Quem foi o relator do acórdão 0411/05?

O relator foi Pais Borges, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0411/05?

O acórdão foi proferido em 09 de junho de 2005.

0411/05 - STA

Sumário

I – Nos termos do art. 51º, nº1, al.h) do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública”. II – Os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer de acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a uma entidade privada demandada conjuntamente com uma entidade pública, por actos ilícitos praticados na execução de um contrato de prestação de serviços entre elas celebrado.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo: (Relatório) I. A..., identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, contra o MUNICÍPIO DE LEIRIA e “B...”, acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista ao ressarcimento de danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos em consequência de queda e consequente fractura do úmero esquerdo, provocada por aglomeração de detritos de lixo espalhados pelo passeio da rua em que circulava, detritos esses cuja recolha e transporte havia sido transferida pelo Réu Município para a Ré particular mediante contrato de prestação de serviços. No despacho saneador (cfr. fls. 27 e segs. destes autos de agravo), a Sra Juíza julgou procedente a excepção de incompetência material do TAC para conhecer da acção relativamente à Ré particular, tendo declarado aquele tribunal “incompetente em razão da matéria para apreciar e decidir o litígio existente entre a A. E a Ré B...”. É desta decisão que vem interposto pela Autora o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação formula as seguintes conclusões: 1- Através de contrato de concessão foi a B... encarregada de proceder à recolha de resíduos sólidos e limpeza da zona urbana da cidade de Leiria; 2- A rua em causa faz parte da zona urbana da dita cidade; 3- Tal concessão atribui à 2ª Ré, B..., competência para desempenhar um acto de gestão pública; 4- Para a apreciação dos actos de gestão pública são competentes os tribunais administrativos e fiscais, conforme dispõe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (art. 51º); 5- Até porque estamos perante litisconsórcio necessário, nos termos do art. 28º do CPC, não podendo qualquer uma das rés ser demandada sem o ser a outra. Nestes termos, requer … seja revogado o Despacho recorrido, declarando-se a competência material do Tribunal de Círculo Administrativo relativamente à Ré B.... II. Não foi apresentada contra-alegação, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer: “A R. particular constitui mera entidade privada a quem o R. Município de Leiria apenas adjudicou a prestação dos serviços de limpeza, recolha, transporte e tratamento de resíduos sólidos do concelho, mediante contrato de prestação de serviços, com reserva para si da responsabilidade pela gestão do inerente serviço público (cfr fls. 11/12), não revestindo, por isso, aquela prestação a natureza de actos de gestão pública. Nestes termos, em conformidade com o disposto no art. 51º, nº 1, alínea h) do ETAF, não merecerá censura o julgamento de incompetência material do tribunal recorrido para conhecer da acção de responsabilidade civil deduzida contra a R. A este entendimento não obstará o alegado litisconsórcio necessário passivo, que não ocorre no âmbito da responsabilidade civil solidária, já que a decisão a proferir produzirá o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta entre a A. e o R. Município de Leiria, nos termos das disposições conjugadas dos Arts. 497º e 512º, nº 1 do CCivil; Art. 4º, nº 2 do DL nº 48051, de 21/11/67 e do Art. 28º, nº 2 do CPCivil - Neste sentido, o douto Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 29/6/04, proc. 01/04. Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso. Colhidos os vistos, cumpre decidir. (Fundamentação) Está em causa, neste recurso jurisdicional, a decisão que julgou procedente a excepção de incompetência material do TAC para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual relativamente à Ré particular “B...”. Alega a recorrente que, tendo o Réu Município transferido para a Ré particular, mediante contrato de prestação de serviços, o encargo de proceder à recolha de resíduos sólidos e limpeza da zona urbana da cidade de Leiria, isso traduz a atribuição a essa Ré do desempenho de um acto de gestão pública, para cuja apreciação são competentes os tribunais administrativos e fiscais, nos termos do art. 51º do ETAF, acrescendo ainda que estamos perante litisconsórcio necessário, nos termos do art. 28º do CPCivil, não podendo qualquer uma das rés ser demandada sem o ser a outra. Dir-se-á, desde já, que nenhuma razão assiste à recorrente. De acordo com o estabelecido no art. 212º, nº 3 da CRP e no art. 3º do ETAF, os tribunais administrativos