043/19.0BALSB - Supremo Tribunal Administrativo

I- A fundamentação de um ato destina-se a fornecer, esclarecidamente, as razões – isto é – o “porquê – da sua emissão, por forma a que os seus destinatários possam apreender a respetiva justificação; se essas razões invocadas são verdadeiras ou não é questão que já não tem que ver com a fundamentação (suficiente ou insuficiente) do ato, mas sim com eventual vício de violação de lei por erro nos pressupostos de facto.

II- Considerada a matéria de facto dada como provada no Acórdão da Secção recorrido – de que este Pleno tem de partir – não é de concluir pelo alegado erro no julgamento efetuado por aquele aresto no que toca aos alegados vícios dos atos impugnados, designadamente de violação de lei por erro nos pressupostos de facto ou de desvio de poder.

III- É de sufragar decisão de desnecessidade de diligências de produção de prova se se constata que as matérias sobre que se pretenderia que fossem efetuadas tais diligências ou carecem de pertinência para a decisão, sem correspondência em relação à ilegalidade invocada, ou traduzem meras alegações destituídas de factualidade.

IV- Como se julgou no Acórdão da Secção recorrido, não resulta demonstrado ter sido atingido e lesado o núcleo essencial do direito à greve, nem que tenham sido violados os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade.

Acordam em conferência no Pleno da Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1. O “Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal (SINDEPOR)”, inconformado, veio interpor, para o Pleno da Secção, o presente recurso do Acórdão, proferido em 9/6/2021, pela Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal Administrativo (cfr. fls. 655 e segs. SITAF), o qual julgou improcedente a ação administrativa pelo mesmo intentada contra o “Conselho de Ministros” e o “Ministério da Saúde”, em que peticionou a declaração da nulidade, ou a anulação, dos atos impugnados, constantes da Resolução do Conselho de Ministros nº 27-A/2019 (decreta a requisição civil dos enfermeiros de determinadas unidades hospitalares) e da Portaria nº 48-A/2019 (define o regime de execução dessa requisição civil), ambas de 7/2/2019, por alegada falta de fundamentação (art. 268º nº 3 da CRP), violação do direito à greve, violação do disposto nos arts. 114º nºs 1 b) e c) e 2 a) do CPA, bem como nos arts. 530º nºs 1 e 2, 537º nº 2 e 541º nº 3 do Código do Trabalho.

2. O Recorrente “SINDEPOR” terminou as suas alegações com as seguintes conclusões (cfr. fls. 678 e segs. SITAF):

«1. Não houve, na greve aqui em causa, incumprimento, muito menos grave e reiterado, dos serviços mínimos a que o Sindicato ora A. e os seus associados no exercício do direito à greve estivessem obrigados por força de Acórdão do Tribunal Arbitral.

2. Menos ainda a Resolução do Conselho de Ministros, que decretou a greve com esse fundamento, concretiza minimamente – e de forma expressa e acessível que pudesse não só ser exactamente conhecida como também ser impugnada e sindicada – a situação fáctica que a fundaria, como lhe impõe, imperativamente, o artº 268º, nº 3 da CRP, antes se limitando a uma declaração tão abstracta e conclusiva quanto absolutamente desconforme com a verdade dos factos. Ora,

3. Uma requisição civil decretada nestes termos não só é de todo ilícita como ofende, de forma grave e constitucionalmente inadmissível, um direito fundamental como o direito à greve.

4. Todas as tentativas feitas a posteriori pelas Entidades RR. para procurarem construir e emprestar à dita Resolução a (pretensa) fundamentação de que ela notoriamente carecia são não só juridicamente irrelevantes (a fundamentação do acto deve dele constar e não ser-lhe fornecida ex post) como (no que respeita à imputação da não realização de actos cirúrgicos ao pretenso não cumprimento de serviços mínimos por parte de enfermeiros grevistas) de todo inverídicas, tal como o ora A. invocou e pretendia ter produzido prova disso foi impedido.

5. Quanto à questão (evidente) da falta de fundamentação dos actos administrativos em causa e muito em particular da Resolução do Conselho de Ministros, o mínimo que se pode dizer é que tudo quanto a posteriori as Entidades RR. vieram pretender alegar, o que demonstra e confirma é precisamente a apontada falta de fundamentação,

6. Registando-se e sublinhando-se que as mesmas Entidades RR. e agora também o Acórdão ora recorrido, pareçam querer esquecer o fundamental dispositivo do art.º 268.º, n.º 3, 2.ª parte, da Constituição, o qual estrita e impositivamente dispõe que todos, sem excepção, os actos administrativos que afectem de alguma forma direitos ou interesses legalmente protegidos têm de estar fundamentados, e de forma expressa (e também acessível),

7. Bem como que tal fundamentação consiste não apenas na indicação das razões que estão na base da escolha pela Administração, como também na sua justificação, traduzida na exposição dos pressupostos de facto e de direito que conduziram à decisão tomada,

8. Sendo tal fundamentação um princípio fundamental da administração do Estado de direito e também uma garantia do próprio direito de recurso contencioso, consagrado no n.º 4 do mesmo art.º 268.º bem como no art.º 20 da CRP.

