0634/21.0BEBRG - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se o tribunal de 1ª instância (TAF) não conheceu da exceção de ilegitimidade ativa do Autor, suscitada pelo Réu na contestação, por ter considerado prejudicado tal conhecimento, nos termos previstos no art. 278º nº 3 do CPC (aplicável “ex vi” do art. 1º do CPTA), em virtude da decisão de mérito que adotou (integralmente favorável ao Réu), o tribunal de apelação (TCA), ao reverter esta decisão de mérito (agora, em sentido favorável ao Autor) tinha, então, que ter conhecido e decidido aquela invocada exceção dilatória, como lhe impunha o nº 2 do art. 149º do CPTA (norma correspondente à do nº 2 do art. 665º do CPC).

II- Já o mesmo não sucede em relação à exceção da prescrição, também suscitada pelo Réu, e também não conhecida pelo tribunal de 1ª instância, já que, tratando-se de exceção perentória, não é abarcável pelo regime do art. 278º nº 3 do CPC, pelo que houve, nesta parte, nulidade da sentença por omissão de pronúncia, que cumpria ao Réu invocar, em contra-alegações do recurso de apelação, interposto pelo Autor, da sentença (art. 636º nº 2 do CPC – ampliação do âmbito do recurso). Não o tendo feito, ficou tal questão da prescrição fora do objeto do recurso de apelação.

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo:

I- RELATÓRIO

1. O “MUNICÍPIO DE BRAGA”, Réu demandado na presente ação, proposta como “ação administrativa comum” por AA, interpõe o presente recurso de revista do Acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte (TCAN), de 17/12/2021 (cfr. fls. 133 e segs. SITAF), que concedeu provimento ao recurso de apelação que o Autor interpusera do saneador-sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga (TAF/Braga), de 4/7/2021 (cfr. fls. 79 e segs. SITAF), e que, revogando esta sentença, julgou a ação totalmente procedente, condenando o Réu “Município” nos termos peticionados.

2. O Recorrente/Réu “Município de Braga” concluiu do seguinte modo as suas alegações do presente recurso de revista (cfr. fls. 155 e segs. SITAF):

«1ª Com o presente recurso de revista pretende o Recorrente obter uma melhor aplicação do direito, bem como obter pronúncia sobre uma questão de elevada relevância jurídica e social (responsabilidade pessoal de avalista de sociedade em incumprimento de procedimentos urbanísticos) e que é pouco tratada pela doutrina e até pela jurisprudência.

2ª A relevância jurídica decorre da circunstância da matéria em discussão convocar para a sua resolução normas de direito do urbanismo, direito civil, direito comercial, direito administrativo e direito processual administrativo, bem como implica a análise da norma civilística do enriquecimento sem causa e sua aplicação no direito administrativo, ou seja, são muitas e algo complexas as questões de direito a tratar e a sua resolução não é pacífica (o que se afere dos presentes autos em que as instâncias proferiram decisões diametralmente opostas).

3ª O acórdão recorrido não aborda outras questões relevantes para a matéria em causa: eventual prescrição do direito ao enriquecimento sem causa e a legitimidade do Recorrido (por se tratar de um putativo crédito de uma sociedade sobre o Município, sociedade esta entretanto dissolvida).

4ª A matéria em causa (o loteamento urbano é um dos procedimentos urbanísticos com mais uso em Portugal por parte dos promotores/construtores e o accionamento de cauções ocorre com bastante frequência – para se levar em consideração: o Recorrente tem, neste momento, em curso no TAF de Braga dois processos em que foram executadas as cauções, a saber o proc. nº 1007/19.0BEBRG e o proc. nº 1190/21.4BEBRG) tem um elevado potencial de ser replicada pelo país inteiro e afectar câmaras e empresários, pois a probabilidade de ocorrer uma situação igual à dos autos é quase uma certeza, o que bem demonstra a sua relevância social.

5ª Considera o Recorrente que o acórdão recorrido errou na aplicação do Direito por não ter considerado diversos aspectos dos institutos jurídicos em presença e assumiu conclusões sem respaldo na lei, pelo que se entende que as questões invocadas a propósito da relevância jurídica constituem fundamento para a melhor aplicação do Direito e que a circunstância das duas instâncias proferirem decisões totalmente opostas justifica a intervenção do Supremo com vista à prolação de decisão confirmativa de uma ou outra decisão para se conferir mais segurança jurídica à comunidade.

6ª O presente recurso preenche os requisitos previstos no nº 1 e no nº 2 do artigo 150º do CPTA, pelo que se encontra em condições de ser recebido na apreciação liminar sumária prevista no nº 6 do mesmo normativo.

7ª O acórdão recorrido entendeu que o acto de accionamento da caução não era impugnável pelo Recorrido; no entanto, o acto de execução da caução não é diferente dos demais actos administrativos na medida em que a Câmara estava obrigada, em tal acto administrativo, a indicar que obras/reparações estavam em falta e qual o seu custo, bem como estava obrigada a informar que iria executar a caução pelo valor dos trabalhos em falta sob pena do mesmo ser ilegal por violação de lei e é, por isso, que o Recorrente entende que o Recorrido tinha legitimidade e fundamento (se o acto fosse ilegal) para impugnar o acto de accionamento da caução.

