ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL – SUBSECÇÃO SOCIAL
I. RELATÓRIO
1. O Sindicato ......, com sede na Av. de ......, em Lisboa, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Administração Interna uma acção administrativa de anulação do acto administrativo de “não renovação da comissão de serviço de V......, na UEP [Unidade Especial de Policia]”, publicada em anexo à Ordem de Serviço nº ......, de Novembro de 2014, pedindo que seja decretada a nulidade do aludido acto, por violação do disposto nos artigos 13º e 272º da Constituição da República Portuguesa, do disposto no artigo 1º, nº 2 e artigo 3º, nº 2, alínea a) da Lei nº 53/2007, de 31/8, bem como o disposto no artigo 8º, alínea b) do DL nº 299/2009, de 14/10, que aprovou o Estatuto da PSP, e do artigo 4º da Lei nº 14/2002, de 19/2, que regula a actividade sindical na PSP.
2. O TAC de Lisboa, por sentença datada de 31-3-2021, julgou a acção improcedente e absolveu o réu dos pedidos formulados.
3. Inconformado com tal decisão, o sindicato autor interpôs recurso de apelação da mesma para este TCA Sul, no qual formulou as seguintes conclusões:
“1. Não se trata de uma questão de esvaziamento do acto da comissão ou renovação da comissão de serviço.
2. Muito menos do direito à renovação automática da comissão, se o elemento aparece nas vestes de delegado ou representante sindical.
3. Esse elemento, tal como o representado não pode ser beneficiado pelo facto de ser representante sindical.
4. Mas também não pode ser prejudicado!!
5. É evidente que o representado pelo autor e por isso também o autor, foram prejudicados.
6. O acto de não renovação da comissão de serviço é ilícito porque vem desacompanhado de uma fundamentação que o credibilize e justifique. Trata-se outrossim, do dever de fundamentação que deve animar todo e qualquer procedimento na administração publica. Mormente nos actos que lesem os direitos dos administrados.
7. Quando comparado com cerca de 300 colegas que viram a renovação da sua comissão de serviço (só no CI), ser decretada por “despacho”, é evidente e notório que o acto do Comandante aparece como uma decisão inopinada e arbitrária.
8. Que se agrava de forma diametral, se atendermos para a tentativa de justificação assente na existência de um processo disciplinar que além de hoje prescrito, nunca transitou em julgado, no sentido de lhe ter sido aplicada uma decisão disciplinar definitiva.
9. Por fim resta mencionar que os direitos invocados pelo autor, aparecem secundados por leis, que derivam directamente de direitos liberdades e garantias, com reserva constitucional, acoplados a direitos tais como o direito à liberdade sindical e o direito à igualdade de tratamento, e por ultimo ao dever de fundamentação que deve animar todo e qualquer acto de natureza administrativa.
10. Ao contrário da tutela concedida ao instrumento que regula a permanência, renovação do vínculo dos policias na UEP, que aparece corporizada em instrumento legislativo de diminuto valor constitucional.
11. Concluindo, não faz o mínimo sentido equiparar ou pretender colocar em diferentes pratos da balança o acto de não renovação da comissão de serviço, que além do mais é ilícito por não fundamentado, com o afastamento de um membro de uma associação sindical”.
4. O MAI, regularmente notificado para o efeito, não apresentou contra-alegação.
5. Remetidos os autos a este TCA Sul, foi cumprido o disposto no artigo 146º do CPTA, mas o Digno Procurador-Geral Adjunto junto deste TCA Sul não emitiu parecer.
6. Colhidos os vistos aos Exmºs Juízes Adjuntos, vêm os autos à conferência para julgamento.
II. OBJECTO DO RECURSO – QUESTÕES A DECIDIR
7. Cumpre apreciar e decidir as questões colocadas pelo recorrente, sendo o objecto do recurso delimitado pelas conclusões da respectiva alegação, nos termos dos artigos 635º, nº 4 e 639º, nºs 1, 2 e 3, todos do CPCivil, “ex vi” artigo 140º do CPTA, não sendo lícito a este TCA Sul conhecer de matérias nelas não incluídas, salvo as de conhecimento oficioso.