9. Tendo faltado – como efectivamente faltou – a fundamentação do acto como ela deve ser legal e constitucionalmente entendida, ela não pode ser corrigida a posteriori, como as Entidades RR. manifesta, tardia e confessadamente tentaram fazer, o 1º acto – e, logo, consequentemente, também o 2º - está ferido de incontornável vício de violação de lei,

10. O mesmo decorrendo da absoluta desconformidade do juízo valorativo e conclusivo com que pretendem fundamentar o 1º acto com a verdade material dos factos.

11. Acrescendo que, para além deste duplo vício de violação de lei, os actos impugnados estão ainda inquinados pelo vício de desvio de poder, sendo patente que as Entidades Rés trataram de usar formal e abstractamente da faculdade que (apenas) lhe está atribuída pela Ordem Jurídica para uma dada finalidade (a de salvaguardar o respeito e impedir o sacrifício de outros direitos fundamentais para além do direito à greve) para uma outra finalidade totalmente desviada e distinta desta, e absolutamente ilegítima e contrária à Lei Fundamental (a de inutilizarem o exercício do direito à greve no concreto processo grevista e passar a mensagem do que acontecerá a todos os trabalhadores, enfermeiros e de outras categorias profissionais que se “metam com o Governo” e ousem levar a cabo greves que não sejam meramente simbólicas e totalmente inócuas),

12. Ofendendo assim, e de forma absolutamente intolerável, o núcleo essencial do direito à greve, com a consequente nulidade ex vi do art.º 161.º, n.º 2, al. d) do Código do Procedimentos Administrativo,

13. Ou, pelo menos, estando multiplamente afectados por múltiplo vício de anulabilidade por força do disposto no art.º 163.º, n.º 1 do mesmo CPA,

14. Errou, pois, e flagrantemente a decisão recorrida ao não declarar a nulidade, ou, pelo menos, ou não determinar a anulação dos dois actos impugnados,

15. Também é juridicamente inaceitável, face designadamente ao preceituado no art.º 88.º, n.º 2 do CPTA, tal como se faz no Acórdão recorrido, e para julgar improcedente a acção, que o julgador venha, apenas a final, invocar alegadas insuficiências ou irregularidades no articulado do A. sem que antes haja proferido despacho de aperfeiçoamento convidando a mesma parte a corrigi-las.

16. E ainda menos o é, face ao disposto nos art.º 87.º, n.º 1, al. c) e 90.º, n.º 2, ambos do CPTA, que o mesmo julgador não permita – como os autores do Acórdão não permitiram – a produção da prova arrolada pela parte autora, nomeadamente para demonstrar a falsidade da fundamentação invocada no acto impugnado e depois dê por assente como verdadeiro aquilo que a entidade recorrida invocou (e que não pôde assim sindicado e contraditório).

17. A tese de que basta que no acto impugnado a entidade administrativa faça uma invocação tabular, genérica e não concretizada de pretensas circunstâncias de facto para que o acto possa ser considerado devidamente fundamentado e de que é possível impedir a realização da prova requerida e arrolada pela parte autora para pôr em crise aquela mesma invocação contraria a exigência constitucional (art.º 268.º, n.º 3 do CRP) da fundamentação de todos os actos administrativos que afectem – como é o caso – direitos ou interesses legalmente protegidos,

18. Como conduz à completa inutilização do direito (consagrado nos art.º 20.º, n.º 1 e 268, n.º 4, ambos da CRP) à tutela jurisdicional efectiva, em especial contra actos administrativos que lesem tais direitos ou interesses,

19. Ao mesmo tempo que viabiliza uma inadmissível e constitucionalmente intolerável restrição e até inutilização, ainda por cima verdadeiramente insindicável, de um direito fundamental, como é o direito à greve (art.º 57.º da CRP).

20. Assim, os art.º 1.º e 4.º do Dec. Lei 637/74, de 20/11, bem como o art.º 538.º do Código do Trabalho – que prevêem a possibilidade de decretamento da requisição civil em caso de greve, actual e devidamente comprovado incumprimento dos serviços mínimos (e apenas desses) por parte dos trabalhadores requisitados (e somente destes) – interpretados e aplicados como o foram pelo Acórdão recorrido violam claramente o estabelecido nos art.º 17.º, 18.º, n.º 2 e 3 e 57.º da CRP.

21. E os art.º 87.º, n.º 1 al. b) e c) e 90.º, n.º 1 da CPTA na vertente normativa consagrada no Acórdão recorrido (que inutiliza por completo o direito à tutela jurisdicional efectiva) violam os preceitos e princípios dos art.º 20.º, n.º 1, 4 e 5 e 268.º, n.º 4 da mesma CRP,

22. Inconstitucionalidades estas que ficam desde já aqui arguidas para todos os devidos e legais efeitos.

23. Num verdadeiro Estado de Direito democrático os actos administrativos praticados pelos diversos órgãos de Poder não só têm de estar devidamente fundamentados explicitando, de forma clara e concreta, e não por fórmulas abstractas, os concretos motivos de facto que conduziram à sua prática.