8ª Se o acto de execução da caução não indicou o valor dos trabalhos em falta, é inequívoco que o Recorrido enquanto sócio da sociedade dissolvida em 24.11.2016 (facto provado B) e avalista tinha legitimidade e interesse processual para impugnar o acto, motivo pelo qual, ao decidir em sentido contrário, o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de Direito, no caso do artigo 51º do CPTA.

9ª O enriquecimento sem causa foi configurado pelo legislador como uma excepção e não uma regra e como o Recorrido (a sociedade visada e o outro sócio) tinha ao seu dispor meios processuais (concretamente tinha a possibilidade de impugnar o acto administrativo de accionamento da caução) não é o mesmo admissível na situação em causa e até violaria o disposto no artigo 38º/nº 2 do CPTA.

10ª O acórdão recorrido não ponderou devidamente o facto da caução só poder ser devolvida com a recepção definitiva das obras de urbanização e como não foi demonstrada a ocorrência da recepção definitiva é prematuro afirmar-se que a caução não utilizada tinha de ser devolvida ao loteador, razão pela qual incorreu em erro de julgamento de Direito, no caso dos artigos 38º/nº 2 do CPTA, 54º do RJUE e 473º do CCiv.

11ª Ainda que fosse de admitir a legalidade do uso do enriquecimento sem causa era necessário provar-se a sua medida e como não foi feita prova nos autos que houve “enriquecimento” por parte do Recorrente não pode a acção proceder e ao decidir em sentido inverso o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de Direito, no caso do artigo 473º do CCiv. e do artigo 607º/nº 3 do CPC.

12ª Decorre dos factos provados H e E que o Recorrente pelo menos desde 02.08.2017 sabe que tem de pagar o montante que mais tarde veio a pagar e qual a sua fonte de obrigação, motivo pelo qual se impõe concluir que o direito que o Recorrido se arrogou titular prescreveu em 02.08.2020.

13ª A prescrição constitui excepção dilatória que conduz à absolvição do pedido nos termos do disposto no artigo 89º/nº 3 do CPTA.

14ª As instâncias acabaram por nunca conhecer a questão de ilegitimidade activa suscitada pelo Recorrente na sua contestação e a justificação invocada pelo Recorrido para a sua legitimidade activa é dúbia, pois ora parece se suportar na condição de ex-accionista (cfr. artigos 1 e 3 da p.i.), ora parece se suportar na condição de avalista (cfr. artigos 10 e 16 da p.i.).

15ª O loteador (a sociedade J..., SA) foi quem se assumiu como devedor/incumpridor perante o Recorrente e se a garantia prestada pelo mesmo foi ilegalmente executada quem teria direito a discutir esta questão era a sociedade (e não os seus accionistas).

16ª Se ficcionarmos a existência de uma expectativa/direito de crédito da sociedade sobre o Recorrente teria de ter havido uma cessão de tal direito para o Recorrido, o que não sucedeu.

17ª O Recorrido não alega que na eventual partilha societária, aquando da dissolução/liquidação da sociedade, o eventual crédito sobre o Recorrente lhe foi adjudicado, nem consta da certidão permanente da sociedade que tenha assumido a função de liquidatário que lhe permita a instauração de acções respeitantes a activos supervenientes (nem a existência destes foi demonstrada pelo Recorrido).

18ª Não se encontra legitimidade (ao abrigo do disposto nos artigos 156º e 164º/nº2 do CSC) para Recorrido propor a presente acção assente na sua qualidade de ex-accionista da sociedade loteadora.

19ª Resulta do artigo 524º do CCiv. que o Recorrido não pode demandar o Município credor, pois como avalista apenas tem direito de regresso contra os condevedores e a circunstância de ter pago a dívida da sociedade enquanto avalista não permite a sub-rogação nos respectivos direitos, ou seja, enquanto avalista também se verifica a falta de legitimidade do Recorrido.

20ª A ilegitimidade constitui excepção dilatória conducente à absolvição da instância nos termos do disposto no artigo 89º/nºs. 1 e 4 e) do CPTA.

21ª Quanto à matéria constante do facto provado K o acórdão recorrido considerou irrelevante a existência dessa acção cível e que não havia o risco do Recorrente ser duplamente condenado pelos mesmos fundamentos; no entanto, não se pode concordar com este entendimento na medida em que naquela acção o Recorrido reclama do seu sócio metade da quantia que pagou ao banco por conta da execução da caução.

22ª Não sendo a caução utilizada na totalidade cada um dos sócios tem direito a 50% desse valor, ou seja, o Recorrido só tem direito a 50% pois os restantes 50% cabem ao seu sócio e a procedência desta acção determina que este último também possa reclamar ao Recorrente 50% do remanescente da caução não utilizada.

23ª Ao decidir que o Recorrente não possa vir a ser demandado pelo outro sócio da sociedade loteadora o acórdão recorrido incorreu em erro de julgamento de Direito, concretamente do artigo 473º do CCiv.

TERMOS EM QUE deve o presente recurso ser julgado procedente, revogando-se o acórdão recorrido e substituindo-o por outro que mantenha a sentença da 1ª instância».

3. O Recorrido/Autor, AA, apresentou contra-alegações, que rematou com as seguintes conclusões (cfr. fls. 178 e segs. SITAF):

«1. Da decisão proferida pelo Tribunal Central Administrativo Norte veio o Recorrente interpor recurso de revista, nos termos da norma ínsita no artigo 150º do C.P.T.A., o qual, no caso vertente é inadmissível.

