapassada, de modo afirmativo, a primeira questão, no âmbito da qual, recorde-se, se curava de saber se a violação se reportava a um direito fundamental.

18. Assim, passar-se-á à segunda questão: foi violado o conteúdo essencial do direito à retribuição do trabalho? Julga-se que não. Importa, para o efeito, evidenciar que a consequência da nulidade apenas ocorrerá em caso de violação do conteúdo essencial desse direito (à retribuição do trabalho), isto é, o seu «núcleo duro», como referem Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, Código do Procedimento Administrativo, 2.ª edição, Almedina, p. 646.

19. Ora, o que está em causa nos autos é a discussão de uma parcela de um suplemento remuneratório, mais precisamente a parcela do valor do suplemento de missão que vai para além do valor pago a título de suplemento de embarque. O que, seguramente, não traduz a violação do «núcleo duro» do direito à retribuição. Portanto, e por aqui, não procede a defesa da verificação da nulidade.

20. No entanto, o Recorrente invoca ainda o disposto no artigo 161.º/2/c) do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual são nulos os atos «cujo objeto ou conteúdo seja impossível». De acordo com o Recorrente, o objeto é «impossível por o conteúdo dos atos em crise ser ilegal por não aplicação da lei própria do caso concreto, em claro prejuízo material para o A., e defraudando as expectativas que lhe foram criadas pelos seus superiores hierárquicos», afirmação que, manifestamente, nada tem a ver com a previsão normativa em causa. No fundo, o Recorrente sobrepõe duas realidades que não se confundem: ilegalidade do ato e ato com objeto ou conteúdo impossível. Como explicam Mário Esteves de Oliveira, Pedro Gonçalves e Pacheco de Amorim, op. cit, p. 645, «[s]ão de objecto impossível os actos cujo efeito ou medida seja jurídica ou fisicamente impossível e não quando se trata apenas de efeitos proibidos pela ordem jurídica» (destaque e sublinhado nossos).

21. Por fim, alega ainda o Recorrente que para a solução da nulidade concorreria igualmente o facto de «não serem atempadamente entregues ao A., os recibos de vencimento/remunerações especificando a natureza e dimensão dos valores percebidos». Ora, como se disse no despacho saneador recorrido, «a não discriminação das remunerações nos mencionados atos de processamento, na medida em que não permitisse ao interessado conhecer o sentido e fundamentos da decisão que tinham subjacente, determinaria apenas a respetiva inoponibilidade até que lhe fosse notificada tal informação, o que, segundo o próprio autor alega e resulta da matéria de facto assente, acabou por ocorrer no presente caso, a 2 de setembro de 2020, com a informação que lhe foi notificada pelo Comando Naval (cf. alínea F. da matéria de facto assente)».

22. Em suma, não se identifica qualquer vício que, a proceder, conduzisse ao desvalor pretendido pelo Recorrente – a nulidade. Por esse motivo o Recorrente não logrou demonstrar que o despacho saneador errou ao julgar procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual. Verificada tal exceção impunha-se, evidentemente, a absolvição da Marinha da instância, nos termos impostos pelo artigo 89.º/2 e 4/k) do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, sendo absolutamente imprestável para o contrariar o apelo, feito pelo Recorrente, ao direito à tutela jurisdicional efetiva, o qual convive pacificamente com o estabelecimento de prazos para o exercício dos direitos.

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e, em consequência, confirmar o despacho saneador recorrido.

Custas pelo Recorrente (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 30 de abril de 2025.

Luís Borges Freitas (relator)

Rui Fernando Belfo Pereira

Teresa Caiado

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