Acordam em Conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Tribunal Central Administrativo Sul:
I Relatório
M. ... no âmbito da Ação Administrativa Especial intentada contra Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo, I.P., tendente a impugnar o “ato administrativo praticado pela Coordenadora da Sub Região de Saúde de Lisboa em 27 de Abril de 2007, que determinou que a Autora passasse para a situação de licença sem vencimento de longa duração, com efeitos a partir de 5 de Julho de 2006”, bem como “que a Ré seja condenada a integrar a Autora no lugar de quadro e de serviço, a pagar-lhe todas as retribuições que se vencerem em 14 de Maio de 2007, efetuando os respetivos descontos para aposentação e sobrevivência desde então, e contando esse tempo de serviço para efeitos de carreira, aposentação e sobrevivência”, inconformada com o Acórdão proferido em 19 de junho de 2015, através do qual foi julgada improcedente a ação, veio interpor recurso jurisdicional da referida decisão, proferida em primeira instância no Tribunal Administrativo e Fiscal de Sintra.
Formula a aqui Recorrente nas suas alegações de recurso, apresentadas em 21 de setembro de 2015, as seguintes conclusões:
“a) O acórdão em apreço não apreciou a arguição do vicio de preterição de audiência prévia, sendo, por conseguinte, nulo - artigo 615. °, n.° 1, alínea d) do CPC;
b) A não se entender assim, ocorreu preclusão do direito de audiência prévia, o que determina a violação dos artigos 267.°, n.° 5, da CRP e 8.° e 100.° do CPA;
c) A aplicação do artigo 47.° do Decreto Lei n.°100/99, de 31/03, pressupõe uma omissão radicada num acto de vontade do funcionário;
d) Ato de vontade esse que não ocorre, como no caso não ocorreu, quando o funcionário esteja afetado por doença do foro psiquiátrico, cujos efeitos não domine e que o impeça de se situar no espaço e no tempo e de se determinar de acordo com a lei;
e) Até porque a posse do perfil psíquico indispensável ao exercício de funções (cf. artigo 29.°,n.°2, alínea f) do Decreto Lei n.° 204/98, de 11 de julho), sendo requisito de provimento, manter-se durante a constância do vinculo como um dos requisitos de capacidade administrativa;
f) Pelo que, ao assim não entender, violou o acórdão impugnado o artigo 47.° do Decreto Lei n.° 100/99, de 31/03 e o artigo 29.°, n.° 2, alínea f) do Decreto Lei n.° 204/98, de 11 de julho (então vigente);
Nestes termos deve o acórdão impugnado ser revogado, julgando-se os pedidos formulados procedentes.”
O Recurso Jurisdicional apresentado veio a ser admitido por Despacho de 5 de outubro de 2015.
O aqui Recorrido veio apresentar contra-alegações de Recurso em 12 de novembro de 2015, concluindo:
“A. O douto acórdão ora recorrido não merece qualquer tipo de censura, decidindo bem o Tribunal a quo.
B. Ocorrendo a situação de licença sem vencimento de longa duração por falta de requerimento da recorrente para a junta médica.
C. A situação verificou-se na sequência do registo de assiduidade da recorrente, que por despacho da Coordenadora da já extinta Sub-Região de Saúde de Lisboa, em 27.04.2007, a considerou como ausência prolongada e de licença sem vencimento de longa duração, devendo requerer a junta médica.
D. A ora recorrente requereu a anulação do ato administrativo e pediu a condenação da entidade á prática de ato que a consubstanciasse a sua reintegração.
E. Sucedendo que, o ato administrativo fora proferido em obediência estrita á lei, com base no registo de assiduidade da recorrente, bem como o período de ausência que originou que durante dois anos não trabalhasse por períodos iguais ou superiores a trinta dias, sem que para tanto requeresse a junta médica, como imposição legal.
F. A alegada falta de audiência prévia não merece acolhimento na medida em que não foi desencadeado uma fase instrutória em que necessariamente esta tivesse que se pronunciar ou pelo menos ser ouvida.