2. Este recurso, que não é um recurso ordinário de revista, funciona, apenas, como uma válvula de segurança do sistema.

3. Ora, das alegações do Recorrente não resulta demonstrado, como lhe era exigível, qualquer complexidade jurídica superior ao comum, nem tampouco, que o tratamento da matéria aqui em causa tenha suscitado dúvidas sérias quer ao nível da jurisprudência quer ao nível da doutrina.

4. O Recorrente limita-se a invocar um conjunto de normas que, no seu entender, poderiam ter aplicação ao caso concreto, o que, de per si, não significa que esteja em causa uma questão de elevada relevância jurídica ou social.

5. Não se encontra, assim, demonstrada a relevância jurídica preconizada pelo artigo 150º do C.P.T.A.

6. É ainda manifesto que a utilidade da decisão não extravasa os limites do caso concreto das partes envolvidas no litígio, nem tampouco, se vislumbra a capacidade de expansão da controvérsia de modo a ultrapassar os limites da situação singular.

7. De facto, contrariamente ao que o Recorrente pretende fazer crer, o Recorrido não colocou em causa o acionamento da garantia em si mesma – porquanto se encontram preenchidos os pressupostos necessários ao seu accionamento –, mas antes que o valor utilizado na execução dos trabalhos em falta foi inferior ao valor que o Município recebeu por força do accionamento da garantia.

8. Não se vislumbra como é que a decisão deste processo pode extravasar a sua utilidade ao caso concreto pelo que cai, igualmente, o argumento da alegada relevância social da questão.

9. Como é sabido, impunha-se ao Recorrente identificar de forma clara a questão sobre a qual pretende que o Supremo Tribunal Administrativo se pronuncie e também alegar em que medida o conhecimento dessa questão cumpre os requisitos do n.º 1 do art. 150.º do CPTA, o que o Recorrente não fez.

10. Quanto à questão da matéria de facto dispõe o nº 4 do artº 150º e constitui jurisprudência deste Venerando Tribunal que as questões de facto estão subtraídas ao conhecimento do Tribunal neste recurso de revista.

11. No acórdão recorrido não há ofensa a qualquer disposição expressa de lei que exija certa espécie de prova para a prova do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova.

12. A discordância do Recorrente com o decidido pela instância anterior não respeita à interpretação das normas legais aplicáveis ao caso sub judice mas antes com a decisão sobre a matéria de facto e com os factos dados como provados.

13. Aquilo que aqui é trazido pelo Recorrente são questões jurídicas banais, traduzindo controvérsia jurídica normal, que, pelo modo como estão colocadas, mais não visam do que a utilização de um 3º grau de jurisdição, como se de uma revista normal se tratasse, olvidando por completo a génese e finalidades deste tipo de recurso, patentes nos pressupostos de admissibilidade enunciados no artigo 150º, n.º 1 do C.P.T.A., de forma manifestamente dilatória.

14. O Recorrente não se queixa de qualquer erro de julgamento de facto ou de direito, mas antes da desconsideração pelo acórdão recorrido, fazendo uso desta instância para, de alguma forma, arguir aquilo que poderia ter sido dito em contra-alegações em sede de recurso para o Tribunal Central Administrativo Norte, que deliberadamente o Recorrente prescindiu.

15. O Recorrido não se insurgiu contra o acionamento da garantia bancária por parte do Recorrente, nem tampouco quis obstar ao seu pagamento. O Recorrente insurgiu-se contra o facto de, sem qualquer fundamentação e justificação legal o Recorrido se ter locupletado com a totalidade do valor da garantia bancária, quando o custo efetivo das obras realizadas foi manifestamente inferior e se ter recusado a devolver esse valor ao Autor/Recorrido quando interpelado para o efeito.

16. Por, efetivamente, se verificar um incumprimento por parte da sociedade loteadora e por aparentemente o acto de accionamento da garantia estar conforme a lei e o contrato de emissão de garantia bancária, nunca o accionamento daquela garantia poderia ser objeto de impugnação por banda do aqui Recorrido, como pretensamente o Recorrente faz crer.

17. Nos termos e para os efeitos na norma ínsita no artigo 50º do C.P.T.A., a faculdade de impugnação administrativa existe para se contestar ou sindicar a validade dos actos administrativos, tendo em vista a sua anulação ou declaração de nulidade.

18. É unanimemente aceite pela jurisprudência que a impugnação do accionamento da garantia bancária só poderá ser levada a cabo em caso de violação manifesta do princípio da boa-fé, um abuso de direito ou fraude por parte do beneficiário da garantia bancária.

19. Sendo irrefragável que não é este o cenário dos presentes autos, não poderia o Autor lançar mão da impugnação do ato administrativo nos termos do disposto no artigo 51º do C.P.T.A., sob pena de utilização dos meios judiciários sem causa razoável ou provável.

20. À data em que foi acionada a garantia bancária, o Recorrido desconhecia que inexistia correspetividade jurídica entre o valor acionado pelo Recorrente e o custo efetivo da obra.

21. Não poderia ter sido outro o entendimento do Tribunal Recorrido ao decidir que “O Autor não podia impugnar o acto de acionamento da garantia bancária porque o considerava legal em si mesmo face ao incumprimento do contrato de empreitada por parte da sociedade a quem foi adjudicada a obra”.

