0285/22.1BELLE-A - Supremo Tribunal Administrativo

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO SUPREMO TRIBUNAL ADMINISTRATIVO RELATÓRIO A..., S.A., com sede na Avª ..., ..., ..., ... ..., intentou, no TAF de Loulé (TAF) contra o IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, I.P , NIPC 508136644, com sede social na Rua do Castilho, nº 45-51, 1269-164 Lisboa, providência cautelar de suspensão da eficácia do acto de 24-02-2022, preferido no âmbito do processo 1032/2020/PRV/DEV/NIFAP 7704005 , e a regulação provisória de quantias atinentes, com o pagamento de tranches do financiamento aprovado ao abrigo do PO MAR 2020, em relação às despesas elegíveis. O TAF de Loulé, por decisão proferida em 01 de Agosto de 2022, indeferiu a providência cautelar e a regulação provisória de quantias, com fundamento na não verificação do requisito do periculum in mora. A A., A..., S.A , inconformada apelou para o TCA Sul da sentença proferida pelo TAF de Loulé e, este, por acórdão proferido a 20 de Outubro de 2022, concedeu provimento ao recurso, revogou a sentença recorrida no segmento em que concluiu pela não verificação do periculum in mora e, conhecendo dos demais pressupostos de que depende a concessão da tutela cautelar em substituição do tribunal recorrido, indeferiu o pedido cautelar formulado pela recorrente, nele se incluindo o pedido de regulação provisória do pagamento de quantias, por falta da verificação do requisito do fumus boni iuris. Novamente inconformada, a A..., S.A , interpôs o presente recurso de revista, tendo na respectiva alegação, formulado as seguintes conclusões: O Acórdão recorrido decidiu em 2ª instância de um recurso interposto pela Recorrente, dando provimento ao seu pedido, mas, julgado ultra petitionis , indeferindo as providências cautelares requeridas. A sentença de 1ª instância recorrida, objeto do Acórdão ora recorrido, julgou improcedentes as providências cautelares requeridas pela Recorrente por considerar não verificado o periculum in mora . Uma vez considerando não verificado esse requisito o Tribunal de 1ª instância considerou prejudicada a necessidade de conhecer dos demais requisitos de adoção das providências cautelares, cingindo-se a sentença proferida apenas e tão só ao periculum in mora . O Venerando Tribunal a quo julgou improcedente a fundamentação dessa sentença de 1ª instância, fundamentando de forma concludente que, de facto, se verifica in casu o periclum in mora que justifica a adoção das providências requeridas. Dessa forma dando provimento ao pedido da Recorrente e revogando a sentença de 1ª instância recorrida. Porém, ao abrigo dos poderes conferidos pelos números 1 a 3 do artigo 149º CPTA, decidiu ultra petitionis , apreciando a validade de todos os requisitos das providências cautelares requeridas. Em concreto, considerando não verificado o fumus boni iuris . Porém, esse julgamento em “ excesso ” ao peticionado e ao objeto da decisão recorrida foi efetuado sem dar cumprimento ao disposto nos números 4 e 5 do artigo 149.º CPTA. Isto é, sem ouvir as partes quanto às “ novas ” questões a decidir e sem determinar a produção de prova perante a 2ª instância para o efeito. Dessa forma, incorrendo numa violação manifesta e frontal de normas processuais imperativas, ignorando o direito das partes ao contraditório e proferindo uma autêntica “ decisão-surpresa ”. Como tal, essa decisão é nula, sendo sindicável em sede de recurso de revista nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 150º CPTA. Ademais, incorre o Acórdão recorrido numa falta de fundamentação, a qual determina a sua nulidade, nos termos e para os efeitos do disposto na al. b) do nº 1 do artigo 615º CPC. Em particular, o Acórdão recorrido efetua um autêntico salto lógico no seu corpo de texto, passando imediatamente de considerações doutrinárias abstratas sobre o fumus boni iuris (p. 25) e da enumeração da posição de uma das partes (p.26) para a conclusão de que o pedido da Recorrente improcede quanto à suspensão de eficácia do ato jurídico, reiterando depois esse