0539/14 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A «extinção do direito» que o requerente pretende acautelar conduzirá, no âmbito do processo administrativo cautelar, a situação configurável a inutilidade superveniente da lide, razão pela qual a respectiva instância deverá extinguir-se por aplicação subsidiária da «regra geral» do artigo 277º, alínea e), do CPC, e não por aplicação subsidiária da «regra especial» prevista no artigo 373º, nº1, alínea e), do CPC;

II- A extinção da lide com fundamento na sua inutilidade superveniente apenas deverá ser declarada quando se possa concluir que o prosseguimento da acção não trará quaisquer consequências benéficas para o seu autor, o que exige que o respectivo juiz se encontre em condições de fazer esse juízo apodíctico;

III- Se durante a pendência do processo cautelar para suspensão de eficácia do indeferimento de prorrogação de prazo para exercício do «direito de opção de venda de participação social», por parte de um município, for deliberado pelos competentes órgãos autárquicos não exercer a «opção de venda» em causa, a instância cautelar extingue-se por inutilidade superveniente da lide.

I. Relatório

1- O MUNICÍPIO DO SEIXAL [MS] intentou esta providência cautelar, com pedido de decretamento provisório, solicitando a suspensão de eficácia da «decisão de indeferimento, de 09.05.2014, do pedido de prorrogação de prazo requerido pelo Presidente da Câmara Municipal do Seixal», e da «cominação de caducidade de exercício do direito de opção de venda, constante da notificação de 14.04.2014, e do artigo 42º do Caderno de Encargos que constitui o Anexo I à Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 3 de Abril», com as suas consequências legais.

Demanda o «Conselho de Ministros», a «A………, SGPS, SA», e a «B……… SGPS, SA».

Este pedido cautelar é deduzido antes da entrada em juízo da pertinente acção administrativa especial [AAE] para anulação de actos administrativos [artigo 46º, nº2 a), CPTA], e vem alicerçado na «manifesta ilegalidade» dos actos suspendendos, por não permitirem, na prática, a efectiva deliberação dos órgãos municipais acerca da possibilidade de exercício da sua opção de venda da participação do MS no capital da «C………….., SA»[refere os artigos 11º e 14º do DL nº45/2014, de 20.03, Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 03.04, 42º e 52º do Caderno de Encargos aprovado por tal Resolução do Conselho de Ministros como seu Anexo I, 239º, e 250º a 252º da CRP, 25º, 27º, 28º, 40º, 41º e 51º, da Lei nº75/2013, de 12.09], e no facto de inexistir qualquer prejuízo para o interesse público.

Em concreto, e visando o preenchimento do «manifesto fumus bonus» da alínea a) do nº1 do artigo 120º do CPTA, alega o município requerente cautelar que os actos administrativos cuja eficácia pretende ver suspensa padecem de várias ilegalidades indutoras, ao menos, da sua anulabilidade, tal a de incompetência do autor do «acto de indeferimento do pedido de prorrogação de prazo», a sua falta de fundamentação e errado fundamento jurídico, a usurpação de poder no tocante à «cominação estabelecida na notificação para o exercício da opção de venda» e à fixação, para tal, do «prazo previsto no artigo 42º do Anexo I» da Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014 de 3 de Abril.

2- O pedido de «decretamento provisório» da providência cautelar [artigo 131º CPTA] foi indeferido por decisão do Relator, de 14.05.2014, na qual foi ordenada, em consequência, a citação dos requeridos nos termos e para os efeitos dos artigos 117º, nº1, e 128º, nº1, do CPTA.

3- As 3 entidades requeridas deduziram «oposição», sendo a do «Conselho de Ministros» autónoma em relação à da «A………..» e da «B…………., que é conjunta. Todavia, ambas as «oposições» coincidem na temática jurídica reactiva à pretensão cautelar e respectiva causa de pedir.