22. O Recorrido não dispunha de qualquer outro meio processual que lhe permitisse obter a restituição da diferença entre o valor accionado e o custo efetivo das obras coercivamente levadas a cabo, estando, pois, cumulativamente preenchidos todos os pressupostos do enriquecimento sem causa.

23. Nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 330º do Cód. Contratos Públicos encontra-se extinta a obrigação subjacente àquela garantia bancária, sendo evidente a impossibilidade definitiva de ser cumprido, pelo que, a garantia perde a sua autonomia contratual e, forçosamente, extingue-se.

24. Existe uma obrigação de restituir, por enriquecimento sem causa do Réu.

25. À data em que teve conhecimento que teria de responder pela dívida - 02.08.2017 – o Recorrido não poderia exercer o direito que agora invoca, pois, não conhecia o facto que lhe deu origem, ou seja, a diferença do valor accionado e do valor efectivamente gasto.

26. O prazo de prescrição do direito à restituição por enriquecimento sem causa, porque só se conta a partir da data em que o credor teve conhecimento do direito que lhe compete (art. 482º do CC), não abarca o período em que, com boa fé, se utilizou, sem êxito, outro meio de ser indemnizado ou restituído.

27. Aquando da propositura da ação o exercício do direito pelo Recorrido não estava prescrito.

28. A questão da ilegitimidade ativa, como refere o Recorrente, nunca foi conhecida pelas instâncias, pelo que não pode ser objeto de revista questão que o Tribunal Central Administrativo não tenha tratado (cfr. art. 150.º, n.º 1, do CPTA).

29. Não obstante, o Recorrido é parte legitima e limita o seu interesse nos presentes autos.

30. Quanto à sua discordância do facto provado na alínea k), a questão encontra-se subtraída ao conhecimento deste Colendo Tribunal, por se tratar de um facto assente pela instância anterior, conforme decorre do artigo 150.º n.º 4, do C.P.T.A.

31. Perante tudo o quanto aqui se deixa expendido, o assim decidido pelo acórdão recorrido não sofre de qualquer erro de julgamento, impondo-se a sua manutenção,

32. Não devendo ser admitido o recurso de revista ora interposto.

TERMOS EM QUE:

não deve ser concedido provimento ao presente recurso e, em consequência, deve manter-se o acórdão recorrido, em conformidade com as conclusões supra expostas.

Assim decidindo, farão V.Exas. a tão acostumada JUSTIÇA!».

4. O presente recurso de revista foi admitido pelo Acórdão de 7/4/2022 (cfr. fls. 244 e segs. SITAF) proferido pela formação de apreciação preliminar deste STA, prevista no nº 6 do art. 150º do CPTA, designadamente nos seguintes termos:

«(…) 3. O autor da acção - AA - demandou o MUNICÍPIO DE BRAGA pedindo ao tribunal a sua condenação a restituir-lhe o valor correspondente à “diferença” entre o custo da obra - executada pelos serviços da Câmara Municipal de Braga - e o valor da caução que recebeu, acrescido de juros de mora - à taxa em vigor - até efectivo e integral pagamento, e, subsidiariamente, que reduza ao valor pago na “execução coerciva dos trabalhos” o respetivo valor de mercado, àquela data.

O tribunal de 1ª instância - TAF de Braga - julgou a acção improcedente e absolveu o réu - MUNICÍPIO DE BRAGA - de todo o peticionado. Fê-lo, além do mais - e invocando os artigos 38° e 51° e seguintes, CPTA -, porque entendeu que a presente ação não poderia ser usada para contornar a falta de impugnação das “decisões camarárias que ordenaram a realização coerciva das obras de urbanização, e de acionamento da garantia bancária”.

O tribunal de 2ª instância - TCAN - concedeu provimento à apelação do autor, revogou a sentença recorrida e condenou o réu no “pedido principal”. Entendeu, no seu acórdão, que não assistia razão à sentença, porque o autor considerou “legal” - em si mesma – a decisão de acionamento da garantia face ao incumprimento - por parte da adjudicatária – do contrato de empreitada, apenas pondo em causa que ela tivesse sido acionada “pelo seu valor total”, que vai muito além do valor das obras realizadas - em substituição – pelos serviços do réu. E, não vislumbrando haver qualquer outro meio processual para obter a restituição desse excesso, e carecendo o réu de título para o reter, concluiu que ele pertence ao autor - enquanto garante, “avalista” -, e deve ser restituído - artigos 473° e 474° do CC.

Agora é o réu que discorda, e pede revista do assim decidido. Embora nunca invoque - ex professo - qualquer nulidade substantiva, verdade é que o ora recorrente entende que não foram abordadas pelas instâncias - mormente pelo acórdão recorrido - questões relevantes para a decisão da causa, como a ilegitimidade do autor, suscitada na sua contestação - ilegitimidade que alicerça juridicamente nos artigos 156° e 164°, n° 2, do CSC, e 524° do CC - e a prescrição do direito por ele invocado. E imputa ao acórdão ora recorrido “erros de julgamento de direito”, por entender - ao arrepio do que nele é sufragado - que o “ato de acionamento da garantia” não é, no caso, impugnável [artigo 51° do CPTA], e que, por via disso, poderia ser lançada mão de acção com base no enriquecimento sem causa [artigo 38° do CPTA], e que não resulta da matéria de facto provada, e das normas legais dos respetivos “regimes jurídicos aplicáveis” - RJUE, CSC, CC, CPTA, CPC - ter ocorrido uma “situação geradora de enriquecimento sem causa”.

(…) Ora, no presente caso deparamos com duas diferentes decisões das instâncias, sobre um litígio que - aparentemente simples no plano existencial - se mostra de “tratamento jurídico” complexo, por envolver responsabilidade de um avalista, relativamente à garantia dada no plano de execução de contrato de empreitada, que não foi devidamente cumprido e levou à execução subsidiária - pelo município adjudicante - de obras de urbanização em falta.

Assim, não só a discrepância entre as decisões dos tribunais de instância, mas também a complexidade da concatenação das normas, princípios, e regimes jurídicos chamados a intervir, aconselham a que seja admitida a presente “revista”, para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula a concreta situação dos autos, emergindo, destarte, a “clara necessidade de uma melhor aplicação do direito” com o significado de uma boa administração da justiça em sentido amplo e objetivo. (…)»

5. O Ministério Público junto deste STA, conquanto notificado nos termos e para os efeitos do disposto no art. 146º nº 1 do CPTA (cfr. fls. 252 SITAF), não emitiu parecer.

6. Colhidos os vistos, o processo vem submetido à conferência, cumprindo apreciar e decidir.

II- DAS QUESTÕES A DECIDIR

7. Constitui objeto do presente recurso de revista, tendo em conta as conclusões das alegações do Réu/Recorrente “Município de Braga”, que delimitam o seu objeto, e os factos dados como provados, apreciar se o TCAN julgou corretamente ao decidir, contrariamente ao julgamento do tribunal de 1ª instância (TAF/Braga), «condenar o Município demandado nos termos peticionados a título principal, ou seja, a restituir ao Autor “o valor correspondente à diferença entre o custo da obra executada pelos serviços da Câmara Municipal de Braga e o valor da caução executado, acrescido de juros de mora, com fundamento em enriquecimento sem causa”».

Preliminarmente, haverá que apreciar a alegação do Recorrente de não terem as instâncias, designadamente o TCAN, abordado e decidido a “eventual prescrição do direito ao enriquecimento sem causa” e a “legitimidade do Recorrido” – duas questões suscitadas nos autos pelo Recorrente e que este considera “relevantes para a matéria em causa” (cfr. conclusões 3ª e 12ª a 20ª das alegações).

III- FUNDAMENTAÇÃO

III. A – FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

8. As instâncias deram como provados os seguintes factos:

«A. A sociedade J………, SA foi constituída em 03.07.1981, tendo por objecto a indústria de construção civil e a compra e venda de imóveis, na qual BB ocupava o cargo de Administrador Executivo do Conselho de Administração e AA de Presidente desse Conselho, e de ter cessado essas funções em 14.10.2010 (cf. certidão junta aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

B. Em 24.11.2016, ocorreu a dissolução e encerramento da liquidação da sociedade J……….., SA (cf. certidão junta aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

C. A sociedade J……….., SA adquiriu um prédio urbano para a realização de obras de urbanização na Quinta ..., tendo sido o auto de recepção provisória das referidas obras recebido em 27.01.2006, pelo Presidente da Câmara Municipal de Braga (por confissão e documentos juntos aos autos com a petição inicial, que se dão aqui por integralmente reproduzidos).

D. Por forma a garantir a boa e regular execução dos trabalhos de urbanização do loteamento até à recepção definitiva da obra pela Câmara Municipal de Braga, foi emitida a favor desta última, uma garantia bancária até ao montante máximo de €100.000,00, a qual foi avalizada por AA, nos termos do contrato de emissão de garantia bancária n.º 085/43.010064-5, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido (por confissão e cf. documento n.º3 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

E. A partir de 26.01.2011, a sociedade J…………., SA, na pessoa do seu administrador BB, começou a ser notificado pela Divisão de Fiscalização da Câmara para proceder à conclusão das obras de urbanização (por confissão e cf. documento n.º 4 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

F. Perante a inércia da sociedade que, apesar das várias notificações recebidas nada fez, em 28.03.2012, foi emitido parecer técnico, no qual se conclui pelo accionamento da garantia bancária e pela execução das obras através dos Serviços da Câmara Municipal de Braga (por confissão e cf. documento n.º 8 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

G. A Câmara Municipal de Braga accionou a caução existente através da garantia bancária, no valor de €40.032,97, para se substituir ao loteador e levar a cabo, coercivamente, as obras em causa (por confissão e cf. documento n.º 9 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

H. Em 01.08.2017, a Caixa Económica Montepio Geral remeteu uma interpelação a AA em que comunicava que o contrato de financiamento relativo à garantia bancária se encontrava em mora desde 29.05.2014, e que por essa razão o interpelava na qualidade de avalista/fiador para no prazo de 30 dias proceder ao pagamento do capital vencido (por confissão e cf. documento n.º 9 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

I. Em 29.12.2017, AA pagou o capital e juros decorrentes do accionamento da referida garantia, num total de €45.600,00; (por confissão e cf. documento n.ºs 9 e 10 junto aos autos com a petição inicial, que se dá aqui por integralmente reproduzido).