raciocínio ipso facto quanto ao pedido de regulação provisória de pagamento, como se não carecesse de mais fundamentação. Desta forma, o referido Acórdão não especificou os fundamentos de facto, nem mesmo de direito, que presidiram à sua decisão, tornado impossível reconstituir o iter volitivo subjacente. O Acórdão recorrido não permite descortinar minimamente os elementos que levaram o coletivo a decidir como decidiu, que elementos de prova sustentaram a sua decisão (ou, pelo contrário, que elementos de prova essenciais não foram prestados), porque motivos foi a posição de uma das partes considerada mais procedente que a outra, que normas ou regras jurídicas ditaram a decisão… Ademais porquanto o próprio Acórdão refere expressamente (na parte em que aprecia o periculum in mora ) que: “ 9. A matéria de facto relevante, e que não foi objeto de impugnação, é a que consta da sentença recorrida e que aqui se dá por integralmente reproduzida (artigo 663º, nº 6 do CPCivil) ”. Ou seja, admite que não tem qualquer base probatória para a decisão que depois profere! Não fundamentando minimamente como parte de uma sentença que apenas se debruça sobre periculum in mora para uma decisão substitutiva que, extravasando totalmente o objeto do recurso e da sentença recorrida, decide uma alegada não verificação do fumus boni iuris . Por fim, verifica-se que, nos termos e para os efeitos do disposto na al. a), do nº1, do artigo 615º CPC, o Acórdão em questão padece de nulidade por falta de assinatura de juiz, em particular da Veneranda 1ª Juiz Adjunta. Ergo , deverá ser declarado nulo o douto Acórdão recorrido na parte em que julga não verificados os pressupostos do fumus boni iuris e indefere o requerimento cautelar, determinando-se a baixa dos autos ao TCA Sul para que, em cumprimento do disposto nos números 4 e 5 do artigo 149º do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, ouvidas as partes, se proceda à produção da prova relevante para a decisão quanto à verificação dos pressupostos da adoção das providências cautelares requeridas». O recorrido IFAP – Instituto de Financiamento da Agricultura e Pescas, IP , não contra-alegou. O Recurso de Revista” foi admitido por acórdão deste STA [formação a que alude o nº 6 do artº 150º do CPTA] , proferido em 7 de Setembro de 2023. O Ministério Público, notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artº 146º, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, parecer este, que notificado às partes mereceu resposta por parte da recorrente, no sentido do que vem pugnado no presente recurso. Sem vistos, por não serem devidos. 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1. MATÉRIA DE FACTO A matéria de facto assente nos autos, e que não foi objecto de impugnação, é a que consta da sentença proferida em sede de 1ª instância, que aqui se dá por reproduzida nos termos do disposto no nº 6 do artº 663º do CPC . Consta ainda da sentença proferida em 1ª instância, a motivação da matéria de facto, depois da produção de facto que teve lugar, nos seguintes termos: «Motivação de facto A matéria de facto dada provada nos presentes autos teve por base a análise dos documentos juntos aos articulados e da prova testemunhal produzida. O depoimento de AA, apesar de credível, encontra-se em grande parte comprovado por documentos, bem como a testemunha indicou que actualmente não acompanha a contabilidade da Requerente e que a sua intervenção foi na área dos projectos de candidatura (gravação áudio, 00h24m34ss a 00h24m57ss). No entanto, o seu depoimento foi relevante para dar como sumariamente provados os factos identificados em O e U . Os depoimentos das testemunhas BB e CC afiguram-se igualmente credíveis, com conhecimento directo do facto dado como sumariamente provado no ponto S. O depoimento de DD , apesar de credível, não se afigurou relevante perante a prova documental constante nos autos. O depoimento da testemunha EE , igualmente credível, não foi valorado por se afigurar irrelevante para os factos em apreço». 