Segundo as entidades requeridas o procedimento cautelar deverá ser declarado extinto, porque à data da oposição o direito que o MS pretendia acautelar já se havia extinguido [artigo 373º, nº1 alínea e), do CPC, ex vi 1º do CPTA].

Caso assim não seja entendido, alegam as mesmas entidades que a «instância cautelar» deverá ser declarada extinta por inutilidade superveniente da lide, já que, em reuniões de 15 e 19 de Maio de 2014, foram tomadas as deliberações cuja realização justificou o «pedido de prorrogação de prazo» subjacente a todo este litígio[artigo 277º alínea e), do CPC, aplicável ex vi 1º do CPTA].

E, por último, sempre deverá a pretensão cautelar sucumbir por «ser evidente a improcedência da respectiva acção principal»[artigo 120º, nº1 alínea a), «a contrario», CPTA], desde logo porque nem o «indeferimento da prorrogação» nem a «cominação», e seu respectivo «prazo», configuram actos administrativos impugnáveis. Sendo que, para além disso, não se verifica o «manifesto fumus bonus» invocado pelo município requerente em abono do deferimento da sua pretensão cautelar.

4- Notificado para se pronunciar sobre as questões prévias que foram invocadas nas «oposições», o MS alegou que entende não dever ser declarado extinto o procedimento cautelar com base na extinção do direito que pretendia acautelar, mas, diz, «o que eventualmente se verificará nos presentes autos é uma inutilidade superveniente da lide […]»[pontos 16 e 17 de folha 195 dos autos].

5- Não se mostrando necessárias quaisquer diligências de prova, cumpre decidir as assinaladas questões prévias, e, caso se imponha, a pretensão cautelar que foi deduzida pelo Município do Seixal.

II. De Facto

São estes os factos sumariamente provados e pertinentes para o desfecho do presente procedimento cautelar:

1- Em 20.03.2014 foi publicado o DL nº45/2014, que aprovou o processo de reprivatização do capital social de participação detida pela «A……….., SGPS, SA» no capital da «D………., SA», a executar através de concurso público;

2- Em 08.04.2014, foi publicada em Diário da República a «Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014», datada de 03.04.2014, que aprovou o Caderno de Encargos do referido concurso público;

3- Em 14.04.2014, o Presidente da Câmara Municipal do Seixal foi notificado, através de ofício subscrito pelos Presidentes dos Conselhos de Administração da «B……….., SGPS, SA» e «A…………….., SGPS, SA», ofício que foi registado no Livro da Presidência sob o nº17004/2014, para a possibilidade de exercício de opção de venda da participação social do Município do Seixal no capital da sociedade «C……………., SA» - documento 1 junto com a petição inicial;

4- O exercício da opção de venda seria feito mediante envio de carta dirigida ao Presidente do Conselho de Administração da «A……….., SGPS, SA», cuja minuta se encontra em anexo à notificação - documento 1 junto com a petição inicial;

5- Em 07.05.2014, o Presidente da Câmara do Seixal apresentou um requerimento dirigido aos Presidentes dos Conselhos de Administração da «B…………., SGPS, SA» e «A………….., SGPS, SA» pedindo a prorrogação do prazo concedido por período não inferior a 60 dias, a fim de possibilitar a instrução e deliberação sobre o exercício de opção de venda pela Câmara Municipal do Seixal e pela Assembleia Municipal do Seixal - documento 2 junto com a petição inicial;

6- Em 09.05.2014, através de email dirigido ao Presidente da Câmara Municipal do Seixal, foi remetida notificação pela secretária da «A………….., SGPS, SA» comunicando que o «prazo de 30 dias para pronúncia por parte dos municípios sobre a opção de venda das suas acções nas entidades gestoras de sistemas multimunicipais encontra-se fixado no artigo 46º do Anexo I à Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, publicada no Diário da República I série, de 08.04, que aprova o Caderno de Encargos da D……., não havendo lugar a qualquer prorrogação» - documento 3 junto com a petição inicial;

