0825/08 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, competindo ao tribunal de revista aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o que significa que, à partida, está excluído o recurso com fundamento em erro de julgamento quanto à matéria de facto (n.ºs 2 a 4 do art.º 150 do CPTA).

II- A ponderação dos interesses e do peso relativo dos prejuízos decorrentes, em concreto, da recusa ou concessão das providências cautelares, prevista no n.° 2 do art.º 120 do CPTA, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto que não pode ser sindicada pelo tribunal de revista.

III- Sendo os requisitos previstos na lei de verificação cumulativa, a claudicação de um importa a improcedência da providência cautelar sem necessidade de apreciar os subsequentes.

Acordam na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I Relatório

O SINDICATO DOS QUADROS TÉCNICOS DO ESTADO, em representação do seu associado A…, vem recorrer, nos termos do art.º 150 do CPTA, do acórdão do TCA Sul datado de 26.6.08 que, concedendo provimento ao recurso jurisdicional da sentença do TAF de Lisboa de 7.3.08, indeferiu o pedido de suspensão de eficácia interposto do despacho n.º 21552/2007, publicado no DR, II Série, n.º …, de …, do PRESIDENTE DOS SERVIÇOS SOCIAIS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA e do despacho do MINISTRO DAS FINANÇAS E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA que aprovou a lista de actividades, de postos de trabalho e o mapa comprovativo.

O Recorrente concluiu as suas alegações nos seguintes termos:

a) O presente recurso de revista é interposto nos termos do n° 1 do artigo 150° do CPTA, impondo-se a sua admissibilidade in casu, pois a questão sub judice cabe na ratio daquele normativo, não só pela sua fundamental relevância social e jurídica, como também porque tal admissão se revela necessária a uma melhor aplicação do direito;

b) O acórdão proferido no recurso jurisdicional nº 03815/08 interposto pelo Ministério das Finanças e da Administração Pública, decidiu pela revogação da sentença do tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, com fundamento na errada avaliação e aplicação dos n°s 1 alínea b) e n° 2 do artigo 120° do CPTA;

c) O acórdão recorrido, ao afirmar que a sentença recorrida não teria procedido à ponderação dos interesses em presença de acordo com a disposição que regula a verificação da existência do requisito negativo que pode determinar a concessão da providência conservatória, ele próprio violou aquele mesmo preceito legal;

d) O acórdão recorrido decidiu o recurso jurisdicional, revogando a douta decisão recorrida, através da ponderação, não dos interesses público e privado em presença, conforme exige o n° 2 do art° 120º do CPTA, mas dos interesses relacionados exclusivamente com a estabilidade do emprego público que a Lei nº 53/2006, de 7-12, veio alterar.

e) O acórdão recorrido, ao imputar ao despacho n° 21552/2007, do Presidente dos Serviços Sociais da Administração Pública, publicado no DR 2 série n° …, de …, o efeito causador da instabilidade do emprego do representado (quando este por efeitos da reestruturação dos SSAP apenas o prolatou em cumprimento do disposto no art° 14° da lei n° 53/2006, de 7-12), padece de erro na aplicação do direito;

f) O acórdão recorrido enferma, assim, de nulidade;

g) Atenta a nulidade de tal acórdão, compete a esse Venerando tribunal supri-la, indicando em que sentido é que a decisão se deve considerar modificada, conhecendo dos demais fundamentos do recurso;

h) A concessão da providência cautelar depende do preenchimento de dois requisitos positivos que dizem respeito ao requerente da providência, o fumus bonus juris e o periculum in mora - al. b) do n° 1 do artº 120° do CPTA - aos quais acresce o requisito negativo a que alude o n° 2 do mesmo artigo;

i) No que tange ao fumus bonus juris, ao contrário do que afirma o requerido e ora recorrido, tanto o despacho suspendendo como os procedimentos que antecederam a sua prolação sofrem das violações de lei que lhe são assacadas;

j) Também o periculum in mora se encontra verificado, conforme fundamentação exaustiva apresentada;

k) O requisito da alínea b) do artº 120° do CPTA encontra-se pois verificado;

l) Na ponderação equilibrada dos interesses a que alude o n° 2 do mesmo artigo, há que colocar em confronto o interesse público com o privado do representado, por forma a definir qual deles merece melhor tutela;

m) Por todas as razões aduzidas supra, o interesse público não sobreleva neste caso, em relação ao interesse individual do representado colocado em SME;

n) Assim não se entendendo, verifica-se a alegada violação do disposto no n° 2 do art° 120° do CPTA, pois que a aplicação deste normativo enferma de manifesto erro;

O Ministério das Finanças e da Administração Pública contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

A. O douto Acórdão recorrido revogou a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa que decretou a suspensão da eficácia do despacho n° 21552/2007, do Presidente dos Serviços Sociais da Administração Pública e do despacho conjunto que aprovou as listas de actividades, de postos de trabalhos e mapas comparativos daqueles Serviços, na sequência da providência cautelar interposta pelo Sindicato dos Quadros Técnicos do Estado, em representação de A…;

B. O Douto Tribunal a quo considerou que os prejuízos alegados pelo ora Recorrente não consubstanciavam uma situação de que possa resultar a impossibilidade de satisfação das necessidades básicas do representado e seu agregado familiar.