G. Não se verificando qualquer violação dos normativos invocados na medida em que a audiência dos interessados pressupõe que tenha havido instrução, possibilitando ao interessado o exercício do contraditório.
H. Os direitos ou interesses legalmente protegidos e com consagração constitucional, não se encontram violados devendo ser mantido o douto Acórdão.
J. Não padece o douto Acórdão recorrido do vício de violação de lei, nem do vício de preclusão do direito de audiência prévia, devendo, por isso, ser mantido.
L. Não existindo no caso qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade na decisão da ora recorrida, tendo decidido bem o tribunal a quo.
M. A decisão recorrida por não ter cometido nenhum erro de julgamento não merece qualquer censura, pelo que deverá ser mantida.
Termos em que deve deverá ser negado provimento ao recurso interposto pela A., mantendo-se a decisão recorrida e assim se fará a acostumada Justiça!”
O Ministério Público junto deste Tribunal, notificado em 3 de dezembro de 2015, nada veio dizer requerer ou promover.
Prescindindo-se dos vistos legais, mas com envio prévio do projeto de Acórdão aos juízes Desembargadores Adjuntos, foi o processo submetido à conferência para julgamento.
II- Questões a apreciar
Importa apreciar e decidir as questões colocadas pela Recorrente, sendo que o objeto do Recurso se acha balizado pelas conclusões expressas nas respetivas alegações, nos termos dos Artº 5º, 608º, nº 2, 635º, nº 3 e 4, todos do CPC, ex vi Artº 140º CPTA, onde se suscita, designadamente, a verificação de nulidade resultante da circunstancia de não ter sido facultada a audiência da interessada previamente à prolação da decisão objeto de impugnação.
III- Fundamentação de Facto
O Tribunal a quo, considerou a seguinte factualidade, entendendo-se a mesma como adequada e suficiente:
“1. A Autora é médica, com a categoria de assistente graduada da carreira de Saúde Publica, colocada no Centro de Saúde do Cacém, pertencente à Sub-Região de Saúde de Lisboa – Cfr. documentos 1 e 6 juntos com o requerimento inicial do p. cautelar, acordo;
2. A Autora exerce a medicina com vínculo à Entidade Requerida, em regime de exclusividade – Cfr. documentos 2 e 3 juntos com o requerimento inicial do p. cautelar, acordo;
3. A Requerente completou, em 4 de julho de 2006, 18 meses de ausência ao serviço – Cfr. documentos 1 e 2 juntos com a oposição da Entidade Requerida no p. cautelar;
4. Em 25 de Outubro de 2006 a Requerente regressou ao serviço, após alta médica – acordo.
5. Em 30 de Janeiro de 2007 a Delegada Regional da Saúde Adjunta M.... solicitou “(…) ao abrigo da alínea c) do nº2, artigo 19º do Decreto-Lei nº 109/2000, seja efetuada avaliação clínica da médica em epígrafe (a ora Autora), por se ter apresentado ao Serviço em janeiro de 2007, após baixa médica psiquiátrica desde 2005, com indicação das eventuais restrições ao seu exercício.” – Cfr. documento 1 junto com o requerimento inicial no p. cautelar em apenso.
6. Em 19 de Abril de 2007 a equipa de Saúde Ocupacional do Centro Regional de Saúde Pública de Lisboa e Vale do Tejo – Pólo de Lisboa, enviou ofício à Coordenadora da Sub-Região de Saúde de Lisboa, com o seguinte teor:
“(…) Foi realizado exame de regresso de baixa à Dr.ª Mª……. no dia 16/abril/2007. De acordo com a avaliação clínica da colega de Psiquiatria e da terapêutica instituída, a Médica em causa não pode realizar tarefas em regime noturno, e deve ter apoio nas situações com maior stress profissional.” – Cfr. documento 10 junto com o requerimento inicial, no p. cautelar em apenso.