J. AA endereçou requerimento ao Presidente da Câmara Municipal de Braga no qual requereu que fosse informado dos custos dos trabalhos em falta com vista à recepção definitiva dos trabalhos de urbanização do loteamento da Quinta ... (cf. documento junto aos autos com a petição inicial, que aqui se dá por integralmente reproduzido).

K. Corre termos no Tribunal Judicial da Comarca de Braga – Juízo Local Cível de Braga – Juiz 3, a acção de processo comum nº 1501/20.0T8BRG, intentada por AA, na qual figura como Réu BB, ex-accionista da sociedade loteadora, em que é alegado ter sido pago ao Montepio Geral o valor da garantia executada pelo Município de Braga, no valor de € 45.085,79, peticionando-se que o Réu seja condenado a pagar ao Autor 50% daquele montante, isto é, € 22.799,74 (por acordo das partes, cf. artigo 48.º a 50.º da contestação e artigo 31.º da réplica, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido).

L. Em 31.03.2021, deu entrada neste Tribunal de petição inicial que originou os presentes autos (cfr. fls. dos autos, que se dão aqui por integralmente reproduzidas)».

III. B – FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

9. Conforme já acima referido (cfr. ponto 7 supra), o Recorrente alega, nas suas alegações, que «o Acórdão recorrido não aborda outras questões relevantes para a matéria em causa: eventual prescrição do direito ao enriquecimento sem causa e a legitimidade do Recorrido» (cfr. conclusão 3ª das alegações).

E defende, quanto a tais questões, que o direito à restituição, por enriquecimento sem causa, nos termos reconhecidos ao Autor pelo TCAN, sempre estaria prescrito, para além de carecer o Autor de legitimidade para peticionar essa restituição ao tribunal (cfr. conclusões 12ª a 20ª das alegações).

Por sua vez, o Autor/Recorrido, responde a estas questões nas suas contra-alegações, defendendo a improcedência quer da invocada prescrição quer da sua suposta ilegitimidade ativa (cfr. conclusões 25ª a 29ª das contra-alegações).

No Acórdão deste STA que admitiu o presente recurso de revista notou-se, a este propósito, que «(…) embora nunca invoque - ex professo - qualquer nulidade substantiva, verdade é que o ora recorrente entende que não foram abordadas pelas instâncias - mormente pelo acórdão recorrido - questões relevantes para a decisão da causa, como a ilegitimidade do autor, suscitada na sua contestação - ilegitimidade que alicerça juridicamente nos artigos 156° e 164°, n° 2, do CSC, e 524° do CC - e a prescrição do direito por ele invocado».

10. Efetivamente, o Réu, aqui Recorrente, para além de, na sua contestação (cfr. fls. 49 e segs. SITAF), ter contestado por impugnação (cfr. artigos 41º e segs.), contestou também por exceção, suscitando 3 exceções: a) de ilegitimidade ativa do Autor (cfr. artigos. 4º a 23º); b) de inidoneidade do meio processual utilizado (artigos 24º a 33º); e c) de prescrição do direito invocado pelo Autor (cfr. artigos 34º a 40º).

Na sequência, o Autor veio apresentar réplica (cfr. fls. 70 e segs. SITAF) onde defendeu a improcedência destas exceções – da sua ilegitimidade ativa (cfr. artigos 1º a 13º), da inidoneidade do meio processual utilizado (cfr. artigos 14º a 22º) e da prescrição do direito invocado (artigos 23º a 29º).

Na sentença proferida em 1ª instância pelo TAF/Braga não houve pronúncia expressa sobre nenhuma destas três suscitadas exceções, embora o tribunal tenha implicitamente decidido a “inidoneidade do meio processual utilizado”, ao ter julgado que «embora se admita que a apreciação incidental da ilegalidade de um ato administrativo possa ter lugar no âmbito de uma ação administrativa, proíbe-se que esta ação possa ser utilizada para obter o efeito típico da anulação do ato inimpugnável, ou seja, que seja usada para contornar a falta de impugnação desse ato, ofendendo o caso resolvido administrativo».

Mas a sentença explicou a razão por que não decidiu as exceções suscitadas pelo Réu.

Afirmou-se na sentença a este propósito:

«Citado o Réu veio contestar, por excepção, invocando a ilegitimidade ativa e a idoneidade do meio processual, e por impugnação concluiu pela improcedência da presente acção e solicitou a condenação do Autor como litigante de má-fé.

O Autor apresentou réplica e pronunciou-se quanto ao pedido de condenação como litigante de má-fé.

(…) Sustenta o Réu que as exceções da ilegitimidade ativa e da inidoneidade do meio processual deverão ser julgadas procedentes.

Ocorre que nos termos do disposto no artigo 278.º, n.º3, do CPC, ex vi o artigo 1.º do CPTA, «3 - As exceções dilatórias só subsistem enquanto a respetiva falta ou irregularidade não for sanada, nos termos do n.º 2 do artigo 6.º; ainda que subsistam, não tem lugar a absolvição da instância quando, destinando-se a tutelar o interesse de uma das partes, nenhum outro motivo obste, no momento da apreciação da exceção, a que se conheça do mérito da causa e a decisão deva ser integralmente favorável a essa parte».