8. E, perante as conclusões expressas na alegação do sindicato recorrente, a única questão a apreciar consiste em apurar se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito, ao não declarar a nulidade do acto impugnado, que não renovou a comissão de serviço do associado do autor, V......, na UEP [Unidade Especial de Policia], por violação do disposto nos artigos 13º e 272º da Constituição da República Portuguesa, do disposto no artigo 1º, nº 2 e artigo 3º, nº 2, alínea a) da Lei nº 53/2007, de 31/8, bem como o disposto no artigo 8º, alínea b) do DL nº 299/2009, de 14/10, que aprovou o Estatuto da PSP, e do artigo 4º da Lei nº 14/2002, de 19/2, que regula a actividade sindical na PSP.
III. FUNDAMENTAÇÃO
A- DE FACTO
9. A sentença recorrida considerou assente a seguinte factualidade:
a. O Chefe de Policia M/......, V......, esteve alocado no efectivo da Unidade Especial de Polícia (UEP), a prestar serviço na Subunidade Corpo de intervenção (CI) desde 1996, e passou a ser delegado sindical do autor naquela unidade operacional – facto alegado e não contestado;
b. A comissão de serviço do Chefe de Polícia referido em a. foi sucessivamente prorrogada até 31 de Dezembro de 2014 – facto alegado e não contestado;
c. Em 5 de Novembro de 2014, foi elaborada “Informação/Proposta” pelo Comandante do …º grupo da subunidade operacional do CI, sob o assunto “Renovação da Comissão de Serviço na UEP/CI”, constante de fls. 4 e 5 do PA, e cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido;
d. Em 26-11-2014, o Chefe de Polícia referido em a. foi sancionado com a sanção disciplinar de repreensão escrita, suspensa por um ano, em sede de processo disciplinar organizado na UEP, com o nº 2014UEP......DIS – cfr. fls. 1 a 3 do PA;
e. No dia 1 de Dezembro de 2014, foi enviada ao Chefe de Policia referido em a., a seguinte mensagem de correio electrónico:
“(…) Informa-se que: … não consta na lista com a “Renovação de serviço na UEP para 2015” publicada em anexo à Ordem de Serviço nº ......, de Novembro de 2014 da UEP” – cfr. doc. 1 da PI;
f. Em Dezembro de 2014, o autor dirigiu à Ministra da Administração Interna e ao Comandante da UEP, os requerimentos que constituem os documentos 2, 3 e 4 da PI, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido, aos quais não obteve resposta – cfr. facto alegado e não contestado;
g. No dia 22 de Dezembro de 2014, foi publicada em Ordem de Serviço a cessação da comissão de serviço e regresso ao Comando de origem do Chefe de Polícia referido em a. – cfr. fls. 7 do PA;
h. No dia 8 de Janeiro de 2015, a Divisão Policial do Comando Metropolitano de Lisboa, informou, via email, os serviços dos recursos humanos da colocação do Chefe de Polícia referido em a. na ......ª Esquadra, em Alverca – cfr. fls. 8 do PA.
B- DE DIREITO
10. Como decorre dos autos, o Sindicato ......, em representação do seu associado V......, intentou no TAC de Lisboa contra o Ministério da Administração Interna uma acção administrativa visando a declaração de nulidade do acto “não renovação da comissão de serviço de V......, na UEP [Unidade Especial de Policia]”, por violação do disposto nos artigos 13º e 272º da Constituição da República Portuguesa, do disposto no artigo 1º, nº 2 e artigo 3º, nº 2, alínea a) da Lei nº 53/2007, de 31/8, bem como o disposto no artigo 8º, alínea b) do DL nº 299/2009, de 14/10, que aprovou o Estatuto da PSP, e do artigo 4º da Lei nº 14/2002, de 19/2, que regula a actividade sindical na PSP.