C. Assim os prejuízos materiais alegados pelo Recorrente, correspondentes a uma diminuição retributiva mensal de € 225,91 por parte do Representado, porque não põem em causa a sua subsistência e do seu agregado familiar não podem ser considerados prejuízos de difícil reparação, nos termos e para os efeitos da alínea b) do n° 1 do artigo 120º do CPTA.

D. Os prejuízos que eventualmente poderão advir da manutenção do Representado em mobilidade especial relacionar-se-iam quanto muito com o pagamento de despesas diversas (de telefone, Internet, TVCabo, etc.) ressarcíveis, se for caso disso, e não enquadráveis no âmbito de aplicação da citada alínea b) do n° 1 do artigo 120° do CPTA.

E. De acordo com o disposto no n° 2 do artigo 120° do CPTA, o Tribunal a quo ponderou correctamente os interesses privados e públicos em presença nos autos e, como não podia deixar de ser, considerou os prejuízos efectivos do ora Recorrido mais ostensivos e manifestos.

F. Prejuízos esses de ordem económica, proporcionais aos sofridos pelo Representado do Recorrente, mas acrescidos das despesas inerentes às alterações orçamentais que se mostram necessárias ao acatamento da sentença sob recurso;

G. mas também e principalmente, prejuízos graves mas não mensuráveis, consubstanciados na impossibilidade de aproveitar a actividade profissional do Representado, nos constrangimentos ao normal funcionamento dos Serviços Sociais da Administração Pública e ao desempenho dos restantes funcionários dos mesmos.

H. A estes acresce o facto objectivo dos Serviços Sociais da Administração Pública não disporem de um posto de trabalho nem de uma actividade que possa ser ocupado ou efectuada pelo Representado do Recorrente.

1. O prejuízo do interesse público é pois ostensivo e manifesto, pelo que o Tribunal a quo, na ponderação dos interesses em presença, só podia ter considerado, como o fez, que os danos resultantes da adopção da providência se mostram superiores aos que podem resultar da sua recusa, no estrito cumprimento do disposto no n° 2 do artigo 1200 do CPTA.

J. A modernização da Administração Pública tem sido considerada uma prioridade essencial na estratégia de desenvolvimento e crescimento económico e social do País.

K. A necessidade, pública e notória, de modernizar a Administração Pública, medida indispensável ao aumento da eficiência dos serviços e à diminuição dos respectivos custos de funcionamento, dando assim cumprimento ao objectivo nacional do equilíbrio das contas publicas, é motivo ponderoso e de elevado interesse público que se sobrepõe à desocupação temporária dos funcionários públicos, e às eventuais restrições económicas sentidas por estes, desde que as mesmas não ponham em risco a sua subsistência e dos respectivos agregados familiares, como é o caso dos presentes autos.

L. A assim tendo decidido, o Douto Acórdão ora sob recurso fez uma aplicação correcta do direito, pelo que deve ser mantido na ordem jurídica.

A Magistrada do Ministério Público junto deste Tribunal emitiu o seguinte Parecer:

“Vem o presente recurso de revista interposto do acórdão do Tribunal Central Administrativo Sul que concedeu provimento ao recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Lisboa, indeferindo o pedido de suspensão de eficácia formulado nos autos.

Comecemos pela invocada nulidade do acórdão recorrido, tratada no ponto 5 do corpo da alegação. Funda-se o recorrente no facto de o acórdão não se ter pronunciado sobre a falta de notificação da homologação da avaliação do representado, relativa a 2006 e que esteve na origem da colocação do mesmo na situação de mobilidade especial.

Não tem razão. A falta de notificação da referida homologação foi alegada pelo recorrente na petição ao defender a verificação do requisito da alínea a) do n° 1 do art° 120º do CPTA. Acontece que a sentença deu por inverificado esse requisito, e, nessa parte não foi atacada, pelo que transitou relativamente a essa parte. Nessa medida, não estamos perante questão que o TCA devesse conhecer, pelo que improcede a referida nulidade.

Passemos às restantes questões. Na sua alegação, como fundamento da pretendida violação do art° 120°, n° 2, do CPTA e a propósito da afirmação do acórdão de que o decretamento da suspensão afecta o interesse público, começa o recorrente por invocar o seguinte: (..), não assiste razão ao Tribunal a quo, porquanto o fundamento de que o decretamento da suspensão poderia constituir um precedente que poderia ser utilizado por outros Tribunais para a decretar em situações similares, é inaceitável e não é bom exemplo na administração da justiça que se quer imparcial e não abona sobre a independência daqueles órgãos de soberania. Atenta mesmo contra o princípio da separação de poderes ínsito na Constituição. Não se vê em que medida é que a ponderação em causa colide com a imparcialidade e a independência dos tribunais, o que o acórdão fez foi emitir um juízo sobre o alcance do decretamento da suspensão em temos de lesão do interesse público que o Programa da Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE) visa prosseguir. Improcede, assim, esta alegação. Seguidamente o recorrente passa a censurar aquilo que denomina de “desequilibrada ponderação de interesses público e privado em presença”, concluindo: Não é equilibrada, por não contrapor o interesse público, cujos danos não são minimamente quantificados ou qualificados, ao interesse do representado e seu agregado familiar, traduzido no respeito pelos direitos fundamentais ao trabalho, à ocupação efectiva, à família e à habitação seriamente afectados pela não suspensão da eficácia do acto recorrido.

Não tem razão o recorrente ao afirmar que na ponderação de interesses o Tribunal não contrapôs o interesse público ao privado. Como decorre claramente do acórdão recorrido, foram colocados em confronto os danos que a concessão da providência acarretará para o interesse público com os danos que advirão para o representado pelo recorrente com a recusa da mesma providência. Sobre os danos enunciados pelo recorrente o acórdão considerou que não atingiam de forma drástica a satisfação das necessidades básicas, ponderando, ainda, que a partir de Setembro de 2007, caso o representado ainda se encontre em mobilidade especial, poderá exercer outra actividade remunerada, sem diminuição da remuneração dada por assente a partir dessa data. Em contraposição, quanto aos danos decorrentes da concessão da providência para o interesse público, o acórdão considerou que “não pode esquecer-se que o acto suspendendo se integra na execução do Programa da Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), pelo que o decretamento da suspensão afecta o interesse público e a essência daquele programa, na medida em que implica a manutenção dum funcionário (onde) o mesmo é desnecessário, impedindo a sua movimentação para serviços que necessitem da sua actividade”, acrescentando, ainda, que “o decretamento da suspensão poderia constituir um precedente que, multiplicando as suspensões em casos similares, poderia afectar seriamente o PRACE”.

Improcede, assim, a censura em análise.

Ainda quanto à invocada violação do art° 120°, n° 2, do CPTA, há que ter em conta que está vedado a este STA pronunciar-se sobre a questão de saber se o interesse público em causa sobreleva ou não o interesse particular do funcionário representado pelo recorrido. Com efeito, tem entendido a jurisprudência deste STA que a ponderação prevista no n° 2 do art° 102° do CPTA, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto ou juízos de facto que não pode ser sindicada pelo tribunal de revista - cfr, por todos, os acórdãos do T. Pleno de 2007.03.06 e de 2007.02.06, respectivamente nos processos n°s 359/06 e 783/06, e, da Subsecção de 2008.04.04, no processo n° 1097/07 e da mesma data, no processo n° 18/08.

Assim, não deverá ser conhecida essa parte da alegação.

De qualquer modo importa realçar o facto de que acaba por ser irrelevante a invocada violação do art° 102°, nº 2, do CPTA, já que no corpo da alegação não chegou a ser censurada a conclusão a que o acórdão chegou sobre a inverificação do requisito da alínea b) do n° 1 do art° 120° do CPTA.

No ponto 6 do corpo da alegação invoca o recorrente um facto superveniente, respeitante a duas vagas, entretanto abertas nos Serviços Sociais da Administração Pública. Esta é também uma matéria que está excluída do conhecimento deste STA, já que a revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, nos termos do art° 150°, n°2, do CPTA. Para além das questões sobre que nos debruçámos, outras vêm suscitadas nas conclusões da alegação, entendendo nós que não devem ser apreciadas, por não terem qualquer correspondência com o corpo da alegação.

Pelo que se acaba de expor, emitimos parecer no sentido do improvimento do presente recurso de revista.”

Sem vistos, mas com prévia distribuição do projecto de acórdão, cumpre decidir.

II Factos

Com interesse para a decisão encontram-se fixados os seguintes factos:

A. Em Junho de 2007 os SSAP elaboraram e divulgaram as Listas de Atribuições/Actividades/ Procedimentos e de Postos de Trabalho e Mapas Comparativos (cfr. doc. 6, 7 e 8 de fls. 24 a 36 dos autos em suporte de papel que se dá por integralmente reproduzido);

B. Pelo Despacho nº 1/2007, de 2.8, do Presidente dos SSAP, foi determinado a abertura no SSAP do procedimento de selecção de pessoal a reafectar ou colocar em situação de mobilidade especial; bem como, os destinatários, os procedimentos, o critério de selecção e desempate, a publicitação dos resultados (em listas nominativas) e o prazo do processo (cfr. doc. 1 de fls. 9 a 11 idem);

C. Pelo ofício SSAP. 00109, de 14.8.2007, foi A… notificado pelo Presidente do SSAP da Lista nominativa nº 15 referente à “Subunidade orgânica - Direcção de Serviços de Apoio à Gestão / Divisão Financeira e Patrimonial //Carreira de Técnico Superior // (...) Identificados no Mapa I e II publicitados em todos os Serviços Sociais, objecto de fusão // Necessidades - 2 // Existências - 3 /1 Posicionamento - 1º … // 2° … // 3º A…” (cfr. doc. 2 de fls. 12 ibidem);

D. Pelo Despacho nº 21552/2007, de 31.8, do Presidente dos SSAP, publicado no DR, II Série de …, foi aprovada a lista nominativa do pessoal dos Serviços Sociais extintos (SOFE, SSMTSS, SSME, OSMOP e SSPCM) por fusão nos SSAP, colocado em regime de mobilidade especial anexa ao despacho e da qual consta A… dos ex, Serviços Sociais da Presidência do Conselho de ministros afectos à Secretaria-Geral do Ministério da Educação (cfr. doc. 3 de fls. 15 a 16 ibidem);

E. Na avaliação de desempenho no ano de 2006, efectuada por …, Chefe de Divisão, foi atribuída a A… a classificação qualitativa de BOM e quantitativa de 3.7 valores (Cfr. doc. 10 de fls. 32 a 43 dos autos e de fls., 139 a 145 do p.a. apenso aos autos que se dão por reproduzidas);

F. A… tomou conhecimento da sua avaliação em entrevista realizada em 17.5.2007 (cfr. de fls. 145 do p.a. idem);

G. A… não tomou conhecimento da sua avaliação depois da respectiva homologação pelo dirigente máximo do Serviço que ocorreu em 18.5.2007 (cfr. de fls. 145 do p.a. idem);

H. … e … foram reclassificados na categoria de técnico superior de 1ª classe pelos despachos nºs 18172/2007, de 23.7, do Presidente dos SSPCM e 19812/2007, de 1.8, da Presidente do Conselho de Direcção dos SSMTSS, respectivamente, publicados no DR, II Série de … (cfr. doc.s 11 e 12 de fls. 44 e 45 dos autos idem);

I. A… encontra-se inactivo desde 17.9.2007 (por acordo);

J. Em 17.11.2007 transitou para a fase de requalificação (por acordo);

K. No activo, em Agosto de 2007, auferia €1.503,05 ilíquido e €1.192,46 líquido (cfr. doc. 16 de fls. 49 ibidem);

L. Em Novembro de 2007, auferiu €1.277,14 ilíquido (cfr. doc. 15 de fls. 48 ibidem);

M. A… é casado e tem um filho (por acordo e doc. 14 de fls. 14 ibidem);

N. A informação da situação patrimonial do agregado de A… é a vertida no doc.14 de fls. 47 dos autos, que se dá por integralmente reproduzida.

O. Para comprovação dos valores inscritos na informação que antecede, A… juntou:

N. 1. A factura/recibo nº 4012708, com vencimento em 2.11.2007, relativa à prestação do veículo de marca Citroen, pelo valor de €256,10 (cfr. doc. 17 de fls. 50 ibidem);

N. 2. Factura da EDP, do valor de €35,08 por débito a partir de 18.7.2007 (cfr. doc. 18 de fls. 51 ibidem);

N. 3. Factura da MULTICARE relativa ao pagamento do prémio de seguro do ramo/modalidade Doença, com data de vencimento em 1.2.2008 e relativa a Fevereiro, no valor de €41,30 (cfr. doc. 19 de fls. 52 ibidem);

N. 4. Factura da Setgás, de 17.8.2007, no valor de €23,24 (cfr. doc. 21, de fls. 54 e 55 ibidem);

N. 5. Factura dos Serviços Municipalizados de Água e Saneamento do Município do Montijo, de 9.112007, no valor de €14,99 (cfr. doc. 22 de fls. 56 ibidem);

N. 6. Factura da TVCabo, de 5.12.2007, no valor de €15,50 (cfr. doc. 23 de fls. 57 ibidem);

N. 7. Recibo da Associação de Pais EB1/JI bairro da Liberdade/Montijo, de 7.11.2007, no valor de €70 (cfr. doc. 24 de fls. 57A ibidem);

N. 8. Recibo referente ao Condomínio …, nº …, Montijo, de 11.12.2007, no valor de €41,28 (cfr. doe. 15 de fls. 57B ibidem);

N. 9. Extracto integrado da CGD, de 1.10.2007, referente a prestação do crédito à habitação, no valor de €412,71 (cfr. doc. 26 de fls. 58 ibidem),

N. 10. Factura da Clix, de 3.12.2007, no valor de €42,22 (cfr. doc. 27 de fls. 59 idem);

N. l1. Factura/Recibo da Clínica São Vicente de Paulo, de 29.6.2007, referente a consulta de terapia da fala, no valor de €35,00 (cfr. doc. 28 de fls. 60 e 61 ibidem);

P. Em 18.12.2007 foi instaurada a presente providência cautelar (cfr. carimbo aposto na página de rosto de fls. 3 ibidem).

III Direito

1. Por acórdão de 9.10.08, proferido pela formação da Secção de Contencioso Administrativo deste Tribunal, prevista no n.º 4 do art.º 150 do CPTA, foi admitido o recurso de revista interposto pelo recorrente. Os fundamentos da admissão, onde se definem as questões a que urge responder, encontram-se naquele acórdão explanados nos seguintes termos: "Efectivamente, como bem se ponderou no acórdão deste S.T.A. de 21.5.08, a propósito de caso idêntico, "sucede que o despacho objecto de suspensão de eficácia se insere no âmbito das medidas adoptadas pelo Governo em sede daquilo que assumiu como sendo a necessidade de racionalizar os meios humanos de que dispõe, sendo a situação de mobilidade especial um dos instrumentos ao serviço de tal desiderato. Ora, a aludida situação de mobilidade tem implicações de vária ordem, designadamente, as atinentes com uma possível diminuição de estatuto remuneratório por parte dos funcionários a ela sujeitos, bem como ao nível da sua reafectação a outros serviços, o que tudo reclama que o contencioso referente a tais actos, nele se incluindo o relacionado com as decisões proferidas em sede cautelar, possa, em princípio, chegar à apreciação do STA, por via do recurso de revista, atenta a relevância social de que se reveste a matéria atinente com os processos referentes aos actos que determinem tal situação de mobilidade especial, detectando-se aqui um impacto comunitário de grau significativo que justifica, por si só, a intervenção do S. T .A. no caso em análise".

2. Importa, em primeiro lugar, definir o âmbito que pode ser deferido ao presente recurso. Trata-se, como se viu, de recurso de revista deduzido a coberto do preceituado no art.º 150 do CPTA. Como é sabido, de acordo com o n.º 4 do art.º 12 do ETAF, "A secção de contencioso administrativo conhece apenas de matéria de direito nos recursos de revista". Regra que no CPTA, para este tipo de recurso, se vê no n.º 2 do art.º 150 quando se diz que "A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual". Estabelece-se, todavia, no seu n.º 4, uma situação particular, irrelevante no caso presente, que permite o conhecimento de erro "na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa" se ocorrer "ofensa de uma disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova". Justamente por essa razão a formação de juízes prevista no n.º 5 tem afirmado repetidamente que "Fora do quadro das situações previstas na 2.ª parte do n.º 4 do artigo 150 do CPTA não pode discutir-se em sede de recurso de revista, uma questão de direito que tenha como pressuposto necessário matéria de facto não aceite no Acórdão recorrido, daí não ser susceptível de ser reapreciada em recurso de revista a decisão do TCA que assente de modo determinante em juízos de facto e não na interpretação jurídica das normas que aplicou". (acórdão de 18.9.07, proferido no recurso 718/07, respeitante a uma pedido de suspensão de eficácia de acto administrativo (No mesmo sentido, entre muitos outros, os acórdão da referida formação de 27.2.08 no recurso 107/08, de 26.9.07 no recurso 705/07, de 13.9.07 no recurso 677/07, de 19.4.07 no recurso 310/07, de 22.3.07 no recurso 222/07 e de 11.1.07 no recurso 1217/06.). Do mesmo modo, a secção, em apreciação de um recurso idêntico a este (recurso 10/07, de 24.4.07) concluiu que "A revista só pode ter como fundamento a violação de lei substantiva ou processual, competindo ao tribunal de revista aplicar definitivamente o direito aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o que significa que, à partida, está excluído o recurso com fundamento em erro de julgamento quanto à matéria de facto (n.ºs 2 a 4 do art. 150° do CPTA)".

Por outro lado, incidindo o objecto do recurso, entre outros aspectos, na ponderação prevista no n.° 2 do art. 120 do CPTA, importa sublinhar que a jurisprudência deste Supremo Tribunal, designadamente a do Pleno, tem entendido que essa ponderação, desde que feita sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, configura matéria de facto ou juízos de facto (Sobre a caracterização de factos e de juízos de facto, cfr. Ac. Pleno do STA de 12.11.2003 - Rec. 41291.) (Acs. do Pleno de 06.03.2007- Rec. 359/06, e de 06.02.2007- Rec. 783/06, e da Subsecção de 3.4.08- Rec. 1079/08 e de 29.06.2005- Rec. 608/05). Afirma-se expressamente, a esse propósito, nos referidos arestos do Pleno (Está a citar-se a transcrição feita no referido recurso de 24.4.07.): "Na verdade deve considerar-se matéria de facto não só aquela que se refere a ocorrências concretas da vida real (onde se incluem os acontecimentos e os estados, qualidade ou situação das pessoas e coisas, bem como realidades puramente psicológicas e eventos virtuais - lucros cessantes, vontade conjectural, credibilidade de uma testemunha, uma certa intenção, dolo, etc., os exemplos são de MANUEL DE ANDRADE, Noções Elementares de Processo Civil, Coimbra, 1979, pág. 194), mas também os juízos formulados a partir dos factos, sempre que nessa ponderação ou valoração intervenha apenas um critério retirado das máximas da experiência comum, ou do homem médio, sem apelo a máximas ou ponderações só existentes na ordem jurídica. «Os factos (a matéria de facto), no campo do direito processual, abrangem principalmente, embora não exclusivamente, as ocorrências concretas da vida real». Contudo há questões que podem envolver «juízos de facto (autênticos juízos de valor sobre matéria de facto». (...). «Há que distinguir nesses juízos de facto (juízos de valor sobre matéria de facto) entre aqueles cuja emissão ou formulação se há-de apoiar em simples critérios próprios do bom pai de família, do homo prudens, do homem comum e aqueles que, pelo contrário, na sua formulação apelem essencialmente para a sensibilidade do jurista, para a formação especializada do julgador». Concluía o autor que «os primeiros estão fundamentalmente ligados à matéria de facto e a última palavra acerca deles, por isso mesmo, deve caber à Relação» - ANTUNES VARELA, Anotação ao acórdão do Supremo Tribunal de Justiça, de 8-11-1984, na Revista de Legislação e Jurisprudência, ano 122, nº 3784, pág. 220. Ora, o recorrente não diverge do acórdão invocando o erro na aplicação de qualquer critério ou ponderação normativa ou jurídica, sendo certo que os danos ou prejuízos causados traduzem uma ponderação (avaliação) feita de acordo com as regras da experiência comum (...). VIEIRA DE ANDRADE, A Justiça Administrativa (Lições, 4.ª edição, Coimbra, 2003, pág. 303.) refere, a este propósito: « ...o que está em causa não é ponderar valores ou interesses entre si, mas danos ou prejuízos reais». As questões sobre a identificação e delimitação dos danos ou prejuízos, bem como o nexo de causalidade entre tais danos e a imediata execução (ou suspensão de eficácia) do acto são em regra questões de facto. Tanto é assim, de resto, que nos termos do art.° 120º, 5, do CPTA a falta de contestação ou de alegação de que a adopção da providência prejudica o interesse público implica que o tribunal julgue verificada a inexistência de tal lesão, salvo quando esta seja manifesta ou ostensiva. Esta cominação só é explicável, por ter subjacente uma confissão, só admissível relativamente a factos - cfr. art.º 352° do C. Civil. A excepção legalmente prevista a esta cominação, ou seja, os casos em que o julgador apesar da falta de contestação se pode considerar manifesta ou ostensiva a lesão do interesse público, não modifica a natureza da questão, pois os factos notórios «não carecem de prova nem de alegação» (art.° 514° do C PC)." E no referido aresto da Subsecção, neles citado, embora reportado à ponderação prevista no art.º 132°, n° 6 do CPTA (Providências relativas a procedimentos de formação de contratos), afirma-se sugestivamente: "A formulação de um juízo comparativo - seja ele problemático, assertório ou apodíctico - sobre a magnitude relativa dos prejuízos que em concreto advenham da adopção ou do indeferimento de certa medida cautelar é uma nítida questão de facto. Pois, ao impor que o tribunal pondere ou sopese «danos» e «prejuízos» prováveis, o art.° 132°, n° 6, do CPTA obriga à emissão de um juízo triplo, sempre sobre factos - dois juízos de prognose sobre as consequências concretas do resultado (ou de deferimento, ou de indeferimento) da providência, os quais funcionarão como premissas do juízo final em que, comparando-se essas consequências, se concluirá quais são os «danos» ou «prejuízos» inferiores e «superiores». Ora, este simples cotejo - que, repetimos, é sobre factos - faz-se à margem do núcleo das leis substantivas e de processo e, encarado em si próprio, é alheio às disposições legais que exijam certa espécie de prova para a existência dos factos ou que fixem a «vis demonstrativa» de determinados meios de prova (cfr. o art.° 150º, nos. ° 2 e 4, do CPTA e, ainda, o art.° 722° do CPC)."

Relembremos que a sentença do TAF deferiu o pedido - suspensão do acto que colocou o representado na situação de mobilidade especial - e o acórdão do TCA revogou-a por ter entendido que se não verificava nenhum dos requisitos previsto na lei para o seu deferimento.