Pretendendo-se com esta norma obstar à resolução dos processos por questões de ordem formal, quando é possível à prolação de decisão de mérito, e que essa mesma decisão seja favorável à Parte que invocara as excepções.

Como tal, se passará desde já à fixação da matéria de facto, e à decisão de mérito, postergando-se a decisão quanto às excepções, caso a decisão não seja favorável à entidade demanda».

Isto é, o TAF/Braga, amparando-se no disposto no nº 3 do art. 278º do CPC e em expressa homenagem à prevalência de uma decisão de mérito sobre uma decisão formal, entendeu ser de apreciar e decidir primeiramente a questão de fundo, deixando a resolução das exceções suscitadas pelo Réu para o caso de a decisão sobre o mérito não ser favorável a este. E como acabou por julgar improcedente a ação, em decisão favorável, pois, ao Réu, concluiu ficar prejudicada a apreciação de tais exceções.

Note-se contudo que, como se vê da correspondente transcrição, o TAF/Braga apenas se referiu às exceções da “ilegitimidade ativa” e da “inidoneidade do meio processual”, tendo ignorado, por completo, a suscitada exceção da prescrição: «Citado o Réu veio contestar, por excepção, invocando a ilegitimidade ativa e a idoneidade do meio processual»; «Sustenta o Réu que as excepções da ilegitimidade ativa e da inidoneidade do meio processual deverão ser julgadas procedentes» (sublinhados nossos).

Por sua vez, o TCAN, no Acórdão recorrido, não abordou a matéria destas exceções – nomeadamente, da ilegitimidade do Autor e da prescrição – sendo certo que apreciou e julgou o recurso de apelação interposto pelo Autor da sentença do TAF/Braga – que, obviamente, não incluiu, no seu objeto, a matéria daquelas exceções -, e sendo também certo que o Réu prescindiu de apresentar contra-alegações nesse recurso de apelação dirigido pelo Autor ao TCAN.

11. Uma vez que, como vimos, o Réu/Recorrente se queixa de o Ac.TCAN recorrido não ter abordado as exceções, por si, suscitadas, de “ilegitimidade do Autor” e de “prescrição” (cfr. conclusão 3ª das suas alegações), cumpre, assim, apreciar se devia, ou não, o TCAN ter abordado e decidido estas duas exceções.

Vejamos.

A sentença do TAF/Braga não incorreu em “omissão de pronúncia” por não ter decidido a exceção da ilegitimidade ativa do Autor, suscitada pelo Réu, uma vez que fundamentou essa sua decisão no disposto legalmente, no nº 3 do art. 278º do CPC, e relegou o seu eventual conhecimento para depois da decisão de mérito (ainda, obrigatoriamente, no âmbito do saneador-sentença, por forma a não ser contrariado o disposto no nº 2 do art. 88º do CPTA). E, tendo decidido de mérito de forma favorável ao Réu (improcedência da ação) - o qual havia suscitado a exceção -, considerou prejudicado o conhecimento desta.

Diferentemente, quanto à suscitada exceção da “prescrição”, a sentença de 1ª instância incorreu em “omissão de pronúncia”, uma vez que, por um lado, e como já vimos, ignorou totalmente a sua invocação por parte do Réu, e que, por outro lado, contrariamente à “ilegitimidade”, a “prescrição” não é uma exceção dilatória, mas sim uma exceção perentória, pelo que, de todo o modo, nunca poderia ser abarcada pela previsão do aludido nº 3 do art. 278º do CPC.

E estas diferentes circunstâncias ditam soluções diferentes quanto ao conhecimento das duas aludidas exceções.

12. Quanto à exceção perentória da “prescrição” do direito do Autor, suscitada pelo Réu na sua contestação (e respondida pelo Autor na réplica), a “omissão de pronúncia” sobre a mesma por parte da sentença do TAF/Braga, obrigava o Réu a acautelar-se em face do recurso de apelação interposto pelo Autor dessa sentença.

Não tendo o Réu ficado, então, vencido, não podia, obviamente, interpor recurso da sentença, que lhe fora favorável. E, caso não tivesse o Autor dela recorrido, a sentença satisfazia-o plenamente.

Todavia, perante o recurso de apelação interposto pelo Autor da sentença que julgara a ação improcedente, e não podendo o Réu dela também recorrer – quer em recurso principal, quer em recurso subordinado (pois nem sequer ficou parcialmente vencido – cfr. art. 633º nº 1 do CPC) -, se, no caso de o recurso de apelação vir a merecer provimento, quisesse ver abordada pelo tribunal de apelação (TCAN) a questão da “prescrição” (indevidamente omitida na sentença recorrida), competia-lhe, em contra-alegações de Recorrido, ter pedido a ampliação do âmbito do recurso, nos termos previstos no nº 2 do art. 636º do CPC: «Pode ainda o Recorrido, na respetiva alegação e a título subsidiário, arguir a nulidade da sentença (…), prevenindo a hipótese de procedência das questões por este [Recorrente] suscitadas».

Sucede, porém, que o ora Recorrente, ali Recorrido, não apresentou, sequer, contra-alegações.

Consequentemente, é de concluir que o TCAN não tinha que abordar – como não abordou – a questão da eventual “prescrição” do direito do Autor, invocada pelo Réu na sua contestação.