2. O DIREITO Nos presentes autos, está em causa o pedido de suspensão de eficácia requerido pela A/ora recorrente do acto de 24.02.2022 (que lhe ordenou a reposição da quantia de € 661.108,89), preferido no âmbito do processo 1032/2020/PRV/DEV/NJFAP 7704005, e a regulação provisória de quantias atinentes, com o pagamento de tranches do financiamento aprovado ao abrigo do P0 MAR 2020, em relação às despesas elegíveis”. A recorrente, apelou para o TCA Sul da decisão de 1ª instância no segmento em que concluiu pela não verificação do periculum in mora , tendo aí sido proferido Acórdão, que conhecendo em substituição dos restantes pressupostos, indeferiu o pedido cautelar formulado pela recorrente, nele se incluindo o pedido de regulação provisória do pagamento de quantias, por não verificação do requisito do fumus boni iuris. Na presente Revista, a recorrente apenas imputa nulidades ao Acórdão recorrido, [sendo que a nulidade por alegada falta de assinatura do acórdão, por uma das Senhoras Juízas Desembargadoras, foi desprezada, pelo facto dessa assinatura existir] designadamente: nulidade de Acórdão por falta de fundamentação na análise do requisito do fumus boni iuris – artº 615º , nº 1, al. b) do CPC ; violação do disposto no artº 149º, nºs 4 e 5 do CPTA, pelo facto de haver decidido para além do objecto do recurso, conhecendo dos demais requisitos das providencias cautelares, máxime do fumus boni iuris , sem que tenha promovido a audição das partes processuais, nem a produção de prova, para assegurar o contraditório relativamente a aspectos da causa que não constituíam objecto do recurso, incorrendo na nulidade processual prevista no artº 195º , nº 1 do CPC [e não como parece qualificar a recorrente nulidade de acórdão] . Cumpre decidir: Quanto à 1ª questão, referente à nulidade por falta de fundamentação na análise do requisito do fumus boni iuris , alega a recorrente que o acórdão recorrido não indica « que supostos elementos de prova concorreram para a formação dessa decisão…(…) nem que silogismos jurídicos lhe estiveram na base». Não cremos que lhe assista razão neste segmento de recurso. Com efeito, de acordo com o disposto no artigo 615º , nº 1, al. b) do CPC “é nula a sentença quando (…) não especifique os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão (…)”. A nulidade prevista neste artigo ocorre quando não se especifiquem os fundamentos de facto e de direito em que se funda da decisão, impondo-se por razões de ordem substancial, cumprindo ao juiz demonstrar que da norma geral e abstracta soube extrair a disciplina ajustada ao caso concreto, e de ordem prática, uma vez que as partes têm de conhecer os motivos da decisão, em particular a parte vencida, para que assim possa recorrer do respectivo fundamento. Ou seja, a decisão só é nula por falta de fundamentação quando seja de todo omissa relativamente à fundamentação de facto ou de direito e ainda quando a fundamentação de facto ou de direito seja insuficiente e em termos tais que não permitam ao destinatário da decisão judicial a percepção das razões de facto e de direito da decisão judicial, pressupondo deste modo, um erro de raciocínio lógico consistente em a decisão emitida ser contrária à que seria imposta pelos fundamentos de facto ou de direito de que o juiz se serviu ao proferi-la. Ocorre quando os fundamentos invocados pelo juiz conduziriam necessariamente a uma decisão de sentido oposto ou, pelo menos, de sentido diferente. Com efeito, este dever de fundamentação, causa de nulidade da sentença, respeita à falta absoluta de fundamentação, como, entre ouros, referem A. Varela, M. Bezerra e S. Nora, Manual de Processo Civil, Coimbra Editora, 2ª edição, 1985, p. 687, ao escreverem “Para que a sentença careça de fundamentação, não basta que a justificação da decisão seja deficiente e incompleta, não convincente; é preciso que haja falta absoluta, embora esta se possa referir só aos fundamentos de facto ou só aos fundamentos de direito”. Também, neste sentido afirmava Alberto dos Reis, Código de Processo Civil Anotado, Coimbra Editora, 1981, Vol. V, pág. 