3. Vejamos, agora, a nulidade, por omissão de pronúncia nos termos do art.º 668, n.º 1, d), do CPC, imputada ao acórdão recorrido. É patente a sua improcedência. Com efeito, tal nulidade consistiria no facto de o acórdão recorrido se não ter pronunciado sobre a falta de notificação da homologação da avaliação do trabalhador representado, relativa ao ano de 2006, que esteve na origem da sua colocação na situação de mobilidade especial. Ora, essa omissão foi alegada pelo recorrente na petição ao defender a verificação do requisito da alínea a) do n.° 1 do art.° 120 do CPTA, pretendendo conseguir o deferimento do pedido de suspensão com esse fundamento. Acontece, todavia, que a sentença deu-o por inverificado, decisão que o recorrente acatou deixando-a passar em julgado. Não tinha, pois, o tribunal recorrido que se pronunciar sobre tal matéria. Por outro lado, apenas iremos abordar as ilegalidades apontadas ao acórdão recorrido de que o tribunal pode conhecer (por terem ali sido apreciadas), ficando excluído tudo o mais.

4. Passemos ao quadro jurídico aplicável. Estamos no domínio de uma providência cautelar, um pedido de suspensão de eficácia de acto que coloca um trabalhador na situação de mobilidade especial (Acórdão STA de 1.2.07, proferido no recurso 27/07 e doutrina e jurisprudência aí citadas.)(art.º 112, n.º 1, do CPTA) já que visa manter o status quo anterior à emissão do acto lesivo. De acordo com o preceituado no art.º 120 n.º 1, alíneas b) e c) e n.º 2 do CPTA, as providências cautelares, conservatórias ou antecipatórias, serão deferidas desde que se verifiquem os seguintes requisitos:(i) que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, ou a formular, nem a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, nas conservatórias, ou que seja provável a sua procedência, nas antecipatórias (fumus boni iuris);(ii) que haja fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora);(iii) que da ponderação dos interesses em presença decorra que os danos que resultam da concessão não são maiores do que os danos que resultam da recusa da providência (sua proporcionalidade e adequação). A particularidade que distingue as providências conservatórias das antecipatórias reside, apenas, no facto de a exigência da ocorrência do "bom direito" ser mais intensa nas últimas (provável procedência) do que nas primeiras (manifesta falta de fundamento da pretensão), o que bem se compreende, porquanto naquele caso, a própria providência em si visa antecipar o que ainda não existe, ou seja regular provisoriamente (antecipando-a) uma situação jurídica que só o meio processual principal irá (ou não) proporcionar. Vejamos cada um dos requisitos per se.

5. (i) que haja fundado receio de constituição de uma situação de facto consumado ou da produção de prejuízos de difícil reparação para os interesses que o requerente visa assegurar no processo principal (periculum in mora). A propósito deste requisito o acórdão recorrido referiu o seguinte: "Após considerar inverificado o requisito previsto na al. a) do n° 1 do artigo 120º do CPTA, a sentença recorrida entendeu que a execução do acto suspendendo seria susceptível de causar ao requerente um prejuízo de difícil reparação, uma vez que, a manter-se no SME com a redução de 2/6 (dois sextos) do seu vencimento, não poderia suportar as despesas indicadas e dadas como provadas, com as inerentes e óbvias repercussões na sua qualidade de vida, implicando mesmo privações que podem pôr em causa a sua sobrevivência. - Seguidamente, a sentença recorrida valorizou a existência de danos morais decorrentes da incerteza da situação profissional do ora recorrido, dando como verificada a existência de um prejuízo de difícil reparação (artigo 120° n° 1, alínea b) do CPTA). (...) O prejuízo de difícil reparação decorre, no essencial, na óptica da decisão recorrida, da situação de inactividade profissional do recorrido e da situação patrimonial do recorrente e seu agregado familiar, tal como elencadas na alínea N) da factualidade assente: alimentação, prestação de veículo, EDP, prémio de seguro, Setgás, TV Cabo, prestação de crédito à habitação, Clix, despesas médicas, etc. Nesta matéria, a jurisprudência tem dado relevo às situações de que possa resultar a impossibilidade de satisfação das necessidades básicas do requerente e seu agregado familiar (cfr. Acs. STA de 22.10.96, P. 40.996-A e de 30.10.96, P. 40.915), o que já sucedia no âmbito da LPTA e julgamos manter-se no actual CPTA (cfr. M. Aroso de Almeida e C.A. Fernandes Cadilha, "Comentário ...2ª ed., 2007, notas ao artigo 120°). Ora, no caso concreto dos autos, embora se admita que a execução do acto suspendendo irá prejudicar a economia do agregado familiar, também se constata que tal prejuízo não atinge de forma drástica a satisfação das necessidades básicas, uma vez que os rendimentos do agregado familiar do requerente eram de 1.813.34 euros até Outubro de 2007 e de 1.705.00 desde Novembro de 2007, passando a ser de 1516.00 a partir de Setembro de 2008. E, como diz a entidade ora recorrente, a sentença recorrida não considerou que, a partir de Setembro de 2008, caso o representado ainda se encontre em mobilidade especial, poderá exercer outra actividade remunerada, sem diminuição da remuneração dada por assente a partir dessa data. Podemos dizer, em conclusão, que não se verifica o requisito da alínea b) do n° 1 do artigo 120° do CPTA. Embora a manutenção do recorrido na situação de mobilidade especial possa representar prejuízos para este e para o seu agregado familiar, não põe em risco a sua sobrevivência, nem gera prejuízos de difícil reparação que não possam ser ressarcidos." Trata-se de um juízo inatacável, que merece ser confirmado. O recorrente não aponta ao decidido a este propósito qualquer vício que ponha em crise a sua subsistência, pelo que terá de dar-se como inverificado este requisito.