11. O TAC de Lisboa desatendeu a pretensão formulada, alinhando para tanto a seguinte fundamentação:
“Através da presente acção administrativa, pretende o autor que seja declarada nula, a decisão de não renovação da comissão de serviço do Chefe de Polícia V......, no CI da UEP, por violação do disposto nos artigos 13º e 272º da Constituição da República Portuguesa; nos artigos 1º, nº 2 e 3º, nº 2, alínea a) da Lei nº 53/2007, de 31 de Agosto; no artigo 8º, alínea b) do Decreto-Lei nº 299/2009, de 14 de Outubro, que aprovou o Estatuto da PSP; e no artigo 4º da Lei nº 14/2002, de 19 de Fevereiro.
Segundo o autor, através da decisão impugnada, o seu delegado sindical foi transferido do CI para o Comando Metropolitano de Lisboa da PSP, para prestar serviço na Divisão de Vila Franca de Xira, Esquadra de Alverca. Esta transferência foi inopinada, feita contra a vontade do elemento e sem a sua audição; e à revelia do interesse público, que nunca foi alegado.
Vejamos se lhe assiste razão.
Como resulta provado, o Chefe de Polícia V......, em 2014 era delegado sindical do autor no CI da UEP.
Prevê o nº 6 do artigo 55º da CRP, que «Os representantes eleitos dos trabalhadores gozam do direito à informação e consulta, bem como à protecção legal adequada contra quaisquer formas de condicionamento, constrangimento ou limitação do exercício legítimo das suas funções».
Mais estabelece o artigo 4º da Lei nº 14/2002, de 19/02 [a Lei que regula o exercício da liberdade sindical e os direitos de negociação colectiva e de participação do pessoal da Polícia de Segurança Pública (PSP)], sob a epigrafe “Garantias”, que:
«1- O pessoal da PSP com funções policiais não pode ser prejudicado, beneficiado, isento de um dever ou privado de qualquer direito em virtude dos direitos de associação sindical ou pelo exercício da actividade sindical, sem prejuízo do disposto no artigo anterior.
2- Os membros dos corpos gerentes e os delegados sindicais, na situação de candidatos ou já eleitos, não podem ser transferidos do local de trabalho sem o seu acordo expresso e sem audição da associação sindical respectiva.
3- O disposto no número anterior não é aplicável quando manifesto interesse público, devidamente fundamentado, o exigir e enquanto este permanecer».
Das disposições legais citadas, resulta que enquanto delegado sindical, o Chefe de Polícia V......, tinha como garantia legal não poder ser transferido do local de trabalho sem o seu acordo expresso e sem audição da associação sindical respectiva.
Todavia, a modalidade de prestação de serviço ou exercício de funções na Unidade Especial de Policia, encontrava-se em 2014, prevista no artigo 73º do Decreto-Lei nº 299/2009, de 14/10, nos seguintes termos:
«1- O regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do director nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2- A colocação do pessoal na UEP é feita em regime de comissão de serviço por períodos de dois anos, sucessivamente renováveis por períodos de um ano.
3- A permanência e renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende, entre outros factores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP».
Esta redacção legal era complementada pelo Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia (RRCPSUEP), constante do Despacho de 23/03/2010 e publicado na Ordem de Serviço nº ....., II Parte, da Direcção Nacional da PSP, de 23 de Abril de 2010 (o documento 1 da contestação), nomeadamente o disposto no seu artigo 12º.
Estabelecia o seu nº 1 que: «A prestação de serviço na UEP e nas FD/UEP [forças destacadas da UEP] baseia-se na existência de sólida relação de confiança entre todos os elementos que a compõem e o respectivo comando».
E no seu nº 3, que «O pessoal em comissão de serviço na UEP se mantém colocado administrativamente na Direcção Nacional da PSP, comando territorial ou estabelecimento de ensino de origem».
Por força do disposto no seu artigo 15º, eram colocados no comando territorial de polícia de origem, os elementos a quem não tivessem sido prorrogadas as comissões de serviço.
No caso em apreço, resulta provado que a sólida relação de confiança que tenha existido entre o Chefe V..... e o respectivo comando, e que a par de outros factores, terá levado à sucessiva renovação das comissões de serviço que lhe permitiram exercer funções na UEP por vários anos, foi abalada pela conduta do Chefe em 2014 que deu ainda lugar a sancionamento disciplinar.