13. Já o caso da exceção da “ilegitimidade ativa” do Autor, também suscitada pelo Réu na sua contestação, é diferente.

É que, quanto à matéria desta exceção “dilatória”, não houve “omissão de pronúncia” por parte da sentença de 1ª instância: esta, como já se disse, amparando-se no regime previsto no nº 3 do art. 278º do CPC, relegou o seu eventual conhecimento para depois da decisão sobre o mérito da causa. E tendo julgado esta matéria de modo favorável ao Réu/“Excecionante”, considerou prejudicado o conhecimento, por inutilidade, da exceção por este invocada.

O que significa que, no caso de a decisão sobre a matéria de fundo tivesse sido desfavorável ao Réu (no sentido da procedência da ação) – mas só neste caso (o que não sucedeu) -, a sentença do TAF/Braga iria, de seguida (ainda no saneador-sentença), apreciar e decidir a exceção da “ilegitimidade ativa” do Autor, suscitada pelo Réu.

Ora, nesta circunstância, nada cumpria ao Recorrente (ali Recorrido) fazer: não podia interpor recurso (principal ou subordinado), já que não ficara vencido, sequer parcialmente; e não lhe cabia pedir, em contra-alegações, a ampliação do âmbito do recurso, pois que, sendo parte vencedora, em nenhum fundamento decaíra (cfr. nº 1 do art. 636º do CPC) e, nesta parte, nenhuma nulidade, designadamente por “omissão de pronúncia”, era assacável à sentença recorrida (cfr. nº 2 do mesmo art. 636º).

O caso cai, aqui, de pleno, sob a previsão do nº 2 do art. 149º do CPTA (norma correspondente à do nº 2 do art. 665º do CPC): «Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo Acórdão em que revoga a decisão recorrida».

Efetivamente, a sentença do TAF/Braga não conheceu da exceção da “ilegitimidade ativa” do Autor por ter considerado a sua apreciação prejudicada ao julgar improcedente o mérito da causa; todavia, se, diferentemente, tivesse julgado o mérito da causa procedente, teria conhecido da matéria dessa exceção. Também, portanto, o TCAN, ao reverter o julgamento do TAF/Braga quanto ao mérito da causa, estava, então, obrigado a abordar a matéria dessa exceção, uma vez que, em decorrência do provimento da apelação, ficou afastada a inutilidade/prejudicialidade do seu conhecimento, tornando-se este pertinente.

Como refere António Santos Abrantes Geraldes in “Recursos no NCPC”, Almedina, 5ª edição, 2018, em anotação ao art. 636º (“Ampliação do âmbito do recurso a requerimento do Recorrido”):

«(…) 8. Diferente é a situação em que o tribunal nem sequer se pronuncia sobre determinadas questões suscitadas, julgando-as “prejudicadas” pela solução dada a outras. Em tais circunstâncias, a tutela dos interesses do Recorrido não passa pela ampliação do objeto do recurso, entrando em funcionamento o mecanismo prescrito pelo art. 665º, nº 2, para o recurso de apelação.

Efetivamente, em relação a questões cuja análise foi considerada prejudicada, não pode haver razão para se concluir que a parte vencedora decaiu, como se exige no nº 1 do art. 636º. Tão pouco existe nulidade por omissão de pronúncia, nos termos e para os efeitos do seu nº 2.

Se a apelação improceder, igualmente se mantém a desnecessidade de o tribunal de recurso avançar com resposta às questões cuja apreciação foi considerada prejudicada pelo tribunal “a quo”. Já se a apelação proceder relativamente aos fundamentos que conduziram à decisão recorrida, a Relação deve conhecer de tais questões (sejam ou não de conhecimento oficioso), desde que para tal detenha os elementos necessários. Caso contrário, deve determinar a baixa do processo para apuramento dos factos que se mostrem necessários.

Nestas situações nem sequer se exige do Recorrido o ónus de ampliar o objeto do recurso nas contra-alegações. A extensão do poder de intervenção do Tribunal da Relação decorre diretamente da lei (art. 665º, nº 2), sem estar sujeita a qualquer iniciativa da parte».

14. Em face do exposto, há que determinar a baixa dos autos ao TCAN para, nos termos do art. 149º nº 2 do CPTA, ser apreciada e decidida a matéria da exceção da “ilegitimidade ativa” do Autor, suscitada pelo Réu na sua contestação (e respondida pelo Autor na sua réplica), a qual foi considerada prejudicada pela sentença do TAF/Braga em decorrência do julgamento de improcedência da ação aí proferido – revertido pelo TCAN no Acórdão recorrido.

IV- DECISÃO

Pelo exposto, acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Administrativo deste Supremo Tribunal, de harmonia com os poderes conferidos pelo art. 202º da Constituição da República Portuguesa, em:

Conceder provimento ao presente recurso de revista interposto pelo Recorrente/Réu “Município de Braga”, ordenando-se a baixa dos autos ao TCAN, para aí ser conhecida, nos termos do art. 149º nº 2 do CPTA, a questão da exceção da “ilegitimidade ativa” do Autor, oportunamente suscitada pelo Réu.

Custas a cargo do Recorrido/Autor.

D. N.

Lisboa, 12 de janeiro de 2023 – Adriano Fraxenet de Chuquere Gonçalves da Cunha (relator) – José Augusto Araújo Veloso – Maria do Céu Dias Rosa das Neves.