(ii) que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada, ou a formular, nem a existência de circunstâncias que obstem ao seu conhecimento de mérito, nas conservatórias (fumus boni iuris). Sobre este requisito o acórdão recorrido nada diz, de modo que tem de dar-se a sentença como transitada em julgado quanto a este ponto (todavia, sempre seria de ter-se como verificado. Na verdade, imputando o requerente ao despacho recorrido ilegalidades, geradoras de nulidade e de simples anulabilidade - a serem apreciadas e julgadas no processo principal à luz da prova aí produzida e não aqui - não pode afirmar-se peremptoriamente que uma ou outra delas não possa ocorrer. Relembre-se que a análise das ilegalidades atribuídas ao acto administrativo neste momento é superficial, apenas se exigindo, nesse primeiro juízo, que não seja manifesta a falta de fundamento da pretensão formulada. Como se escreveu no acórdão deste STA de 13.1.05 proferido no processo 1273/04 "nas providências conservatórias, o legislador bastou-se com o facto de que a falta de fundamento da pretensão subjacente à providência não seja manifesta (ostensiva, notória), evidentemente, à luz de uma apreciação meramente perfunctória. Para este efeito a aparência de uma acção viável é suficiente").

Finalmente, o último requisito, (iii) que da ponderação dos interesses em presença decorra que os danos que resultam da concessão não são maiores do que os danos que resultam da recusa da providência (sua proporcionalidade e adequação). A ponderação deste requisito impõe que se faça uma comparação entre o primeiro requisito e a lesão do interesse público. Se se concluir que os danos resultantes da concessão da providência são superiores àqueles que podem resultar da sua recusa o pedido deverá ser indeferido. Sobre este ponto o acórdão recorrido veio dizer-nos o seguinte: "Por outro lado, não pode esquecer-se que o acto suspendendo se integra na execução do Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), pelo que o decretamento da suspensão afecta o interesse público e a essência daquele programa, na medida em que implica a manutenção dum funcionário (quando) o mesmo é desnecessário, impedindo a sua movimentação para serviços que necessitem da sua actividade. E o decretamento da suspensão poderia constituir um precedente que, multiplicando as suspensões em casos similares, poderia afectar seriamente o PRACE. É de concluir, pois, face ao disposto no art. 120° n° 2 do CPTA, que os danos decorrentes do decretamento da suspensão seriam superiores aos danos resultantes da sua não concessão, pelo que esta deverá ser recusada."

Sobre esta ponderação não pode este STA pronunciar-se pelas razões acima enunciadas (ponto 2.). Com efeito, "a ponderação dos interesses em presença e do peso relativo dos prejuízos decorrentes da recusa ou concessão das providências foi efectuada pelo tribunal sem apelo a critérios jurídicos ou normativos, antes decorrendo da utilização das regras de vida e da experiência comum, do sentido de equilíbrio e da normal sensibilidade do homo prudens ou do bonuns pater familias. Na verdade, ao formular um juízo de prognose comparativo entre o peso e a gravidade relativos dos prejuízos que, em presença da concessão ou recusa das providências cautelares, o tribunal a quo não fez apelo a leis substantivas ou processuais, nem a critérios técnico-jurídicos. O que significa que o tribunal formulou apenas um juízo de facto sobre a factualidade fixada nos autos, ficando assim tal matéria subtraída à apreciação deste tribunal de revista (Do acórdão STA de 23.4.07 no recurso 10/07, já citado.)".

De resto, sendo os requisitos acima enunciados de verificação cumulativa a claudicação de um deles sempre determinaria a improcedência da providência, tornando desnecessária a apreciação dos subsequentes.

IV Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos acordam em negar a revista.

Sem custas.

Lisboa, 17 de Dezembro de 2008. – Rui Botelho (relator) – Santos Botelho – Adérito Santos.