140, “Há que distinguir cuidadosamente a falta absoluta de motivação da motivação deficiente, medíocre ou errada. O que a lei considera nulidade é a falta absoluta de motivação; a insuficiência ou mediocridade motivação é espécie diferente, afecta o valor doutrinal da sentença, sujeitando-a ao risco de ser revogada ou alterada em recurso, mas não produz nulidade. Por falta absoluta de motivação deve entender-se a ausência total de fundamentos de direito e de facto. Se a sentença especificar os fundamentos de direito, mas não especificar os fundamentos de facto, ou vice-versa, verifica-se a nulidade”. Igualmente a Jurisprudência deste STA tem manifestado a mesma posição, de que só se verifica a nulidade da sentença em caso de falta absoluta de fundamentação ou motivação não bastando que esta seja deficiente, incompleta ou não convincente – cfr. entre muitos outros, os Acs. de 12.04.2023, in proc. nº 0336/18.4BELR, 07.04.2022, in proc. nº 01267/15.5BELRA , de 26.05.2022, in proc. nº 058/10.4BEPRT , de 06.02.2019, in proc. nº 0249/09.0BEVIS 01161/16. Dito isto, no caso sub judice temos que o Acórdão recorrido deu como assente a matéria de facto que vinha provada da sentença de 1ª instância, nos termos permitidos pelo nº 6 do artº 663º do CPC e que, saliente-se, nunca foi posta em causa pela ora recorrente, designadamente, em sede de apelação, tendo de seguida, com base nessa factualidade, analisado os pressupostos da providência cautelar de suspensão de eficácia, previstos no artº 120º do CPTA, concluindo, ao contrário do decidido na 1ª instância que se verificava o periculum in mora explicitando este silogismo, ou seja explicitando que dos factos atendíveis, resultava um perigo e um dano grave e de difícil reparação para a situação financeira da recorrente que urgia evitar, pronunciando-se inclusive acerca do ónus da prova e respectiva alegação factual – cfr. os pontos 2.1 a 2.3 do respectivo acórdão recorrido. De seguida, utilizando o mesmo silogismo judiciário, analisou igualmente o requisito do fumus boni iuris, tendo concluindo de acordo com o consignado nos pontos 2.6 a 3.0, que da matéria de facto dada como provada, conjugada com o ónus da prova e princípio do dispositivo e da alegação, que não se mostrava indiciariamente provado o requisito da formulação de um juízo de probabilidade de procedência da pretensão formulada ou a formular na acção principal. E fê-lo de forma clara e fundada, quer de direito, quer de facto, perceptível a qualquer destinatário normal, tendo por fim referido que na falta da imperativa verificação, ficava prejudicado o conhecimento do pressuposto referido no nº 2 do artº 120º do CPTA, ou seja, da ponderação dos interesses públicos e provados em presença. Improcede, assim, este segmento recursivo. Quanto à exigência do cumprimento do contraditório relativamente ao exercício do poder de cognição em substituição previsto no artº 149º do CPTA, importa ter em consideração o seguinte: O acórdão recorrido, como supra já se deixou enunciado, revogou a sentença proferida em 1ª instância (que havia julgado não verificado o requisito do periculum in mora ), julgando agora que se verificava este requisito e passou a conhecer do requisito do fumus boni iuris, como determina o nº 2 do artº 149º do CPTA, julgando-o inverificado. Fê-lo sem que tivesse determinado qualquer produção de prova, nem notificado as partes dessa sua intenção. Vejamos, começando por fazer o necessário enquadramento jurídico. O artº 149º do CPTA, na versão anterior à actualmente em vigor ( Lei 15/2002 , de 22/02) dispunha o seguinte: «1 - Ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objecto da causa, conhecendo do facto e do direito. 2 - No caso de haver lugar à produção de prova em sede de recurso, é aplicável às diligências ordenadas, com as necessárias adaptações, o preceituado quanto à instrução, discussão, alegações e julgamento em primeira instância. 3 - Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. 4 - Se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. 