24. Como têm de poder ser efectivamente sindicados – desde logo quanto à inveracidade dos alegados factos em que se pretendem fundar – por via jurisdicional,

25. Na qual não é de todo aceitável nem que se impeça os particulares (cidadãos ou suas organizações) de fazerem prova daquilo que alegam, seja para confirmar o que alegam, seja para infirmar o que a Administração invoca, nem que se dê sem mais como “verdadeiro” o que esta alega e por “não provado” tudo o que o cidadão impugnante invoca.

26. O direito à greve é um direito com as características e os meios de tutela próprios dos direitos fundamentais, tendo as respectivas restrições carácter excepcional, de ser determinadas por via da lei e sempre com respeito pelos princípios da necessidade, da adequação e proporcionalidade,

27. Pelo que chancelar, como faz o Acórdão recorrido, para mais nas circunstâncias supradescritas, a inutilização desse direito por via de actos administrativos não devidamente fundamentados e não efectivamente sindicáveis (como são os aqui impugnados) constitui uma solução constitucionalmente inadmissível e que choca, ou deveria chocar, a mais basilar sensibilidade jurídica,

28. Tudo razões por que o Acórdão ora recorrido deverá ser integralmente revogado e substituído por decisão que decrete a procedência da acção.

Termos em que,

Deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se por inteiro o Acórdão recorrido e decretando-se a procedência da presente acção, só assim se fazendo inteira JUSTIÇA!».

3. Os Réus, ora Recorridos, “Conselho de Ministros” e “Ministério da Saúde”, apresentaram, conjuntamente, contra-alegações (cfr. fls. 709 e segs. SITAF), pugnando pela manutenção integral do Acórdão recorrido.

4. O presente recurso, para o Pleno da Secção, foi admitido, na Secção, por despacho de 8/10/2021 da Sra. Juíza Conselheira Relatora (cfr. fls. 722 SITAF).

5. O Ministério Público junto deste STA, conquanto para tal notificado (cfr. fls. 729 SITAF), não emitiu parecer.

6. Após vistos, e com prévia divulgação do projeto de acórdão pelos Srs. Juízes Conselheiros Adjuntos, vem o processo submetido a julgamento, cumprindo apreciar e decidir.

II- DA QUESTÃO A DECIDIR

7. Como resulta das conclusões das suas alegações – supra transcritas (ponto 2.) -, as quais delimitam o objeto do recurso, o Recorrente arremete ao Acórdão da Secção recorrido as seguintes cinco críticas, as quais cumprirá apreciar e, sobre as mesmas, decidir:

i) - erro de julgamento, por não ter reconhecido a insuficiência de fundamentação imputada ao ato impugnado (em violação do disposto nos arts. 268º nºs 3, 2ª parte, e 4, e 20º da CRP), pois que este limitou a justificação da requisição civil “a uma declaração abstrata e conclusiva”, sendo irrelevantes quaisquer justificações posteriores (cfr. conclusões 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 23ª);

ii) - erro de julgamento, por não ter reconhecido o erro nos pressupostos de facto imputado ao ato impugnado constante da Resolução do Conselho de Ministros em causa – decorrente de, ao contrário do que nesta erradamente se pressupôs, não ter havido incumprimento, “muito menos grave e reiterado” dos serviços mínimos estabelecidos pelo Acórdão do Tribunal Arbitral (cfr. conclusões 1ª e 10ª);

iii) - erro de julgamento, por não ter reconhecido o invocado vício de desvio de poder do ato impugnado ao ter este prosseguido uma finalidade “desviada”, de ameaça e coação a futuros grevistas (cfr. conclusão 11ª a 13ª);

iv) - eventual erro ou nulidade processual, ao invocarem-se, a final, insuficiências ou irregularidades no articulado do Autor sem que antes haja sido proferido despacho de aperfeiçoamento convidando a parte a corrigi-las, como previsto no art. 88º nº 2 do CPTA (cfr. conclusão 15ª);

v) - erro de julgamento, ao não ter-se permitido – “como os Autores do Acórdão não permitiram” – a produção de prova arrolada pela parte Autora, em violação do disposto nos arts. 87º nº 1 c) e 90º nº 2 do CPTA e 20º nºs 1, 4 e 5 e 268º nº 4 da CRP (cfr. conclusões 16ª, 18ª, 19ª, 24ª e 25ª).

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. O Acórdão recorrido considerou provado o seguinte:

«A. O autor, Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal, elaborou e fez publicar em 22.12.2018, um aviso prévio de greve com início às 8.00h do dia 14 de Janeiro de 2019 e terminus às 24.00h do dia 28 de Fevereiro de 2019, o qual abrangeu o CH de S. João, EPE, Centro Hospitalar Universitário do Porto, Centro Hospitalar Vila Nova de Gaia/Espinho, EPE, Centro Hospitalar Entre o Douro e Vouga, EPE, Centro Hospitalar Tondela/Viseu EPE, Hospital Garcia da Orta, EPE, e Hospital de Braga, fixando ainda os serviços mínimos, tudo como melhor consta no respectivo aviso, que constitui doc. n° 1 junto com a petição inicial e que aqui se dá por integralmente reproduzido.

B. A greve, porém, só se iniciou no dia 31 de Janeiro de 2019.

C. Com data de 11 de Janeiro de 2019, o Acórdão Arbitral nº 01/2019 do Conselho Económico e Social definiu os serviços mínimos nos termos que dele constam e que aqui se dão por reproduzidos, bem como, assegurou os serviços complementares indispensáveis à realização dos serviços descritos, na estrita medida da sua necessidade — cfr. doc. n° 4 junto com a p.i.. cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

D. Por Resolução do Conselho de Ministros n° 27-A/2019 publicada no DR, 1ª série, n° 27, de 07 de Fevereiro, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido, o Conselho de Ministros, entre o mais, fez-se constar que (i) «Ora, constatou-se que no Centro Hospitalar e Universitário de S. João, E. P. E., no Centro Hospitalar e Universitário do Porto, E. P. E., no Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, E. P. E., e no Centro Hospitalar de Tondela-Viseu, E. P. E., se tem verificado, de acordo com informações detalhadas dos respetivos conselhos de administração, que os enfermeiros não têm cumprido os serviços mínimos fixados, com claro prejuízo para os utentes e em violação das disposições legais aplicáveis.

(ii) A necessidade de assegurar o regular funcionamento do serviço público de prestação de cuidados hospitalares, médicos e medicamentosos nos hospitais afetados por esta greve dos enfermeiros, decretada pela ASPE e pelo SINDEPOR, até dia 28 de fevereiro, bem como o incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos decretados pelo Tribunal Arbitral, impõem ao Governo a determinação da requisição civil, de forma proporcional e na medida do necessário para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis no setor da saúde».

tendo determinado:

«Nos termos da alínea m) do n° 1 do artigo 3° e do n° 1 do artigo 4° do Decreto-Lei n° 637/74, de 20 de novembro, na sua redação atual, do n°3 do artigo 541° do Código do Trabalho, na sua redação atual, e ao abrigo da alínea g) do artigo 199° da Constituição, o Conselho de Ministros resolve:

1- Reconhecer a necessidade de se proceder à requisição civil dos enfermeiros em situação de greve, decretada pelo Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal (SINDEPOR) e pela Associação Sindical Portuguesa dos Enfermeiros (ASPE), até ao dia 28 de fevereiro de 2019.

2- Autorizar a Ministra da Saúde a efetivar, sob a forma de portaria, a requisição civil dos trabalhadores referidos no número anterior, faseadamente ou de uma só vez, consoante as necessidades o exijam.

3- Determinar que a presente resolução produz efeitos imediatos».

E. Em 07 de Fevereiro de 2019, foi publicada no DR, 1ª série, n° 27, a Portaria n° 48-A/2019 que reconheceu a necessidade de se proceder à requisição civil dos enfermeiros em situação de greve, tendo-a decretado de imediato em relação aos enfermeiros aderentes à greve nos centos hospitalares em que se encontra comprovado o incumprimento dos serviços mínimos decretados pelo Tribunal Arbitral no Acórdão n° 1/20 19 de 11 de Janeiro, tudo como melhor consta da referida Portaria, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido».

III. B. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Vejamos, então, as cinco críticas endereçadas pelo Autor/Recorrente ao Acórdão recorrido.

i) - erro de julgamento, por não ter reconhecido a insuficiência de fundamentação imputada ao ato impugnado (em violação do disposto nos arts. 268º nºs 3, 2ª parte, e 4, e 20º da CRP)

9. Alega o recorrente que o Acórdão recorrido errou ao não ter reconhecido a insuficiência de fundamentação imputada ao ato impugnado (em violação do disposto nos arts. 268º nºs 3, 2ª parte, e 4, e 20º da CRP), pois que este limitou a justificação da requisição civil “a uma declaração abstrata e conclusiva”, sendo irrelevantes quaisquer justificações posteriores (cfr. conclusões 2ª, 4ª, 5ª, 6ª, 7ª, 8ª, 9ª, 23ª).

Trata-se da matéria abordada na parte “VII–A” das suas alegações sob o título “Real falta de fundamentação”.

Aí defende o Recorrente que a fundamentação da RCM em causa não satisfaz, quanto aos requisitos de fundamentação exigidos, o disposto nos arts. 152º e 153º do CPA e 268º nº 3 e 4 da CRP.

Basicamente, alicerça esta sua conclusão na afirmação de que a RCM sustenta a necessidade do recurso à determinada requisição civil através de referências conclusivas, nela se dizendo, designadamente, que “de acordo com informações obtidas dos respetivos conselhos de administração, os enfermeiros não têm cumprido os serviços mínimos fixados, com claro prejuízo para os utentes e em violação das disposições legais aplicáveis”, sem identificar que serviços mínimos foram violados, em que circunstâncias, tempo, modo e lugar ou que informações foram essas.

10. O Acórdão recorrido transcreveu, na parte da sua fundamentação de direito, para melhor contextualização, a seguinte fundamentação constante da RCM em causa, nº 27-A/2019 (a que se reporta o ponto D da matéria de facto dada como provada):

«Além das particularidades da greve, às quais o Tribunal Arbitral atendeu na definição dos serviços mínimos, é de salientar que vários dos hospitais afetados são considerados, pela sua elevada especialização, como sendo fim de linha, ou seja, o último prestador de cuidados de saúde, para o qual outros estabelecimentos hospitalares referenciam utentes, no âmbito dos circuitos e redes estabelecidos.

Como tal, a perturbação do funcionamento destes estabelecimentos é especialmente gravosa, afectando seriamente a prestação de um serviço essencial de interesse público.

O direito à greve, sendo um direito fundamental, não tem uma dimensão absoluta, uma vez que, tal como decorre do n° 2 do artigo 18° e do nº 3 do artigo 57º da Constituição, durante o seu exercício, é necessário salvaguardar outros direitos constitucionalmente protegidos, como os direitos fundamentais à vida e à proteção da saúde, sob pena da sua irreversível afetação.

O Decreto-Lei n° 637/74, de 20 de novembro, prevê que, em circunstâncias particularmente graves e com caráter excecional, o Governo possa recorrer à requisição civil para assegurar o regular funcionamento de serviços essenciais de interesse público, como o da prestação de cuidados hospitalares, médicos e medicamentosos.

Adicionalmente, encontra-se consagrada no Código do Trabalho a possibilidade de recurso à requisição ou mobilização quando, na pendência de uma greve, se incumprir a obrigação de prestação de serviços mínimos indispensáveis à satisfação de necessidades sociais impreteríveis em alguns setores, nomeadamente o dos serviços médicos, hospitalares e medicamentosos.

Ora, constatou-se que no Centro Hospitalar e Universitário de S. João, E. P. E., no Centro Hospitalar e Universitário do Porto, E. P. E., no Centro Hospitalar de Entre o Douro e Vouga, E. P. E., e no Centro Hospitalar de Tondela-Viseu, E. P. E., se tem verificado, de acordo com informações detalhadas dos respetivos conselhos de administração, que os enfermeiros não têm cumprido os serviços mínimos fixados, com claro prejuízo para os utentes e em violação das disposições legais aplicáveis.

A necessidade de assegurar o regular funcionamento do serviço público de prestação de cuidados hospitalares, médicos e medicamentosos nos hospitais afetados por esta greve dos enfermeiros, decretada pela ASPE e pelo SINDEPOR, até dia 28 de fevereiro, bem como o incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos decretados pelo Tribunal Arbitral, impõem ao Governo a determinação da requisição civil, de forma proporcional e na medida do necessário para assegurar a satisfação de necessidades sociais impreteríveis no setor da saúde.

Assim: (…) O Conselho de Ministros resolve:

1- Reconhecer a necessidade de se proceder à requisição civil dos enfermeiros em situação de greve, decretada pelo Sindicato Democrático dos Enfermeiros de Portugal (SINDEPOR) e pela Associação Sindical Portuguesa dos Enfermeiros (ASPE), até ao dia 28 de fevereiro de 2019.

2- Autorizar a Ministra da Saúde a efetivar, sob a forma de portaria, a requisição civil dos trabalhadores referidos no número anterior, faseadamente ou de uma só vez, consoante as necessidades o exijam.

3- Determinar que a presente resolução produz efeitos imediatos».

E em face desta fundamentação, expressada na sequência do disposto no Acórdão do Tribunal Arbitral (a que se refere o ponto C da matéria de facto dada como provada), o Acórdão recorrido julgou não poder concluir-se «pela falta total ou parcial de fundamentação, sendo completamente percetível a um cidadão médio, compreender o contexto em que as medidas foram praticadas e as razões que as determinaram, assim se apreendendo o itinerário cognoscitivo e valorativo das mesmas, inclusive das decisões que foram transferidas para os conselhos de administração dos respetivos Centros Hospitalares».

11. Entendemos que este julgamento do Acórdão recorrido não merece a crítica de erro que lhe assaca o Recorrente, pois que, efetivamente, a fundamentação inserta no RCM nº 27-A/2019 em causa é de ter-se por suficiente, na medida em que permite transmitir eficazmente a um destinatário médio, e aos destinatários concretos a que se destinava, as razões da necessidade do recurso à requisição civil.

Efetivamente, a fundamentação de um ato destina-se a fornecer, esclarecidamente, as razões – isto é, o “porquê” – da sua emissão, por forma a que os seus destinatários possam apreender a respetiva justificação. Ora, no caso, a fundamentação é absolutamente esclarecedora da razão – melhor, das razões – que o motivaram.

Se essa razão, ou se essas razões, invocada(s), são verdadeiras ou não, é questão que já não tem que ver com a fundamentação (suficiente ou insuficiente) do ato, mas sim com eventual vício de violação de lei por suposto erro nos seus pressupostos de facto.

Acresce que dizemos “razões” porque, diferentemente do afirmado pelo Recorrente, a RCM não se estribou apenas no expressado “incumprimento” dos serviços mínimos constatado nalguns Centros Hospitalares, mas também, e desde logo, na – primeiramente expressada - necessidade de assegurar a regular prestação pública de serviços de saúde em determinados Centros Hospitalares tidos por nevrálgicos.

Como já os Réus observavam na sua contestação (cfr. fls. 136 e segs., artigo 306º), a RCM fundamentou-se «(i) na necessidade de assegurar, em função do estado de perturbação geral nos blocos operatórios, a regular continuidade da prestação pública de serviços de saúde; e, “adicionalmente”, (ii) na necessidade de reagir às ocorridas situações de incumprimento da obrigação de prestação de serviços mínimos».

E como, também a este propósito, e no mesmo sentido, se notou na pronúncia do Ministério Público efetuada nos termos do art. 85º do CPTA (cfr. fls. 494 e segs. SITAF):

«A requisição civil em apreciação destinou-se, tal como decorre da extensa e esclarecedora fundamentação do acórdão do Tribunal arbitral de que a Resolução e Portaria em apreciação se apropriou, não a “sancionar” o incumprimento dos serviços mínimos estabelecidos por aquele tribunal – se tal se verificasse teria que ser instaurado processo disciplinar e até criminal caso ocorressem consequências nefastas para os doentes - mas sim a assegurar esse cumprimento a fim de proteger a saúde publica assegurando os cuidados hospitalares médicos e medicamentosos que se mostrem essenciais, como é dever constitucional do Estado.

De resto, a requisição civil é uma medida que o Estado pode tomar em qualquer circunstância em que se verifique, nomeadamente, perigo para a saúde pública, e não só no caso de greve, tal como resulta clara e inequivocamente do DL nº 637/74, de 20-11.

Portanto, ainda que não houvesse incumprimento dos serviços mínimos, sempre a requisição civil se mostraria adequada nas circunstâncias ocorridas e plenamente justificadas na Resolução impugnada, tal como decorre dos artºs 1º e 3º do DL nº 637/74, de 20-11 e artº 541º nºs 1 e 3 do Código do Trabalho».

Por tudo o exposto, improcede, nesta parte, o recurso do Recorrente.

ii) - erro de julgamento, por não ter reconhecido o erro nos pressupostos de facto imputado ao ato impugnado constante da Resolução do Conselho de Ministros em causa

12. Alega o Recorrente que o Acórdão recorrido errou ao não ter reconhecido, como por si defendido na p.i., o erro nos pressupostos de facto do ato impugnado, constante da Resolução do Conselho de Ministros em causa, decorrente de, ao contrário do que nesta erradamente se pressupôs, não ter havido incumprimento, “muito menos grave e reiterado” dos serviços mínimos estabelecidos pelo Acórdão do Tribunal Arbitral (cfr. conclusões 1ª e 10ª).

Trata-se da matéria abordada na parte “VII–B” das suas alegações sob o título “Completa inveracidade da tese governamental do incumprimento dos serviços mínimos”.

Constatamos que o Acórdão recorrido respondeu a esta alegação do ora Recorrente (“Inveracidade do incumprimento dos serviços mínimos”) no seu ponto (ii) afirmando que, quanto a esta matéria, o Autor alegara ao longo dos arts. 66º a 181º da p.i. que os enfermeiros estavam a cumprir os serviços mínimos decretados.

Porém, expressou o entendimento de que o Autor se limitava aí a “tecer considerações genéricas e não concretizadas apenas meras alegações destituídas de qualquer factualidade – pelo que não poderão ser atendidas para o escopo pretendido pelo autor”.

Mais se entendeu que muitas das situações referidas (artigos 82º a 88º, 93º, 94º a 105º, 110º e segs., 123º e segs. e 161º e segs. da p.i.) carecem de pertinência para o aferimento da invocada inveracidade do incumprimento dos serviços mínimos, pelo que nunca poderiam ser “suporte da ilegalidade invocada”.

Ora, considerando a matéria de facto dada como provada – de que este Pleno tem de partir -, e analisando as alegações do Recorrente quanto à questão invocada da suposta inveracidade do incumprimento dos serviços mínimos, bem como o julgamento efetuado, a este propósito, pelo Acórdão recorrido, não se pode retirar que este julgamento tenha sido de forma a poder ser criticado por este Pleno, já que expôs, de modo fundamentado, totalmente esclarecedor e plausível, o seu entendimento de que as alegações do Autor, considerados os factos tidos por provados, não são de molde a infirmar o incumprimento dos serviços mínimos invocado nos atos impugnados, desde logo pela sua natureza genérica e conclusiva e por carecerem, grande parte delas, de pertinência para tal fim, inexistindo qualquer demonstração da ocorrência nos factos pressupostos do ato impugnado.

iii) - erro de julgamento, por não ter reconhecido o invocado vício de desvio de poder do ato impugnado

13. Alega o Recorrente que o Acórdão recorrido errou por não ter reconhecido o invocado vício de desvio de poder do ato impugnado ao ter este prosseguido uma finalidade “desviada”, designadamente de inutilização do direito à greve e de ameaça e coação a futuros grevistas (cfr. conclusão 11ª a 13ª).

Porém, é de concluir, aqui, como no ponto anterior, sendo certo que o Acórdão recorrido tratou esta matéria, sob ponto (iii), conjuntamente com o anterior ponto (ii), tendo entendido, a este propósito, que também, nesta parte, o Autor se limitou a tecer considerações genéricas e não concretizadas, designadamente “referentes a situações propositadamente criadas para fazer crer à opinião pública que os serviços mínimos não estavam a ser cumpridos”, tendo, assim, concluído que “igualmente não se deteta da alegação do autor que se verifique, por parte dos RR., qualquer abuso de direito ou venire contra factum proprium, não se compreendendo sequer a alegação da fabricação de situações dolosas, para responsabilizar os enfermeiros”.

Ora, não se vê que possa ser dirigida qualquer crítica ao julgamento, nesta parte, do Acórdão recorrido, em face do invocado “desvio de poder”, que, efetivamente, não tem qualquer ponto de apoio na factualidade considerada provada.

iv) - eventual erro ou nulidade processual, ao invocarem-se, a final, insuficiências ou irregularidades no articulado do Autor sem que antes haja sido proferido despacho de aperfeiçoamento

14. Alega o Recorrente eventual erro ou nulidade processual, ao invocarem-se, a final, insuficiências ou irregularidades no articulado do Autor sem que antes haja sido proferido despacho de aperfeiçoamento convidando a parte a corrigi-las, como previsto no art. 88º nº 2 do CPTA (cfr. conclusão 15ª).

Sucede, porém, que não obstante o Recorrente referir, na conclusão 15ª das suas alegações, que o Acórdão recorrido, para julgar improcedente a ação, invoca alegadas insuficiências e irregularidades no articulado do Autor, quando, sendo assim, deveria ter convidado ao aperfeiçoamento nos termos do art. 88º [87º] nº 2 do CPTA, a verdade é que esta alegação não é minimamente concretizada quanto a saber de que invocadas insuficiências e irregularidades se trata, pelo que a mesma resulta incompreensível uma vez que não se vê que o Acórdão recorrido invoque quaisquer insuficiências e irregularidades dos articulados do Autor, suscetíveis de convite a aperfeiçoamento, que tivessem sido causa de improcedência da ação.

Aliás, uma vez que, nas suas alegações de recurso, o Recorrente se refere, também deslocadamente, a estes autos, como tratando-se de um processo de “intimação para a proteção de Direitos, Liberdades e Garantias” – cfr. parte VII-A, pág. 14 das alegações: «Assim sendo, os actos administrativos objecto da presente Intimação para protecção de Direitos, Liberdades e Garantias supra identificados, têm assim, e desde logo, de ser considerados nulos, por falta de fundamentação» - é possível que a alegação do Recorrente, nesta parte, se deva também a algum equívoco.

v) - erro de julgamento, ao não ter-se permitido a produção de prova arrolada pela parte Autora

15. Alega, por último, o Recorrente, erro de julgamento, ao não ter-se permitido – “como os Autores do Acórdão não permitiram” – a produção de prova arrolada pela parte Autora, em violação do disposto nos arts. 87º nº 1 c) e 90º nº 2 do CPTA e 20º nºs 1, 4 e 5 e 268º nº 4 da CRP (cfr. conclusões 16ª, 18ª, 19ª, 24ª e 25ª).

Verifica-se que, nos presentes autos, foi exarado despacho (cfr. fls. 633 SITAF) com o seguinte teor:

«Os autos contêm todos os elementos pertinentes que permitem proferir decisão de mérito, sem necessidade de prova testemunhal».

Diga-se, desde logo, que o Recorrente não reagiu contra esta decisão de dispensabilidade de produção de prova, designadamente através de reclamação, do respetivo despacho, para a Conferência (como fez, aliás com êxito, relativamente à questão prévia da “litispendência”) – como notam os Réus/Recorridos nas suas contra-alegações -, cientes de que a pronúncia quanto à rejeição de produção de meio de prova está sujeita a subsequente recurso autónomo, conforme previsto no art. 644º nº 2 d) do CPC, “ex vi” do art. 142º nºs 3 (1ª parte) e 5 (“in fine”) do CPTA.

Em todo o caso, a sindicância, por este Pleno, dessa decisão de desnecessidade de diligências de prova (tomada ao abrigo do nº 3 do art. 90º do CPTA) está limitada a uma constatação da correção, ou não, desse julgamento, ponderados, designadamente, os factos alegados e impugnados, e a pertinência da sua comprovação para a decisão da causa, tendo em conta as soluções plausíveis de direito.

Ora, a correção dessa decisão resulta, “in casu”, da consideração, expressada no Acórdão recorrido – como acima já vimos - de que as matérias sobre que o Recorrente pretenderia que fossem efetuadas diligências de prova ou carecem de pertinência, “pelo que, mesmo a considerarem-se verdadeiros, também nunca poderiam ser responsabilizadas neste âmbito, para os efeitos de ser declarada a inveracidade do incumprimento dos serviços mínimos” ou traduzem “apenas meras alegações destituídas de qualquer factualidade - pelo que não poderão ser atendidas para o escopo pretendido pelo autor”, e “no mais, o autor limita-se a discorrer sobre factos que, mesmo provados, nunca seriam suporte da ilegalidade invocada”, factos “sem correspondência em relação à ilegalidade que aponta e pretende seja dada como verificada”.

Ora, este discurso relativo à desnecessidade de diligência de prova quanto a factos impertinentes para a decisão de mérito, ou de alegações destituídas de qualquer factualidade, apresenta-se como devidamente fundamentado, de modo plenamente justificado, pelo que é de sufragar.

Note-se, por último, que, como já acima se notou (cfr. ponto 11 supra), diferentemente do afirmado pelo Recorrente, a RCM não se estribou apenas no expressado “incumprimento” dos serviços mínimos constatado nalguns Centros Hospitalares, mas também, e desde logo, na – primeiramente expressada - necessidade de assegurar a regular prestação pública de serviços de saúde em determinados Centros Hospitalares tidos por nevrálgicos.

16. É de concluir, por fim, ainda que tal já decorresse do acima exposto, que improcedendo o erro imputado ao Acórdão recorrido sobre o invocado vício de falta de fundamentação dos atos impugnados, e não tendo o Recorrente reagido contra a decisão de dispensabilidade de produção de prova, não ocorre violação dos arts. 268º nº 3 da CRP, nem se verifica a alegada inutilização do direito (consagrado nos art. 20º nº 1 e 268º nº 4, ambos da CRP) à tutela jurisdicional efectiva, nem se pode sustentar que “fica viabilizada uma inadmissível e constitucionalmente intolerável restrição e até inutilização, ainda por cima verdadeiramente insindicável, de um direito fundamental, como é o direito à greve (art.º 57.º da CRP)” ou que resultem violados os art.º 1º e 4º do DL 637/74, de 20/11, ou o artº 538.º do Código do Trabalho ou os arts. 17º, 18º, nºs 2 e 3 e 57º da CRP.

Desde logo, tendo-se acima concluído pela improcedência da alegação de erro de julgamento do Acórdão recorrido quanto à invocada falta, ou insuficiência, de fundamentação dos atos impugnados, fica descartada a invocada violação do disposto, a esse propósito, no nº 3 do art. 268º da CRP.

Depois, e independentemente da questão da correção, ou não, da decisão sobre a desnecessidade de diligências de prova, a circunstância de o Recorrente não ter utilizado os meios processuais ao seu alcance – como acima se explicitou –, para reagir contra essa decisão, anula e é incongruente com a invocação de violação do acesso ao direito e à tutela jurisdicional efetiva garantidos nos aludidos nº 1 do art. 20º e nº 4 do art. 268º da CRP.

E, como o Acórdão recorrido concluiu, sem que o Recorrente tenha logrado infirmar, “o Autor não demonstra de que forma foi atingido e lesado o núcleo essencial do direito à greve, nem que tivesse havido qualquer ato que tivesse violado os princípios da adequação, necessidade e proporcionalidade”. Assim, uma vez considerados improcedentes os vícios assacados aos atos impugnados, designadamente relativos à invocada inveracidade do incumprimento dos serviços mínimos ou ao alegado “desvio de poder”, resulta afastada a suposta violação do direito à greve ou a verificação de uma sua intolerável restrição, bem como a suposta violação dos requisitos legais da requisição civil, tudo como garantido e estabelecido na CRP, no Código do Trabalho e no DL 637/74.

IV- DECISÃO

Nestes termos, e por tudo o exposto, acordam em conferência os juízes que compõem o Pleno da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202.º da Constituição da República Portuguesa, em:

- Negar provimento ao recurso jurisdicional “sub specie” deduzido pelo Autor/Recorrente “Sindicato Democrático dos Enfermeiros Portugueses (SINDEPOR)”, mantendo-se o Acórdão recorrido.

Sem custas, dada a isenção do Recorrente.

D. N.

Lisboa, 25 de Novembro de 2021. - Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – Teresa Maria Sena Ferreira de Sousa – Carlos Luís Medeiros de Carvalho – José Francisco Fonseca da Paz – Ana Paula Soares Leite Martins Portela - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.