E assim sendo, a decisão de não renovação da comissão de serviço para que permanecesse em funções na UEP, prende-se com o regime legal especifico de exercício de funções na UEP, o qual estabelece ainda que nestes casos, os elementos regressam ao local de origem (cfr. artigo 15º do RRCPSUEP).
Ou seja, a questão em apreço, não se trata de uma transferência de local de trabalho de um delegado sindical do CI para o Comando Metropolitano de Lisboa da PSP, para prestar serviço na Divisão de Vila Franca de Xira, Esquadra de Alverca.
Nem foi inopinada ou arbitrária.
Mesmo enquanto delegado sindical, o Chefe V....., porque prestava serviço na UEP em regime de comissão de serviço, estava abrangido pelo regime especifico de prestação de serviços na UEP, que caso não fosse aplicado no seu caso, por ser delegado sindical, poderia consistir num privilégio, também vedado por lei (cfr. artigo 55º, nº 6 da CRP e artigo 4º da Lei nº 14/2002).
Acresce que não tem previsão legal, qualquer direito à renovação de comissão de serviço, que nos termos do regime especifico da prestação de serviços em UEP, não é sequer automática (cfr. artigo 13º do RRCPSUEP). É discricionária, mas segundo parâmetros legais previamente definidos e divulgados junto dos interessados, entre os quais não poderão deixar de se incluir as associações sindicais, com vista à melhor gestão dos seus delegados.
Face ao exposto, a não renovação da comissão de serviço do Chefe V....., ao abrigo do disposto no artigo 12º do RRCPSUEP, não estava sujeita à sua vontade e audição, e da sua estrutura sindical; nem carece de ser justificada por qualquer interesse público específico, como possa ser o exercício da liberdade sindical, já que a relação de confiança entre os elementos policiais dentro das respectivas estruturas e hierarquias, é a base da melhor prossecução do interesse publico por parte das forças policiais.
Razão pela qual, da decisão em apreço, não resulta violado o disposto nos artigos 1º, nº 2 e 3º, nº 2, alínea a) da Lei nº 53/2007, de 31/08.
Em conclusão, a pretensão do autor é totalmente improcedente, por não se verificarem os vícios de violação de lei que imputa à decisão impugnada”.
Vejamos se o assim decidido é de manter.
12. Como decorre do disposto no artigo 1º da Lei nº 53/2007, de 31/8 (na redacção actual, dada pela Lei nº 53/2023, de 31/8), que aprovou a Lei Orgânica da PSP, “a Polícia de Segurança de Segurança Pública, adiante designada por PSP, é uma força de segurança, uniformizada e armada, com natureza de serviço público e dotada de autonomia administrativa”, tendo “por missão assegurar a legalidade democrática, garantir a segurança interna e os direitos dos cidadãos, nos termos da Constituição e da lei”, encontrando-se “organizada hierarquicamente em todos os níveis da sua estrutura, estando o pessoal com funções policiais sujeito à hierarquia de comando e o pessoal sem funções policiais sujeito às regras gerais de hierarquia da função pública”.
13. Por outro lado, de acordo com o disposto no artigo 3º do DL nº 299/209, de 14/10, considera-se pessoal policial o corpo de profissionais da PSP com funções policiais, armado e uniformizado, sujeito a hierarquia de comando, integrado nas carreiras especiais de oficial de polícia, chefe de polícia e agente de polícia e que prossegue as atribuições da PSP, nomeadamente nos domínios da segurança pública e da investigação criminal, em regime de nomeação, sujeito a deveres funcionais decorrentes de estatuto disciplinar próprio e para cujo ingresso é exigida formação específica, nos termos do presente decreto-lei (cfr., actualmente, o disposto nos artigos 3º e 61º do DL nº 243/2015, de 19/10, que aprovou o novo estatuto profissional do pessoal com funções policiais da PSP, e que revogou o DL nº 299/2009, que não alterou significativamente a definição constante do anterior estatuto).
14. Como decorre do disposto no artigo 40º da LOPSP, a Unidade Especial de Polícia (UEP) daquela força de segurança, onde o associado do sindicato autor se encontrava colocado em comissão de serviço, “é uma unidade especialmente vocacionada para operações de manutenção e restabelecimento da ordem pública, resolução e gestão de incidentes críticos, intervenção táctica em situações de violência concertada e de elevada perigosidade, complexidade e risco, segurança de instalações sensíveis e de grandes eventos, segurança pessoal dos membros dos órgãos de soberania e de altas entidades, inactivação de explosivos e segurança em subsolo e aprontamento e projecção de forças para missões internacionais”.
15. A prestação de serviço na dita unidade obedece a um regime específico, tal como resultava do artigo 73º do anterior EPPSP, nos seguintes termos:
"Artigo 73º
Prestação de serviço na UEP
1- O regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do director nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes.
2- A colocação do pessoal na UEP é feita em regime de comissão de serviço por períodos de dois anos, sucessivamente renováveis por períodos de um ano.
3- A permanência e renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende, entre outros factores, da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP" (a versão actual do EPPSP, contempla no artigo 103º o modo de prestação de serviço na Unidade Especial de Polícia, dispondo que “1 – O regime de recrutamento, colocação e prestação de serviço na UEP é aprovado por despacho do director nacional, sem prejuízo do disposto nos números seguintes. 2 – A colocação dos polícias na UEP é feita em regime de comissão de serviço, por um período inicial de dois anos, sucessivamente renovável por períodos de um ano. 3 – A manutenção e a renovação da comissão de serviço do pessoal operacional da UEP depende da obtenção de aproveitamento em provas anuais de certificação da aptidão física e técnica, a aprovar pelo comandante da UEP, bem como da avaliação da conduta, nomeadamente, registo disciplinar, disponibilidade, assiduidade, aprumo, zelo no exercício de funções e qualidade do trabalho desenvolvido. 4 - A cessação ou a não renovação da comissão de serviço é objecto de despacho do director nacional, sob proposta fundamentada do comandante da UEP”).
16. Na sequência da aprovação do EPPSP de 2009, o Director Nacional da PSP fez aprovar, por Despacho de 23-3-2010, publicado na Ordem de Serviço nº ....., II Parte da Direcção Nacional da PSP, de 23 de Abril de 2010, o Regime de Recrutamento, Colocação e Prestação de Serviço na Unidade Especial de Polícia (RRCPSUEP), em cujo artigo 12º, nº 1 se prevê que a prestação de serviço na UEP e nas forças destacadas da UEP (FD/UEP) se baseia na existência de sólida relação de confiança entre todos os elementos que a compõem e o respectivo comando, prevendo-se, outrossim no artigo 12º, nº 3 daquele RRCPSUEP, que o pessoal em comissão de serviço na UEP se mantém colocado administrativamente na Direcção Nacional da PSP, comando territorial ou estabelecimento de ensino de origem, sendo colocados no comando territorial de polícia de origem, os elementos a quem não tenham sido prorrogadas as comissões de serviço (cfr. respectivo artigo 21º, nº 2).
17. Por outro lado, o regime da prorrogação das comissões de serviço, constante do nº 1 do artigo 13º do RRCPSUEP, está dependente de autorização do comandante da UEP, sob proposta dos comandantes das subunidades operacionais, o que afasta qualquer existência de vínculo funcional entre o associado do sindicato autor e a UEP, pois o único vínculo que existe é entre aquele e a PSP, sendo completamente autónomo da comissão de serviço na UEP.
18. No caso dos autos, a comissão de associado do sindicato autor cessou por caducidade, ou seja, pelo decurso do prazo previamente na lei, e não pelo facto por aquele invocado, uma vez que a não prorrogação da comissão de serviço acarreta necessariamente a cessação da mesma, pelo simples decurso do prazo, nos termos conjugados das disposições do artigo 73º do Estatuto da PSP, aprovado pelo DL nº 299/2009, de 14/10, com o disposto nos nºs 1 e 2 do artigo 13º, e nº 1 do artigo 15º do RRCPSUEP.