5 - Nas situações previstas nos números anteriores, o relator, antes de ser proferida decisão, ouve cada uma das partes pelo prazo de 10 dias». Actualmente, a redacção em vigor do referido normativo é a seguinte [ DL nº 214-G/2015 de 02.10] : «1 - Ainda que declare nula a sentença, o tribunal de recurso não deixa de decidir o objeto da causa, conhecendo do facto e do direito. 2 - Se o tribunal recorrido tiver julgado do mérito da causa, mas deixado de conhecer de certas questões, designadamente por as considerar prejudicadas pela solução dada ao litígio, o tribunal superior, se entender que o recurso procede e que nada obsta à apreciação daquelas questões, conhece delas no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. 3 - Se, por qualquer motivo, o tribunal recorrido não tiver conhecido do pedido, o tribunal de recurso, se julgar que o motivo não procede e que nenhum outro obsta a que se conheça do mérito da causa, conhece deste no mesmo acórdão em que revoga a decisão recorrida. 4 - Nas situações previstas nos números anteriores, há lugar, no tribunal superior, à produção da prova que, ouvidas as partes pelo prazo de cinco dias, for julgada necessária, sendo aplicável às diligências ordenadas, com as necessárias adaptações, o disposto quanto à instrução, discussão, alegações e julgamento em primeira instância. 5 - Na situação prevista no número anterior, o relator, antes de ser proferida decisão, ouve as partes pelo prazo de 10 dias». Destas duas redacções resulta que na versão actual, o legislador manteve o nº 1 do artº 149º, mas o nº 3 passou a ser o nº 2 e o nº 4 passou a ser o nº 3, dando nova redacção aos nºs 4 e 5; por outro lado, parece inequívoco que na versão anterior à actual, o nº 5 do artº 149º do CPTA obrigava ao cumprimento do contraditório, nas situações previstas em todos os números anteriores, quer tivesse havido produção de prova ou não – cfr. a este propósito jurisprudência deste STA, designadamente o Ac. proferido em 23.01.2019, in proc. nº 01048/08.2BELSB. A este propósito, também Mário Aroso de Almeida e Carlos Alberto Cadilha se pronunciaram [Comentário ao Código de Processo nos Tribunais Administrativos, Almedina, 2022, pág. 1189 a 1191 e 1187] : «3. O nº 2 corresponde ao art. 665º nº 2 do CPC , com a importante diferença de não conter a ressalva “sempre que disponha dos elementos necessários” que consta deste último preceito. E isso tem a ver com o disposto no nº 4, que, indo além do que estabelece a lei processual civil para os recursos de apelação, permite que o tribunal de recurso possa levar a efeito diligências de produção de prova, quando tal se torne necessário para conhecer de questões que o tribunal recorrido não apreciou. Tal significa que o TCA deve conhecer das questões que o tribunal recorrido não apreciou, atinentes ao mérito da causa, mesmo que não esteja fixada, na decisão recorrida, a matéria de facto relevante ou não existam no processo os necessários elementos de prova, visto que lhe cumpre efectuar, nesse caso, as diligências adequadas (...). A apreciação do mérito da causa poderá implicar a realização de diligências instrutórias, nos termos previstos no nº 4; todavia essa eventualidade apenas se colocará se se tratar de diligências complementares de prova que possam ser realizadas oficiosamente pelo tribunal, e não já quando a decisão de mérito envolva uma complexa indagação que justifique a prévia elaboração do despacho de prova (cfr. art. 89º-A e notas); neste último caso parece aconselhável sustar a apreciação de mérito e ordenar a baixa do processo para que seja reformulado o despacho saneador (...)”6. Quando haja lugar, no tribunal superior, à produção de prova, o tribunal determina a audição prévia das partes pelo prazo de 5 dias, enquanto que o nº 5 manda depois ouvir as partes, pelo prazo de 10 dias, antes de ser proferida decisão. Estamos aqui perante diferentes mecanismos de exercício do contraditório. No primeiro caso, pretende-se ouvir as partes sobre as diligências de prova que deverão ser realizadas perante o tribunal superior, segundo o regime