160/1999.L1.S1 - Supremo Tribunal de Justiça

I- Em matéria de expropriação vigora o princípio de que o sacrifício a impor ao particular deve limitar-se ao estritamente necessário para realização do fim público a prosseguir (princípio da suficiência).

II- Aos pressupostos de que a lei faz depender a expropriação total do prédio – previstos nas als. a) e b) do n.º 2 do art. 3.º do CExp – subjaz, não a circunstância de os mesmos se verificarem na parte restante do prédio, ou mesmo dos prédios adjacentes, mas a perda de benefícios do expropriado em virtude da expropriação parcial se tornar mais gravosa do que a total.

III- Tal perda deve ser analisada em termos objectivos.

IV- Por corresponder a um interesse do expropriado, e não à prossecução do interesse público visado, a expropriação total (i) não carece de nova declaração de utilidade pública (DUP) e (ii) pode ocorrer relativamente a mais do que um prédio.

V- A legalidade da expropriação total resulta dos preceitos referidos em II e não do regime resultante do art. 30.º do CExp, que tem em vista a indemnização pela interrupção (temporária) da actividade desenvolvida no prédio.

VI- O facto da expropriada colocar em causa a expropriação total, por si requerida, e que agora considera ilegal, exprime conduta contraditória, incorrendo em abuso do direito - art. 334.º do CC - não podendo ser atendida, em salvaguarda dos princípios da boa-fé, dos bons costumes e do fim económico e social do direito.

Acordam no Supremo Tribunal de Justiça:

1.

AA, S.A., nos termos do disposto no artigo 50º do Código das Expropriações, aprovado pelo Decreto-Lei nº 438/91, de 9/11, remeteu ao Tribunal Judicial da Comarca do Montijo o processo de expropriação litigiosa relativo à parcela nº 126, pertencente à BB, L.da, com a área de 24.471 m2, correspondente á totalidade do prédio, denominado “M..........”, descrito na Conservatória do registo Predial de Alcochete, sob a ficha 00000, antigo n.º 00000, fls. 00do Livro 00 e inscrito na matriz urbana sob o artigo n.º 0000, confrontando a norte e poente com CC e Outros, sul com a Fundação DD e CC e Outros e nascente com esteiro.

Alega, para o efeito, que a parcela em causa é parte integrante de um conjunto de prédios relativamente aos quais a expropriada “BB, L.da formulou, em 20 de Julho de 1995, pedido de expropriação total, na sequência da declaração de utilidade pública de expropriação das parcelas do troço do “Viaduto Sul”, identificadas pelos n.os 11.1, 11.2, 12.1, 12.2, 12.3, 13.1 e 13.2, por despacho M00000000000000/95 do Senhor Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, publicado no Diário da República, II Série, n.º 68, de 21 de Março de 1995, tendo tal pedido sido aceite pela expropriante, em 29 de Setembro de 1995, tendo o processo de expropriação da aludida parcela seguido os seus termos legais, até à emissão da competente arbitragem.

Por despacho SEOP n.º 00000-A/97, foi autorizada a posse administrativa da aludida parcela.

A expropriante procedeu ao depósito do montante indemnizatório fixado no acórdão arbitral.

Concluiu, pedindo que fosse ordenada a adjudicação da propriedade da referida Parcela n.º 126, a qual se destina a integrar o domínio público do Estado, e que fosse ainda ordenada a notificação da decisão à entidade expropriada e expropriante, seguindo-se os ulteriores termos até final.

O Exc. Juiz pediu esclarecimentos à expropriante, nomeadamente, em relação à nova numeração das parcelas decorrentes da expropriação total, sua correspondência com os prédios identificados no referido despacho.

Da notificação dos despachos do Meritíssimo Juiz, veio a expropriada suscitar várias questões, desde a nulidade por falta de notificação da petição inicial e seus documentos, a identidade da parcela e a declaração de reserva, a falta de declaração de utilidade pública relativamente à parcela 126, e a caducidade da DUP, relativamente às parcelas 11.1, 12.2 e 12.3, pedindo a correção da irregularidade e a extinção da instância por inexistência de DUP.

Respondeu a expropriante, pedindo o indeferimento do requerido.

Por despacho do Meritíssimo Juiz de fls. 326 a 328, foi indeferida a pretensão da expropriada.

Inconformada, agravou a expropriada, concluindo nas suas alegações pela forma seguinte:

1ª Como questão prévia, deve corrigir-se o despacho que admitiu o recurso, fixando-lhe o regime de subida e o efeito, nos termos do artigo 741º CPC, protestando a recorrente requerer a instrução do recurso conforme for então decidido.

2ª O imóvel destes autos nunca foi objecto de DUP de expropriação total nem parcial, visto que não está incluído na DUP (doc. 1 da petição inicial).

3ª O pedido de expropriação deste imóvel, que a expropriada fez á expropriante, não pretendeu excluir ou prescindir da respectiva DUP quanto a este imóvel.

4ª A obrigação contratual da expropriante, decorrente da Base LXVIII do contrato de concessão (DL 168/94 de 15/6 DR n.º 136/94) não exclui a DUP respectiva, face ao disposto no n.º 2 do artigo 10 C.E.

5ª Só no caso da expropriação total da parte restante do prédio já objecto de DUP de expropriação, nos termos do n.º 2 do artigo 3º C.E. é desnecessário a DUP respectiva porquanto a expropriação do restante prédio é uma decorrência necessária da DUP parcelar.

6ª Como consta do pedido de expropriação total que a requerente efectuou (doc. 2 da petição inicial) o mesmo resultou não de acto livre e voluntário mas da afectação legal que o contrato de concessão já destinava os imóveis, sendo ilícito e abusivo ver nesse pedido a vontade de excluir uma garantia de defesa dos seus direitos como é a DUP do imóvel ora em causa (veja-se v.g. que a indemnização é calculada à data da DUP e o imóvel é avaliado em referência também a essa data: n.º 1 do artigo 21º do C.E.).

7ª Ainda que não se julgue assim, três das cinco expropriações parcelares da DUP de onde a expropriante pretendeu derivar a expropriação do imóvel dos autos caducaram, nos termos do n.º 3 do artigo 10º do C.E., por falta de oportuna remessa da arbitragem ao tribunal, tendo a expropriada instaurado em 26/03/98 a respectiva acção judicial, por perdas e danos contra a ocupante dos imóveis, Estado e outros.

8ª A decisão recorrida violou o disposto no n.º 2 do artigo 10º C.E. combinado com o disposto no artigo 287º, alínea e) do CPC, bem como violou o disposto no n.º 3 do artigo 10º C.E. combinado com esta mesma norma do CPC.

Contra alegou a expropriante concluindo pela improcedência do recurso e manutenção da decisão recorrida.

O Meritíssimo Juiz sustentou o seu despacho.

Foi proferida sentença adjudicatória à expropriante.

A expropriante e expropriada, nos termos do artigo 51e do Código das Expropriações, interpuseram recurso da decisão arbitral, tendo a expropriante vindo responder ao recurso da expropriada.

Após a junção de documento e apresentação do relatório pericial e findas que foram as provas, veio a expropriante alegar nos termos do artigo 63º do Código das Expropriações e expropriada respondeu.

Foi proferida sentença que, julgando improcedente o recurso da expropriante e parcialmente procedente o recurso da expropriada, atribuiu a esta a indemnização no montante de € 92.358,55, que será actualizado nos termos do artigo 23º n.º 1 do Código das Expropriações, de acordo cm a evolução de índices de preços no consumidor, com exclusão da habitação.

Discordando da sentença, recorreu a expropriante, concluindo que, na procedência da apelação, devia ser fixado novo valor indemnizatório.

Contra – alegou a expropriada, demonstrando não assistir razão à recorrente, mas, para o caso de improcedência do que antecede, requereu a ampliação do objecto do recurso, tendo a expropriante respondido.

O Tribunal da Relação de Lisboa, por douto acórdão de 18 de Outubro de 2012, julgou procedente o agravo no que tange à falta de “Declaração de Utilidade Pública”, relativamente à parcela 126, considerando-se prejudicado o conhecimento da caducidade da declaração 00000 6-XII/95, do Sr. Ministro das Obras Públicas, Transportes e Comunicações, publicado no D.R. II Série, n.º 68, de 21/03/1995.

Assim, dando provimento ao agravo, revogou, em consequência, o despacho recorrido e, julgando-se nula toda a expropriação pela inexistência de Declaração de Utilidade Pública relativamente à parcela 126, determinou o seu arquivamento.

Inconformada, recorreu a Expropriante para o Supremo Tribunal de Justiça, formulando as seguintes conclusões:

1ª O que importa para efeitos de apreciação da legalidade do pedido de expropriação total formulado nos autos é, antes de mais, a verificação de que, no caso concreto, se está perante uma perda de benefícios do expropriado, em virtude de a expropriação da parte necessária ao fim da declaração de utilidade pública se tornar mais gravosa que a expropriação total — isto é, o que releva é que num determinado caso se verifiquem os requisitos previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 3º, aos quais está implícita a perda de benefícios do expropriado e não a circunstância de tais requisitos se verificarem na parte restante do prédio expropriado ou em prédios adjacentes.

2ª É manifesto que no caso dos autos foi a perda do interesse económico relevante que motivou o pedido de expropriação total formulado pela expropriada e que por isso foi aceite pela expropriante, conforme se deixou demonstrado.

3ª Até porque, a expropriação parcelar contida no Despacho 00000 6-XII/95, afectou a actividade económica que à data da expropriação era exercida em diversos terrenos da expropriada, a qual, como se referiu atrás tinha como requisito inerente à sua prossecução a sua indivisibilidade.

4ª Daí a legalidade da presente expropriação total e sua conformidade com o disposto no artigo 3º, n.º 2, alínea b), do CE/91, e consequente dispensa do acto declarativo de utilidade pública da expropriação.

5ª Ao contrário do que pretende a decisão recorrida, o caso dos autos não é adequadamente tutelado pelo disposto no artigo 30º do C.E/91.

6ª O que a norma do artigo 30º do C.E/91 vem permitir é uma indemnização pela interrupção duma actividade, que será transferida para outro local ou paralisada temporariamente, e não, como sucede no caso dos autos, uma indemnização pela cessação definitiva duma actividade, em virtude de terem sido retiradas de tal actividade os prédios fundamentais ao exercício da mesma, que, no caso dos autos, foram aqueles que foram expropriados pela DUP contida no Despacho 00000 6-XII/95.

7ª O argumento centrado no artigo 30º do C.E/91 não só não permite fundar a pretensão indemnizatória de um expropriado que veja definitivamente cessar a actividade exercida em vários prédios, quando só um ou outros distintos tenham sido objecto de expropriação, como permite ainda demonstrar, pelo contrário, que em tais casos só uma expropriação total dos vários prédios em que é exercida tal actividade permite ressarcir a cessação da mesma.

8ª O que acaba de ser dito pode ainda ser confirmado com base na evolução legislativa nesta matéria, pois o artigo 31º do CE/99, sob a mesma epígrafe do artigo 30º do anterior C.E, isto é, «indemnização pela interrupção da actividade comercial, industrial, liberal ou agrícola», veio expressamente acrescentar à previsão correspondente do artigo 30º do código anterior a indemnização correspondente à cessação inevitável da actividade em causa.

9ª Não existindo semelhante previsão no regime vigente à data dos factos, a tutela adequada da posição da expropriada num caso como o dos autos apenas pode ser obtida através do regime da expropriação total previsto no artigo 3º, n.º 2 do C.E/91.

10ª Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, o procedimento adoptado pela entidade expropriante, na sequência da aceitação do pedido de expropriação total formulado pela expropriada, cumpre rigorosamente o disposto na lei, não existindo no caso sub judice uma qualquer ofensa ao princípio da legalidade.

11ª Com efeito, a expropriante, ao individualizar o processo da presente parcela e das demais que foram abrangidas pelo pedido de expropriação total, mais não fez do que cumprir o disposto no artigo 38º do C.E/91, que impõe, como é sabido, a abertura de um processo para a aquisição de cada uma das parcelas expropriadas.

12ª Por outro lado, cumpre salientar que a avaliação e valorização da unidade económica, tal como a expropriada a pressupusera no seu pedido de expropriação total, foi devidamente efectuada pela expropriante, tendo culminado com a aceitação daquele pedido, não se devendo confundir esta apreciação com a avaliação da parcela para efeitos de determinação do valor indemnizatório.

13ª Decorre igualmente de quanto acima se expôs que, quanto à questão central objecto do presente recurso — a questão de saber se, em face do pedido de expropriação total formulado pela expropriada, se impunha a emissão de DUP autónoma referente à parcela dos autos, — o Tribunal se pronuncia no sentido da dispensabilidade de nova DUP, condenando, tão só e apenas, o procedimento subsequente tendente à fixação do montante indemnizatório, procedimento, como vimos, manifestamente legal.

14ª Conclui-se, pois, que, no essencial, a decisão recorrida valida a desnecessidade de nova DUP face à procedência do pedido de expropriação total formulado pela expropriada, sustentando a procedência do agravo em irregularidades de procedimento que, conforme demonstrado supra, não se verificam.

15ª Tendo a recorrida formulado pedido de expropriação total, como ficou provado nos presentes autos, e adoptando agora conduta incompatível com o mesmo, resulta claro o seu carácter abusivo em manifesta violação do artigo 334º do Código Civil.

16ª Aliás, uma vez que a expropriação total tem a natureza de uma cessão amigável de bens, como sustenta a melhor doutrina, a conduta da expropriada é, por essa mesma razão, especialmente censurável, sendo certo que as considerações expendidas na decisão recorrida quanto à expropriada não estar obrigada a «manter-se impávida e serena» apenas teriam razão de ser se estivéssemos perante uma conduta unilateral da expropriante, mas não, como foi o caso, quando nos deparamos com uma conduta de base consensual.

17ª A simples enunciação dos factos é demonstrativa do absurdo da conduta da expropriada que verdadeiramente consubstancia um ventre contra factum proprium, traduzindo o exercício de uma posição jurídica em gritante contradição com a conduta anteriormente adoptada pela recorrente.

18ª As normas dos artigos 3º, n.º 2, e 30º do C.E/91, interpretadas e aplicadas, tal como fez a decisão recorrida, no sentido de que a primeira se reporta apenas, e só, à parte restante do prédio a expropriar e não a prédios diferentes, sendo necessário em tal caso uma específica DUP da respectiva expropriação, independentemente de ter sido formulado e aceite um pedido de expropriação total da expropriada, e sem que a lei preveja um mecanismo de ressarcimento do expropriado pela cessação definitiva da sua actividade em virtude da expropriação, violam frontalmente o disposto nos artigos 13º e 62º da Constituição.

A Expropriada contra – alegou e, defendendo a bondade da decisão recorrida, formulou as seguintes conclusões:

1ª O teor dos n.os 3 e 4, dos "factos provados", expressa conclusões jurídico-valorativas, de declarações das partes, em fase pré-contenciosa - devendo, por conseguinte, e por força, designadamente, do artigo 646º, nº 4 do CPC, dar-se como não escrito o seu teor, e substituí-lo pelo texto integral de ambas as cartas/declarações ali implícitas.

2ª Para o correcto julgamento dos factos e averiguação do direito que lhes é aplicável torna-se indispensável considerar que o instituto jurídico acolhido no artigo 3º, n.º 2 e regulado nos artigos 53º e 55º do CE/91 visa salvaguardar o direito do proprietário a uma justa indemnização, por isso, não sendo possível compensar a perda de uma unidade económica, afectada por DUP de expropriação, com a indemnização da depreciação da parte restante (artigo 28º do CE/91), nem com obras adequadas (artigo 54º nº 1 do CE/91), o proprietário tem o direito a que, calculado o valor da totalidade unitária e o da parcela objecto de DUP (conforme artigo 55º nº 1 CE/91), lhe seja pago o respectivo montante, sendo o da parte não objecto de DUP pago pela expropriante, ou por titulares do direito de preferência (artigo 53º nº 6 CE/91) - razões pelas quais se diz que o artigo 3º, n.º 2 não trata de uma expropriação mas de uma venda coactiva.

3ª A carta, documento 3 do requerimento inicial da AA, ao referir-se ao «total das parcelas de V. propriedade sitas na área das SS....S.... a que se refere a Base LXVIII das Bases de Concessão [...] indo-se desencadear os mecanismos de expropriação» e solicitando «uma reunião com V. Exas. em data a acordar, com vista a dar conta do prosseguimento a seguir», evidencia tratar-se de um documento a exigir interpretação do sentido da vontade ali expressa, sentido esse a efectuar-se, naturalmente e desde logo, de acordo com o teor da Base LXVIII ali referida por duas vezes, ou seja, a "totalidade" aqui expressa reporta-se ao conjunto S....S...., com vários proprietários, vários imóveis, e não à "totalidade" pressuposta pelo artigo 3º, n.º 2 do CE/91, como a soma de uma parte objecto de DUP com a sua parte sobrante.

4ª Pelo teor da resposta-decisão da recorrida, não pode desconsiderar-se a existência das regras no Contrato de Concessão, nos termos das quais todos os prédios das SS....S.... deveriam ser expropriados pela AA, para o fim público de protecção ambiental, mediante prévia DUP de expropriação (Bases LXVIII e XXVII, bem com Cláusulas 73 e 30 do 2o Contrato) - que é um fim expropriativo radicalmente diferente do constante na DUP-00000 de 25.02.1995 (Instalação/construção do viaduto Sul, da ponte).

5ª Acresce que, do ponto de vista substancial, da sua avaliação/indemnização, e no plano do seu iter processual, os presentes autos mostram total independência, quer quanto às duas unidades económicas que a expropriada alegou na sua carta dita «pedido de expropriação total», quer quanto aos processos de expropriação das parcelas descritas na DUP de expropriação do 00000 de 27 02.1995 - factualidade essencial uma vez que, à luz dos artigos 53º n.os 1, 3 e 6, e 55º nº 1 do CE/91, a expropriação total caracteriza-se por constituir um procedimento conjunto à expropriação da parcela objecto de DUP, na qual, tanto na arbitragem como no processo, quer na sua fase administrativa quer judicial, é considerado o valor da unidade económico-produtiva do património, como uma globalidade.

6ª A decisão de expropriar que a AA expressamente tomou na carta de 29.09.95, e o que afinal pretende expressar com estes autos - e os demais que iniciou: um processo por imóvel, desgarrado da unidade económica - representam, assim, não mais do que o mero cumprimento do seu dever contratual, disposto na Base LXVIII, mencionada na sua referida carta. Mas defeituoso cumprimento.

7ª Pois, este procedimento não podia ser efectuado, litigiosamente, sem a DUP da expropriação deste prédio, uma vez que, desde logo, isso mesmo resulta das Bases LXVTII e XXVII, e Cláusula 30 do Contrato de Concessão - afirmado pela AA na sua carta/decisão expropriativa - onde se lê, designadamente, «Compete ao 00000 a prática do acto que individualize os bens a expropriar nos termos do nº 2 do artigo 10º do Decreto-Lei nº 438/91, de 9 de Novembro (Código das Expropriações), o qual deverá conter a declaração de utilidade pública com carácter de urgência no prazo de 45 dias a contar da apresentação pela concessionária da documentação exigida para o efeito nos termos do Código das Expropriações. Competirá à concessionária apresentar atempadamente ao concedente todos os elementos e documentos necessários à prática do acto de declaração de utilidade pública, de acordo com a legislação em vigor».

8ª Tal carta não consubstancia uma verdadeira decisão pois nada muda na ordem jurídica anterior, visto que, havendo, como havia, o prévio dever jurídico de expropriar tudo o que fosse SS....S...., face às obrigações/vínculos jurídicos que as supra citadas Bases lhe impunham, a dita carta- resposta foi absolutamente redundante/vazia de conteúdo útil na ordem jurídica das partes.

9ª Ora, o procedimento da recorrida, concretizado nestes autos e nos inúmeros processos de expropriação de cada uma dos imóveis, partes componentes das unidades económicas, da expropriação peticionada pela recorrente, representa uma inqualificável prepotência abusiva e “roubadora” do valor económico das unidades patrimoniais globais, que subjazem ao invocado pedido de expropriação e à ratio legis do artigo 3º nº 2 do CE/91 - pois, como é óbvio, a expropriação singular e autónoma de cada parcela não permite, como estes autos demonstram, a avaliação e valorização da perda das unidades económicas referidas no pedido da expropriante, qualquer que seja a interpretação que a este se dê.

10ª Contudo, face ao disposto no artigo 62º nº 2 da CRP e artigo 1º do protocolo nº 1 da CEDH, a expropriação litigiosa só pode eliminar o direito de propriedade nas condições previstas na lei, razão pela qual a doutrina e jurisprudência são unânimes em considerar que, por força deste princípio de legalidade, só através de DUP de expropriação individualizada pode ocorrer a desapropriação coactiva da propriedade.

11ª De acordo com aquele mesmo princípio, não pode interpretar-se o teor do artigo 10º, n.º 2 do CE/91 no sentido de se entender que, existindo já quanto ao prédio da SPS as obrigações constantes na Base LXVIII (cláusula 73 do 2º Contrato de Concessão), um pedido de reconhecimento do direito a ser expropriada, este possa substituir, para dar causa ao processo litigioso, a DUP ali prevista.

12ª De resto, mesmo que assim não se entenda, com tal carta, a proprietária não renunciou a tal DUP, nem se antecipou a praticar qualquer acto ou dever que competisse à expropriante, nem a substitui em alguma daquelas suas obrigações legais expropriativas - uma vez que, nestas obrigações, a expropriante actuaria sempre e somente em nome e interesse do Estado, e portanto, impossível de ser nisso substituída por particulares não dotados dos poderes públicos que só a Concessão outorgou àquela.

13ª O âmbito do artigo 3º, n.º 2, constitucionalmente interpretado, não permite abranger a situação em que se inicia procedimento expropriativo de um prédio, não objecto de uma DUP, em processo e avaliação totalmente autónomos do processo expropriativo relativo a uma parcela objecto de DUP, aquele com um prévio fim público (ambiental) radicalmente diferente do enunciado nesta DUP, e em que, por causa desse procedimento expropriativo de prédio a prédio/por processo, seja desconsiderada a avaliação da globalidade da unidade económica, como é pressuposto no artigo 3º, assegurado pelo que se estabelece no artigo 55º nº 1 do C.E/91.

14a- Tal sentido corresponde, afinal, à desfragmentação da unidade económica e perda da justa indemnização da globalidade, originando a perda da valorização do conjunto, violando-se assim, para além do princípio da legalidade quanto às condições da expropriação, também o próprio princípio da indemnização justa, que totalmente o contrário da ratio legis do artigo 3º nº 2.

15ª A invocação, pela ora recorrente, do disposto no artigo 38º do CE/91, para justificar agora o seu procedimento (pois nem sequer o invocou na 1ª instância), concretizado em ter efectuado um processo de expropriação por cada um dos imóveis da ora recorrida, mostra-se totalmente deslocada, pois, havendo uma expropriação ao abrigo do artigo 3º nº 2 do CE/91, necessariamente havia de cumprir-se a apensação de processos, prevista taxativamente para essa situação no artigo 53º nº 3 do CE/91 - pois só desse modo procedimental poderia obter-se o cálculo/avaliação do conjunto da unidade económica, tal como artigo 55º nº 1 determina.

Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir:

2.

O Tribunal da Relação, no acórdão recorrido, entendeu que se devem considerar demonstrados os seguintes factos, que este Supremo Tribunal de Justiça aceita, nos termos das disposições conjugadas dos artigos 722º, n.º 2 e 729º, n.º 2, ambos do CPC, uma vez que, ao contrário do propugnado pela recorrida, não há fundamento para eliminar o teor dos factos enunciados sob os n.os 3 e 4, dos "factos provados", dado não exprimirem conclusões jurídico-valorativas, de declarações das partes, em fase pré-contenciosa, como pretendia:

1º Por despacho do Ministro das Obras Públicas Transportes e Comunicações, n° 6-XII/95, de 27/2/1995, publicado no suplemento da 2ª Série do Diário da República, nº 68, de 21/03/1995, foi de­clarada a utilidade pública, com carácter de urgência, além do mais das parcelas n.os 11.1, 11.2, 12.1, 12.2, 12.3, 13.1 e 13.2, relativas a imóveis pertencentes à Agravante BB, L.da.

2º Estas parcelas foram objecto de vistoria "ad perpetuam rei memoriam", em 26/04/1995.

3º Por carta datada de 20/07/1995, dirigida à Agravada AA pela Agravante, veio esta pedir a expropriação total de todos os prédios de sua propriedade sitos nas denominadas "SS....S....".

4º Por carta datada de 29/09/1995, dirigida à Agravante pela Agravada, esta aceitou a expropriação da totalidade dos prédios.

5º Entre os prédios cuja expropriação se aceitou, encontra-se a denominada parcela 126, com a área de 24.471 m.2, correspondente à totalidade do prédio Marinha do Sal, denominada de "P....", que con­fronta a Norte e a Poente com a Marinha "P....", a Sul com a Marinha "G...." e com a Marinha "F....", e a Nascente com o ........., descrito na Conservatória do Registo Predial de Alcochete sob a ficha nº00000, antigo nº 00000, fls. 00do Livro 00 e inscrito na matriz urbana sob o artigo 1907º.

6º Nenhumas das parcelas constantes do despacho de declaração de utilidade pública referido em 1, integra o prédio que constitui a parcela 126.

7º Em 14/05/1997 a Agravada requereu ao Sr. Ministro do Equipamento, Planeamento e Administração do Território autorização para tomar posse administrativa do prédio que ficou a constituir a parcela 126, bem como de outros prédios.

7º Por despacho do Senhor Secretário de Estado das Obras Públicas, nº 00000-A/97, de 27/06/97 e publicado no Suplemento da 2ª Série do Diário da República nº 148, de 30/06/97, foi autorizada a Expropriante/Agravada a tomar posse administrativa das propriedades pertencentes à Sociedade Produtora ........./Agravante, identificadas em quadro anexo ao despacho, apenas pela sua denominação, número de artigo matricial e da descrição predial, sem qualquer referência ao número de parcela e à integração da mesma nos terrenos parcial e inicialmente expropriados.

8º Em 17/10/1997, foi efectuada vistoria "ad perpetuam rei memoriam" ao imóvel que constitui a parcela nº 126 e nos quesitos que apresentou a Agravante declarou o seguinte: "Que a "BB LIMITADA, formula, sem prejuízo do recurso interposto do acto administrativo que corre pelo processo nº 42.939 da 2a Subsecção da 1ª Secção do Supremo Tribunal Administrativo, e no qual, nomeadamente se invoca a caducidade do mesmo e, por conseguinte, a caducidade da presente vistoria, nos termos da alínea b) do n.º1 do artigo 19º do C.E”.

9º A Agravada tomou posse administrativa da parcela 126 em 23/10/1997.

10º O Acórdão da arbitragem para fixação da indemnização devida à Agravante, pela expropriação da parcela 126, foi lavrado em 30/06/1998.

11º O processo de expropriação da parcela 126 deu entrada em Tribunal em 12 de Julho de 1999.

12º A Agravante não foi notificada nem informada da remessa dos autos ao Tribunal.

13º Em 17/08/1999 ainda antes da sentença adjudicatória a Agravante e logo que teve conhecimento de que o processo já se encontrava em tribunal, veio com requerimento, suscitando, nomeadamente a falta de DUP relativamente à parcela 126 e a caducidade da DUP existente.

14º 0 Meritíssimo Juiz, pelas razões constantes do seu despacho de fls. 326 a 328, julgou improcedente a arguição de nulidade por falta de DUP.

15º Por sentença de 23/02/2000, de fls. 332 e 333, foi adjudicada a parcela.

3.

Aos presentes autos aplica-se o Código das Expropriações aprovado pelo Decreto-Lei n- 438/91, de 9/11, pelo que será a este diploma que nos referiremos ao longo deste acórdão, como Código das Expropriações.

O acórdão recorrido, dando provimento ao recurso de agravo interposto pela expropriada, BB, revogou o despacho de adjudicação da propriedade proferido quanto à parcela dos autos, julgando nula toda a expropriação pela inexistência de declaração de utilidade pública (“DUP”) e determinando, em consequência, o seu arquivamento.

Discorda a recorrente, considerando que o acórdão recorrido padece do vício de violação de lei, por erro de interpretação e de aplicação dos artigos 3º e 30º do Código de Expropriações, contendo, igualmente, uma errada interpretação dos factos, designadamente, do pedido de expropriação total da expropriada e respectiva subsunção nas normas jurídicas aplicáveis, a saber os artigos 3º, 53º a 55º do Código de Expropriações e violando o disposto no artigo 334º do Código Civil.

Para além disso, ao interpretar e aplicar as citadas normas dos artigos 3º e 30º, no sentido de que a primeira apenas admite a expropriação total se o pedido do expropriado incidir sobre a parte restante do prédio expropriado, e não sobre prédios distintos, mesmo que a expropriação determine quanto a estes a perda de benefícios para o expropriado nos termos previstos nas respectivas alíneas a) e b) do n.º 2 do citado artigo 3º e, mesmo que o expropriado e a expropriante tenham consensualizado a via da expropriação total, como sucedeu no caso dos autos, o acórdão recorrido interpreta e aplica as citadas normas num sentido que viola frontalmente o disposto nos artigos 13º e 62º da Constituição da República Portuguesa, uma vez que a lei aplicável – o Código de Expropriações de 91 – não prevê qualquer outro mecanismo de ressarcimento do expropriado pela cessação definitiva da sua actividade.

4.

Estabelecendo-se o objecto do recurso pelas conclusões das alegações da agravante, sem prejuízo daquelas cujo conhecimento oficioso se imponha, com base no preceituado pelas disposições conjugadas dos artigos 660º, n.º 2, 661º, 664º, 684º, n.º 3, 690º e 726º, todos do Código de Processo Civil, são as seguintes as questões a decidir, no presente agravo:

1ª A questão dos limites da expropriação (expropriação parcial/expropriação total) e a dispensa do acto declarativo de utilidade pública da expropriação total e da inerente emissão de DUP autónoma;

2ª A questão do abuso de direito;

3ª A questão da constitucionalidade das normas dos artigos 3º, n.º 2 e 30º do Código das Expropriações.

5.

A questão dos limites da expropriação (expropriação parcial/expropriação total) e a dispensa do acto declarativo de utilidade pública da expropriação total e da inerente emissão de DUP autónoma.

Sustenta a expropriante, neste particular, a legalidade da presente expropriação e a sua conformidade com o disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 3º do Código de Expropriações, com a consequente dispensa do acto declarativo autónomo de utilidade pública da expropriação, isto é, da emissão da DUP autónoma referente à parcela dos autos.

O essencial da questão que importa dirimir é a de saber se, em face do pedido de expropriação total formulado pela expropriada, e no qual se insere a Parcela 126, se impunha a emissão de DUP autónoma referente a esta parcela ou se, pelo contrário, tal DUP não era necessária, na medida em que aquele pedido implicaria que a expropriação da parcela dos autos ficasse «a coberto» da DUP contida no despacho 00000 atrás referido.

Como é sabido, vigora em matéria de expropriação o princípio da suficiência, ou seja, o sacrifício a impor ao particular deve limitar-se ao estritamente necessário para a realização do fim público a prosseguir.

Este princípio admite excepções, a mais importante das quais é a da expropriação total que é instituída em benefício do interessado. De acordo com esta excepção, desde que a parte do prédio não necessária à realização do interesse público não ofereça as mesmas vantagens que oferecia o conjunto ou deixe de se revelar economicamente viável, o expropriado pode requerer a expropriação de todo ele[1].

A este propósito, e contendendo com o âmbito da expropriação, dispõe o artigo 3º, n.º 1 do Código das Expropriações (aplicável) que “a expropriação deve limitar-se ao necessário para a realização do seu fim, podendo, todavia, atender-se a exigências futuras, de acordo com um programa de execução faseada e devidamente calendarizada, o qual não pode ultrapassar o limite máximo de seis anos”, enquanto a norma do n.º 2 alarga a possibilidade de requerer a expropriação total, prevendo-se, agora, que o proprietário, além de a poder requerer quando a parte restante não assegurar proporcionalmente os mesmos cómodos que oferecia todo o prédio, também a pode requerer quando os cómodos assegurados pela parte restante não tiverem interesse económico para o expropriado, determinado objectivamente.

Assim, o que importa para efeitos de apreciação da legalidade do pedido de expropriação total é, antes de mais, a verificação de que se está perante uma perda de benefícios do expropriado, em virtude de a expropriação da parte necessária ao fim da declaração de utilidade pública se tornar mais gravosa que a expropriação total. Ou seja, o que importa é que num determinado caso se verifiquem os requisitos previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 3º, aos quais está implícita a perda de benefícios do expropriado e não a circunstância de tais requisitos se verificarem na parte restante do prédio expropriado ou em prédios adjacentes, como realça a recorrente.

Em qualquer caso o que importa é que a análise do prejuízo do expropriado, passe por uma análise objectiva, de forma a apurar-se uma afectação relevante do seu interesse económico.

In casu, foi precisamente a perda do «interesse económico» das explorações piscícolas e salinícolas que motivaram a expropriada a requerer a expropriação total.

E fundamentando esta sua pretensão, alegou a expropriada que, tendo sido afectadas parcelarmente com a declaração de utilidade pública, que incidiu sobre os prédios de sua propriedade, as principais unidades de produção piscícola e salinícola – marinhas da R.........a e P........., todas as outras que se encontravam interligadas e afectas a tais unidades de produção eram, também elas, afectadas pela expropriação em causa, já que, objectivamente, não teriam o mesmo interesse económico para a expropriada se não fossem, também elas, expropriadas.

Ou seja, porque o conjunto dos prédios que integravam ou se relacionavam com as unidades de produção piscícola e salinícola ficaram afectados economicamente com a expropriação parcial, levou a expropriada a requerer a sua expropriação total, para assim obstar ou minorar os efeitos negativos dessa expropriação total.

A expropriante aceitou o pedido de expropriação total da expropriada, exactamente por reconhecer que a expropriação parcelar em causa, determinaria uma afectação relevante do interesse económico da expropriada

E na sequência desse pedido, foi organizado o respectivo processo de expropriação litigiosa da referida parcela 126.

É uma realidade que a DUP não abrangia a parte do prédio de que agora foi pedida a expropriação total. Só que este pedido, instituído no interesse da expropriada, foi, como se referiu, por ela, efectivamente, deduzido e, no seu exclusivo interesse, embora respeitando os fundamentos legais exigidos.

Como se considerou no acórdão[2] do STJ de 5 de Maio de 2011, ”porque a expropriante, em princípio, não tinha interesse directo na expropriação total, uma vez que a parte sobrante não se mostrava necessária à prossecução do interesse público visado, não era exigível a obtenção de uma DUP que abrangesse essa parte restante, depois de declarada a utilidade pública da expropriação da parcela imprescindível”.

Na verdade, “constituindo a expropriação, por causa de utilidade pública, uma transmissão coactiva típica, a presente situação de expropriação total, que melhor poderia designar-se como extensão consensual da expropriação por utilidade pública parcelar à restante área da unidade predial em que se integra, decorre de um acto voluntário das partes, em que não vigora o «jus imperium» nem o correspondente estado de sujeição, representando, assim, esta expropriação total o desenvolvimento da declaração de expropriação inicial”.

“Por outro lado, a expropriante, também, não se encontra numa situação inelutável de ter de aquiescer ao pedido de expropriação total, do qual dissentir, fundadamente, atento o disposto no artigo 53º, n.º 2 do C.E”.

“Mas, se aceitar o pedido de expropriação total e remetido o processo ao Juiz da Comarca, realizada a arbitragem e efectuada a vistoria, o mesmo decidirá sobre a pretensão, nos termos do estipulado pelo artigo 53º, n.os 2, 3, 4 e 5 do C.E., sem que se mostre necessária, porque contraditória com os próprios termos de um acto não autoritário da Administração, a emissão de uma nova DUP, relativamente à parcela ou parcelas do prédio objecto de expropriação total”.

“Efectivamente, encontrando-se os prédios em relação aos quais se pretende a expropriação total inseridos com o prédio objecto de expropriação inicial, numa relação de unidade económico – produtiva que, sem a aludida expropriação total, se perderia, o que é reconhecido pela expropriante, a concordância desta com o requerimento apresentado pela expropriada não exorbita os seus poderes de entidade expropriante concessionária, inexistindo, consequentemente, fundamento legal para desencadear a emissão de uma nova DUP, capaz de legitimar a aquisição desses prédios[3]”.

De facto, “se os prédios em relação aos quais a expropriada requereu a expropriação total integram, com o prédio inicialmente expropriado, uma unidade económica, que, sem a expropriação total, perderia a sua viabilidade e se isso é reconhecido pela expropriante, enquanto concessionária, não carece ela de obter uma nova declaração de utilidade pública (DUP) para legitimar a expropriação desses prédios[4].

“Na verdade, a unidade económica que está subjacente à procedência do requerimento de expropriação total contende não propriamente com a unidade predial e matricial, mas antes com a unidade produtiva em que a parcela física se interliga com outras pertencentes ao mesmo proprietário, no âmbito da unidade produtiva em que a parcela física se interliga com outras pertencentes ao mesmo proprietário, no âmbito da unidade produtiva em que todas se inserem, com vista à prossecução da finalidade económica que só o conjunto, muitas vezes, permite alcançar, sob pena de se dar guarida a um simples critério, de índole fiscal e matricial, em detrimento de um critério de racionalidade económica”.

Resulta do exposto que, diferentemente do que sucede com a expropriação por utilidade pública que exige a prolação de acto administrativo – DUP – para tutelar o interesse público subjacente e afectação dos interesses privados em causa, a expropriação total não necessita, para a sua validade, de tal acto declarativo, porquanto vai ao encontro do interesse do expropriado e traduz um consenso entre aquele e a expropriante no reconhecimento da perda de benefícios que para aquele decorreram da expropriação por interesse público.

Em suma, “não faria qualquer sentido que, declarada a utilidade pública de parte de um prédio e pretendendo o expropriado fundamentalmente obter a sua expropriação total, fosse obrigada a expropriante a obter uma declaração de utilidade pública abrangente da parte restante. Aliás, e porque a expropriante nem terá, normalmente, qualquer interesse nessa expropriação, que para si é forçada, nem a parte restante se apresentará já necessária à satisfação de qualquer interesse público, não havia fundamento para provocar essa declaração[5]”.

Todavia, o Tribunal recorrido em resposta à questão de saber se “não se poderá aplicar o n.º 2 do artigo 3º a casos em que a expropriação afecta não só os prédios abrangidos pela DUP, mas também os prédios vizinhos pertencentes ao mesmo proprietário quando o seu conjunto forme uma unidade económica independente, responde negativamente.

Os argumentos utilizados para sustentar o seu entendimento são, essencialmente, os seguintes:

a) – Por um lado, citando o Ac. STJ de 15/05/2009, Agravo 2265/08, refere que não se vê que tal interpretação tenha o mínimo de correspondência na lei, nem tão pouco considera estar-se perante uma lacuna da lei face ao disposto no artigo 30º do C.E.

b) – Por outro lado, admitindo que fosse possível, por analogia, a expropriação total, considera que tal solução seria inaplicável em casos como o dos autos.

Cremos, salvo o devido respeito, que tais argumentos carecem de consistência, não tendo força bastante para obstar ao que acaba de ser dito.

Com efeito, pronunciando-se, num outro processo decorrente do pedido de expropriação total sub judice, considerou o Tribunal da Relação de Lisboa[6] que, “atendendo aos elementos lógico e à ratio legis (vide artigo 9º do CC), é possível concluir que, em casos como o dos autos, em que a expropriação das parcelas afectou, economicamente, não só os prédios onde se inseriam, mas também os prédios vizinhos, pertencentes ao mesmo proprietário, já que uns e outros constituíam, em conjunto, uma unidade económica independente, o proprietário tenha a faculdade de requerer a expropriação total desses prédios, mesmo em relação àqueles que não foram objecto de expropriação parcial”.

Na verdade, continua o citado acórdão, “o artigo 3º, n.º 2, pretende tutelar o interesse do proprietário, estabelecendo como que uma indivisibilidade económica do imóvel, que se traduz em a parte deste não expropriada seguir o destino da parte expropriada, a pedido do expropriado.

Ora, essa indivisibilidade económica pode ocorrer, também, relativamente a mais do que um prédio e, se a finalidade da lei é proteger o proprietário afectado pela diminuição dos cómodos da parte não expropriada resultante do fraccionamento, dentro do seu destino económico efectivo, deve concluir-se, logicamente, que a lei permite a expropriação total quer do prédio já parcialmente expropriado, que do prédio ou prédios que com aquele formem uma unidade económica interdependente, ainda que não tenham sido objecto de expropriação parcial. A tal conclusão também se poderá chegar (…) através de uma interpretação extensiva do preceito, se acaso se entender que o legislador, ao formular a norma, disse menos do que, efectivamente, pretendia dizer, havendo, por isso, necessidade de entender as palavras da lei (vide artigo 11º do CC).

Assim sendo, a circunstância de faltar a declaração de utilidade pública relativa ao imóvel em causa não acarreta quaisquer consequências, porquanto o mesmo foi expropriado em virtude de ter sido deferido o pedido feito pela expropriada nesse sentido”.

Esta interpretação da norma do artigo 3º do C.E. é a única que acautela o direito de propriedade da expropriada e assegura o respeito pelo princípio da igualdade na vertente interna da expropriação.

Como acima se salientou, é evidente que a indivisibilidade económica de uma exploração pode ocorrer, também, relativamente a mais do que um prédio e se a finalidade da lei é proteger o proprietário afectado pela diminuição dos cómodos ou de interesses económicos da parte não expropriada, resultante do fraccionamento, seria uma restrição injustificável impedir o proprietário de requerer a expropriação dos restantes prédios que, juntamente com o prédio objecto da DUP, formam a unidade da exploração.

Flui do exposto que não existe uma lacuna da lei, porquanto uma correcta interpretação extensiva do artigo 3º do C.E. contém a resposta à questão jurídica que nos ocupa.

Daí a legalidade da presente expropriação total e a sua conformidade com o disposto no artigo 3º, n.º 2, alínea b) do C.E. e consequente dispensa do acto declarativo de utilidade pública da expropriação.

Ao contrário do que pretende a decisão recorrida, o caso dos autos não é adequadamente tutelado pelo disposto no artigo 30º do C.E.

Com efeito, o que a norma do artigo 30º vem permitir é uma indemnização pela interrupção duma actividade, que será transferida para outro local ou paralisada temporariamente e não, como sucede no caso dos autos, uma indemnização pela cessação definitiva duma actividade, em virtude de terem sido retiradas de tal actividade os prédios fundamentais ao exercício da mesma, que, no caso dos autos, foram aqueles que foram expropriados pela DUP contida no despacho 00000 6-XII/95.

Ao contrário do decidido no acórdão recorrido, o procedimento adoptado pela expropriante na sequência da aceitação do pedido de expropriação total formulado pela expropriada cumpre o disposto na lei, não existindo no caso sub judice uma qualquer ofensa ao princípio da legalidade.

Com efeito, a expropriante, ao individualizar o processo da presente parcela e das demais que foram abrangidas pelo pedido de expropriação total, mais não fez do que cumprir o disposto no artigo 38º do C.E., que impõe a abertura de um processo para a aquisição de cada uma das parcelas expropriadas.

Por outro lado, a avaliação e valorização da unidade económica, tal como a expropriada a pressupusera no seu pedido de expropriação total foi devidamente efectuada pela expropriante, tendo culminado com a aceitação daquele pedido, não se devendo confundir esta apreciação com a avaliação da parcela para efeitos de determinação do valor indemnizatório.

5.

A questão do abuso de direito.

Não deixa de ser manifesto que se apresenta como claramente abusiva a conduta da expropriada.

A simples enunciação dos factos é demonstrativa do absurdo da conduta da expropriada, traduzindo o exercício de uma posição jurídica em gritante contradição com a conduta anteriormente adoptada pela recorrente. Requereu a expropriação total dos diversos prédios, entre eles, os dos autos. Praticou todos os actos materiais subjacentes a tal expropriação. Aceitou participar em todos os procedimentos que integraram o presente processo de expropriação. Formulou quesitos, a título de mero exemplo, para a vistoria ad perpetuam rei memoriam, comparecendo na posse administrativa e recebendo todas as notificações que lhe foram endereçadas pela expropriante, à luz do Código das Expropriações, sem nunca ter suscitado a sua discordância.

Apenas quando o processo foi remetido a Tribunal para efeitos de adjudicação da propriedade e determinação da indemnização, veio a expropriada pugnar pela invalidade da expropriação com fundamento em falta de declaração de utilidade pública. Antes disso, ou seja, na fase procedimental do processo de expropriação, nada arguiu a propósito da invalidade da expropriação.

Dúvidas não podem subsistir que o facto de a expropriada colocar em causa a expropriação total, por si requerida e que agora considera ilegal, exprime conduta contraditória, incorrendo em abuso de direito, na modalidade de venire contra factum proprium, não podendo ser atendida, em salvaguarda da boa – fé, dos bons costumes e do fim económico e social do direito.

Assim, não pode subsistir o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao Tribunal da Relação, a fim de ser apreciado o objecto dos recursos de apelação, cujo conhecimento ficou prejudicado, em função do sentido de orientação prevalecente.

Consequentemente, fica, também, prejudicado o conhecimento das restantes questões suscitadas pela expropriante, no presente recurso de agravo, atento o estipulado pelo artigo 660º, n.º 2 do CPC.

Concluindo:

I- Em matéria de expropriação vigora o princípio de que o sacrifício a impor ao particular deve limitar-se ao estritamente necessário para realização do fim público a prosseguir (princípio da suficiência).

II- Aos pressupostos de que a lei faz depender a expropriação total do prédio – previstos nas alíneas a) e b) do n.º 2 do artigo 3.º do Código Expropriações – subjaz, não a circunstância de os mesmos se verificarem na parte restante do prédio, ou mesmo dos prédios adjacentes, mas a perda de benefícios do expropriado em virtude da expropriação parcial se tornar mais gravosa do que a total.

III- Tal perda deve ser analisada em termos objectivos.

IV- Por corresponder a um interesse do expropriado, e não à prossecução do interesse público visado, a expropriação total (i) não carece de nova declaração de utilidade pública (DUP) e (ii) pode ocorrer relativamente a mais do que um prédio.

V- A legalidade da expropriação total resulta dos preceitos referidos em II e não do regime resultante do artigo 30º do Código das Expropriações, que tem em vista a indemnização pela interrupção (temporária) da actividade desenvolvida no prédio.

VI- O facto da expropriada colocar em causa a expropriação total, por si requerida, e que agora considera ilegal, exprime conduta contraditória, incorrendo em abuso do direito - artigo 334º do Código Civil - não podendo ser atendida, em salvaguarda dos princípios da boa-fé, dos bons costumes e do fim económico e social do direito.

DECISÂO:

Por tudo quanto se deixa exposto, concede-se provimento ao agravo e, nessa medida, revoga-se o acórdão recorrido, devendo os autos baixar ao Tribunal da Relação de Lisboa, a fim de que, pelos mesmos Exc. mos Desembargadores, se possível, seja apreciado o objecto do recurso de apelação subsistente.

Custas pela recorrida/expropriada por ter ficado vencida.

Lisboa, 24 de Abril de 2013

Granja da Fonseca (Relator)

Silva Gonçalves

Ana Paula Boularot

[1] Ac. STJ de 27/05/2008, Agravo n.º 1168/08-7ª Secção e Ac. STJ de 26/06/2008, Agravo n.º 659/08-7ª Secção.

[2] Revista 150/1999, L1.S1, relator Conselheiro Hélder Roque.

[3] Vide Ac. STJ de 2/10/2007, Agravo n.º 1709/07 – 6ª Secção, Conselheiro Fonseca Ramos;

Ac. STJ de 27/05/2008, Agravo n.º 1168/08-7ª Secção, Conselheiro Alberto Sobrinho;

Ac. STJ de 26/06/2008, Agravo n.º 659/08 – 7ª Secção, Conselheiro Armindo Luís, todos in www.dgsi.pt.

[4] Ac. STJ de 2/10/2007, Agravo n.º 1709/07 – 6ª Secção – Conselheiro Fonseca Ramos.

[5] Ac. STJ de 27/05/2008, Agravo n.º 1168/08-7ª Secção – Conselheiro Alberto Sobrinho.

[6] Acórdão de 10/01/2006, Processo n.º 5071 da 7ª Secção, in www.dgsi.pt.