22 O Direito
O acórdão deste STA, de fls. 239 e segs., admitiu o presente recurso de revista excepcional, do acórdão do TCA, referido em 1.3, aduzindo a seguinte fundamentação:
“Como decorre dos autos, o TAF de Braga, por sentença, de 15-11-07, decretou a perda de mandato da agora Recorrente.
E, isto, por se ter entendido, em síntese, que a Recorrente não apresentou, atempadamente, junto do Tribunal Constitucional a sua declaração de rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais, apesar de notificada, por carta registada com aviso de recepção, para o fazer, não tendo, contudo, acatado culposamente tal notificação (cfr. fls. 85-94).
Ora, a tese acolhida no TAF foi coonestada pelo TCA que, destarte, manteve a decretada perda de mandato.
Sucede que, como já se sabe, a Recorrente discorda da posição assumida no dito Acórdão do TCA, defendendo, que este aresto enferma, designadamente, de erro de julgamento, em sede do entendimento nele perfilhado quanto ao que se considerou ser o seu incumprimento culposo da obrigação de apresentar, atempadamente, a já referida declaração de rendimentos.
Esta “formação” do STA já teve oportunidade de se pronunciar sobre a admissão da revista num processo em que se levantavam questões similares às agora suscitadas pela Recorrente, acabando por admitir a revista, como foi o caso, entre outros, do Ac. de 26-9-07, proferido no Rec. 733/07-11, não se vislumbrando razões para divergir do decidido neste último aresto no tocante à admissão do recurso, valendo, aqui, a argumentação aduzida no citado Acórdão em prol da admissão do recurso.
Com efeito, as questões que a Recorrente pretende ver dirimidas e que referencia como sendo de importância fundamental (cfr. a 2ª conclusão da sua alegação, a fls. 222/222v.) e que passam, designadamente, pela indagação a proceder sobre qual a forma de que se deve revestir a notificação prevista no nº 1, do artigo 3º da Lei 4/83 e também sobre a definição do sentido e alcance da exigência consagrada no referido nº 1, quando nele se fala de “incumprimento culposo”, são questões que envolvem um certo grau de dificuldade ao nível das pertinentes operações exegéticas e que legitimam a intervenção do STA, atenta a relevância jurídica das questões em causa.
É, assim, de concluir que, no caso vertente, se verificam os pressupostos de admissão do recurso de revista.”
Vejamos:
2.3 Preliminarmente cabe deixar assente que, no presente recurso de revista se têm de considerar assentes os factos dados como provados pelo acórdão recorrido, tal como resulta do preceituado nos nºs 3 e 4 do artº 150º do C.P.T.A..
Efectivamente, nos termos dos citados dispositivos legais, “aos factos materiais fixados pelo tribunal recorrido, o tribunal de revista aplica definitivamente o regime jurídico que julgue adequado” (nº 3), não podendo ser objecto de revista o erro na apreciação das provas e na fixação dos factos materiais da causa, “salvo havendo ofensa de uma disposição expressa da lei que exija certa espécie de prova para a existência do facto ou que fixe a força de determinado meio de prova”.
Nas alegações do recurso de revista, a Recorrente pugna pela alteração da decisão da 1ª instância quanto ao facto dado como assente no ponto 3 dos factos provados, alteração que, tendo também sido peticionada no recurso para o Tribunal Central Administrativo, foi indeferida pelo acórdão recorrido, com a fundamentação constante de fls. 178 e 179, que se transcreve:“Seguidamente veio a recorrente alegar que não poderia ser dado como provado o facto constante do ponto 3 da matéria assente uma vez que não foi ela que assinou o aviso de recepção da carta que lhe foi enviada pelo Tribunal Constitucional e o Ministério Público não provou quando é que a recorrente teve conhecimento de tal missiva. Na verdade a matéria de facto vertida no ponto 3 da matéria de facto assente (Por não o ter feito, a Ré foi notificada por carta registada com aviso de recepção, com data de 6 de Dezembro de 2006, para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos) resulta desde logo provada por a mesma ter sido por si confessada na contestação.
O Ministério Público alegou no art. 3º da petição da acção:
“Não o tendo feito, foi notificado por carta registada com A/R em 2006/12/06, para nos termos do n.º 1 do art. 3º e al n) do art. 4º daquele diploma, para apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, (...), incorrer em declaração de perda do mandato (...)”.
Por sua vez a recorrente na sua contestação refere quanto a tal factualidade concreta no artigo 1º da sua contestação:
“Corresponde à verdade o alegado nos artigos 1º, 2º e 3º da douta p.i.”.
