01864/02 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A responsabilidade civil extracontratual de um Município por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante (a título de dolo ou negligência) e o nexo de causalidade entre este e o facto.

II- Nos termos do artigo 6º do Decreto-Lei nº 48 051, de 21.11.67, os actos materiais são ilícitos quando infringem normas e princípios jurídicos ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

III- Viola as regras de ordem técnica a que estavam obrigados os agentes do Réu Município a deficiente ligação, pelos funcionários municipais, de um contador ao tubo condutor das águas de consumo do apartamento dos Autores, por forma a verificar-se uma fuga de água, sendo tal conduta ilícita.

IV- Afirmada a existência da ilicitude da conduta referida em 3, por violação das regras de ordem técnica que deveriam ter sido adoptadas, a culpa só seria de excluir se existisse qualquer obstáculo a que os agentes do Réu actuassem pela forma que lhes era exigível, com observância das regras impostas.

Acordam em conferência na 1ª Secção, 3ª Subsecção do Supremo Tribunal Administrativo

1. 1 O Município de Barcelos, inconformado com a decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto que julgou parcialmente procedente a acção declarativa de condenação contra ele intentada por A... e ... e o condenou no pagamento de uma indemnização aos Autores, interpôs recurso jurisdicional para este Supremo Tribunal.

1. 2 Apresentou as alegações de fls. 153 e seguintes, que concluiu do seguinte modo:

“A. - Não compete ao R., ora recorrente, a fiscalização, conservação e reparação das ligações do contador ao tubo de águas do edifício.

B. - Nem lhe compete a fiscalização das anomalias no contador de consumo de água.

C. - Todo o segmento de canalização que se localiza em espaço privado do prédio, não só não integra no conceito de ramal de ligação, como também não se lhe aplica o respectivo regime jurídico.

D. - O que significa que, as obras a executar neste segmento não são da responsabilidade da Câmara Municipal, mas sim, dos utentes do sistema de abastecimento que sejam proprietários, usufrutuários e/ou outros utilizadores (cfr. arts. 23.º a 26.º do D.L. n.º 207/94).

E. - Por isso, concluir-se pela ilicitude da actuação do R por omissão de conservação e de manutenção da ligação do contador ao tubo condutor das águas à fracção dos AA, viola claramente os arts. 4º, n.º 2, al. h), 23.º a 26.º do D.L. n.º 207/94, de 6/8; os arts. 32º, n.º 1, 102º, al. a), 107º, 284º e 285º do Dec. Reg. N.º 23/95 de 23/8; e o art. 2º do D.L. n.º 48051, de 21/11/67.

F. - Já que, a realização das obras necessárias à substituição integral da canalização desde a rede pública até ao limite da propriedade privada compete à entidade gestora e ao proprietário, usufrutuário ou outros utilizadores compete a realização de obras quanto ao segmento que liga o extremo mais próximo do ramal de ligação ao contador.

G. - Não é aplicável a presunção de culpa do art. 493º do Código Civil.

H. - Por um lado, o dever de vigilância imposto no n.º 1 do artigo não compete ao R., mas aos utilizadores dos sistemas prediais de distribuição de água.

I. - Por outro lado, o fornecimento de água não se subsume a uma actividade perigosa prevista no n.º 2 do mesmo artigo.

J. - Ainda que assim não se entendesse, o R. demonstrou a existência de serviços organizados de forma a intervir o mais rapidamente possível reparando as avarias comunicadas, afastando a presunção de culpa prevista no art. 493.º do Código Civil.”

1. 3 Não houve contra-alegações e, neste Supremo Tribunal, a Exmª Procuradora-Geral Adjunta emitiu o parecer de fls. 166 a 168, que se transcreve:

“A nosso ver o recurso jurisdicional não merece provimento.

Conforme tem constituído orientação pacífica deste Supremo Tribunal, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante, o prejuízo ou dano e o nexo de causalidade entre este e o facto.

Dispõe o artº 483º, nº 1, do CC, que aquele que, com dolo ou mera culpa, violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação.

Por sua vez o artº 6º do DL nº 48051, de 21.11.1967, que concretiza esta responsabilidade já no domínio da responsabilidade da Administração Pública por acto ilícito estabelece que se consideram actos ilícitos os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração.

No que concerne à situação em análise, cumpre desde logo adiantar que improcede o argumento - tendente a afastar o pressuposto ilicitude - que parte da invocação de que a ligação do contador ao tubo condutor das águas do consumo da fracção dos autores não se insere em ramal de ligação . É que, não obstante ser verdadeira esta premissa, é irrelevante a argumentação, visto aquele pressuposto da responsabilidade ocorrer por outras razões, como adiante se verá.