7- Este procedimento cautelar deu entrada em Tribunal no dia 14.05.2014 – ver folha 2 dos autos;

8- Nesse mesmo dia, à noite, foi indeferido o pedido de decretamento provisório – ver folhas 61 a 64 dos autos;

9- Em reunião ordinária de 15.05.2014, a Câmara Municipal do Seixal deliberou, além do mais, submeter à Assembleia Municipal a seguinte proposta: «Em resposta à carta, SGD 17004/2014, proceder à comunicação de que o Município não pretende alienar as suas competências, pelo que não deseja vender a sua participação no capital social da C………..» - documento de folhas 198 a 537 dos autos [2º volume], nomeadamente último parágrafo de folha 204;

10- Em sessão extraordinária de 19.05.2014 a Assembleia Municipal do Seixal deliberou aprovar a referida proposta – documentos de folhas 198 a 537 dos autos [2º volume], nomeadamente folhas 199 a 205;

11- Em 28.05.2014 a «A………………, SGPS, SA» foi notificada das duas deliberações referidas – folhas 198 a 537 dos autos [2º volume].

E é tudo, quanto a julgamento de facto.

III. De Direito

1- Na prossecução do objectivo de promover a sustentabilidade da política e do sistema de gestão e tratamento de resíduos, e a autonomização deste sector no seio do Grupo Águas de Portugal, o Governo Português entendeu implementar as medidas necessárias à abertura do sector dos resíduos ao sector privado.

Nesta senda, surgiu, em 20 de Março de 2014, o DL nº45/2014, que aprovou o processo de reprivatização da «D………….., SA» [D…….], de que é accionista a «A……….., SGPS, SA» [A……], pelo que foi aprovado, assim, o processo de reprivatização do capital social da participação detida pela A……… no capital da D……….

O referido diploma determinou que o processo de reprivatização seria realizado através de concurso público, a efectuar nos termos da Lei nº11/90, de 05.04, alterada pela Lei nº102/2003, de 15.11, e Lei nº50/2011, de 13.09, ao qual não se aplicava o Código dos Contractos Públicos. Mais determinou que o «Caderno de Encargos» desse concurso público seria aprovado por Resolução do Conselho de Ministros.

O DL nº45/2014, no âmbito do dito processo de reprivatização, concedeu aos municípios «direito de alienação das participações sociais» por eles detidas no capital das entidades gestoras de sistemas multimunicipais nas quais a D……….. é accionista, alienação essa sujeita ao exercício de «direito de preferência» por parte de municípios que detenham participações no capital da mesma entidade gestora e que tenham decidido não alienar as respectivas acções.

Tais direitos de «opção de venda» e de «preferência», são exercidos, conforme estipula o nº4 do artigo 11º do diploma em referência, «nos termos e condições, designadamente de prazo e de preço, a fixar no caderno de encargos e, em qualquer caso, desde que se concretize a transmissão das acções representativas do capital da D……… para o concorrente vencedor».

É assim que o artigo 42º do Caderno de Encargos, aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 03.04 [Diário da Republica, I série, nº64, de 08.04.2014], sobre a «Comunicação da intenção de exercício da opção de venda» veio fixar o seguinte: «1- Os municípios que pretendam exercer a opção de venda comunicam a intenção do seu exercício por meio de carta redigida de acordo com a minuta anexa à carta de opção de venda, a entregar à A………. até às 17H00 do 30.º dia a contar da data de recepção da carta de opção de venda; 2- A falta de entrega da carta à A………….. a comunicar a intenção de exercício da opção de venda nos termos previstos no número anterior implica a caducidade da opção de venda».

2- O MS, enquanto detentor de participação social na «C………….., SA»[C………..], foi notificado em 14.04.2014, na pessoa do seu Presidente da Câmara, da possibilidade de exercer direito de «opção de venda» dessa sua participação social, nos termos da lei.

Porque o prazo fixado no artigo 42º do Caderno de Encargos, que terminaria a 14.05.2014, lhe pareceu muito curto para os órgãos competentes da autarquia poderem germinar e formular a sua vontade de optarem, ou não, pela venda da referida participação social na «C……….», o presidente da autarquia do Seixal solicitou a sua prorrogação por mais 60 dias, tendo-lhe sido respondido, pela «A………..», que o prazo do dito artigo 42º teria de ser cumprido, não havendo lugar a qualquer prorrogação.

A presente providência cautelar, prévia à instauração da acção administrativa especial de impugnação dos «actos» em causa, visa essencialmente garantir a utilidade da sua pretendida erradicação da ordem jurídica, através da suspensão de eficácia dos mesmos, isto é, da suspensão de eficácia do «indeferimento do pedido de prorrogação de prazo», solicitada pelo senhor Presidente da Câmara, da suspensão de eficácia da «cominação de caducidade do exercício do direito de opção de venda constante da notificação de 14.04.2014, e do artigo 42º do dito Caderno de Encargos».

3- A primeira questão prévia a decidir consiste em saber se o processo cautelar deverá ser declarado extinto com base na «extinção do direito que o município requerente pretende acautelar» - artigo 373º, nº1 alínea e), do CPC, ex vi 1º do CPTA

Esta questão tem de improceder. Desde logo porque a extinção do direito que o requerente pretende acautelar conduzirá, no âmbito do processo administrativo cautelar, a uma situação configurável a inutilidade superveniente da lide, razão pela qual a respectiva instância deverá extinguir-se por aplicação subsidiária da «regra geral» do artigo 277º, alínea e), do CPC, e não por aplicação subsidiária da «regra especial» prevista no artigo 373º, nº1 alínea e), do CPC. Afigura-se ter sido esta a vontade do legislador do CPTA, pois que previu expressamente, no artigo 123º desse diploma, apenas os casos de caducidade da providência já decretada, assim se distanciando do texto do artigo 389º, nº1, do CPC tal como então vigorava[ver actual artigo 373º, nº1, do CPC].

Mas deverá improceder, sobretudo, porque nesta sede cautelar não surge como certo, mesmo em termos de certeza perfunctória, que o direito que o município requerente pretende fazer valer esteja efectivamente extinto. É que, a nosso ver, o que está verdadeiramente em causa neste processo cautelar é assegurar o exercício da possibilidade de «opção de venda», por parte do requerente MS, para além do prazo fixado no artigo 42º do Caderno de Encargos, e dentro do prazo de prorrogação que ele entende dever ser concedido. Ora, esse direito de exercício de opção de venda para além do prazo do artigo 42º é questão que só na acção principal será decidida com certeza bastante, razão pela qual, tudo o indica, seria prematuro declarar extinto um processo cautelar com fundamento numa «extinção de direito» que ainda não está devidamente apurada.

4- Mas, sendo assim, face ao que resulta dos pontos 9 a 11 da matéria de facto sumariamente provada, e ao que acabamos de escrever, impõe-se com toda a pertinência a segunda questão prévia, suscitada pelas três entidades requeridas e modestamente aceite pelo município requerente cautelar [ver ponto 17 a folha 195 dos autos].

Efectivamente, o requerente cautelar visava «paralisar» o prazo para exercer o direito de decidir sobre a possibilidade de opção de venda da sua participação no capital social da C…………., para que os seus órgãos competentes, Câmara e Assembleia, tivessem o tempo necessário à gestação e formulação legal dessa decisão.

Ora, resulta da matéria de facto sumariamente provada que, entretanto, a 15 e 19 de Maio de 2014, esses órgãos autárquicos deliberaram no sentido de «não desejar vender» a participação do MS «no capital social da C……………».

Ou seja, está formulada, desde 19.05.2014, a decisão que se visava acautelar a fim de assegurar utilidade ao processo principal, sendo que é nessa sede, e não nesta, que se deverá aferir da validade da sua formulação após ter decorrido o prazo estabelecido no artigo 42º do Caderno de Encargos.

É sabido, e este Supremo o tem dito com certa frequência, que a «utilidade de uma acção judicial se afere pelo efeito jurídico que o seu autor pretende através dela obter, e que esse efeito jurídico se terá de traduzir em efeito prático que o beneficie». A utilidade da lide está, assim, correlacionada com a possibilidade de obtenção de efeitos úteis, pelo que a sua extinção, por inutilidade superveniente, apenas deverá ser declarada quando se possa concluir que o prosseguimento da acção não trará quaisquer consequências benéficas para o seu autor. O que exige que o respectivo juiz se encontre em condições de fazer «juízo apodíctico» sobre a total inutilidade superveniente da lide –ver, entre muitos outros, AC do STA de 30.09.97, Rº39858 [comentado por Mário Aroso de Almeida, in Cadernos de Justiça Administrativa, nº8, páginas 49 a 56]; AC do STA de 23.09.1999, Rº42048; AC STA de 28.09.2000, Rº46034; AC STA de 19.12.2000, Rº46306; AC do STA de 18.01.2001, Rº46727; AC do STA de 09.01.2002, Rº46557; AC do STA de 15.01.2002, Rº48343; AC STA de 29.05.2002, Rº47745; AC STA/Pleno de 30.10.2002, Rº38242; e AC STA de 20.10.2011, Rº0941/10.

A inutilidade superveniente da lide, como causa de extinção da instância, dá-se, assim, quando por facto ocorrido na pendência da instância, a pretensão do autor não possa subsistir por motivos atinentes ao sujeito ou ao objecto do respectivo processo, consubstanciando aquilo que a doutrina designa por modo anormal de extinção da instância, pois que a causa normal será a sentença de mérito [Alberto dos Reis, in Comentário ao Código de Processo Civil, volume III, páginas 364 e seguintes; Lebre de Freitas, in Código de Processo Civil Anotado, volume I, página 512].

No presente caso, a verdade é que a «decisão colegial», gerada na deliberação-proposta da Câmara Municipal do Seixal e na deliberação-aprovação da respectiva Assembleia Municipal, já foi tomada, e foi-o durante a pendência deste processo cautelar, cujo objecto se cifrava, precisamente, na necessidade de assegurar a tomada dessa mesma decisão.

E a decisão tomada pelo requerente cautelar MS foi no sentido de «não vender a sua participação no capital social da C……….», o que se traduz numa «não opção pela venda» que deixa incólume a alienação das acções da D……….. através do concurso público a que se refere o DL nº45/2014, de 20.03, e da Resolução do Conselho de Ministros nº30/2014, de 03.04.

Resulta, pois, que quer ao nível dos efeitos jurídicos quer ao da utilidade prática este processo cautelar perdeu toda a potencialidade de gerar uma decisão final que resulte em benefícios atendíveis para o seu autor. Mesmo que essa decisão lhe viesse a ser «favorável», certo é que a suspensão de eficácia dos «actos», desde início instrumental da gestação e formulação da «decisão colegial sobre a possibilidade de opção de venda», já nunca se traduziria em qualquer benefício jurídico ou prático novo.

Por estas razões, deverá ser julgada procedente a questão prévia da inutilidade superveniente desta lide cautelar, e, em conformidade com a lei processual, ser extinta a respectiva instância - artigo 277º, alínea e), do CPC, ex vi 1º do CPTA.

Fica prejudicado, destarte, o conhecimento do mérito da pretensão cautelar que foi deduzida neste Supremo Tribunal pelo Município do Seixal.

Decisão

Nos termos do exposto, decidimos julgar procedente a «questão prévia» que foi suscitada pelas aqui requeridas, e, em conformidade, declarar extinta a instância cautelar com fundamento na inutilidade superveniente da lide.

Custas pelo requerente.

Notifique.

Lisboa, 9 de Julho de 2014. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Vítor Manuel Gonçalves Gomes – Alberto Augusto Andrade de Oliveira.