Ou seja, com a confissão - “Confissão é o reconhecimento que a parte faz da realidade de um facto que lhe é desfavorável e favorece a parte contrária”, cfr. art. 352º do CC - constante deste artigo 1º da contestação a recorrente aceitou, sem margem para qualquer dúvida, de que havia sido notificada da missiva proveniente do Tribunal Constitucional no dia 6/12/2006.
E tanto assim é que, quer ao longo de toda a contestação, quer em todas as outras intervenções processuais, nunca a recorrente levantou a questão de não ter sido efectivamente notificada de tal missiva no dia 6/12/2006. Só agora em sede de recurso que dirigiu a este Tribunal é que a recorrente levanta tal questão, alterando a posição que até aqui vinha mantendo quanto a tal facto concreto, pelo que, tendo a recorrente confessado tal facto, cfr. art. 356º, n.º 1 do CC e art. 490º, do CPC, estava o Ministério Público desonerado de o provar nos termos do disposto no art. 358º, n.º 1 do CC — A confissão judicial escrita tem força probatória plena contra o confitente -, tanto mais que esse facto não é um dos abrangidos pelo disposto no art. 354º do mesmo CC.
Assim, e face à sua confissão quanto a tal matéria de facto, pode-se concluir que o ponto 3 da matéria de facto assente não enferma de qualquer erro material ou de julgamento, tanto mais que a veracidade de tal facto é confirmada pelo teor da acta da reunião camarária junta pela recorrente em sede de audiência pública realizada nestes autos.
Improcede, assim, nesta parte o recurso que nos vinha dirigido.”
Não estando em causa a situação excepcional prevista no nº 4 do artº 150º do CPTA, temos pois de considerar assente, tal como julgaram as instâncias que, não tendo apresentado no Tribunal Constitucional, no prazo de 60 (sessenta) dias a contar do início do exercício das funções para que foi eleita, a declaração dos rendimentos bem como do seu património e cargos sociais (2 dos factos provados) “a Ré foi notificada por carta registada com aviso de recepção, com data de 6 de Dezembro de 2006, para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos [o qual terminou em 6 de Janeiro de 2007]”.
Cabe, agora, apreciar as questões de direito consideradas relevantes pelo acórdão que admitiu a revista, e que passam, designadamente, “pela indagação a proceder sobre qual a forma de que se deve revestir a notificação prevista no nº 1, do artº 3º da Lei 4/83 e também sobre a definição do sentido e alcance da exigência consagrada no referido nº 1, quando nele se fala de “incumprimento culposo”.
A questão enunciada em primeiro lugar foi já objecto de apreciação em diversos arestos deste S.T.A., proferidos em recursos de revista, em sentido essencialmente idêntico (cf., designadamente, ac. de 25.09.07, p. 693/07, ac de 8.11.07, p. 733/07; ac. de 28.11.07, p. 734/07; ac. de 5.12.07, p. 804/07; ac. de 5.12.07, p. 871/07; ac. de 24.1.08, p. 950/07).
Assim, e no respeitante à forma que deverá revestir a notificação, pondera-se no acórdão deste S.T.A., de 28.11.07, p. 734/07:
“O art. 3º, n.º 1, da Lei 4/83, de 2 de Abril, na redacção da Lei 25/95, de 1 de Agosto, tem a seguinte redacção:
“1 - Em caso de não apresentação das declarações previstas nos artigos 1.° e 2.°, a entidade competente para o seu depósito notificará o titular do cargo a que se aplica a presente lei para a apresentar no prazo de 30 dias consecutivos, sob pena de, em caso de incumprimento culposo, salvo quanto ao Presidente da República, ao Presidente da Assembleia da República e ao Primeiro-Ministro, incorrer em declaração de perda do mandato, demissão ou destituição judicial, consoante os casos, ou, quando se trate da situação prevista na primeira parte do n.° 1 do artigo 2.°, incorrer em inibição por período de um a cinco anos para o exercício de cargo que obrigue à referida declaração e que não corresponda ao exercício de funções como magistrado de carreira.
(…)”
Nada nos diz o preceito – nem qualquer outra disposição legal - sobre a forma da notificação em causa, nem sobre o local para onde a mesma deve ser remetida. Devemos, pois, recorrer à lei geral.
O Código de Procedimento Administrativo, no art. 70º sob a epígrafe “Forma das notificações”, diz-nos que as mesmas podem ser feitas:
- “a)Por via postal, desde que exista distribuição domiciliária na localidade de residência ou sede do notificando;
- b)Pessoalmente, se esta forma de notificação não prejudicar a celeridade do procedimento ou se for inviável a notificação por via postal;
- c)Por telegrama, telefone, telex ou telefax, se a urgência do caso recomendar o uso de tais meios;
- d)Por edital a afixar nos locais de estilo, ou no anúncio a publicar no Diário da República, no boletim Municipal ou em dois jornais mais lidos da localidade da residência ou sede dos notificandos, se os interessados forem desconhecidos ou em tal número que torne inconveniente outra forma de notificação.”
Há, nas regras do art. 70º, alguma precedência. A notificação edital, por exemplo, só pode ser feita se for impossível (ausência) ou excessivamente incerta (elevado número de pessoas a notificar) a notificação postal, ou pessoal (por entrega em mão ao destinatário). Mas, entre as regras das alíneas a) e b) não há qualquer precedência. Como defendem ESTEVES DE OLIVEIRA e outros (Código de Procedimento Administrativo, 2ª edição, pág. 361) havendo concorrência de pressupostos, isto é, não sendo inviável a notificação postal e não havendo atraso por ela ser feita pessoalmente, a Administração pode escolher livremente uma dessas formas de notificação.
No presente caso, não era inviável a notificação postal e também não havia atraso se a mesma fosse feita por “entrega em mão”, pelo que qualquer das formas cumpria a forma da notificação prevista no art. 70º do CPA.
Não será assim se houver lei especial que afaste este regime.
Este aspecto da questão foi equacionado no voto de vencido no acórdão do TCA, apelando para a natureza sancionatória do procedimento em curso. Também o recorrente lhe dá especial destaque e o acórdão preliminar deste Supremo Tribunal, sobre a admissibilidade do recurso, põe o acento tónico neste ponto, considerando pertinente a questão de saber se “atenta a natureza da cominação estatuída naquela norma, a notificação terá, necessariamente, carácter pessoal”.
Não existe qualquer norma que visando directa e expressamente a notificação para a apresentação da declaração de rendimentos, imponha a notificação através de “entrega em mão” (notificação pessoal).
Também não é no Código de Processo Penal que podemos encontrar uma regra (analogicamente) aplicável, pois no processo penal a notificação do arguido, depois de prestar Termo de Identidade e Residência é feita através de aviso postal simples – cfr. art. 196º, 3 do CPP e Reclamação Penal n.º 5091/07.4, publicada in www.trp.pt – Reclamações.
Mais difícil é a questão de saber se é aplicável “por analogia” o regime do art. 59º, 1, do Estatuto Disciplinar, que manda notificar pessoalmente o arguido da acusação, para haver a certeza da sua efectiva notificação. As razões de certeza estão ligadas ainda à efectiva garantia do direito de defesa, e, portanto, são as mesmas razões que justificariam a notificação pessoal do titular do cargo político perante a cominação de perda de mandato.
Para responder a este aspecto da questão impõe-se fazer uma distinção entre os requisitos da notificação e da culpa no incumprimento. A notificação pode obedecer a todos os requisitos legais e, ainda assim, não haver culpa no incumprimento dos deveres que através da mesma se comunicavam – pense-se na hipótese do notificando provar o justo impedimento.
Em contrapartida a exigência de culpa no incumprimento não implica necessariamente a notificação pessoal. Se houver a certeza de que o notificando recebeu a notificação postal, podemos concluir que o subsequente incumprimento foi culposo se não sobrevierem razões justificativas.
A culpa qualifica uma actuação de quem não procede com o cuidado a que segundo as circunstâncias “está obrigado e de que é capaz” (é a definição de negligência hoje constante do art. 15º do C. Penal). Assim, em situações, como a dos presentes autos, só haverá incumprimento culposo se o titular do cargo conhecesse (ou pudesse e devesse conhecer) a obrigação em causa. Como não pode haver presunções de culpa, em qualquer procedimento sancionatório, nos termos do art. 32º, n.ºs 2 e 10 da Constituição, a prova da expedição do aviso postal, nunca pode equivaler à prova desse conhecimento. Não podem ser, por isso, aplicáveis as presunções previstas no art. 254º, n.º 2 e 3 do Código de Processo Civil. Como se disse no acórdão deste Supremo Tribunal de 14-8-2007, proferido no processo 0681/07, num caso idêntico (também relativa a um vereador da mesma Câmara Municipal) “… uma tal culpa (…) seria mesmo inconcebível se ele não tivesse sido notificado para cumprir, naquele “prazo de 30 dias consecutivos”, o dever já entretanto em falta. (…) E tudo isto se prende com um ponto absolutamente óbvio: só após ser seguro que o recorrido, por via da notificação, realmente tomara conhecimento do prazo poderia dizer-se que lhe era exigível observá-lo – e que, portanto, o incumprimento dele era susceptível de ser havido como culposo”.
Tendo em conta esta distinção podemos afirmar que a exigência de culpa no incumprimento não impõe, nem implica a notificação pessoal. Implica ou impõe, sim, que qualquer que seja a forma de notificação, o titular do cargo político, tenha conhecimento da obrigação cujo incumprimento dentro do prazo legal implica a perda do mandato. Para que o comportamento do notificando seja passível de um juízo de censura a título de culpa, qualquer forma de notificação legalmente prevista é possível, mas trata-se apenas de uma condição necessária e nunca de uma condição suficiente: Provada a notificação na forma legal é necessário ainda provar a culpa no incumprimento.
Sendo assim, não há razão para a aplicação analógica do art. 59º, 1, do Estatuto Disciplinar, dado que a notificação por via postal, só por si, não implica o incumprimento culposo da respectiva obrigação. Mas, se apesar da notificação postal, o autor (Ministério Público) provar que o réu (titular do cargo político) recebeu efectivamente a notificação, então, estarão reunidos os pressupostos para a declaração de perda do mandato – sem que possa invocar-se a invalidade da notificação.
Com este entendimento, o destino do objecto postal (domicílio profissional ou residência habitual) só por si não é determinante. O local para onde for enviada a notificação é apenas um dos elementos a ter em conta na apreciação dos factos de onde emerge a culpa, cuja alegação e prova cabe ao autor – por força da presunção de inocência, aqui também aplicável, nos termos do art. 32º, 2 e 10, da Constituição.
Podemos responder, então, à questão que o acórdão preliminar entendeu submeter à revista. A separação metodológica entre os requisitos da notificação e da culpa no cumprimento da obrigação leva-nos a aplicar à notificação as regas gerais do art. 70º do CPA, ou seja, na ausência de lei especial, a aceitar como admissível a notificação através de aviso postal ou de carta registada com aviso de recepção. Porém, como vimos, a possibilidade de escolha quanto à “forma de notificação” não dispensa a existência de culpa, aferida nos termos também expostos: só pode haver culpa no incumprimento da obrigação de entrega da declaração de rendimentos susceptível de provocar a perda de mandato, no caso do titular do cargo político ter recebido a notificação com essa cominação.”
Acompanha-se, inteiramente, esta ponderação, sendo de salientar, tal como na mesma se regista que «a exigência de culpa no incumprimento não impõe, nem implica a notificação pessoal. Implica ou impõe, sim, que qualquer que seja a forma de notificação, o titular do cargo político tenha conhecimento da obrigação cujo incumprimento dentro do prazo legal implica a perda do mandato».
Aplicando esta doutrina, que se tem como correcta, ao caso dos autos, resulta ser indiferente que o aviso de recepção do ofício do Tribunal Constitucional (advertindo a Recorrente da obrigação de apresentar a declaração de rendimentos e cargos sociais, no prazo de trinta dias) tenha sido assinado por uma funcionária da Câmara, no dia 6 de Dezembro. O que releva é que a Recorrente tenha tido conhecimento dessa notificação, facto que, como se encontra decidido pelo acórdão recorrido, ocorreu em 6.12.06, nos termos da confissão da própria Recorrente.
2.4 Quanto à caracterização do “incumprimento culposo”
A este respeito, a Recorrente defende, em síntese:
“Não quis praticar um acto ilícito ou ilegal ao não entregar a declaração no prazo legalmente estipulado” tendo, assim, agido com negligência.
- -A situação de incumprimento a que se refere o nº 1 do artº 3º da Lei 4/83, de 2 de Abril, com a redacção dada pela Lei 25/95, de 18 de Agosto, já não se verificava aquando da citação da R. para a acção.
- -Um dos pressupostos essenciais para a perda de mandato é o dolo directo e a Recorrente não agiu com dolo directo: apenas praticou uma conduta omissiva e negligente.
Não tem, porém, razão.
O artº 3º, nº 1 da Lei 4/83, na redacção da Lei 25/95, de 18 de Agosto, apenas exige um “incumprimento culposo” e não doloso, da obrigação em causa.
O intérprete deve presumir que o legislador soube exprimir o seu pensamento em termos adequados e, nomeadamente, quando recorreu ao uso de conceitos com um determinado significado técnico-jurídico.
Como bem se refere no acórdão deste S.T.A., de 28.11.07, p. 734/07, cuja argumentação parcialmente se transcreveu, “a culpa qualifica uma actuação de quem não procede com o cuidado a que segundo as circunstâncias “está obrigado e de que é capaz” (é a definição de negligência hoje constante do artº 15º do C. Penal)”.
É a própria Recorrente que reconhece que actuou com negligência.
E essa negligência, ou culpa, é de considerar como grave, conforme, de resto, tem sido reconhecido por este S.T.A., em situações idênticas (v. ac. de 25/9/07, p. 693/07; ac. de 22/08/07, p. 690/07).
Na verdade:
Ao fixar um prazo de sessenta dias, contados da data do início do exercício das funções do titular do cargo político, para a apresentação da declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais, a lei está, inequivocamente, a estabelecer uma obrigação, para ser cumprida no prazo que aí se estipula.
Não sendo cumprida a obrigação no aludido prazo, a lei (artº 3º, nº 1), previu ainda uma nova chamada de atenção, pelo Tribunal Constitucional, para a necessidade do seu adimplemento, com a cominação de não sendo apresentada culposamente no prazo de 30 dias a contar da notificação, incorrer nas sanções aí previstas, designadamente, no que ao presente caso importa, perda de mandato.
Como bem se refere na sentença do TAF de Braga, “Sendo a Ré titular de um cargo político, e não distinguindo a Lei entre Vereadores em regime de permanência ou não permanência (isto é, com pelouro ou sem pelouro), para efeitos de caracterizar a obrigação ou o dever de apresentar no Tribunal Constitucional a declaração dos seus rendimentos, bem como do seu património e cargos sociais, no prazo de 60 dias após o início das suas funções, ou seja, após ter tomado posse, não podia a Ré deixar de cumprir essa obrigação decorrente do seu estatuto legalmente estabelecido”.
O incumprimento culposo refere-se à não apresentação atempada da declaração, bem como da respectiva renovação, e não, apenas a situações em que os destinatários da norma nunca apresentem a declaração em falta.
Daí que, não releve para evitar a sanção prevista na lei a apresentação da declaração, depois do prazo estabelecido pelo Tribunal Constitucional, e, nomeadamente, antes da propositura da acção com vista à declaração da perda de mandato, ao invés do sustentado pela Recorrente.
Efectivamente, uma tal interpretação não explica o estabelecimento de prazos para o cumprimento da obrigação, e não leva em conta que o objectivo da lei é permitir, com a periodicidade de que a mesma dá nota (anualmente), o controlo público da riqueza dos titulares dos cargos políticos, e, dessa forma, evitar os casos de corrupção e preservar o prestígio da classe política.
Só razões que justificassem o aludido incumprimento, retirando-lhe censurabilidade, ou seja, que excluíssem a culpa, poderiam obstar à aplicação da sanção prevista na lei.
Ora, no presente caso, como o acórdão recorrido reconhece, e bem, inexistem razões excludentes da culpa da Recorrente.
Como, com inteiro acerto, se pondera na sentença do TAF de Braga, confirmada pelo acórdão recorrido “A invocação dada pela Ré, de que era prática corrente que os Vereadores sem pelouro não apresentassem essa declaração, e que essa informação também lhe foi prestada por juristas consultados, assoma alegação sem qualquer pertinência, porquanto o que está em apreciação, não é o costume autárquico, ou a responsabilização de quem prestou essas informações, antes pois, a apreciação da responsabilidade de quem, pré-existindo um diploma cuja interpretação não suscita dúvidas quanto à aplicabilidade à Autora desse regime legal, tendo procurado essas informações, se bastou com elas, e depois, quando regularmente notificada pelo Tribunal Constitucional, num prazo que se pode considerar de mora legalmente considerada, não veio a apresentar a declaração em apreço, antes e apenas, dias antes da sua citação para os termos desta acção.”.
O comportamento que a Recorrente assumiu deve ser qualificado gravemente culposo, “uma vez que persistiu no erro apesar de lhe ser dito que essa persistência determinaria a perda do seu mandato”, culpa essa que não é diminuída pelo facto de, posteriormente, após ter expirado o prazo de 30 dias, contado da notificação do Presidente do Tribunal Constitucional, ter apresentado o documento em falta (ac. de 22.8.07, p. 690/07; ac. de 25.9.07, p. 693/07).
Mostrando-se, assim, improcedentes ou irrelevantes todas as conclusões da alegação do recurso, merece ser confirmada a decisão das instâncias.
3. Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam em negar a revista, confirmando a decisão recorrida.
Custas pela Recorrente, fixando-se em € 10 unidades de conta a Taxa de Justiça.
Lisboa, 28 de Maio de 2008. – Maria Angelina Domingues (relatora) – António Bento São Pedro – Edmundo António Vasco Moscoso.