Por outro lado, embora se entenda que sobre o Município réu não recaia o dever de fiscalizar o estado da ligação do contador em causa ao tubo condutor das águas do consumo da fracção dos autores – à luz dos artºs 23º e 25º do DL nº 207/94, de 06.08 - , face à matéria de facto considerada provada, afigura-se-nos que neste caso se verificam todos os pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, designadamente a ilicitude e a imputação do facto ao réu (a titulo de culpa).

Constitui matéria dada como provada a de que a fuga de água resultou de uma deficiente ligação do contador ao tubo condutor das águas do consumo da fracção.

O contador e a respectiva ligação ao tubo condutor das águas do consumo da fracção onde os autores habitam inserem-se no sistema predial que, neste caso, abastece o prédio onde se situa essa fracção – cfr artºs 9º e 15º, do DL nº 207/94, de 06.08.

Dispõe este último normativo que os contadores de água das ligações prediais são fornecidos e instalados ela entidade gestora que fica com a responsabilidade da sua manutenção (sublinhado nosso).

Face àqueles factos provados, conclui-se que o réu, por intermédio do seu pessoal que procedeu à instalação do contador, violou regras de ordem técnica ao deixar o contador deficientemente ligado ao referido tubo (deficiente ligação que foi causa da fuga de água).

Assim e face ao disposto no artº 6º do DL nº 48051 essa actuação integra conduta ilícita para efeitos de responsabilidade civil extracontratual.

E integra igualmente conduta culposa, por não corresponder àquela que era exigível e esperada de funcionários zelosos e cumpridores. Aliás, perante a definição de ilicitude contida no artº 6º do DL nº 48051, tal como ponderou o acórdão do STA de 20.07.87 (in AD 325-22), é difícil estabelecer a linha de fronteira entre a ilicitude e a culpa, pois a omissão do cumprimento dos deveres preenche simultaneamente os dois conceitos.

Acontece que o recorrente não questiona a verificação dos restantes pressupostos da responsabilidade, pelo que, face ao exposto, deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional.

Nestes termos, emitimos parecer no sentido de que deverá ser negado provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a procedência parcial da acção interposta, tal como consta da parte decisória da sentença, embora com base em razões parcialmente diversas daquelas em que sentença assentou.”

2 Colhidos os vistos legais, cumpre apreciar e decidir.

2. 1 Com interesse para a decisão, a sentença recorrida considerou assentes os seguintes factos:

“I) O R. celebrou com a chamada "Companhia de Seguros Mundial Confiança, S.A." um contrato de seguro, titulado pela apólice n.º 8.295.355, através do qual transferiu a responsabilidade de indemnizar terceiros pelos prejuízos decorrentes da sua actividade nos termos e com o teor constante de fls. 42 a 56 dos presentes autos cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido; [al. A) da matéria de facto assente]; – -

II) Nos termos do referido contrato de seguro celebrado ficou convencionada uma franquia contratual pelo montante de 10/ó dos prejuízos indemnizáveis, sempre com um mínimo de Esc. 25.000$00; [al. B) da matéria de facto assente]; – -

III) O R. nunca dirigiu à chamada qualquer participação do sinistro em questão nos autos; [al. C) da matéria de facto assente];

IV) Os AA. habitam, desde pelo menos o ano de 1997, uma fracção autónoma correspondente a um apartamento no 8º andar esquerdo de um prédio constituído em regime de propriedade horizontal sito na Av. ..., Arcozelo, Barcelos; [resposta ao item 01º) da base instrutória); – -

V) No "hall" de entrada do referido apartamento habitam, os AA. são donos e possuidores de um armário em madeira (roupeiro e sapateira), de grandes dimensões, onde depositam toda a roupa e calçado do seu casal, da filha menor do casal, ..., e ainda a roupa e calçado de duas sobrinhas da A. mulher que consigo habitam, de nome ... e ...; [resposta ao item 02º) da base instrutória] ; – -

VI) Em início do mês de Setembro de 1998 os AA. constataram a existência de uma fuga de água junto ao contador de água do seu apartamento; ; [resposta ao item 03º) da base instrutória]; – -

VII) Aquela fuga de água resultou de uma deficiente ligação do contador ao tubo condutor das águas do consumo da fracção referida em IV); [resposta ao item 05º) da base instrutória]; – -

VIII) A água verteu no local onde se encontrava instalado aquele contador durante período não apurado; (resposta ao item 06º) da base instrutória]; – -

IX) Após ter sido detectada e participada aquela fuga de água os serviços do R. enviaram um funcionário ao local para reparar a deficiente ligação entre o tubo condutor e o contador de água; (resposta ao item 07º) da base instrutória] ; – -

X) Os AA. desconheceram o dia em que ocorreu o início da fuga de água e o período durante o qual a mesma se manteve dado aquela fuga não ser evidente; (resposta ao item 09º) da base instrutória];

XI) A água em fuga, e proveniente da deficiente ligação do tubo condutor ao contador, infiltrou-se na parede contígua (onde se encontra encostado) ao armário de roupeiro e sapateira onde os AA. depositavam e depositam a sua roupa e calçado e do seu agregado familiar; [resposta ao item 10º) da base instrutória]; – -

XII) Encontravam-se depositados naquele armário toda a roupa e calçado de inverno dos AA., da sua filha menor, e das sobrinhas da A. mulher; [resposta ao item 11º) da base instrutória] ; – –

XIII) Roupa e calçado que os mesmo não utilizavam por os mesmos terem sido arrecadados naquele armário por ocasião da estação de Verão; [resposta ao item 12º) da base instrutória] ; – -

XIV) Tal fuga e infiltração de água, decorrente daquela deficiente ligação, provocou estragos e prejuízos não só no referido armário dos AA. como também no papel de parede e naquelas roupas e calçado que se encontravam arrecadadas; [resposta ao item 13º) da base instrutória]; – -

XV) Em consequência daquela infiltração (inundação de água) os AA. sofreram os estragos e as perdas referidos em XI) e XIV) em valor não apurado; [respostas aos itens 15º) a 20º) da base instrutória]; – -

XVI) O R. não procedeu à fiscalização, conservação e reparação do contador de consumo de água doméstica e suas ligações ao tubo de águas do edifício; [resposta ao item 21º) da base instrutória]; – -

XVII) No dia 04/09/1998, pelas 10.00 horas, foi participado ao Serviço de Águas e Saneamento da Câmara Municipal de Barcelos, por ..., uma fuga de água junto ao contador do 8º Esq./Trás do edifício "Torre ..." em Barcelos; [resposta ao item 23º) da base instrutória]; – -

XVIII) Deslocou-se ao local um funcionário camarário ... no mesmo dia, tendo verificado que existia uma fuga, não muito abundante, entre a segunda argola e o batente na ligação do contador ao tubo condutor da água à fracção, o que provocava humidade também na caixa do contador sita no corredor de acesso às escadas do prédio; [resposta ao item 24º) da base instrutória]; – -

XIX) A reparação desta fuga de água no contador consistiu na substituição do "linho" e dos "amilhos" ; [resposta ao item 25º) da base instrutória]; – -

XX) O mesmo funcionário verificou no final que o contador ficou em perfeitas condições de funcionamento e a fuga de água reparada; [resposta ao item 26º) da base instrutória]; – -

XXI) No concelho de Barcelos encontram-se instalados milhares de contadores; [resposta ao item 29º) da base instrutória] ; – -

XXII) Por regra, quando os contadores estão no exterior das habitações, como é o caso deste específico contador, a leitura para cobrança do consumo de água é feita mensalmente por funcionário camarário; (resposta ao item 30º) da base instrutória].”

2. 2 O Direito

O Recorrente Município de Barcelos discorda da decisão do Tribunal Administrativo de Círculo do Porto, que o condenou no pagamento de uma indemnização aos Autores, com fundamento na prática de actos ilícitos e culposos por parte dos seus agentes, geradores dos prejuízos cujo ressarcimento foi peticionado na acção.

Concretamente, o Recorrente põe em causa a existência dos pressupostos da responsabilidade civil relativos à ilicitude e à culpa, que o Tribunal deu como verificados no caso em apreço.

Vejamos:

Constitui jurisprudência pacificamente aceite que, a responsabilidade civil extracontratual do Estado e pessoas colectivas por factos ilícitos praticados pelos seus órgãos ou agentes assenta nos pressupostos da idêntica responsabilidade prevista na lei civil, que são: o facto, a ilicitude, a imputação do facto ao lesante (a título de dolo ou negligência) e o nexo de causalidade entre este e o facto.

Efectivamente, de harmonia com o preceituado no artigo 483º do Código Civil “aquele que com dolo ou mera culpa violar ilicitamente o direito de outrem ou qualquer disposição legal destinada a proteger interesses alheios fica obrigado a indemnizar o lesado pelos danos resultantes da violação”.

O artigo 6º do Decreto-Lei nº 48 051, de 21.11.67, que regula a responsabilidade civil extra-contratual do Estado e demais pessoas colectivas públicas no âmbito de actos de gestão pública, considera ilícitos “os actos jurídicos que violem as normas legais e regulamentares ou os princípios gerais aplicáveis e os actos materiais que infrinjam estas normas e princípios ou ainda as regras de ordem técnica e de prudência comum que devam ser tidas em consideração”.

A culpa afere-se, de acordo com o disposto no artigo 4º, nº 1 do citado Decreto-Lei nº 48 051, nos termos do artigo 487º, nº 2 do Código Civil, ou seja, na falta de outro critério legal, pela diligência de um bom pai de família, em face das circunstâncias de cada caso; o que, transposto para o campo da responsabilidade civil dos entes públicos, supõe a referência ao funcionário ou agente zeloso e cumpridor.

A sentença recorrida, face à factualidade provada, designadamente tendo em conta as respostas aos itens 3º, 5º, 6º e 21º da base instrutória (nºs VI, VII, VIII e XVI da matéria de facto provada), considerou que os funcionários do Réu agiram ilicitamente pois, “...omitiram os deveres de fiscalização, de conservação e de manutenção do contador pertencente ao R. e respectiva ligação daquele contador ao tubo condutor das águas do consumo da fracção onde os AA habitam o que motivou a inundação da habitação destes e prejuízos, violando, assim, igualmente o direito de propriedade dos lesados ora demandantes”. (página 131, 1º parágrafo)

Considerou ainda a referida sentença que, o Réu, através dos seus agentes, podia e devia ter agido de outro modo, cumprindo as regras e comandos legais que lhe impunham aqueles deveres de vigilância, conservação e manutenção, sendo a respectiva actuação negligente, pelo que também se encontrava verificado o pressuposto indemnizatório relativo à culpa.

O Réu impugna o decidido quanto a estes dois pressupostos da responsabilidade civil extracontratual, argumentando em síntese:

- Está provado que a fuga da água não se verificou propriamente no contador, mas na ligação deste ao tubo condutor das águas do consumo da fracção onde os A.A. habitam.

- Esse tubo condutor não é um ramal da ligação dos sistemas, tal como é definido pelo artigo 32º, nº 1 do Decreto Regulamentar nº 23/95, cuja instalação, substituição ou remoção compete às Câmaras Municipais, nos termos do artigo 4º, nº 3, alínea h) do Decreto-Lei nº 207/94, de 6 de Agosto (no mesmo sentido os artigos 282º e 285º do Regulamento Geral dos Sistemas Públicos e Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem das Águas Residuais, aprovado pelo Decreto Regulamentar nº 23/95, de 23 de Agosto).

- As obras a executar nos segmentos de canalização que se localizem em espaço privado do prédio competem aos utentes do sistema de abastecimento que sejam proprietários, usufrutuários e/ou utilizadores (artigos 23º a 26º do Decreto-Lei nº 207/94), o que, seria o caso dos autos.

- Daí que, em sua tese, a sentença recorrida, ao concluir pela ilicitude da actuação do Réu, teria violado os dispositivos citados do Decreto-Lei nº 207/94, de 6 de Agosto e do Decreto Regulamentar nº 23/95, de 23 de Agosto.

- A presunção de culpa prevista no artigo 493º do Código Civil, sustenta ainda o Réu, não é aplicável no presente caso, pois, por um lado, o dever de vigilância imposto no nº 1 do citado artigo, não compete ao R. mas aos utilizadores dos sistemas prediais de distribuição da água; por outro lado, o fornecimento de água não se subsume a uma actividade perigosa prevista no nº 2 do mesmo artigo.

- Ainda que assim não se entendesse, o Réu demonstrou a existência de serviços organizados de forma a intervir o mais rapidamente possível reparando as avarias comunicadas, pois, no próprio dia em que foi comunicada a avaria, deslocou-se ao local um funcionário camarário que a reparou.

Ficaria, assim, afastada a presunção de culpa prevista no artigo 453º do Código Civil.

Não tem, porém, razão.

Na verdade:

Dispõe o artigo 15º do citado Decreto-Lei nº 207/94, de 6 de Agosto que “Os contadores de água das ligações prediais são fornecidos e instalados pela entidade gestora, que fica com a responsabilidade da sua manutenção” (itálico nosso)

Por seu turno, o artigo 295º, nº 1 do Decreto Regulamentar

nº 23/85, de 23 de Agosto, que aprova o Regulamento Geral dos Sistemas Públicos e Prediais de Distribuição de Água e de Drenagem de Águas Residuais, reproduz, na íntegra, o teor do transcrito artigo 15º do Decreto-Lei nº 207/94, de 6 de Agosto.

Ora, conforme consta da matéria de facto assente, em consonância com a factualidade provada após a discussão da causa, a fuga de água junto ao contador do apartamento dos Autores, geradora dos danos em cuja indemnização o Réu foi condenado, resultou de uma deficiente ligação do contador ao tubo condutor das águas do consumo da fracção habitada pelos Autores (cf. alíneas VI, VII, VIII e XI e respostas aos itens 3º, 5º, 6º e 10º da base instrutória).

Face àqueles factos provados, impõe-se concluir, tal como refere o Mº Público no seu parecer, que «o réu, por intermédio do seu pessoal que procedeu à instalação do contador, violou as regras de ordem técnica ao deixar o contador deficientemente ligado ao referido tubo (deficiente ligação que foi causa da fuga de água)».

Tal actuação preenche, assim, o conceito de ilicitude que atrás se explicitou e a que se refere o artigo 6º do Decreto-Lei nº 48.051 de 21.11.67.

E, o comportamento dos agentes do Réu, justificativo da condenação deste, é também culposo, ao invés do defendido pelo Recorrente.

Conforme ensina Antunes Varela (Das obrigações em Geral, 6ª ed. pág. 531) «agir com culpa significa actuar em termos de a conduta do agente merecer a reprovação ou censura do direito. E a conduta do lesante é reprovável quando, pela sua capacidade e em face das circunstâncias concretas da situação, se conclui que ele podia e devia ter agido de outro modo».

Parece claro que, ao violarem as regras técnicas que deveriam ser tidas em consideração na instalação do contador e sua ligação ao tubo contador das águas do consumo da fracção habitada pelos Autores, procedendo a uma ligação deficiente, os agentes do Município Réu agiram de forma censurável.

A respectiva culpa só seria de excluir se existisse qualquer obstáculo a que os Agentes do Réu actuassem com a exigível diligência e cuidado, o que, conforme bem se refere na sentença sob recurso, não resulta da prova produzida.

De facto, não se vislumbra qualquer obstáculo a que os funcionários do Réu que procederam à instalação do contador e respectiva ligação ao tubo condutor em referência, pudessem ter realizado essa tarefa com correcção técnica, por forma a, designadamente, não se verificarem fugas de água.

De resto, como este Supremo Tribunal o tem afirmado em diversos arestos – de que são exemplo os produzidos nos recursos 24579 e 43.956, de 20.10.87 e 8-7-99, respectivamente – dada a definição ampla de ilicitude constante do artigo 6º do Decreto-Lei nº. 48.051 de 21.11.67, torna-se difícil estabelecer uma linha de fronteira entre os requisitos da ilicitude e da culpa, «de tal modo que, estando em causa a violação do dever de boa administração através de uma conduta ilegal, o elemento culpa dilui-se na ilicitude, isto é, a culpa assume o aspecto subjectivo da ilicitude que se traduz na culpabilidade do agente por ter violado regras jurídicas ou de prudência que tinha obrigação de conhecer ou adoptar».

Impõe-se, pois, concluir que os funcionários do Réu, no desempenho da actividade a que nos vimos referindo, não usaram da perícia e diligência que lhes era imposta, agindo com culpa.

A circunstância, alegada pelo Recorrente como excludente da respectiva culpa, de ter procedido, através dos seus funcionários, à reparação da ligação defeituosa logo que alertado pelos Autores, apenas releva quanto ao facto de evitar a continuação da fuga de água e a provável ocorrência de maiores prejuízos; não é, porém, bastante para obstaculizar o juízo de censura que o comportamento anterior dos funcionários que procederam à instalação do contador e respectiva ligação ao tubo condutor das águas de consumo do apartamento habitado pelos Autores merece.

Improcede, pois, totalmente, a argumentação utilizada pelo Recorrente, nas respectivas alegações, em crítica ao juízo efectuado pela sentença recorrida quanto à verificação dos pressupostos da responsabilidade civil relativas à ilicitude e à culpa, em relação aos danos cuja reparação foi condenado.

Deste modo, não vindo impugnados os restantes pressupostos em que se fundou a condenação do Réu, impõe-se concluir pela confirmação da decisão recorrida.

3 Nestes termos, acordam em negar provimento ao recurso confirmando a decisão recorrida.

Sem custas, por delas estar isento o Réu.

Lisboa, 24 de Setembro de 2003.

Maria Angelina Domingues – Relatora – J. Simões de Oliveira – António Samagaio