0782/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A transição para o quadro de pessoal da Direcção Geral de Veterinária do pessoal do extinto Instituto das Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, em exercício de funções na Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal, determinada pelo artigo 42, número 6, do DL 106/97, de 2.5, com a redacção dada pelo DL 526/99, de 10.12, não implicou, desde logo, a integração desse pessoal naquele quadro, a qual só veio a efectivar-se com a publicação, nos termos previstos no DL 59/76, de 23.1, da Portaria 1220/2001, de 24.10, cujo artigo 1 substituiu o quadro de pessoal da Direcção Geral de Veterinária, para permitir tal integração.

II- Está devidamente fundamentado, em conformidade com o estabelecido no artigo 125, do Código do Procedimento Administrativo, o acto administrativo que dá a conhecer as razões de facto e de direito da decisão nele contida.

III- O dever legal de fundamentação não implica a exigência de fundamentação da própria fundamentação nem abrange a exactidão dos motivos, de facto e de direito, em que se manifesta.

Acordam, na Secção do Contencioso Administrativo, do Supremo Tribunal Administrativo:

1. A..., melhor identificada nos autos, veio recorrer do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul (TCAS), de 13.3.08, que negou provimento ao recurso contencioso de anulação do despacho, de 5.2.01, do Secretário de Estado da Agricultura, que indeferiu o recurso hierárquico do despacho do Director Geral de Veterinária, pelo qual fora indeferido o pedido da ora recorrente de revogação do despacho, desta entidade, que determinara a abertura de concurso interno para um lugar de assessor principal da carreira de engenheiro e suspensão da marcha de tal procedimento concursal.

Apresentou alegação, com as seguintes conclusões:

a) O Acórdão recorrido merece censura por parte do Tribunal "ad quem", na medida em que faz errada aplicação do Direito;

b) A transição da Recorrente para a DGV fez-se automaticamente por força Dec. Lei n.º 106/97, de 2 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo art. 2.º do Dec. Lei n.º 526/99, de 10 de Dezembro;

c) A forma constante do n.º 6, do art. 42°, do Dec. Lei n.º 106/97, de 2 de Maio, com a redacção que lhe foi dada pelo art. 2.º, do Dec. Lei n.º 526/99, de 10 de Dezembro, indicia claramente que era intenção do legislador que a transferência para os quadros da DGV se fizesse sem necessidade de qualquer acto normativo ou administrativo posterior;

d) A Recorrente era assim funcionária da DGV, aquando da abertura do concurso interno, devendo por isso ter sido admitida ao mesmo;

e) O acto então recorrido, e que era objecto do recurso contencioso da ora Recorrente estava padecia assim de vício de violação de lei;

f) Ao contrário do que é dito no Acórdão ora recorrido, padecia o acto recorrido de vício de forma por falta de fundamentação;

g) A invocação de direito que, por razões de já se não encontrar em vigor, não pode fundamentar a decisão administrativa é claramente um caso de falta de fundamentação de direito;

h) O princípio da fundamentação dos actos obedece a uma dimensão formal e material que não pode ser ignorada;

i) O dever de fundamentação só se encontra satisfeito quando os fundamentos invocados têm pressupostos, de facto e de direito, reais, concretos e, obviamente, existentes à data da sua invocação.

NESTES TERMOS,

E com o douto suprimento de V. Exas., deve o presente recurso ser julgado procedente porque provado e, consequentemente; ser o Acórdão ora recorrido revogado em conformidade.

A entidade recorrida apresentou contra-alegação, com as seguintes conclusões:

. O despacho recorrido é válido e legal.

. Não existiu o vício de violação de lei, já que a recorrente não reunia condições legais para ser opositora ao concurso;

. Não houve desvio de poder, uma vez que a Administração não afixou justificadamente o aviso de abertura do concurso no local de trabalho da recorrente;

. Não existiu vício por incompetência, na medida em que os procedimentos da DGV no concurso, não conflituaram com os poderes legais atribuídos ao respectivo júri;

. O eventual vício de preterição da menção no acto recorrido de delegação de poderes deve ter-se por sanado com a interposição do presente recurso;

. O acto recorrido foi suficientemente fundamentado, de facto e de direito

Termos em que deve ser julgado improcedente o recurso e, em consequência, mantido e confirmado o Acórdão recorrido.

Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Magistrado do Ministério Público emitiu, a fl. 313, o seguinte parecer:

1.

Em nosso parecer, o douto acórdão recorrido fez criteriosa interpretação e aplicação de lei, não enfermando do alegado erro de julgamento de improcedência do vício de violação do artº 42º, nº 6 do DL nº 106/97, de 2 de Maio, redacção do artº 2º do DL nº 526/99, de 10 de Dezembro, pelas razões nele indicadas - na esteira, aliás, da posição do Provedor de Justiça - que a recorrente não logrou afastar e a que inteiramente aderimos.

Improcederá igualmente o invocado erro de julgamento do aresto em apreço quanto ao vício de forma por falta de fundamentação, uma vez que, conforme nele se decidiu e constitui pacífica jurisprudência, o dever de fundamentação dos actos administrativos não comporta a exigência da fundamentação da própria fundamentação e não se confunde com a exigência de conformação legal da motivação de facto e de direito em que se externe.

2.

Improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

2. O acórdão recorrido baseou-se na seguinte matéria de facto:

A) O Director-Geral de Veterinária por despacho de 4/10/2000, ao abrigo do disposto no art. 9°/a) do DL n° 204/98, 11/7, autorizou a abertura de concurso interno de acesso limitado para assessor principal da carreira de engenheiro da DGV, tendo sido elaborado o correspondente aviso de abertura (Cfr. fls. 94 e segs.).

B) A Recorrente em 05/01/2001, arrogando-se a categoria de Assessora da Carreira de Engenheiro do Quadro de Pessoal da DGV, "colocada na Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal", interpôs para a autoridade recorrida, ao abrigo do art. 167° do CPA, recurso hierárquico do despacho do DGV, de 04/10/2000, alegando estranhar que o Aviso de abertura do concurso "não tenha sido afixado no local onde presta serviço (...) e bem assim, que, tal como expressamente dispõe o nº 2 do artigo 28° do Decreto-Lei n° 204/98, de 11 de Julho, não tenha sido notificada por ofício registado à requerente que, na altura, por motivo de doença devidamente justificada e comprovada se encontrava ausente das instalações do serviço"; que "Só em 20 do passado mês de Dezembro é que tomou conhecimento da publicitação do Aviso, por mero acaso, aquando foi interpelada pelo seu Director de Serviços que nesse mesmo dia se havia deslocado à sede da Direcção Geral de Veterinária e vira o referido Aviso afixado" e solicitando a suspensão da marcha do procedimento, a revogação do acto recorrido dada a sua invalidade e a elaboração de Aviso de abertura "por forma a que os funcionários da Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal da Direcção Geral de Veterinária, que preencham os requisitos legais, se possam candidatar ao concurso." (Cfr. fls. 23 a 26).

C) A autoridade Recorrida por despacho "Visto. Concordo. Comunique-se", de 05/02/2001, aposto na Informação n° 026/2001, de 26/1/01, indeferiu o referido recurso hierárquico (Cfr. fls. 36 e segs.).

D) Dá-se aqui por reproduzida a referida Informação, na qual se concluiu que a Recorrente não podia ser oponente ao concurso por não pertencer ao serviço ou quadro único para que foi aberto o concurso e que carece de legitimidade para recorrer visto que não foi nem podia ser opositora ao concurso em causa.

E) O Aviso de abertura do concurso supra referido não foi afixado no local de trabalho da recorrente.

3. Como decorre da matéria de facto apurada, a recorrente pertenceu ao quadro de pessoal do Instituto das Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural (IEADR), integrada na Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Pecuário (DSPMP), e, com a extinção daquele organismo, veio a ser colocada na dependência do Instituto Nacional de Investigação Agrária (INIA), passando para a dependência da Direcção Geral de Veterinária (DGV), após o enquadramento na estrutura orgânica desta Direcção Geral daquela DSPMP, entretanto designada de Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal (DSPMA).

Nestas circunstâncias, e pretendendo que lhe assistia o direito a candidatar-se ao “concurso interno de acesso limitado”, para assessor principal da carreira de engenheiro do quadro da DGV, cuja abertura foi autorizada por despacho, de 4.10.2000, do Director Geral de Veterinária, pediu a anulação contenciosa do acto que manteve o indeferimento da pretensão de revogação daquele acto de abertura do concurso e de suspensão do correspondente procedimento, de modo a poder efectivar a respectiva candidatura.

O acórdão recorrido, como se viu, negou provimento ao recurso contencioso de anulação, julgando pela improcedência dos diferentes vícios imputados pela recorrente ao acto impugnado.

Contra o decidido, a recorrente persiste na alegação de que lhe assistia o direito de candidatura ao indicado concurso interno de acesso, uma vez que, na data da respectiva abertura, já pertencia – segundo defende – ao quadro da DGV, por força do disposto no art. 42, nº 6, do DL 106/97, de 2.5. E, no mesmo sentido, persiste, ainda, em defender que o acto contenciosamente impugnado padece de vício de forma, por falta de fundamentação.

Vejamos, pois.

O invocado nº 6, do art. 42 Artigo 42º (Transição de pessoal):

…

6- Finalmente transita para o quadro de pessoal da DGV o pessoal que exerce funções na Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Pecuário do quadro de pessoal do extinto Instituto de Estruturas Agrárias e Desenvolvimento Rural, agora designada Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal, bem como aquele que, exercendo a sua actividade na mesma Direcção de Serviços, tenha sido ou venha a ser integrado no quadro de pessoal do INIA, por virtude do processo de regularização que se encontra a correr ao abrigo dos Decretos-Leis nºs 81-A/96, de 21 de Junho, e 195/97, de 31 de Julho, a designar, em qualquer dos casos, por despacho do Ministro da Agricultura, do Desenvolvimento Rural e das Pescas., na redacção dada pelo art., 2, do DL 526/99, de 10.12, determinou a transição para o quadro de pessoal da DGV dos funcionários que, como a recorrente, pertenciam ao quadro do extinto IEADR e exerciam funções na DSPMP, que se manteve na orgânica daquela DGV com a designação de Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal (DSPMA).

Assim, e como bem refere o acórdão recorrido, ficou estabelecida «a destinação do pessoal que, por força da extinção do IEADR, perdeu a vinculação aos lugares que ocupava no quadro desse organismo».

Todavia, como também nota o mesmo acórdão, nada nos referenciados diplomas legais, vocacionados para a reestruturação orgânica da DGV, permite concluir que, com eles, o legislador tivesse o propósito de alterar o regime jurídico vigente, no que respeita à própria constituição e alteração de quadros de pessoal. Sendo que, nesta matéria, estabelece o art. 1 do DL 59/76, de 23.1, que «2. A constituição e alteração dos quadros de pessoal serão feitas por portaria conjunta do Ministro interessado e dos Ministros da Administração Interna e das Finanças».

Assim, e tal como decidiu o acórdão impugnado, a norma de transição invocada pela recorrente (o citado art. 42, nº 6) não determinou, por si só, a respectiva integração no quadro de pessoal da DGV, a qual só veio a concretizar-se com a Portaria 1220/2001, de 24.10, cujo art. 1 substituiu o quadro de pessoal daquela DGV, com o objectivo de permitir a integração, na respectiva estrutura orgânica, do pessoal da agora designada Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal. É o que refere, expressamente, a nota preambular dessa mesma Portaria 1220/2001: «A Lei Orgânica da Direcção-Geral de Veterinária, aprovada pelo Decreto-Lei nº 106/97, de Maio, foi substancialmente alterada pelo Decreto-Lei nº 526/99, de 10 de Dezembro, com a finalidade de permitir a integração, na sua estrutura orgânica, da agora designada Direcção de Serviços de Produção e Melhoramento Animal, pelo que se torna necessário proceder à substituição do quadro de pessoal a que se refere a Portaria nº 536/99, de 23 de Julho, com vista à sua adequação às novas necessidades dos serviços, sendo que esta subsituação se destina a permitir a transição para o quadro de pessoal desta Direcção-Geral do pessoal que está afecto àquela Direcção de Serviços …».

Como bem concluiu o acórdão ora sob impugnação, foi o atraso na publicação desta portaria – e não qualquer acto ilegal do Director Geral de Veterinária ou do ora recorrido Secretário de Estado da Agricultura – que impossibilitou à recorrente e aos funcionários em idênticas circunstancias a candidatura aos concursos internos limitados, abertos, entretanto, no âmbito da DGV. Neste sentido também foi, aliás, o entendimento manifestado, sobre essa questão, pelo Provedor de Justiça, em recomendação que, a propósito, dirigiu ao Ministro da Agricultura (cfr. fls. 189, ss., dos autos).

Improcedem, assim, as conclusões a) a e), da alegação da recorrente.

Resta apreciar dessa alegação, na parte atribui ao acórdão recorrido erro de julgamento, por ter decido pela inexistência do invocado vício de forma, por falta de fundamentação do acto contenciosamente impugnado.

Para assim decidir, considerou o acórdão que:

… o dever de fundamentação só exige que sejam expressos os fundamentos de facto e de direito justificativos da decisão, o que no caso se mostra amplamente realizado. Trata-se de uma exigência de ordem formal relativamente à estrutura interna do acto, que tem que surgir como uma resolução congruente com as respectivas premissas. A crítica dos fundamentos normativos do acto, por supostamente estarem desactualizados, que a Recorrente faz nas conclusões 12ª, 13ª e 14ª, em nada abala o nexo lógico entre conclusão e premissas em que a fundamentação do acto deve consistir.

Por outro lado, a lei apenas exige uma sucinta exposição dos fundamentos da decisão (artigo 125º/1 do CPA) o que significa, inter alia, que a obrigatoriedade da fundamentação apenas se projecta na indicação dos motivos determinantes da decisão, sem veleidades (que aliás seriam infrutíferas) de esclarecer todas as dúvidas virtualmente possíveis sobre as opções tomadas. Em suma, não há obrigação de fundamentar a fundamentação e por isso improcede a critica da conclusão 15ª em que se lamenta, de forma algo hermética, que a Administração afirme «que se trata de uma verdadeira transição, com criação de direitos (ponto 9.2), embora condicionada à existência de uma Portaria, sem no entanto fundamentar mais uma vez o fundamento a justificar a existência de Portaria …».

É acertado este entendimento do acórdão.

A informação (nº 026/2001), em que, directamente, se baseou o acto contenciosamente impugnado indica, com clareza, as razões da decisão nele contida, afirmando, em conclusão, que a ora recorrente «não podia ser oponente ao concurso, pois não se integrava nas disposições da al. b) do nº 4 do artº 6º e nº 5 do artº 8º do Dec-Lei nº 204/98 de 11 de Julho, ou seja, não se enquadrava em “funcionários pertencentes ao serviço ou quadro único para que é aberto o concurso”» – vd. fl. 39, dos autos.

Para além disso, e como bem salienta o Exmo Magistrado do Ministério Público, no transcrito parecer, «o dever de fundamentação dos actos administrativos não comporta a exigência de fundamentação da própria fundamentação e não se confunde com a existência de conformação legal da motivação de facto e de direito em que se externe». É neste sentido o entendimento uniforme da jurisprudência, como ilustram, entre muitos outros, os acórdãos, desta 1ª Secção, de 13.10.92, de 9.3.95, de 15.10.98, de 21.1.99 e de 16.3.99, proferidos nos processos 29596, 30924, 42683, 41631 e 44065, respectivamente.

São, pois, também improcedentes as conclusões f) a i), da alegação da recorrente.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso jurisdicional.

Custas pelas recorrentes, sendo a taxa de justiça e a procuradoria, respectivamente, de € 300,00 e € 150,00.

Lisboa, 29 de Janeiro de 2009. – Adérito Santos (relator) – Santos Botelho – Madeira dos Santos.