7. Em 19 de Abril de 2007 foi elaborada a Informação nº 29/2007, pela Assessoria Jurídica da Administração Regional de Saúde de Lisboa e Vale do Tejo o qual concluiu da seguinte forma: “(…) sou de parecer que a Dr.ª M.... deverá ser considerada na situação de licença sem vencimento de longa duração desde 5 de julho de 2006.” – Cfr. documento 1 junto com o requerimento inicial;
8. Em 27 de Abril de 2007 foi proferido despacho pela Coordenadora da Sub-Região de Saúde de Lisboa, aposto na Informação referida na alínea antecedente, com o seguinte teor: “Concordo com o teor da presente Informação. Proceda-se conforme proposto.” - Cfr. documento 1 junto com o requerimento inicial no p. cautelar em apenso.
9. Em 14 de Maio de 2007 foi a Requerente notificada do despacho referido no número antecedente - Cfr. documento 1 junto com o requerimento inicial do p. cautelar.
10. Em 14 de Maio de 2007 a Requerente deixou de exercer funções e de ser abonada de qualquer quantia – acordo;
11. Previamente à presente ação correu termos a providência cautelar nº 709/07.8BESNT, que foi julgada procedente por Acórdão do TCAS, tendo sido suspensa a eficácia do ato administrativo impugnado nos presentes autos.”
IV- Do Direito
Por forma a permitir uma mais eficaz visualização do discurso fundamentador do Acórdão recorrido, infra se transcreve o essencial do mesmo, o qual, pouco mais faz do que transcrever jurisprudência do STA:
“Está em causa saber se a Autora deveria ser considerada na situação de licença sem vencimento de longa duração desde 5 de julho de 2006, por ter completado, em 4 de julho de 2006, 18 meses de ausência ao serviço. À data dos factos era aplicável o DL nº 100/99, 31 março, cujo artº 47º dispunha:
“Fim do prazo de faltas por doença do pessoal provido por nomeação
1- Findo o prazo de 18 meses na situação de faltas por doença, o pessoal nomeado pode, sem prejuízo do disposto no artigo 51º:
a) Requerer, no prazo de 30 dias e através do respetivo serviço, a sua apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações, reunidas que sejam as condições mínimas para a aposentação;
b) Requerer a passagem à situação de licença sem vencimento até 90 dias, por um ano ou de longa duração, independentemente do tempo de serviço prestado.
2- No caso previsto na alínea a) do número anterior e até à data da decisão da junta médica da Caixa Geral de Aposentações, o funcionário é considerado na situação de faltas por doença, com todos os direitos e deveres à mesma inerentes.
3- O funcionário que não requerer, no prazo previsto, a sua apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações passa automaticamente à situação de licença sem vencimento de longa duração.
4- O funcionário que não reunir os requisitos para apresentação à junta médica da Caixa Geral de Aposentações deve ser notificado pelo respetivo serviço para, no dia imediato ao da notificação, retomar o exercício de funções, sob pena de ficar abrangido pelo disposto na parte final do número anterior. (…)”
Por outro lado, dispunha o artº 44º do mesmo diploma:
Cômputo do prazo de faltas por doença
“Para efeitos do limite máximo de 18 meses de faltas por doença previsto no nº 1 do artigo 38º, contam-se sempre, ainda que relativos a anos civis diferentes:
a) Todas as faltas por doença, seguidas ou interpoladas, quando entre elas não mediar um intervalo superior a 30 dias, no qual não se incluem os períodos de férias;
b) As faltas justificadas por doença correspondentes aos dias que medeiam entre o termo do período de 30 dias consecutivos de faltas por doença e o parecer da junta médica que considere o funcionário ou agente capaz para o serviço
Com base nas disposições enunciadas, foi a Autora considerada à passagem automática, de licença sem vencimento de longa duração ( cf. nº 7 do probatório). Vejamos:
Acerca desta problemática pronunciou-se o STA, recentemente, no Acórdão de 30/04/2015, no processo 0868/14, que se transcreve:
(…)
“I- Da conjugação do disposto no nº 5, do artº 47º e, do 48º do DL nº 100/99 de 31/03 resulta que a partir do momento em que o funcionário for considerado apto pela junta médica da CGA, passa à situação de licença sem vencimento de longa duração no caso de não voltar ao serviço por um período mínimo de 30 dias consecutivos.
II- A partir da data do laudo da junta médica da CGA, é esta a entidade a determinar a situação do requerente.
III- Deste modo, mostrando-se assente que a autora, a seu pedido, na sequência de se encontrar na situação de faltas por doença desde 10 de Outubro de 2012, foi submetida a junta médica da CGA, que em 26 de Março de 2013 não a considerou incapaz para o serviço, tendo sido notificada dessa decisão em 3 de Maio, e não regressou ao serviço por 30 dias consecutivos, é óbvio que em consequência desta ausência ao serviço, a autora passou de imediato à situação de licença sem vencimento de longa duração, por força do disposto no nº 5 do artº 47º do DL 100/99.
IV- Nos casos em que o trabalhador seja considerado, pela junta médica da CGA, apto para o exercício e funções e interponha o recurso de revisão, tal recurso não suspende os efeitos da 1ª decisão da junta médica, devendo o trabalhador retomar o exercício de funções enquanto aguarda o resultado da junta de revisão, sob pena de não o fazendo, passar à situação de licença sem vencimento de longa duração.
V- O pedido de junta médica de revisão, efectuada ao abrigo do disposto no artº 95º do EA e, do nº 2 do artº 105º-A do DL 100/99 de 31/12, não é de molde a suspender a execução prevista nos nºs 4 e 5 do artº 47 desde último diploma legal.
(…) “
Tratava-se, no caso do citado Acórdão do STA, de uma Magistrada do Ministério Público.
Nos presentes autos, e colhendo a lição do Acórdão supra transcrito, não pode deixar de julgar-se a presente ação improcedente, mantendo-se em consequência, o impugnado ato.”
Vejamos:
Está predominantemente em causa na presente Ação, verificar da legalidade do ato que determinou a passagem da Autora à situação de licença sem vencimento de longa duração por aplicação do artigo 47.° do Decreto Lei n.° 100/99, de 31/03.
Foram imputados ao referido ato, dois vícios, a saber:
a) Omissão do exercício da audiência prévia;
b) Violação de lei (artigo 47.° do Decreto Lei n.° 100/99, de 31 de março).
Diga-se, desde já, que o decidido é para manter.
No que respeita à invocada ilegalidade do ato que determinou a passagem da Autora, aqui Recorrente à situação de licença sem vencimento de longa duração, por aplicação do art.° 47.° do Decreto-Lei n,° 100/99, de 31 de março, é incontornável que aquela, em 4 de julho de 2006 havia completado 18 meses de ausência ao serviço, sendo que em 25 de outubro de 2006, teve alta médica e regressou ao serviço.
Em consequência de se encontrar em situação de baixa clinica desde 2005, a Delegada Regional de Saúde, no dia 30 de janeiro de 2007, requereu a avaliação clínica da recorrente, ao abrigo do disposto na alínea c) do n.° 2, do art.° 19.° do Decreto-Lei n.° 109/2000.
Consequentemente, com base no relatório elaborado pela junta médica, foi a Recorrente considerada em situação de licença sem vencimento de longa duração, desde julho de 2006, o que lhe foi comunicado em 14 de maio de 2007.
Em síntese, a situação de licença sem vencimento de longa duração, resultou da circunstância da Recorrente ter completado em 4 de julho de 2006, dezoito meses de ausência ao serviço, sendo que lhe foi aplicado o art° 47.° do Decreto-Lei n.° 100/99, de 31 de março, então em vigor, que previa que na situação de faltas por doença, findo o prazo de dezoito meses, o trabalhador nomeado podia no prazo de 30 dias, requerer a apresentação à junta médica.
Em concreto, o ato que determinou a passagem da aqui Recorrente à situação de licença sem vencimento de longa duração, resultou de despacho da Coordenadora da então Sub-Região de Saúde de Lisboa, de 27 de julho de 2007, em decorrência do facto da recorrente se encontrar sem trabalhar por períodos superiores a 30 dias há mais de 2 anos.
Acresce que, encontrando-se a recorrente em situação de doença, sendo caso disso, sempre deveria ter requerido a realização de Junta Médica, nos termos do nº 3 do então em vigor Artº 47º Decreto-Lei n.° 100/99, de 31 de março, em face do que, não o tendo feito, passou, ope legis e automaticamente, á situação de licença sem vencimento de longa duração.
No que concerne à recursivamente suscitada ausência de realização de audiência prévia, ainda que se admita tal facto, não se reconhecem efeitos invalidantes resultantes de tal circunstância, uma vez que, se é certo que nos termos do art.° 103.° do CPA, os interessados têm o direito de ser ouvidos no procedimento antes de ser tomada a decisão final, devendo ser informados, nomeadamente, sobre o sentido provável desta, o que é facto é que os direitos do interessado não se mostram beliscados.
Objetivamente, “O princípio da audiência prévia consignado no art.° 100 n.° 1 do CPA, não é violado quando a decisão final, embora tomada sem audiência prévia do interessado, não tenha sido precedida de instrução, e tenha tomado em conta as razões expostas no requerimento por este” (Ac do S.T.A., de 01/07/1997 - Rec. N.° 39531).
Igualmente se discorreu no Ac. do S.T.A. de 20/11/1997 - Rec. N.° 37141, que “A audiência prévia dos interessados, nos termos do art.° 100.° do CPA, só é obrigatória quando a decisão final do procedimento for precedida de instrução, não tendo qualquer justificação quando esta não existir,"
Mais se refere no Acórdão do STA de 16/2/1994 - Rec. N.° 21033, que "Não é violado o direito de audiência referido no n.° 1 do art.° 100.° do Cod. de Procedimento Administrativo, quando a decisão final, embora tomada sem prévia audiência do interessado, não tenha sido precedida de instrução baseando-se apenas em requerimento, provas pareceres com aqueles juntos, o que equivale à situação prevista no art.° 103.°, n.° 2, alínea a) do Cod. de Proc. Administrativo”.
Como evidenciado, estando a recorrente em situação de doença prolongada, sendo caso disso, teria de requerer a realização de junta médica nos termos do n.° 3 do art° 47.° do decreto-lei n.° 100/99, de 31 de março, sendo que, não o tendo feito, operou ope legis, o comando que determina a automática passagem à situação de licença sem vencimento de longa duração, não se vislumbrando que a situação psíquica da Recorrente se mostrasse impeditiva da adoção dos necessários procedimentos administrativos.
Não se vislumbra nem reconhece a invocada aplicabilidade dos art.°s 11.°, n.° 1 alínea d) e art.° 25.° do Decreto-Lei n,° 24/84, de 16 de janeiro, que se reporta à aplicabilidade de pena disciplinar de inatividade, pois que não é uma questão disciplinar que aqui está em causa, pelo que o referido Estatuto, sempre seria aqui inaplicável.
Reitera-se que a situação de licença sem vencimento de longa duração com que a recorrente se viu confrontada, resultou simplesmente da inércia da Recorrente, por não ter em tempo requerido a realização de junta médica.
Finalmente, e no que concerne ainda à questão da não realização de audiência prévia, sempre seria aqui aplicável o principio “utile per inutile non vitiatur”, pois que, com, ou sem a realização de Audiência Prévia, operando automaticamente a “passagem” da Recorrente para a situação de Licença sem vencimento, mostrar-se-ia aquela redundante e inútil.
Como se sumariou no Acórdão deste TCAN nº 02171/09.1BEPRT de 05-12-2014 “O princípio geral de direito que se exprime pela fórmula latina “utile per inutile non vitiatur”, princípio que também tem merecido outras formulações e designações (como a de princípio da inoperância dos vícios, a de princípio anti formalista, a de princípio da economia dos atos públicos e a de princípio do aproveitamento do ato administrativo), vem sendo reconhecido quanto à sua existência e valia/relevância pela doutrina e pela jurisprudência nacionais, admitindo-se o seu operar em certas e determinadas circunstâncias.
Tal princípio habilita o julgador, mormente, o juiz administrativo a poder negar relevância anulatória ao erro da Administração [seja por ilegalidades formais ou materiais], mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar, com inteira segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa, nomeadamente, ou porque não afetou as ponderações ou as opções compreendidas (efetuadas ou potenciais) nesse espaço discricionário, ou porque subsistem fundamentos exatos bastantes para suportar a validade do ato [v.g., derivados da natureza vinculada dos atos praticados conforme à lei], ou seja ainda porque inexiste em concreto utilidade prática e efetiva para o impugnante do operar daquela anulação visto os vícios existentes não inquinarem a substância do conteúdo da decisão administrativa em questão não possuindo a anulação qualquer sentido ou alcance.
A própria jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo tem vindo a seguir a orientação de que os vícios de forma não impõem, necessariamente, a anulação do ato a que respeitam, uma vez que as formalidades procedimentais essenciais se podem degradar em não essenciais, se o vício detetado não tiver a mínima probabilidade de influenciar a decisão tomada, impondo-se, então, o aproveitamento do ato – “utile per inutile non viciatur.”
Como se sumariou também no acórdão deste TCAN nº 216/11.4BECBR, de 03/06/2016, “O princípio do aproveitamento do ato administrativo, é reconhecido quanto à sua existência e relevância, admitindo-se operar em determinadas circunstâncias.
Tal princípio permite negar relevância anulatória ao erro da Administração, mesmo no domínio dos atos proferidos no exercício de um poder discricionário, quando, pelo conteúdo do ato e pela incidência da sindicação que foi chamado a fazer, possa afirmar-se, com segurança, que a representação errónea dos factos ou do direito aplicável não interferiu com o conteúdo da decisão administrativa.
Se não obstante a verificação de vício anulatório do ato recorrido, se concluir que tal anulação não traria qualquer vantagem para o seu destinatário, deixando-o na mesma posição, a existência de tal vício não deve conduzir à anulação, por aplicação do princípio da inoperância dos vícios ou utile per inutile non vitiatur.”
Não está em causa sanar os vícios detetados, mas tão-só tornar inoperante a força invalidante dos mesmos, em resultado da verificada inutilidade da anulação resultante do juízo de evidência quanto à conformidade material do ato com a ordem jurídica, uma vez que a anulação do ato não traduz vantagem real ou alcance prático para o impugnante (cfr. Acórdão do TCAN, de 22/06/2011, proferido no processo n.º 00462/2000-Coimbra)
Trata-se, pois, da assunção de princípio segundo o qual utile per inutile non vitiatur, o que ocorrerá, fundamentalmente, quando se possa concluir que o exercício do direito de audiência em nada alteraria a decisão em questão, uma vez que a passagem da Autora, aqui Recorrente, para a situação de Licença sem Vencimento, operou automaticamente em resultado de não ter sido requerida a realização de Junta Médica, pois que os argumentos que pudessem ser aduzidos no eventual exercício da Audiência Prévia, não lograriam alterar o sentido da decisão.
Não se verifica assim, também, o invocado vício de omissão de audiência prévia.
* * *
Deste modo, em conformidade com o precedentemente expendido, acordam os Juízes que compõem a Secção de Contencioso Administrativo do presente Tribunal Central Administrativo Sul, negar provimento ao Recurso, confirmando-se a Sentença Recorrida.
Custas pela Recorrente
Lisboa, 14 de julho de 2022
Frederico de Frias Macedo Branco
Pedro Figueiredo (Em substituição)
Lina Costa
