25037/25.3BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I- Para se poder recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias, tem de verificar-se uma situação que permita reconhecer que é urgente, sob pena de perda de utilidade, a prolação de uma decisão com vista a assegurar a possibilidade de exercício do direito à aquisição da cidadania portuguesa, consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da Constituição, ou seja, que é indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de condutas que permitam assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito;

II- A não verificação dos pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui uma exceção dilatória inominada.

I. Relatório

K…, nacional das Filipinas, melhor identificada nos autos, intentou intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias contra o Instituto dos Registos e do Notariado, IP pedindo que este seja intimado a decidir, com urgência, o pedido de concessão da nacionalidade portuguesa.

O Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, por decisão proferida em 8 de maio de 2025, indeferiu liminarmente o requerimento inicial.

Inconformada com a sentença, a Requerente interpôs recurso de apelação, apresentando alegações nas quais formula as seguintes conclusões:

«1. A sentença recorrida indeferiu liminarmente a ação de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias intentada pela Apelante, com fundamento na alegada impropriedade do meio processual e ausência dos pressupostos legais de urgência e indispensabilidade.

2. A decisão recorrida enferma de erro de julgamento, porquanto a petição inicial expôs de forma clara e pormenorizada os factos que demonstram a urgência e a indispensabilidade da tutela jurisdicional requerida, em conformidade com o artigo 109.º do CPTA.

3. A Apelante, cidadã estrangeira com residência efetiva em Portugal, aguarda há mais de 9 meses a decisão do IRN sobre o seu pedido de nacionalidade, ultrapassando largamente o prazo legal de 90 dias previsto no artigo 128.º do CPA.

4. A omissão administrativa do IRN compromete direitos fundamentais da Apelante, nomeadamente o direito à legalidade de permanência, à liberdade de circulação e ao exercício de atividade profissional, em violação do disposto nos artigos 20.º e 266.º da Constituição da República Portuguesa.

5. O indeferimento do pedido de urgência pela Conservadora do Registo Civil não afasta a relevância da urgência invocada, mormente quando a própria Deliberação do Conselho Diretivo do IRN reconhece a possibilidade de prioridade em casos análogos ao da Apelante.

6. A Apelante enfrenta, na prática, limitações severas à sua liberdade de deslocação e ao exercício de direitos, inclusive tendo sido impedida de embarcar por companhia aérea portuguesa, o que demonstra a ineficácia do título de residência fora do território nacional.

7. A jurisprudência dos Tribunais Superiores (designadamente Acórdãos do TCA Norte e do STA) reconhece que a omissão prolongada da Administração pode justificar o recurso à ação de intimação, desde que estejam preenchidos os requisitos de urgência e indispensabilidade, como no caso presente.

8. A sentença recorrida revela uma abordagem excessivamente formalista e desconsidera os princípios da tutela jurisdicional efetiva e da boa administração, violando os artigos 20.º e 266.º da CRP.

9. A ação intentada é o meio processual adequado e subsidiário, conforme os artigos 109.º a 111.º do CPTA, e a sua rejeição liminar constitui uma denegação de justiça.

10. Verificando-se o preenchimento dos pressupostos processuais, deve a presente apelação ser julgada procedente, revogando-se a sentença recorrida e admitindo-se a ação de intimação para conhecimento do mérito da causa.»

A Entidade Requerida apresentou contra-alegações, nas quais formula as seguintes conclusões:

«i. Desde logo, o direito à cidadania portuguesa consta do Art, 4.º da CRP “São cidadãos portugueses todos aqueles que como tal sejam considerados pela lei ou por convenção internacional”.

ii. Não existe o direito fundamental, subjetivo e universal à nacionalidade portuguesa por não nacionais: pelo que a A. não está privada de um direito, está privado de uma decisão de um pedido que formulou e por via do qual terá uma expetativa à aquisição da nacionalidade portuguesa.

iii. A intimação para proteção de DLGs, prevista no art.º 109.º do CPTA, só é admissível quando (i) a tutela urgente de mérito seja indispensável à salvaguarda concreta de um direito fundamental, (ii) tal tutela não possa ser obtida por outros meios processuais e (iii) o Requerente alegue factualidade específica que demonstre essa indispensabilidade.

iv. A mera invocação de demora procedimental não equivale, sem mais, a lesão de um direito fundamental – no caso, a uma expetativa (o direito a uma decisão célere não é DLG) e “atraso” não é sinónimo de “urgência”.

v. E a A. necessita com urgência da nacionalidade portuguesa para quê? Já nem se trata sequer de urgência mas de utilidade – o pedido é bizarro por não indicar sequer uma vantagem, por muito anémica que seja, que lhe pudesse advir para do deferimento do seu pedido de nacionalidade.

vi. A Recorrente limitou-se a enunciar, em abstrato, pretensa ofensa do seu “direito à nacionalidade” sem concretizar qualquer prejuízo irreparável ou risco efetivo, para si próprio, decorrente da (inexistente) mora e, desse modo, não logrou preencher o pressuposto adjetivo da “necessidade de tutela urgente de mérito” exigido pelo art.º 109.º, n.º 1, al. a), do CPTA.

vii. Tal entendimento encontra respaldo na jurisprudência consolidada do Supremo Tribunal Administrativo, v. g. Ac. Pleno de 17-10-2024, Proc. 015/24.3BELSB, que esclarece que não basta invocar a existência de um direito fundamental: cabe demonstrar a sua ameaça concreta e a inadequação dos meios processuais comuns para estancar tal lesão.

viii. Em face de todo o exposto, mostra-se correta a decisão que, verificando a falta de pressuposto processual (indispensabilidade da tutela urgente), absolveu a ED, não havendo fundamento para a sua revogação.

Consequentemente, deve o presente recurso ser julgado totalmente improcedente, confirmando-se a sentença recorrida e mantendo-se a absolvição da entidade demandada, com todas as legais consequências.

Assim se fazendo Justiça!”

O Ministério Público, junto deste Tribunal, notificado nos termos e para efeitos do disposto no n.º 1 do artigo 146.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, emitiu parecer no sentido da improcedência.

Notificadas deste parecer, as partes não se pronunciaram.

Sem vistos dos Exmos. Juízes-Adjuntos, por se tratar de processo urgente, mas com prévia divulgação do projeto de acórdão, o processo vem à conferência da Subsecção Comum para julgamento.

* * *

II. Objeto do recurso – Questões a decidir

Atentas as conclusões das alegações de recurso, que delimitam o seu objeto, nos termos do n.º 4 do artigo 635.º e dos n.ºs 1 e 2 do artigo 639.º, do Código de Processo Civil, aplicáveis por força do disposto no n.º 3 do artigo 140.º, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, cumpre decidir se a sentença incorreu em erro de julgamento ao considerar que não estão demonstrados os pressupostos de que depende a utilização da intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias.

* * *

III. Fundamentação

Em concretização do comando constitucional previsto no n.º 5 do artigo 20.º da Constituição da República Portuguesa, o legislador ordinário veio estabelecer a possibilidade de ser requerida intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, meio processual que se encontra regulado nos artigos 109.º a 111.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos.

Nos termos do disposto no n.º 1 do artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando a célere emissão de uma decisão de mérito que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia, por não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Deste preceito legal resulta que o recurso a uma intimação para proteção de direitos liberdades e garantias depende do preenchimento dos seguintes pressupostos: (i) ser indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de uma conduta positiva ou negativa para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia e (ii) não ser possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, o decretamento de uma providência cautelar.

Como decorre do que se estabelece no n.º 3 do referido artigo 109.º, a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias pode ser requerida quando o interessado pretenda a emissão de um ato administrativo. A possibilidade de utilização da intimação para esse efeito depende, no entanto, do preenchimento dos pressupostos enunciados no n.º 1. Sendo o meio normalmente utilizado para obter a condenação à prática de atos administrativos devidos a ação administrativa (alínea b) do n.º 1 do artigo 37.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias só pode ser requerida se a utilização da ação administrativa em eventual conjugação como o decretamento de uma providência cautelar não for possível ou suficiente, nas circunstâncias do caso, para assegurar o exercício, em tempo útil, dos direitos, liberdades e garantias em causa.

Por isso se afirma que a intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias é um meio processual subsidiário ou de «ultima ratio».

A jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo vem sustentando que na generalidade dos casos relativos à aquisição da nacionalidade portuguesa não se encontram reunidos os pressupostos da utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias. Ver, neste sentido, a título de exemplo, os acórdãos do Tribunal Central Administrativo Sul, de 19 de março de 2024, Processo n.º 2087/23.9BELSB, de 6 de junho de 2024, Processo n.º 1846/23.7BELSB, de 20 de junho de 2024, Processo n.º 4037/23.3BELSB, de 15 de maio de 2025, Processo n.º 8011/24.4BELSB, de 3 de julho de 2025, Processo n.º 32039/24.5BELSB. Cfr. também, os Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 13 de março de 2025, Processo n.º 1962/24.8BEPRT, de 29 de maio de 2025, Processo n.º 7/25.5BESNT e de 16 de julho de 2025, Processo n.º 1625/24.4BELSB, os quais, em casos idênticos, não admitiram recursos de revista.

No entanto, a admissão da utilização de uma intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias depende da análise das circunstâncias de cada caso. A verificação do preenchimento dos pressupostos da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, enunciados no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, é efetuada por referência à causa de pedir e ao pedido formulado pelo Requerente.

Cabe, pois, apreciar o caso em apreço.

O tribunal a quo considerou não ser possível, no caso, a utilização da intimação para a proteção de direitos liberdades e garantias, em suma, com a seguinte fundamentação:

«[…]

Analisando de perto o requerimento inicial, constata-se que o Requerente apenas alega que a demora na apreciação e decisão do seu pedido de atribuição de nacionalidade, por parte da Entidade Requerida, a prejudica, na sua vida profissional e pessoal, ferindo gravemente o direito ao desenvolvimento da personalidade.

Aduz que o seu título de residência se encontra caducado desde 29.01.2025, o que a impede de fazer a sua vida normal e de se deslocar livremente e exercer sua atividade profissional, e que necessita de visitar, com frequência, a sua mãe, que sofre de Asma Eosinofílica e vive em Vancouver, além de precisar de realizar viagens internacionais frequentes para participar e supervisionar eventos estratégicos essenciais para as operações da empresa onde trabalha.

Primeiramente, importa destacar quais são os direitos, liberdades e garantias que vêm consagrados no artigo 26º da Constituição da República Portuguesa.

Prevê o n.º 1 do artigo enunciado que “A todos são reconhecidos os direitos à identidade pessoal, à capacidade civil, à cidadania, ao bom nome e reputação, à imagem, à palavra, à reserva da intimidade da vida privada e familiar e à proteção legal contra quaisquer formas de discriminação”, estabelecendo o n.º 4 que “A privação da cidadania e as restrições à capacidade civil só podem efetuar-se nos casos e termos previstos na lei, não podendo ter como fundamento motivos políticos”.

Estamos, pois, na presença do direito à nacionalidade, que corresponde a um direito fundamental, cuja tutela se subsume ao objeto do presente meio processual de intimação para defesa de direitos, liberdades e garantias.

Todavia, importa sublinhar que a Requerente é omissa na alegação de factos relativos à sua situação concreta, que permitam concluir que a falta de decisão, por parte da Entidade Requerida, contende com o exercício do direito supra mencionado, não bastando, para o efeito, a sua alegação vaga e genérica.

Ao demais, a Requerente não alega nenhum facto que indicie que seja necessário ser proferida uma decisão de mérito urgente, não logrando realçar a indispensabilidade do recurso à intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias.

Na verdade, de acordo com a factualidade vertida no requerimento inicial, não é possível concluir que a Requerente esteja numa situação premente em que seja indispensável ocorrer a emissão de uma decisão, sob pena de vir a ser lesado o seu direito à nacionalidade.

Com efeito, resulta da matéria de facto alegada que o Requerente é titular de uma autorização de residência em Portugal, pese embora esteja caducada, a mesma é aceite em todos os organismos públicos portugueses até 30.06.2025, nos termos das sucessivas alterações legislativas dos n.ºs 8 e 9 do artigo 16º do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março.

Assim sendo, contrariamente ao que alega a Requerente no seu petitório, a mesma já beneficia dos direitos e está sujeito aos deveres do cidadão português, de acordo com o artigo 15º, n.º 1 da CRP, que consagra o princípio da equiparação entre estrangeiros e cidadãos europeus, com a ressalva dos “direitos políticos, o exercício das funções públicas que não tenham carácter predominantemente técnico e os direitos e deveres reservados pela Constituição e pela lei exclusivamente aos cidadãos portugueses”, nos termos do n.º 2 do mesmo comando normativo.

Os meros incómodos, decorrentes da inércia da Entidade Requerida, alegadamente sofridos pela Requerente, não são, pois, suficientes para concluir que a emissão urgente de uma decisão de mérito seja indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade e garantia.

Temos, portanto, que em termos de urgência da tutela requerida, a Requerente não alegou e provou circunstancialismo concreto, de forma a se concluir que a sua situação é distinta (e urgente) relativamente a outros interessados que se dirigem aos serviços da Conservatória com o mesmo propósito e que deve gozar de prioridade relativamente a estes.

Posto isto, a situação de urgência teria de ser analisada perante factos concretos da vida real, que demonstrassem a necessidade de uma decisão imediata do pedido, não tendo a Requerente cumprido com tal ónus de densificação factual, limitando-se a enunciar alegações genéricas e abstratas, em torno dos alegados direitos violados, sem qualquer alusão a algum problema na sua vida pessoal, decorrente da inércia da Entidade Requerida, que possa justificar, de forma cabal e objetiva, a sua especial urgência.

Conforme vem vertido no requerimento inicial, a Requerente apenas arguiu que carece de viajar para o estrangeiro, por motivos familiares e profissionais, porém, ao contrário do que alega, assiste-lhe o direito de pedir, junto da AIMA, IP, a renovação da autorização de residência que lhe havia sido conferida, não sendo essencial que seja de nacionalidade portuguesa para garantir a sua livre circulação além fronteiras.

Por último, a Requerente não indica, em nenhum momento, no seu articulado inicial, qual o limite temporal a partir do qual ocorreria a hipotética lesão, ou a ameaça de lesão, do alegado direito à nacionalidade.»

Desde já se adianta que a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, pois a análise das circunstâncias do caso, que decorrem do alegado no requerimento inicial, permitem concluir que não vem alegada a necessidade da célere emissão de uma decisão para assegurar o exercício, em tempo útil, de um direito, liberdade ou garantia.

Vejamos, então, o que, sobre o caso concreto e com interesse para a decisão sobre a necessidade de utilização da intimação para proteção de direitos liberdades e garantias, alegou o Requerente no seu requerimento inicial:

- Em 26.08.2024 , apresentou pedido de atribuição de nacionalidade portuguesa;

- Decorrido o prazo legal para decisão do pedido de concessão da nacionalidade, a Entidade Requerida não se pronunciou;

- Vive na cidade do Porto, desde 2019, com o Título de Residência nº R965Q32J47 - emitido pelo Serviço pela DRVLTA – Lisboa – SEF, nos termos do artigo 90.º-A da Lei n.º 23/2007, de 4 de Julho;

- Sucede que a requerente encontra-se com o título de residência caducado desde 29.01.2025, o que a impede de fazer sua vida normal e de se deslocar livremente e exercer sua atividade profissional;

- A requerente necessita de visitar, com frequência, a sua mãe, que sofre de Asma Eosinofílica e vive em Vancouver, carecendo de atenção e acompanhamento;

- A sua entidade patronal pretende renovar o seu contrato de trabalho efetivo, caso possa exercer suas funções e realizar viagens internacionais frequentes para participar e supervisionar eventos estratégicos essenciais para as operações da empresa;

- A demora na apreciação e decisão do seu pedido prejudica a Requerente, na sua vida profissional e pessoal, ferindo gravemente o direito ao desenvolvimento da personalidade, nos termos do artigo 26.º da Constituição da República Portuguesa.

Do exposto resulta que não vem alegada pela Requerente, no requerimento inicial, a necessidade de uma decisão de mérito urgente para assegurar o exercício em tempo útil do direito à aquisição da nacionalidade portuguesa. A Requerente não descreve uma situação que permita reconhecer que é urgente, sob pena de perda de utilidade, a prolação de uma decisão com vista a assegurar a possibilidade de exercício do direito à aquisição da cidadania portuguesa, consagrado no n.º 1 do artigo 26.º da Constituição, ou seja, que é indispensável a célere emissão de uma decisão que imponha à Administração a adoção de condutas que permitam assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito.

A Requerente não alega factualidade que permita ao tribunal concluir que apenas uma decisão urgente do seu pedido de aquisição da nacionalidade portuguesa possa assegurar que a mesma lhe seja atribuída atempadamente. Não concretiza em que medida a inobservância dos prazos procedimentais consubstancia lesão iminente e irreversível do seu alegado direito à aquisição da nacionalidade portuguesa.

Embora seja manifesto que a Requerente tem direito a que o seu pedido seja apreciado num prazo razoável, e seja de admitir que a demora na decisão cause prejuízos, esta circunstância não permite concluir pela indispensabilidade do recurso ao processo de intimação para assegurar o exercício, em tempo útil, do direito à aquisição da nacionalidade e à cidadania.

É evidente que, atento o princípio da tutela jurisdicional efetiva (cfr. n.º 4 do artigo 268.º da Constituição da República Portuguesa e n.º 1 do artigo 2.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), a Requerente tem o direito de obter, em prazo razoável, uma decisão judicial que aprecie a sua pretensão de condenação da Administração à prática do ato administrativo devido. O que se discute é saber se estão verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização do meio processual que utilizou.

Para se recorrer à intimação para a proteção de direitos, liberdades e garantias não basta invocar-se a titularidade de um direito, liberdade e garantia e que o mesmo foi ou está a ser violado. É necessário que a decisão de mérito a proferir na intimação se revele indispensável para assegurar o exercício, em tempo útil, desse direito, liberdade ou garantia, o que, no caso, não ficou demonstrado.

Note-se, ainda que, de acordo com as suas alegações, a Requerente é titular de autorização de residência, a qual , embora caducada em 29 de janeiro de 2025, foi aceite, nos mesmos termos, até 30 de junho de 2025 (cfr. n.º 8 do Decreto-Lei n.º 10-A/2020, de 13 de março, na redação conferida pelo Decreto-Lei n.º 41-A/2024, de 28 de junho). Ou seja, na data em que intentou a intimação e em que foi proferida a decisão recorrida, a Requerente, beneficiando do princípio da equiparação, previsto no artigo 15.º da Constituição da República Portuguesa, gozava da generalidade dos direitos reconhecidos aos cidadãos portugueses, designadamente a liberdade de circulação e o direito ao exercício de atividade profissional.

Assim sendo, como adiantámos, e seguindo a supra referida jurisprudência deste Tribunal Central Administrativo, temos de concluir que a decisão de considerar não verificados os pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias deve ser confirmada, não sendo, por isso, possível conhecer, neste meio processual, do mérito da pretensão do Requerente.

A não verificação dos pressupostos específicos de que depende a utilização da intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias, previstos no n.º 1 do artigo 109.º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, constitui uma exceção dilatória inominada, e não, como erradamente considerou o tribunal a quo, a «impropriedade do meio processual que determina a nulidade de todo o processo».

Face ao exposto, improcedendo as alegações de recurso, não tendo sido violadas as normas invocadas pelo Recorrente, haverá que negar provimento ao recurso e manter a decisão recorrida de rejeição liminar do requerimento inicial, embora com fundamentação não totalmente coincidente.

Não são devidas custas uma vez que os processos de intimação para proteção de direitos, liberdades e garantias delas estão isentos, nos termos do disposto na alínea b) do n.º 2 do artigo 4.º do Regulamento das Custas Processuais.

* * *

IV. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam, em conferência, os Juízes que compõem a Subsecção Comum, da Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul, em negar provimento ao recurso e, em consequência, em manter a decisão recorrida, com fundamentação não totalmente coincidente.

Sem custas.

Registe e notifique.

Lisboa, 9 de outubro de 2025

Marta Cavaleira (Relatora)

Lina Costa

Alda Nunes