são os tribunais competentes para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, ou seja, das que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade de gestão pública. E, nos termos do art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública …”. Este preceito encontra-se, aliás, em estreita ligação com as normas que consubstanciam o regime de responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados pelos seus órgãos e agentes no exercício das respectivas funções – cfr. arts. 1º e segs. do DL nº 48.051, de 21/11/67. As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA, “os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa” (Ac. do Pleno de 16.04.97 – Rec. nº 31.873). São actos de gestão pública “toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (Marcelo Caetano, Manual, Vol. II, pg. 1222). A gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais à Administração e também pela sujeição a restrições especiais (Sérvulo Coreia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 60). Para o Tribunal de Conflitos, “são actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público ... , sob domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coacção”, sendo certo que “o que especificamente interessa à qualificação é a actividade da pessoa colectiva que os actos praticados integram” (Acs. de 15.12.92, BMJ 422-72 e de 05.11.81, BMJ 311-202, e, no mesmo sentido, os Acs. do STA de 27.11.97 – Rec. 34.366, de 04.06.96 – Rec. 39.783, e de 12.04.94 – Rec. 32.906). Ora, na acção intentada pela ora recorrente, o que se pretende é que a Ré particular seja condenada, solidariamente com o Réu Município, no pagamento de uma indemnização em dinheiro para ressarcimento dos danos alegadamente decorrentes da queda e consequente fractura do úmero esquerdo, provocada por aglomeração de detritos de lixo espalhados pelo passeio da rua em que a A. circulava. Só que aquela Ré é uma entidade privada com quem o Réu Município contratualizou a prestação de serviços de recolha, limpeza e tratamento dos resíduos sólidos do concelho, não revestindo essa prestação de serviços a natureza de actos de gestão pública, pelo que aquele pedido, no que à Ré particular concerne, colide com a competência material dos tribunais administrativos. Afirmou-se, a este propósito, no Ac. de 23.10.2002 – Rec. 48.415, estando em causa um contrato de empreitada: “O particular empreiteiro não entra em nenhuma das categorias de pessoas jurídicas enumeradas na lei substantiva ou processual como podendo ser civilmente responsabilizadas nos tribunais administrativos, nem a respectiva actuação ou omissão - qualquer que tenha sido no caso concreto - decorreu sob a égide de normas de direito administrativo. A responsabilidade civil que na jurisdição administrativa pode ser dirimida é a que tem como sujeitos passivos os órgãos e agentes da Administração pública. Pode a relação jurídica entre o empreiteiro e o ente público dono da obra ser regulada pelo direito administrativo, se as respectivas prestações tiverem por fonte um contrato administrativo de empreitada de obra pública; mas as relações com terceiros pertencem seguramente à esfera do direito privado. (…) Por isso é que este Supremo Tribunal vem entendendo, sem polémica, que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da acção de responsabilidade civil em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e a entidade pública que figura como dono da obra, e se funda em actos ilícitos praticados na execução da empreitada.” Importa pois concluir, em consonância com o entendimento jurisprudencial deste STA, que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer de acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a uma entidade privada demandada, conjuntamente com uma entidade pública, por actos ilícitos praticados na execução de um contrato de prestação de serviços entre elas celebrado. E, como bem sublinha o Exmo magistrado do Ministério Público, não obsta a este entendimento o alegado litisconsórcio necessário passivo, que não ocorre no âmbito da responsabilidade civil solidária, já que a decisão a proferir produzirá o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta entre a A. e o R. Município de Leiria, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 497º e 512º, nº 1 do CCivil, 4º, nº 2 do DL nº 48051, de 21/11/67, e 28º, nº 2 do CPCivil - neste sentido, o Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 29.06.2004 – Proc. 01/04. Ao decidir nesta conformidade, o despacho jurisdicionalmente impugnado fez correcta aplicação do direito, pelo que improcedem as conclusões da alegação da recorrente. (Decisão) Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida. Custas pela A., ora recorrente. Lisboa, 9 de Junho de 2005. – Pais Borges – (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.

Sumário

I- Nos termos do art. 51º, nº1, al.h) do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública”.

II- Os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer de acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a uma entidade privada demandada conjuntamente com uma entidade pública, por actos ilícitos praticados na execução de um contrato de prestação de serviços entre elas celebrado.

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção do Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

(Relatório)

I. A..., identificada nos autos, intentou no Tribunal Administrativo do Círculo de Coimbra, contra o MUNICÍPIO DE LEIRIA e “B...”, acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, com vista ao ressarcimento de danos patrimoniais e não patrimoniais sofridos em consequência de queda e consequente fractura do úmero esquerdo, provocada por aglomeração de detritos de lixo espalhados pelo passeio da rua em que circulava, detritos esses cuja recolha e transporte havia sido transferida pelo Réu Município para a Ré particular mediante contrato de prestação de serviços.

No despacho saneador (cfr. fls. 27 e segs. destes autos de agravo), a Sra Juíza julgou procedente a excepção de incompetência material do TAC para conhecer da acção relativamente à Ré particular, tendo declarado aquele tribunal “incompetente em razão da matéria para apreciar e decidir o litígio existente entre a A. E a Ré B...”.

É desta decisão que vem interposto pela Autora o presente recurso jurisdicional, em cuja alegação formula as seguintes conclusões:

1- Através de contrato de concessão foi a B... encarregada de proceder à recolha de resíduos sólidos e limpeza da zona urbana da cidade de Leiria;

2- A rua em causa faz parte da zona urbana da dita cidade;

3- Tal concessão atribui à 2ª Ré, B..., competência para desempenhar um acto de gestão pública;

4- Para a apreciação dos actos de gestão pública são competentes os tribunais administrativos e fiscais, conforme dispõe o Estatuto dos Tribunais Administrativos e Fiscais (art. 51º);

5- Até porque estamos perante litisconsórcio necessário, nos termos do art. 28º do CPC, não podendo qualquer uma das rés ser demandada sem o ser a outra.

Nestes termos, requer … seja revogado o Despacho recorrido, declarando-se a competência material do Tribunal de Círculo Administrativo relativamente à Ré B

II. Não foi apresentada contra-alegação, e o Exmo magistrado do Ministério Público neste Supremo Tribunal emitiu o seguinte parecer:

“A R. particular constitui mera entidade privada a quem o R. Município de Leiria apenas adjudicou a prestação dos serviços de limpeza, recolha, transporte e tratamento de resíduos sólidos do concelho, mediante contrato de prestação de serviços, com reserva para si da responsabilidade pela gestão do inerente serviço público (cfr fls. 11/12), não revestindo, por isso, aquela prestação a natureza de actos de gestão pública.

Nestes termos, em conformidade com o disposto no art. 51º, nº 1, alínea h) do ETAF, não merecerá censura o julgamento de incompetência material do tribunal recorrido para conhecer da acção de responsabilidade civil deduzida contra a R.

A este entendimento não obstará o alegado litisconsórcio necessário passivo, que não ocorre no âmbito da responsabilidade civil solidária, já que a decisão a proferir produzirá o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta entre a A. e o R. Município de Leiria, nos termos das disposições conjugadas dos Arts. 497º e 512º, nº 1 do CCivil; Art. 4º, nº 2 do DL nº 48051, de 21/11/67 e do Art. 28º, nº 2 do CPCivil - Neste sentido, o douto Acórdão do Tribunal dos Conflitos, de 29/6/04, proc. 01/04.

Pelo exposto, improcedendo todas as conclusões das alegações da recorrente, deverá, em nosso parecer, ser negado provimento ao recurso.

Colhidos os vistos, cumpre decidir.

(Fundamentação)

Está em causa, neste recurso jurisdicional, a decisão que julgou procedente a excepção de incompetência material do TAC para conhecer da acção de responsabilidade civil extracontratual relativamente à Ré particular “B...”.

Alega a recorrente que, tendo o Réu Município transferido para a Ré particular, mediante contrato de prestação de serviços, o encargo de proceder à recolha de resíduos sólidos e limpeza da zona urbana da cidade de Leiria, isso traduz a atribuição a essa Ré do desempenho de um acto de gestão pública, para cuja apreciação são competentes os tribunais administrativos e fiscais, nos termos do art. 51º do ETAF, acrescendo ainda que estamos perante litisconsórcio necessário, nos termos do art. 28º do CPCivil, não podendo qualquer uma das rés ser demandada sem o ser a outra.

Dir-se-á, desde já, que nenhuma razão assiste à recorrente.

De acordo com o estabelecido no art. 212º, nº 3 da CRP e no art. 3º do ETAF, os tribunais administrativos são os tribunais competentes para dirimir os litígios emergentes das relações jurídicas administrativas, ou seja, das que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade de gestão pública.

E, nos termos do art. 51º, nº 1, al. h) do ETAF, “compete aos tribunais administrativos de círculo conhecer das acções sobre responsabilidade civil do Estado, dos demais entes públicos e dos titulares dos seus órgãos e agentes por prejuízos decorrentes de actos de gestão pública …”.

Este preceito encontra-se, aliás, em estreita ligação com as normas que consubstanciam o regime de responsabilidade civil do Estado e demais pessoas colectivas públicas por actos ilícitos praticados pelos seus órgãos e agentes no exercício das respectivas funções – cfr. arts. 1º e segs. do DL nº 48.051, de 21/11/67.

As relações jurídicas administrativas são as reguladas por normas de direito administrativo, ou seja, “normas que regulam as relações estabelecidas entre a Administração e os particulares no desempenho da actividade administrativa de gestão pública” (Freitas do Amaral, Curso de Direito Administrativo, Vol. I, pg. 134), ou, segundo a jurisprudência do Pleno do STA, “os vínculos que intercedem entre a Administração e os particulares (ou entre entidades administrativas distintas) emergentes do exercício da função administrativa” (Ac. do Pleno de 16.04.97 – Rec. nº 31.873).

São actos de gestão pública “toda a actividade da Administração que seja regulada por uma lei que confira poderes de autoridade para prosseguimento do interesse público, discipline o seu exercício ou organize os meios necessários para esse efeito” (Marcelo Caetano, Manual, Vol. II, pg. 1222).

A gestão pública caracteriza-se pela outorga de prerrogativas especiais à Administração e também pela sujeição a restrições especiais (Sérvulo Coreia, Noções de Direito Administrativo, Vol. I, pág. 60).

Para o Tribunal de Conflitos, “são actos de gestão pública os praticados pelos órgãos ou agentes da Administração no exercício de um poder público ... , sob domínio de normas de direito público, ainda que não envolvam ou representem o exercício de meios de coacção”, sendo certo que “o que especificamente interessa à qualificação é a actividade da pessoa colectiva que os actos praticados integram” (Acs. de 15.12.92, BMJ 422-72 e de 05.11.81, BMJ 311-202, e, no mesmo sentido, os Acs. do STA de 27.11.97 – Rec. 34.366, de 04.06.96 – Rec. 39.783, e de 12.04.94 – Rec. 32.906).

Ora, na acção intentada pela ora recorrente, o que se pretende é que a Ré particular seja condenada, solidariamente com o Réu Município, no pagamento de uma indemnização em dinheiro para ressarcimento dos danos alegadamente decorrentes da queda e consequente fractura do úmero esquerdo, provocada por aglomeração de detritos de lixo espalhados pelo passeio da rua em que a A. circulava.

Só que aquela Ré é uma entidade privada com quem o Réu Município contratualizou a prestação de serviços de recolha, limpeza e tratamento dos resíduos sólidos do concelho, não revestindo essa prestação de serviços a natureza de actos de gestão pública, pelo que aquele pedido, no que à Ré particular concerne, colide com a competência material dos tribunais administrativos.

Afirmou-se, a este propósito, no Ac. de 23.10.2002 – Rec. 48.415, estando em causa um contrato de empreitada:

“O particular empreiteiro não entra em nenhuma das categorias de pessoas jurídicas enumeradas na lei substantiva ou processual como podendo ser civilmente responsabilizadas nos tribunais administrativos, nem a respectiva actuação ou omissão - qualquer que tenha sido no caso concreto - decorreu sob a égide de normas de direito administrativo. A responsabilidade civil que na jurisdição administrativa pode ser dirimida é a que tem como sujeitos passivos os órgãos e agentes da Administração pública.

Pode a relação jurídica entre o empreiteiro e o ente público dono da obra ser regulada pelo direito administrativo, se as respectivas prestações tiverem por fonte um contrato administrativo de empreitada de obra pública; mas as relações com terceiros pertencem seguramente à esfera do direito privado.

(…)

Por isso é que este Supremo Tribunal vem entendendo, sem polémica, que os tribunais administrativos são incompetentes, em razão da matéria, para conhecer da acção de responsabilidade civil em relação a um empreiteiro particular, quando tal acção tenha sido intentada conjuntamente contra esse empreiteiro e a entidade pública que figura como dono da obra, e se funda em actos ilícitos praticados na execução da empreitada.”

Importa pois concluir, em consonância com o entendimento jurisprudencial deste STA, que os tribunais administrativos são materialmente incompetentes para conhecer de acção de responsabilidade civil extracontratual em relação a uma entidade privada demandada, conjuntamente com uma entidade pública, por actos ilícitos praticados na execução de um contrato de prestação de serviços entre elas celebrado.

E, como bem sublinha o Exmo magistrado do Ministério Público, não obsta a este entendimento o alegado litisconsórcio necessário passivo, que não ocorre no âmbito da responsabilidade civil solidária, já que a decisão a proferir produzirá o seu efeito útil normal, regulando definitivamente a situação concreta entre a A. e o R. Município de Leiria, nos termos das disposições conjugadas dos arts. 497º e 512º, nº 1 do CCivil, 4º, nº 2 do DL nº 48051, de 21/11/67, e 28º, nº 2 do CPCivil - neste sentido, o Ac. do Tribunal dos Conflitos, de 29.06.2004 – Proc. 01/04.

Ao decidir nesta conformidade, o despacho jurisdicionalmente impugnado fez correcta aplicação do direito, pelo que improcedem as conclusões da alegação da recorrente.

(Decisão)

Com os fundamentos expostos, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando a decisão recorrida.

Custas pela A., ora recorrente.

Lisboa, 9 de Junho de 2005. – Pais Borges – (relator) – Adérito Santos – Freitas Carvalho.