19. Acresce que o facto da dita comissão de serviço não ter sido prorrogada resulta, tal como referiu a sentença recorrida, não de um acto arbitrário ou sequer discricionário da administração, mas antes da estrita observância das normas legais e regulamentares aplicáveis, porquanto o legislador consagrou para a prestação de serviço na UEP o recurso ao mecanismo da comissão de serviço precisamente pela sua natureza precária, adequada a evitar a criação de qualquer vínculo de natureza laboral.
20. De acordo com o citado regime legal, cada elemento em comissão de serviço sabe previamente a data em que a mesma cessa e sabe que para permanecer na UEP depois dessa data, tem necessariamente de existir uma proposta de prorrogação da sua comissão elaborada pelo seu comandante directo, podendo depois ser ou não autorizada pelo comandante da UEP. Ora, no caso do associado do sindicato recorrente, não só não existiu tal proposta de prorrogação, como existiu ainda uma proposta expressa de não prorrogação da aludida comissão de serviço.
21. Por conseguinte, a cessação daquela comissão de serviço na UEP, jamais poderia ser tratada ou equiparada a uma cessação unilateral de um vínculo jurídico de natureza laboral, como pretende sustentar o sindicato recorrente. Essa comissão de serviço cessou, pelo decurso do respectivo prazo, na medida em que não foi proposta a sua prorrogação por parte do comandante directo do associado do sindicato recorrente.
22. Ora, a consequência jurídica da cessação daquela comissão de serviço pelo decurso do respectivo prazo – e também por não se verificarem os requisitos para a sua prorrogação – implicava o regresso do associado do sindicato autor ao respectivo comando de origem, no caso o Comando Metropolitano de Lisboa, sendo uma decorrência obrigatória da dita cessação, e operou automaticamente por força do regime próprio da UEP. Ao contrário do que parece pretender o sindicato recorrente, o regulamento a que nos vimos referindo exige que seja publicado em ordem de serviço a lista das prorrogações, inexistindo, porém, no mesmo regulamento qualquer norma que imponha a publicação em Ordem de Serviço das situações de não prorrogação. E, por ser assim, a publicação em ordem de serviço dos casos em que não foi prorrogada a comissão de serviço na UEP, tal como sucedeu no caso concreto com a publicação na OS nº ....., de 26-12-2014, teve carácter meramente informativo, já que o RRCPSUEP não deixa qualquer dúvida sobre o destino de qualquer elemento a quem não seja prorrogada a comissão de serviço, ou seja, a colocação “no comando territorial de polícia de origem” (cfr. artigo 15º, nº 1 do RRCPSUEP).
23. Assim, tendo em conta a factualidade provada e a subsunção jurídica que antecede, é manifesto que não ocorreu qualquer violação da lei da liberdade sindical, uma vez que não se está aqui perante um acto de transferência de local de trabalho, mas sim do regresso do associado do sindicato recorrente ao comando de origem no final da sua comissão de serviço, “in casu”, ao comando metropolitano de Lisboa, além de também não poder ser tratada ou equiparada a uma cessação de um vínculo jurídico de natureza laboral, o qual, como se viu, não ocorreu, posto que o único vínculo jurídico existente é o que existe entre o associado do sindicato recorrente e a PSP, que se manteve, e não entre aquele e a UEP, como defende o recorrente.
24. Por conseguinte, não se verificando nenhum dos erros de julgamento assacados à sentença recorrida, esta merece ser confirmada, com o consequente improvimento do presente recurso jurisdicional.
IV. DECISÃO
25. Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo – Subsecção Social deste Tribunal Central Administrativo Sul em negar provimento ao recurso e confirmar a sentença recorrida.
26. Sem custas, por isenção.
Lisboa, 24 de Abril de 2024
(Rui Fernando Belfo Pereira – relator)
(Teresa Caiado – 1ª adjunta)
(Eliana de Almeida Pinto – 2ª adjunta)