previsto para a instrução e julgamento em primeira instância. (...) No segundo caso, as partes pronunciam-se sobre a prova já produzida e extraem as conclusões quanto aos factos que devem ser tidos como assentes e a sua aplicação à matéria de direito. (...)» Posto isto, e pese embora, na redacção anterior do artº 149º do CPTA, termos tido entendimento diferente, tendo inclusive subscrito na qualidade de adjunta o Acórdão proferido em 23.01.2019, in proc. nº 01048/08.2BELSB , supra referido, a verdade é que, a redacção actual do referido preceito, nos conduz a outro entendimento. Com efeito, da leitura desta nova redacção, estamos em crer que a audição das partes ali prevista, se reconduz apenas às situações em que o relator do processo, no TCA, ou seja, em sede de apelação, julga necessária a produção de prova. E, só nesse caso, se justifica ouvir as partes, concedendo-lhes um prazo de 5 dias para se pronunciarem acerca dos meios de prova a produzir na 2ª instância. Naturalmente que neste caso, após a produção de prova, o legislador, consagrou no nº 5, a audição das partes, no momento imediatamente anterior à prolação da decisão, como se concedesse um prazo para “alegações”. É, pois, o que parece resultar da alteração da redacção do nº 5 do artº 149º do CPTA, ao referir agora, apenas no singular “na situação prevista no número anterior…” e não “nas situações previstas nos números anteriores…”. E assim interpretado o preceito, é manifesto que, quando em sede de apelação, o juiz entender que face aos elementos já constantes nos autos vindos da 1ª instância, se encontra habilitado a decidir em substituição afigurando-se desnecessária a produção de qualquer prova, não tem de ouvir as partes, no prazo de 10 dias antes de tomar decisão final, uma vez que o nº 5 do artº 149º não tem aqui aplicação, por manifestamente despiciendo e sem que desta forma se possa apontar qualquer violação do contraditório, uma vez que as partes já tiveram oportunidade de se pronunciar devidamente nos autos. Ora, no caso sub judice, é precisamente esta a situação que se nos depara, pois, a ora recorrente apresentou a alegação que entendeu, apresentou a prova sumária que igualmente entendeu e julgou atinente de forma a permitir ao tribunal que apreciasse os requisitos previstos no artº 120º do CPTA, ou seja, os requisitos determinantes da concessão da providência cautelar que intentou [ artºs 5º, nº 1, do CPC, 342º, nº 1 do CPC e 114º, nº 3, al. g) do CPTA] . Foi apresentada oposição por parte do requerido/ora recorrido e o juiz de 1ª instância, julgou necessária a produção de prova, tendo a mesma sido realizada depois de convidadas as partes a indicarem os meios de prova que entendessem pertinentes, tendo sido ouvidas as testemunhas apresentadas, e finda a audição, foram as partes notificadas para alegações orais, alegações essas que foram objecto de gravação áudio. Resulta do exposto, que as partes tiveram oportunidade de se pronunciarem sobre toda a matéria alegada e sobre a matéria que foi dada como provada, não tendo havido impugnação relativamente a esta, com vista à aplicação do disposto no artº 120º do CPTA. Deste modo, em sede de recurso de apelação, foi entendido que não havia necessidade de produzir mais prova, pois esta existia nos autos, que após fixação, não foi objecto de impugnação, pelo que, constavam dos mesmos todos os elementos para conhecer dos pressupostos de que dependia a concessão da providência cautelar. Logo, não se impunha o cumprimento do disposto no nº 5 do artº 149º do CPTA, uma vez que a matéria em causa estava amplamente debatida, não se verificando desta forma, também, qualquer violação do princípio do contraditório [ artº 3º , nº 3 do CPC ]. E, assim sendo, improcede o recurso interposto pela recorrente. DECISÃO Face ao exposto, acordam os juízes que compõem este Tribunal em negar provimento ao recurso. Custas a cargo da recorrente. Lisboa, 09 de Novembro de 2023. – Maria do Céu Dias Rosa das Neves (relatora) – Cláudio Ramos Monteiro – Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva.