01242/13 - Supremo Tribunal Administrativo

I- A denominada taxa de urbanização, prevista no art. 1º da Taxa Municipal de Infra-Estruturas Urbanísticas da CML, é uma taxa e não um imposto.

II- A fundamentação tem que ser expressa, clara, suficiente e congruente.

III- O acto de liquidação dessa mesma taxa, porque se trata de um acto estritamente vinculado, que surge na decorrência de meras operações aritméticas, não contendo em si mesmo a definição jurídica do direito do interessado, não deve ser antecedido de audiência prévia.

Acordam os juízes da secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

A……………. SA, inconformada, recorreu para o TCA Sul, da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa datada de 29 de Fevereiro de 2011, que julgou improcedente a impugnação judicial contra os actos de liquidação da taxa municipal por parte da Câmara Municipal de Lisboa, pela realização de infra-estruturas, no valor de 81.701.575$00 e de coima no valor de 10.050.000$00. O TCA Sul por decisão de 25 de Junho de 2013, declarou-se incompetente em razão da hierarquia, considerando competente este Supremo Tribunal, para onde os autos foram remetidos.

Alegou, tendo concluído como se segue:

A- DA INEXEGIBILIDADE DOS TRIBUTOS SUB JUDICE

1.ª A exigibilidade dos tributos em causa dependia, em primeira linha, da verificação dos pressupostos previstos no art. 1° do RTRIU:

(i) Existência de uma prestação efectiva e específica por parte do Município de Lisboa - “...contrapartida devida ao município pelas utilidades prestadas aos particulares pelas infra estruturas urbanísticas primárias e secundárias…”;

(ii) Realização, remodelação ou reforço de concretas infra-estruturas urbanísticas por aquela entidade pública - realização, remodelação ou reforço…;

(iii) Consequência do licenciamento de determinada operação urbanística - “…consequência de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na forma de utilização destes …” - cfr. texto nºs 1 a 5;

2ª No caso sub judice não se verificam os pressupostos de que dependia a exigibilidade das quantias em causa, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, pelo que é manifesto que não se constituiu qualquer facto tributário, não sendo exigível qualquer taxa pela realização de infra estruturas urbanísticas (v. art. 1º do RTRIU), pois:

a) No presente processo não se provou a existência de qualquer prestação efectiva e específica por parte do Município de Lisboa, traduzida na realização, remodelação ou reforço de quaisquer infra-estruturas urbanísticas, primárias ou secundárias, em consequência da operação urbanística em causa;

b) No presente processo ficou claramente demonstrado e provado que, decorridos mais de doze anos sobre a data do licenciamento concedido à ora recorrente, não se verificou qualquer abertura, alargamento ou regularização da via pública e, além disso, os serviços da CML não identificaram qualquer infra - estrutura urbanística a realizar, remodelar ou a reforçar em consequência da construção e nunca especificaram para que infra-estruturas urbanísticas era efectuado aquele pagamento;

c) Com o pagamento dos tributos em causa, a ora recorrente não adquiriu o direito à utilização individualizada ou efectiva de qualquer infra-estrutura - cfr. texto nº 1 a 5;

B- DA INCONSTITUCIONALIDADE E ILEGALIDADE DO RTRIU

3.ª Contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida, o tributo denominado “taxa urbanística” integra in casu um imposto ou contribuição especial (v. art. 4º/3 da LGT), estando assim sujeito ao regime jurídico dos impostos (v. art.º 4° da LGT) - cfr. texto nºs. 6 a 10;

4.ª As normas do RTRIU com o sentido normativo que lhes foi atribuído e na sua aplicação ao caso sub judice, são inconstitucionais, pois criaram uma contribuição especial, que, nos termos do art. 4°/3 da LGT, tem a natureza de imposto não previsto na lei (v. arts. 103°/2/ e 165º/1/i da CRP) cfr.- texto nºs. 6 a 10;

C- DA NULIDADE DOS TRIBUTOS SUB JUDICE

5.ª Os actos sub judice são nulos, pois os órgãos e agentes das autarquias locais não podem criar tributos que não se encontrem previstos na lei, traduzindo-se na criação de obrigações tributárias sem base legal (v. arts. 103° e 165°/1/i) da CRP; cfr. art.º 88°/1/a) e c) do DL 100/84, de 29 de Março e art. 1°/4 da Lei 1/87, de 6 de Janeiro e art.º 2°/4 da Lei 42/98, de 6 de Agosto) - cfr. texto n°. 11 a 17;

6.ª Os actos sub judice são nulos, pois violaram o princípio reforçado da legalidade tributária (v. art. 103° da CRP e art. 133°/1 e 2/d) do CPA) e o direito fundamental de propriedade privada (v. art. 62° da CRP) - cfr. texto nºs. 11 a 17;

7.ª Os actos sub judice são ainda claramente nulos, por inexistência de factos tributários, por falta de elementos essenciais e por falta de atribuições (v. art. 133°/1 e 2/b do CPA) - cfr. texto nºs. 11 a 17;

D- DO DIREITO À DEVOLUÇÃO DOS TRIBUTOS PAGOS PELA ORA RECORRENTE

8.ª O tributo em causa foi ilegalmente exigido à ora recorrente, que sempre terá o “direito, decorrente, do carácter bilateral das taxas, de pedir e de obter a devolução do que houver antecipadamente pago a tal título” pois o ML não realizou, remodelou ou reforçou quaisquer infra - estruturas urbanísticas, em consequência da operação urbanística em causa (v. Ac. TC nº 258/2008; cfr. art. 30°/1/c) da LGT) - cfr. texto nºs. 18 a 20;

E- DA FALTA DE FUNDAMENTAÇÃO

9.ª O acto tributário sub judice enferma de manifesta e absoluta falta de fundamentação de facto e de direito, pois:

- Não se verificam nem foram invocados os pressupostos de facto que permitiriam a liquidação e cobrança do tributo, da coima e do factor de majoração (v. art. 268º/3 da CRP; cfr. arts. 19°/b, 21°, 64° e 82° do CPT, art. 77° da LGT e arts. 124° e 125° do CPA);

- Não foram invocados quaisquer fundamentos de direito, não se indicando, nem concretizando a aplicação de quaisquer normas jurídicas, ao abrigo das quais, pudesse ser liquidado e cobrado o tributo, e aplicados a coima e o factor de majoração (v. art. 268°/3 da CRP; cfr. arts. 19/b, 21°, 64° e 82° do CPT, art. 77° da LGT e arts. 124° e 125° do CPA) - cfr. texto nºs 21 a 25;

10.ª Do acto sub judice não constam os fundamentos de facto que permitiriam a aplicação do art. 1° RTRIU, nomeadamente, que infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias em concreto foram realizadas, remodeladas ou reforçadas pelo Município de Lisboa, e consequência da operação urbanística em causa - cfr. texto nºs 21 a 25:

11.ª O acto sub judice no qual apenas se refere “a ampliação, taxa urbanística e coima para o prédio sito Rua ………………, n.º …….. (v. FP, als. h) a k) e doc. junto com o r.i.) não indica os fundamentos de facto e de direito que pudessem justificar a inexistência de audição prévia da recorrente, tanto mais que estão em causa actos autónomos, lesivos e sancionatórios - cfr. texto nºs 21 a 25;

12.ª O acto em análise enferma assim de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura ou incongruente, pelo que foram frontalmente violados o art. 268°/3 da CRP, os arts. 124° e 125° do CPA e o art. 77° da LGT - cfr. texto nºs. 21 a 25;

F- DA PRETERIÇÃO DO DIREITO DE AUDIÇÃO PRÉVIA DA ORA RECORRENTE

13.ª No caso sub judice estamos claramente perante um processo sancionatório pois, além da TRIU, o ML exigiu à ora recorrente o pagamento de uma coima e aplicou um factor de majoração, pelo que foi frontalmente violado o disposto nos arts. 2°, 18°, 32°/10 e 267°/5 da CRP, no art. 60° da LGT, nos arts. 8° e 100° e segs. do CPA e no art. 19°/c do CPC - cfr. texto nºs 26 a 30;

14.ª No caso em análise não se verificou qualquer facto ou situação que permitisse a dispensa de audiência prévia da ora recorrente (v. arts. 2°, 18°, 32°/10 e 267°/5 da CRP, e, mesmo que existisse - o que não se aceita -, sempre teria que ser invocado fundamentadamente (v. art. 103°/2 do CPA) - cfr texto nºs 26 a 30.

NESTES TERMOS, deve ser dado provimento ao presente recurso revogando-se a douta sentença recorrida, com as legais consequências.

Contra-alegou a recorrida, tendo concluído:

1. O presente Recurso foi incorrectamente dirigido ao Tribunal Central Administrativo Sul.

2. Com efeito, a Recorrente no presente recurso não põe em causa, em momento algum, seja no corpo alegatório, seja nas conclusões que deduz, a matéria assente, pelo contrário, inicia as suas alegações aceitando a matéria de facto dada como provada na douta Sentença recorrida.

3. Neste contexto, nas Conclusões apresentadas pela Recorrente, e que fixam o objecto do Recurso, não é referida matéria de facto, tendo por exclusivo fundamento matéria de direito e questões jurídicas que entende enfermarem a decisão do Tribunal a quo.

4. Tratando-se exclusivamente de matéria de direito, o presente recurso deveria ter sido Interposto para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, sob pena de violação das regras de competência em razão da matéria, facto que nos termos do n.º 2, do artigo 18° do CPPT, determina a incompetência absoluta deste Venerando Tribunal Superior.

5. Não assiste razão à Recorrente quando pretende demonstrar a inexigibilidade da TRIU, fazendo-a consubstanciar na inexistência de facto tributário que legitime a liquidação impugnada. Argumento este que faz assentar não na prova produzida nos autos, mas antes, em considerações que lhe são próprias e que não encontram na matéria assente qualquer fundamento, porquanto, não resulta provado nestes autos que o Município de Lisboa não tenha realizado, ou que não tenha tido que realizar as infra estruturas urbanísticas de que a TRIU constitui contrapartida. Nem tão pouco, a Recorrente, ao contrário do que sistematicamente faz, ao aludir o hiato temporal de doze anos, pode afirmar e muito menos sustentar que tais infra-estruturas não foram realizadas ou mesmo que não tenham que ser realizadas pelo Município de Lisboa;

6. O facto tributário da TRIU opera com o licenciamento, titulado pelo alvará, momento em que simultaneamente, surge para o respectivo titular, por um lado, o direito a construir, de acordo com o projecto licenciado e, por outro lado, o dever de compensar o município pela readequação das infra-estruturas urbanísticas, pelo mesmo motivadas, cuja necessidade se afere, através de critérios objectivos disciplinados no Regulamento da TRIU e que, no caso dos autos, se aplicaram ao cálculo da base tributável.

7. Como consta da matéria assente na douta Sentença do Tribunal a quo [alíneas a), b), c) e i) dos Factos Provados], o Processo n.º 1822/OB/1992 licenciado, consubstancia um projecto de alterações ao Processo n.º 3480/OB/88, que implicou um aumento de área de construção relativamente à que estava autorizada no anterior projecto e a legalização das obras realizadas, determinando, assim, pela aplicação das normas regulamentares, a incidência da TRIU.

8. Socorre-se a Recorrente das considerações feitas pelas testemunhas inquiridas acerca da construção, remodelação ou reforço de infra-estruturas urbanísticas, as quais não são, de qualquer modo, suficientemente demonstrativas, relativamente às utilidades de que a TRIU constitui contrapartida e que, nessa medida, se destina a remunerar.

9. Efectivamente, subjaz à regulamentação da TRIU o principio de acordo com o qual existe uma relação directa e quantificável entre determinado facto (ampliação do imóvel) e o aumento efectivo ou tão só possível - do número de utentes, a qual torna indispensável ou, tão só, conveniente o redimensionamento das infra-estruturas existentes, dado que estas estão projectadas, para cada zona da cidade, em função do número de utilizadores previsível, em cada momento e em função das construções existentes, sendo, pois, a ampliação de área como a que está em causa no Licenciamento que esteve na base da liquidação impugnada passível, per si, de conduzir ao aumento daqueles.

10. Do mesmo modo, não assiste razão à Recorrente quando pretende, com os mesmos depoimentos, demonstrar que à exigência da TRIU não correspondeu qualquer utilidade individualizada prestada pelo Município, uma vez que as utilidades/infra-estruturas a que respeita a TRIU são demasiado vastas, para que sejam apreendidas ou, sequer, descritas, pelas testemunhas inquiridas, as quais, de qualquer modo, não poderiam ter conhecimento pessoal das mesmas, quer relativamente à sua execução, quer quanto ao seu planeamento ou estruturação, por parte do Município, considerando que estas estão em constante evolução, em decorrência das diferentes construções que vão alterando o tecido urbanístico da Cidade, entre as quais se encontra a construção da Recorrente.

11. Directa ou indirectamente, a ampliação do edifício em causa terá, forçosamente, que ser equacionada pelo Município, sempre que este considerar as infra - estruturas necessárias para a zona em que o mesmo se insere e tal facto não é do conhecimento pessoal das testemunhas inquiridas que, de qualquer modo, não demonstraram, ter conhecimentos de ciência bastantes para tal efeito.

12. Doutro passo, defende a Recorrente a inconstitucionalidade orgânica e material do Regulamento da TRIU. Todavia, não merecem provimento os argumentos da Recorrente, pois o tributo liquidado reveste a natureza jurídica de taxa, como bem se concluiu, considerando o sentido normativo e a aplicação do direito na douta Sentença do Tribunal a quo.

13. Neste preciso contexto, na aplicação do direito ao facto, frisa a Recorrida que ao longo dos autos, designadamente no Parecer do Ministério Público, a fls. 147 a 150, é notória e conclusiva a recondução da TRIU à figura jurídica de taxa, sendo aliás, como é exemplo o Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 258/2008, proferido no Processo n.º 958/07 alvitrado pela Recorrente, pacifica a jurisprudência dos nossos Tribunais Superior a propósito da natureza jurídica da TRIU e da constitucionalidade do seu Regulamento, designadamente, o Edital n.º 122/95, de 5 de Dezembro.

14. A TRIU, tem suporte no Edital n.º 122/95, de 5 de Dezembro, que aprovou o respectivo regulamento, nos termos do disposto na Lei das Finanças Locais então em vigor, cujo art. 11.º, alínea a) habilitava os municípios a cobrarem taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas, ao que acrescia a alínea l), do n.º 2, do art. 39.º, da Lei 100/89, de acordo com a qual competia à Assembleia Municipal o estabelecimento das taxas municipais e a fixação dos quantitativos das mesmas;

15. O Regulamento da TRIU foi aprovado pela Assembleia Municipal, no exercício do poder regulamentar próprio dos municípios, consagrado no artigo 241° da Constituição da República Portuguesa, na qual é igualmente previsto que os municípios dispõem de poder tributário próprio, nos termos previstos na lei (cfr. artigo 238.º).

16. Dos arts. 1° e 2° do Regulamento da TRIU conclui-se que a mesma incide sobre a construção, alteração ou reconstrução de edifícios, ampliação ou alteração de edifícios ou fracções existentes, desde que determinem ou venham a determinar, directa ou indirectamente, a prestação, pelo município, de construção, reconstrução, ampliação ou alteração de infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias ou encargos de planeamento e ordenamento urbanístico, sendo os valores a aplicar os previstos, para cada ano, na Tabela de Taxas e Outras Receitas Municipais respectivamente em vigor;

17. A TRIU é devida como contrapartida do impacto que a realização das operações urbanísticas provoca no esforço de infra - estruturação geral suportada pelo Município, esforço esse aferido em função das características do projecto licenciado, o qual determina os contornos da base tributável, fornecidos pelo próprio promotor da obra/requente do licenciamento;

18. Tal contrapartida decorre dos arts. 1° e 2°, do Regulamento da TRIU, nos quais é determinado que tal receita compreende, para o Município, a retribuição das utilidades prestadas aos particulares no âmbito das infra-estruturas urbanísticas, quer primárias, quer secundárias, cuja realização, remodelação ou reforço seja ou venha a ser consequência directa ou indirecta de operações de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou de alterações na sua forma de utilização bem como de planeamento e ordenamento urbanístico, passíveis de envolver uma carga ou sobrecarga urbana;

19. Está subjacente à regulamentação deste tributo o princípio de acordo com o qual existe uma relação directa e quantificável entre o referido facto (ampliação in casu) e o aumento - efectivo ou tão só possível - do número de utentes, a qual torna indispensável ou, tão só, conveniente o redimensionamento das infra - estruturas existentes, dado que estas estão projectadas, para cada zona da cidade, em função do número de utilizadores previsível, em cada momento e em função das construções existentes, sendo uma alteração destas passível, per si, de conduzir ao aumento daqueles;

20. A TRIU assume a natureza de uma taxa, constituindo o facto gerador da relação jurídico-tributária subjacente à mesma, designadamente, a construção, reconstrução, ou ampliação de edifícios ou alterações da sua forma de utilização, enquanto condição determinante, directa ou indirectamente, da prestação de algumas das utilidades referidas nos artigos 1.º e 2.º, do Regulamento respectivo;

21. O facto de o pagamento da TRIU anteceder a efectiva prestação do serviço público (situação em que a fruição, para o particular ou a mera possibilidade de utilidade correspectiva não é imediata), não retira à mesma o carácter bilateral, que constitui característica essencial das taxas, não importando ao conceito de sinalagma a estrita equivalência económica mas apenas a equivalência jurídica;

22. Na taxa, a contraprestação pública não tem que conduzir a um benefício directo para aquele que procede ao pagamento, nem as contrapartidas terão, necessariamente, suporte num serviço público divisível, dada a própria diversidade das mesmas (designadamente, espaços verdes, públicos, redes viárias, etc.);

23. A fundamentação da TRIU reside na existência de uma relação directa entre a área de construção (autorizada no âmbito do licenciamento) e o respectivo uso, com o número de utentes, a qual espelha uma preocupação de proximidade entre o custo, a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa;

24. O volume de construção licenciado tem relação directa com o impacto que o edifício virá a determinar sobre as infra-estruturas existentes e, logo, com o redimensionamento das mesmas, cuja responsabilidade incumbe ao município;

25. Não é o facto de tal esforço de infra-estruturação poder gerar utilidades para o público em geral que retira a sinalagmaticidade da prestação correlativa, uma vez que o responsável pelo pagamento também irá, ou poderá, auferir utilidades próprias, desfrutando, nessa medida, da divisibilidade e especificidade característicos do tributo cujo pagamento efectuou: uma taxa;

26. Encontra-se, assim, ultrapassada a questão da constitucionalidade orgânica e material, postas em causa pela Impugnante, uma vez que os Municípios dispõem de habilitação, constitucional e legal para a respectiva liquidação, nos termos conjugados dos arts. 238.° e 241.º da Constituição da República Portuguesa e 11.º, a), e da Lei das Finanças Locais ao tempo em vigor, a já mencionada Lei n.º1/87, que consagrava expressamente, no elenco de taxas que habilita os municípios a cobrar a devida pela realização, manutenção e reforço de infra-estruturas urbanísticas, ao abrigo de tais leis habilitantes, foi aprovado o Regulamento da TRIU, publicado por intermédio do Edital 122/95, de 5 de Dezembro;

27. Não padecem de vício de inconstitucionalidade as normas regulamentares que fixaram a TRIU, enquadradas na habilitação concedida pela Lei das Finanças Locais em vigor à data da verificação do facto tributário, não lhe sendo aplicável, ao contrário do que defende a Impugnante, o princípio constitucional da legalidade tributária de reserva de lei formal da Assembleia da República ou de Decreto-Lei do Governo emitido a coberto de autorização legislativa, vertido no art. 103° da Constituição da República, como tem concluído a Jurisprudência dos Tribunais Superiores;

28. Pelo exposto, não assiste razão à Recorrente, quando considera que a TRIU se identifica com a figura da contribuição especial e sujeita ao regime estabelecido legalmente para os impostos.

29. Resulta claro que a TRIU sindicada sempre revestiria qualidade de taxa, sempre teria subjacente o necessário sinalagma, e sempre seria o RTRIU aplicável à ampliação licenciada. Sendo assim porque a necessidade das designadas infra-estruturas, primárias ou secundárias, pode ser actual ou futura, o que constitui particular relevância numa taxa como a TRIU, inerente a todos os elementos que constituem o que actualmente se designa Cidade, pelos quais o município é responsável, designadamente ao nível da sua concepção, criação/construção, reestruturação/remodelação e constante adaptação, de acordo com aquela que vier a ser a evolução urbanística da Cidade, de cuja delimitação o município é igualmente responsável, e dos quais a Recorrente, necessariamente, beneficiou e beneficia, em resultado do licenciamento que promoveu e foi deferido.

30. Nem pode afirmar-se, como faz a Recorrente, que a zona onde se localiza a infra estrutura licenciada se encontra dotada de todas as infra-estruturas, e não carece de intervenção por parte do município, uma vez que as Cidades e seus tecidos urbanos se encontram em constante mutação, carecendo sistemática e reiteradamente de intervenção municipal, ao nível das infra-estruturas que as servem e são absolutamente necessárias para o seu normal funcionamento, e para a satisfação das necessidades, colectivas e individuais.

31. A TRIU não tem, assim, qualquer proximidade com este tipo tributário o qual, é certo, e como afirma a Recorrente, se rege pela disciplina dos impostos, mas se distancia da taxa ora em causa, devida como contrapartida pela realização, reforço ou remodelação de infra-estruturas urbanísticas primárias ou secundárias que se mostrem ou venham a mostrar necessárias como resultado, directo ou indirecto, de obra de construção, reconstrução ou ampliação de edifícios ou suas fracções, ou de alterações do uso destes.

32. Quanto à alegada ineficácia do RTRIU refere a Recorrida que, no texto do Edital que procedeu à publicação do RTRIU aqui em causa (o que serviu de fundamento à liquidação da TRIU impugnada), é patente a invocação da lei habilitante.

33. Doutro passo, quanto à alegada nulidade dos actos impugnados, sempre dirá a Recorrida, ainda que procedessem os vícios que a Recorrente invoca, o que não se admite, nem concede, a consequência dos mesmos nunca seria a nulidade, mas a mera anulabilidade, vício imputável a um acto de liquidação que eventualmente aplique norma inconstitucional.

34. No ordenamento jurídico-administrativo português, o regime regra de invalidade dos actos é a anulabilidade, por razões de segurança jurídica, a qual assegura que, padecendo um acto de vício que implique a sua anulabilidade, decorrido determinado hiato temporal sem que a sua validade seja atacada, tal acto se converta em definitivo, tornando-se assim válido.

35. Por esse motivo, encontram-se enumeradas na lei as situações que conduzem à nulidade dos actos administrativos, melhor será dizer, atendendo à matéria dos autos, dos actos administrativos tributários, considerando que o Código do Procedimento Administrativo (CPA) é subsidiariamente aplicável no domínio do procedimento e do processo tributário.

36. À enumeração dos actos a que a lei atribui como sanção a nulidade é a constante do art. 133º do CPA, nos termos de cuja alínea d), do n.º 2 e do n.º 1, serão nulos os actos a que falte um dos elementos essenciais [sendo estes os previstos nas alíneas a), b), e) e g), do n.º 1 do CPA], ou aqueles para os quais exista expressa previsão legal nesse sentido.

37. Tendo em conta a data de verificação do facto tributário em causa nos autos de Impugnação Judicial, e as normas legais e regulamentares que os disciplinavam, supra elencadas, não previam tal cominação para os actos de Liquidação, mas sim para as deliberações que tivessem determinado o lançamento dos mesmos (ou seja, para as normas de incidência que enformavam a Liquidação propriamente dita).

38. O acto de liquidação TRIU cuja douta Sentença é alvo do presente recurso não é enquadrável na citada disposição legal. Efectivamente, o acto de liquidação sub judice configura acto de aplicação de normas em vigor, sendo que a alegada nulidade destas não implica, nem poderia implicar, a nulidade daquele.

39. O acto que procede ao lançamento dos tributos não é o acto que procede à liquidação, limitando-se este último a uma verificação dos pressupostos de incidência das normas existentes e em vigor, e ao cálculo da dívida tributária;

40. O acto de liquidação da TRIU foi praticado no uso de atribuições e competências legalmente cometidas ao Município de Lisboa, e com base nas normas em vigor ao tempo da liquidação, que delimitavam o campo de incidência dos tributos em causa, improcedendo de igual modo o invocado quanto à alegada nulidade por falta de elementos essenciais, por carência de norma jurídica que fundamentasse os actos de liquidação, e por falta de pressuposto de facto (cuja verificação igualmente já se demonstrou).

41. De forma a tentar enquadrar o acto cuja legalidade vem sindicar no regime da nulidade, alega a Recorrente que o mesmo ofende o princípio da legalidade tributária reforçada e o direito de propriedade. Quanto ao primeiro, demonstrou-se sobejamente a adequação do acto de liquidação com a disciplina jurídica do exercício dos poderes regulamentares e tributários por parte dos municípios. A propósito do invocado princípio da propriedade privada, a Recorrida louva-se no Acórdão do STA de 29/11/2006, proferido no Proc. n.º 479/06 ao considerar: E o mesmo se diga, mutatis mutandis, em relação a acto que aplique norma inconstitucional, salvo se ofenderem o conteúdo essencial de um direito fundamental (...) o que não é o caso do princípio da legalidade ou do direito à propriedade privada que não é absoluto ou ilimitado, como o TC vem acentuando. Às imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias.

42. O acto de liquidação impugnado plenamente válido e eficaz na ordem jurídica, como entendimento versado na douta Sentença Recorrida;

43. Alega, erroneamente, a Recorrente que os actos impugnados enfermam de manifesta falta de fundamentação de facto e de direito.

44. Não pode a Recorrida, nesta sede, deixar de frisar que no objecto recurso não cabe qualquer apreciação da parte respeitante à coima, se formou caso julgado formal. Não obstante, a Recorrente, cerca-se de constantes alusões e considerações conclusivas relativamente à mesma para argumentar, sem que a razão lhe assista, a falta de fundamentação dos actos de liquidação da TRIU. Termos em que, tais referências, deverão ser consideradas excluídas do objecto dos presentes autos.

45. Doutro passo, o acto de liquidação impugnado mostra-se fundamentado, como pode concluir-se de fls.257 do Processo n.º 1822/OB/92, alínea i) dos factos provados, não se verificando qualquer insuficiência, obscuridade ou incongruência do mesmo, sendo indicados os dispositivos legais ao abrigo dos quais é efectuada a liquidação (art. 4º do Edital n.º 122/95), bem como os elementos de facto, constantes do licenciamento que determinaram a mesma.

46. Da antedita informação, foi a Recorrente notificada, bem como da constante a fls. 426 do Processo n.º 1822/OB/1992, e tanto as apreendeu na íntegra que veio questionar nos presentes autos o acto de Liquidação da TRIU, atacando-o e imputando-lhe vícios que demonstram, claramente, que a impugnante, ora Recorrente, o apreendeu em toda a sua dimensão.

47. Efectivamente, dúvidas houvesse, é por demais vidente, que a Recorrente bem entendeu o iter cognoscitivo do autor do acto e o itinerário valorativo do acto que determinou a liquidação da TRIU que, aliás, impugnou.

48. Retirando-se das palavras da Recorrente a insuficiência da notificação a fls. 426 do Processo 1822/OB/1992, dispunha a mesma do mecanismo previsto no artigo 22.º do CPT, podendo requer a notificação da fundamentação ou a passagem de certidão que a contivesse. Não tendo lançado mão de tal dispositivo e tendo impugnado o acto de liquidação da TRIU, nos termos em que o fez, viu precludir o seu direito de invocar quaisquer vícios das notificações que os deram a conhecer.

49. Ademais, sempre se dirá que da fundamentação do acto de liquidação, como bem se afirma na douta Sentença recorrida, apenas tem de constar o cálculo efectuado e a norma ao abrigo da qual a mesma é devida, não cabendo no âmbito da referida fundamentação as razões da dispensa da audiência prévia.

50. Improcede assim, em absoluto, a alegada falta de fundamentação do acto de Liquidação impugnado.

51. Igualmente quanto à alegada falta de audição em momento anterior ao da liquidação, improcedem as razões da Recorrente. Uma vez mais, insiste a Recorrida, nesta sede, que no objecto do presente recurso não cabe qualquer apreciação da parte respeitante à coima aplicada pela CML.

52. A ausência de razão jurídica da Recorrente é manifesta, desde logo, por a audiência dos interessados só ter vindo a dispor de consagração no seio do procedimento tributário com a Lei Geral Tributária, que ainda não vigorava nos diferentes momentos de prática dos distintos actos aqui em causa;

53. Ainda que assim não acontecesse, é dispensada a audição, naquele diploma, sempre que a liquidação se basear nas declarações do contribuinte (cfr. nº 2, do art. 60.º, da LGT), situação que se verifica in casu, uma vez que a liquidação é efectuada com base nos elementos constantes do processo de licenciamento, os quais são facultados pelo requerente do licenciamento, no projecto que submete a apreciação municipal. A liquidação da TRIU é o resultado de uma operação aritmética, determinada pela aplicação da respectiva fórmula de cálculo aos dados integrantes do licenciamento, definidos pelo respectivo requerente, atento o disposto no artigo 4° do RTRIU.

54. Ora, tal realidade, como bem sabe a Recorrente, encontra-se espelhada na liquidação da TRIU objecto da Impugnação Judicial, de cuja decisão de improcedência vem interposto o presente recurso, sendo o factor de majoração (legalização da obra) aplicado na liquidação impugnada decorrente de uma simples operação aritmética concretamente estipulada no mesmo artigo 4° do RTRIU. Sendo certo que o montante e respectivo cálculo da liquidação de TRIU não foram, pela Recorrente, postos em causa na Impugnação Judicial.

55. Tal cálculo, simples operação aritmética, insiste-se, foi, no estrito cumprimento das normas regulamentares em vigor à data dos factos, efectuado pelo município.

56. Mesmo considerando as normas do CPA, invocadas pela Recorrente, na realidade, para além de as mesmas disciplinarem o procedimento tendente ao licenciamento, mas não o procedimento autónomo, de liquidação da taxa, é de referir que mesmo no âmbito daquele Diploma existem situações em que a audiência de interessados se degrada em formalidade não essencial, designadamente quando se trate de actuação vinculada e nada exista, que o particular possa trazer de novo, e que seja susceptível de alterar a decisão, como acontece, manifestamente, na liquidação de uma taxa como a TRU, na qual a respectiva disciplina jurídica e os elementos constantes do licenciamento delimitam a decisão.

57. Improcedem em absoluto aos argumentos invocados pela Recorrente para justificar o vício de falta de audiência prévia, atenta não só a forma como é determinada a taxa, como também, ao facto de que esta não só impugnou o acto de liquidação, assacando-lhe vícios, como o fez lançando mão dos meios legais ao seu dispor.

58. Quanto ao alegado direito à devolução dos tributos pagos pela Recorrente, para além de, como se deixou claro supra, improceder por completo o invocado direito, por não se verificarem os vícios que a mesma pretende imputar ao acto de liquidação da TRIU sub Judice, não consta do Processo n.º 1822/OB/1992, que tenha sido feito qualquer pagamento. Pelo contrário, a fls. 427 do Processo 1822/OB/1992, consta informação dos serviços indicado que a taxa não foi paga. Não sendo de qualquer forma a sua apreciação objecto do presente recurso, por se tratar de questão nova.

59. O acto de liquidação da TRIU questionado nos presentes autos foi praticado de acordo com lei habilitante expressa, no pleno uso das competências atribuídas por lei aos municípios e de acordo com a forma prevista na lei para o efeito, não padecendo de vício ou irregularidade, sendo plenamente válido e exigível, improcedendo na sua totalidade os argumentos invocados pela Recorrente.

Nestes termos e nos demais de Direito se conclui, invocando o douto suprimento de V.Exªs, pela manutenção da douta Sentença recorrida, assim se fazendo a já costumada JUSTIÇA.

O Ministério Público, notificado veio acolher o parecer do MP do TCA Sul de fls. 401 a 403 dos autos, que, se pronunciou pela improcedência total do recurso.

Colhidos os vistos legais, cumpre decidir.

Na sentença recorrida deu-se como assente a seguinte factualidade concreta:

a) Em 12 de Junho de 1992, a impugnante requereu à Câmara Municipal de Lisboa a aprovação de um projecto relativo às alterações a introduzir no prédio em construção, sito na Rua ………………, n°…….., em Lisboa, a que se referia o Processo Camarário n°3480/OB/88, Obra n°60831, com a Licença n°281 [documento de fls. 1 do processo administrativo apenso - Processo n°1822/OB/1992].

b) O pedido referido em a) deu origem ao processo camarário n° 1822/OB/1992 [carimbo aposto no documento de fls. 1 do processo administrativo apenso – Processo n°1822/OB/1992].

c) O pedido referido em a) foi acompanhado de Memória Descritiva onde consta além do mais, o seguinte: “(…) Refere-se a presente memória descritiva ao projecto de alterações que a B…………………. pretende introduzir no seu edifício da Rua ……………, fase de construção.

O projecto apresentado inclui a ampliação em altura de mais um piso recuado, e o fecho da zona do logradouro ao nível do 1° andar, para além de pequenos acertos pontuais. Como se observa no desenho do Alçado Principal a elevação de um piso recuado, resulta num maior equilíbrio em relação aos prédios confinantes, sem que seja alterada a leitura arquitectónica do arruamento que permite cércea a esta ampliação.

A nível dos alçados procurou-se a substituição da fachada cortina por paramentos forrados a pedra alternando com caixilhos de alumínio bronze, conferindo assim uma maior dignidade do edifício.

Relativamente ao alçado posterior optou-se por uma nova localização da escada de emergência, incluído o espaço ocupado pela escada inicial na zona de escritório, dando assim uma maior uniformidade ao alçado.

Interiormente houve a necessidade de rodar a zona de elevadores permitindo desta forma a criação de couretes para a localização das instalações técnicas. Junto às instalações sanitárias localizou-se uma pequena zona de copa de apoio à área do escritório.

Ao nível das caves, procedeu-se a um novo traçado da rampa de acesso ao parqueamento por razões construtivas. (…). [documento de fls. 7 do processo administrativo apenso - Processo n°1822/OB/1992].

d) Por despacho de 10 de Setembro de 1993, o pedido de aprovação referido em a) foi indeferido [documento de fls. 58 do processo administrativo apenso - Processo n°1822/OB/1992]

e) A impugnante foi notificada do despacho referido em d) por ofício de 14 de Setembro de 1993 [documento de fls. 59 do processo administrativo apenso - Processo n°1822/OB/1992].

f) Em 16 de Junho de 1994, a impugnante requereu ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa a reapreciação do Processo n°1822/OB/92 [documento de fls. 1 e 2 do processo administrativo apenso - Processo n°2478/PGU/1994]

g) Por despacho do presidente da Câmara Municipal de Lisboa de 24 de Dezembro de 1997, o pedido referido em a) foi deferido [documento de fls. 413 e 414 do processo administrativo apenso - Processo nº 1822/OB/1992]

h) Através da Informação n°28/DGI/DEI, elaborada pelo Departamento de Gestão Imobiliária, foi efectuado o cálculo da taxa pela realização de infra-estruturas urbanísticas (TRIU), no montante total de 70.336.875$00 [documento de fls. 257 do processo administrativo apenso - Processo n°1822/OB/1992]

i) Na Informação referida em h) consta, além do mais, o seguinte: “(…) O presente processo foi deferido por Sua Exa. o Presidente em 14/08/96 a fls. 54 do processo 2478/PGU/94 e trata da legalização de obras, sujeitas ao pagamento do art.º 4° do Edital n°122/95, conforme cálculo a seguir indicado:

Taxa Urbanística - Áreas e coeficientes

C1 = (escritórios) 1,25

C2 = (localização) 5,0

Área de ampliação = (Para além da área do lote padrão para o local) = (ocupação do logradouro Piso 1) 427,90 m2 + (Piso 3, 4 e 5) 37,80 m2 + (Piso 6 andar recuado) 116,80m2= 582,50X 1,25= 728,125m2 piso

Taxa Urbanística =728,125X 5,0 X6 X1.610$00 = 35.168.438$00

Taxa Urbanística final 35.168.438$00 X 2= 70.336.875

Dado tratar-se de uma legalização de obras aplicou-se o factor de majoração dois” [documento de fls. 257 do processo administrativo apenso - Processo nº 1822/OB/1992]

j) A Informação referida em h) foi objecto de despacho de concordância em 27 de Janeiro de 1997 [documento de fls. 257 do processo administrativo apenso - processo nº 1822/OB/1992]

k) Em 19 de Janeiro de 1999, o Departamento de Gestão Imobiliária efectuou a actualização do estudo económico realizado na Informação n°28/DGI/DEI e procedeu à alteração da fórmula de cálculo da TRIU, tendo apurado o valor de 76.016.250$00 [documento de fls. 425 do processo administrativo apenso — Processo n°1822/OB/1992]

1) Em 30 de Julho de 1999, a impugnante foi notificada de que se encontravam a pagamento, durante 30 dias úteis, uma licença e duas guias no valor, respectivamente, de 5.685.325$00, 76.016.250$00 e 10.050.000$00, referentes a “ampliação, taxa urbanística e coima” para o prédio sito na Rua ……………. [documento de fls. 426 do processo administrativo apenso — Processo n°1822/OB/1992].

Não resultaram provados outros factos com relevância para a decisão da causa.

Nada mais se deu como provado.

Há agora que apreciar o recurso que nos vem dirigido.

As questões colocadas pelo recorrente são as seguintes, seguindo a ordem pela qual foram enunciadas nas conclusões das alegações, que no seu entender determinam a ilegalidade da liquidação em causa:

1 Inexistência de contrapartida, por parte do Município, relativamente à TRIU liquidada;

2 Inconstitucionalidade da taxa liquidada, uma vez que se configura como uma verdadeira contribuição especial e não uma taxa e, por isso, a sua criação pelo Município é ilegal;

3 Nulidade de tal taxa por inexistência de factos tributários, por falta de elementos essenciais, por falta de atribuições e por violação do direito fundamental de propriedade privada;

4 Manifesta falta de fundamentação de facto e de direito, ou, pelo menos, esta é insuficiente, obscura ou incongruente;

5 Preterição do direito de audição prévia.

A título de saneamento do âmbito do presente recurso, desde já podemos afirmar que não se conhecerá de qualquer questão relacionada com a coima aplicada, uma vez que a recorrente bem sabe que existe uma decisão transitada em julgado que declarou a incompetência material dos Tribunais Tributários para conhecer de tal questão, cfr. acórdão deste Supremo Tribunal de fls. 215 a 221.

Quanto às restantes questões suscitadas pelo recorrente, desde já poderemos dizer que as mesmas são totalmente improcedentes, tal como bem se decidiu na sentença recorrida, uma vez que a sua argumentação afronta directamente a jurisprudência Uniforme do Tribunal Constitucional e deste Supremo Tribunal, quer da secção do contencioso tributário, quer da secção do contencioso administrativo.

E, assim, sendo, toda a argumentação do presente acórdão se reconduzirá, no essencial, ao respigar da jurisprudência já existente sobre estas mesmas matérias, não se enunciando novamente o texto das normas em referência, uma vez que o mesmo já foi exaustivamente reproduzido na sentença recorrida.

Vejamos, então:

As duas primeiras questões -1 Inexistência de contrapartida, por parte do Município, relativamente à TRIU liquidada e 2 Inconstitucionalidade da taxa liquidada, uma vez que se configura como uma verdadeira contribuição especial e não uma taxa e, por isso, a sua criação pelo Município é ilegal -, terão um tratamento conjunto, bem como a questão de falta de atribuições da entidade recorrida, uma vez que a jurisprudência dos vários tribunais assim as tem apreciado.

Quanto à questão da conformidade constitucional da taxa em questão, quer por força da entidade criadora, quer por força da inexistência de contrapartida específica, escreveu-se no acórdão do TC, n.º 227/2011, de 03/05/2011:

“4. O outro vício invocado – violação do n.º 2 do artigo 103º e da alínea i) do n.º 1 do artigo 165º da Constituição – corresponde à arguição de um vício orgânico: sustenta-se que as normas impugnadas, criadoras de um verdadeiro imposto, não foram emitidas por lei formal da Assembleia da República, conforme o disposto nos aludidos preceitos constitucionais. Mas resta saber – o argumento invocado pela recorrente arranca de um dado suposto – se as normas prevêem inovadoramente esse tal «imposto».

A natureza da figura da taxa pela realização, reforço e manutenção de infra-estruturas, ou de instrumentos tributários de idêntica natureza já foi apreciada, em diversas ocasiões, pelo Tribunal que tem enfatizado o entendimento de que as taxas pela realização de infra-estruturas urbanísticas constituem a um tributo bilateral. O Tribunal tem, de resto, desenvolvido a esse propósito uma pertinente argumentação no sentido de concretizar o conteúdo das exigências de sinalagmaticidade, correspectividade, equivalência e proporcionalidade entre o tributo e a prestação que aquele visa retribuir, à qual genericamente agora se adere.

Por exemplo, no Acórdão n.º 357/99, onde foi sindicado o Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização de Amarante, então em vigor, sustentou-se o seguinte:

Na verdade, afastada a exigência de uma absoluta correspondência económica entre as prestações do ente público e do utente (cit. Acórdãos nºs. 205/87 e 76/88), o critério adoptado, fundamentalmente pela ponderação da área de construção – índice quer da utilidade retirada pelo obrigado, quer do grau de exigência na realização, reforço, manutenção ou funcionamento, de obras de infra-estruturas urbanísticas – não deixa de ser ditado por uma preocupação de proximidade entre o custo e a utilidade da prestação do serviço e o montante da taxa.

E também não contradiz a bilateralidade da taxa a eventualidade de a prestação do serviço não implicar vantagens ou benefícios para quem é obrigado ao pagamento (cfr. cit. Acórdão nº. 67/90), muito embora, seja considerável, no caso, a probabilidade dessas vantagens ou benefícios em qualquer das modalidades de obras de infra-estruturas urbanísticas (“realização, reparação, manutenção e funcionamento”) em geral exigíveis, ou convenientes, quando se efectuam as construções ou operações de loteamento referidas nos artigos 2º e 3º do Regulamento, o que do mesmo modo retira o carácter presuntivo, em abstracto, das maiores despesas ou encargos por parte da pessoa pública que é próprio das “contribuições especiais por maiores despesas” (neste sentido, Aníbal Almeida, ob. cit. pág. 72).

Por outro lado, a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado (cfr. cit. Parecer da PGR nº. 59/86) que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria (o serviço prestado é, nesta dimensão, específico e divisível).

Em suma, pois, não se vê que a “taxa municipal de urbanização” em causa revista características diversas das que, na jurisprudência do Tribunal Constitucional (e cita-se aqui, em especial, o Acórdão nº. 354/98, de 12/5 in DR II Série de 15/7/98), têm fundamentado a qualificação de outros tributos como “taxa”.

E, sendo assim, não pode o “Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização”, aprovado pela Assembleia Municipal de Amarante em 30/6/86 estar ferido de inconstitucionalidade orgânica por violação do artigo 168º nº. 1 alínea i) da CRP (na versão revista em 82) que às “taxas” se não reporta.

No acórdão n.º 410/2000 (Plenário), o Tribunal sindicou a constitucionalidade dos três primeiros artigos do Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização da Póvoa do Varzim. Sustentou-se:

«(…)

Segundo consta da introdução ao Regulamento da Taxa Municipal de Urbanização do concelho da Póvoa do Varzim, a criação desse tributo tornou possível que a construção individual concorresse, também, para os custos da urbanização. De outro modo a Câmara, sem recursos que lhe permitissem custear as obras de urbanização, não as poderia levar a termo, nomeadamente tendo em conta uma "intensa pressão de construção, sobretudo em zonas situadas fora dos principais aglomerados".

A melhoria da rede viária e dos transportes, do saneamento, dos equipamentos e arranjos dos espaços públicos exige "que cada nova construção ou cada aumento de área construída em prédios existentes comparticipe de forma significativa nos encargos gerais de urbanização do concelho".

Nesta linha, diz-nos o artigo 2º do Regulamento o que se deve entender, para os seus efeitos, por infraestruturas urbanísticas: a) a execução de trabalhos de construção, ampliação ou de reparação da rede viária, nela se compreendendo, em especial, a abertura, alargamento, pavimentação e reparação de vias municipais, caminhos vicinais e arruamentos urbanos; b) a execução de trabalhos de urbanização inerentes a equipamentos urbanos, tais como parques de estacionamento, passeios, parques, espaços livres e arborizados e jardins; c) a construção e reparação de redes de drenagem de esgotos domésticos e de colectores pluviais, bem como de elementos depuradores; d) a construção, ampliação e reparação de redes de abastecimento domiciliário de águas; e) a execução de trabalhos de construção e ampliação da rede eléctrica, quando os mesmos não sejam da responsabilidade da EDP, bem como respeitantes à iluminação pública; f) a recolha e tratamento de lixo; g) aquisição de terrenos para equipamentos.

Colhe-se deste enunciado que o serviço prestado pela autarquia está conexionado com o pagamento do tributo e encerra a ideia de contraprestação específica. Que assim é, corrobora o artigo 4º do diploma – "regime especial dos loteamentos" – que não sujeita a essa taxa as obras de construção a realizar nos loteamentos urbanos com infraestruturas a cargo do loteador, quando a licença tenha sido titulada por alvará de loteamento passado há menos de cinco anos e tramitado de acordo com o § único do artigo 5º do mesmo texto (nº1 do preceito), ao passo que no caso de construção sita em lote onde tenha sido cobrada essa taxa e não se encontre esgotado aquele prazo, apenas haverá lugar a cobrança adicional se a construção exceder a área sobre a qual foi a taxa calculada (nº 2).

Encontram-se, assim, por um lado, especificadas as situações susceptíveis de originarem a cobrança da taxa, individualizando-se, inclusivamente, as operações em que são percebidas pelos particulares as utilidades inerentes às infraestruturas urbanísticas. São as mesmas expressão da iniciativa autárquica na realização daquelas infraestruturas e na execução dos equipamentos públicos necessários à utilização colectiva dos munícipes.

(…)

A realização de infra-estruturas urbanísticas ocorre, por via de regra, na fase das operações de loteamento, nomeadamente quando os municípios assumem uma função de estímulo à iniciativa de urbanização e de construção (proporcionando a abertura de arruamentos, construindo infra-estruturas de abastecimento de água e de saneamento, por exemplo). O que se compreende: o loteamento urbano constitui um instrumento típico de transformação urbanística do solo, fazendo-se acompanhar, como tal, e normalmente, das operações materiais necessárias e implícitas à iniciativa.

No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do Regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com as dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.

Digamos que ainda aqui funciona a lógica de interacção em que a taxa se insere (e a que o acórdão nº 1108/96 alude), bastando-se com a sinalagmaticidade construída juridicamente, já anteriormente mencionada.

Não se surpreende, assim, vício de inconstitucionalidade orgânica no Regulamento em apreço. (…)”

Por fim, referente a problema análogo, o Acórdão n.º 344/09, que fiscalizou a constitucionalidade das normas dos artigos 28.º a 32.º do Regulamento Municipal para a Liquidação e Cobrança de Taxas do Município de Amarante de 1999, tendo concluído pela sua conformidade constitucional. Aí se explica:

«(...) A questão que se coloca é a de saber se nesse caso ainda se pode dizer que estamos perante uma “taxa” ou se já estaremos perante um “imposto”.

Ora, a “pedra de toque” da jurisprudência do Tribunal Constitucional, com vista à distinção entre “taxa” e “imposto” (entre muitos outros, citem-se os Acórdãos n.º 457/87, n.º 412/89, n.º 53/91, n.º 148/94, n.º 357/99, todos disponíveis in www.tribunalconstitucional.pt) é a correspectividade sinalagmática do tributo.

No caso em apreço, a verdade é que, estejam ou não projectados no terreno a licenciar, os “equipamentos públicos”, eles, mais cedo ou mais tarde, vão ser necessários ou então já existem. Não poderá ser de outro modo.

Como nem a jurisprudência deste Tribunal nem a doutrina exigem que a correspectividade equivalha a plena equivalência económica, admitindo-se uma ponderada divergência entre a vantagem auferida e o montante a suportar, no caso em apreço ainda se está perante uma “taxa” (...)

Além disso, para o Tribunal Constitucional, a correspectividade jurídica entre taxa e prestação não exige uma absoluta contemporaneidade entre a cobrança do tributo e a fruição do benefício decorrente da actividade prestadora desenvolvida pela entidade pública. Veja-se, por exemplo, o Acórdão n.º 274/04:

“No entanto, o apontado nexo de conexão justificativo da taxa não tem de funcionar sincronicamente – designadamente quando, como é o concreto caso, se está perante uma operação de reconstrução ou ampliação de edifícios, e, como parece suceder no concelho em causa, a ajuizar pelo pequeno exórdio do regulamento, quando a pressão da iniciativa privada da construção se depara com dificuldades financeiras municipais para custear as respectivas obras de urbanização.”»

O tribunal recorrido perfilhou um entendimento semelhante, o de que a referida taxa corresponde à contrapartida da manutenção das infra-estruturas urbanísticas em termos de permitirem financiar os encargos já suportados e a suportar pelo município nos equipamentos que directa ou indirectamente coloca à disposição da área urbanizada em causa, ainda que estes se localizem em zona contígua ao loteamento e não no seu interior. As normas em causa não padecem de inconstitucionalidade uma vez que a previsão regulamentar pressupõe a contra-prestação municipal relativa a encargos suportados pelo município no que diz respeito às infra-estruturas destinadas à disposição do loteamento (artigo 27.º, n.º 3 e 28.º do Regulamento).

Quanto ao preenchimento do conceito de contrapartida específica, neste contexto, afigura-se pertinente ter em consideração o Acórdão n.º 357/99, ao ponderar que a circunstância de aquelas obras poderem gerar utilidade para a generalidade da população não contende com o facto de elas serem efectuadas no interesse do onerado que delas retira, ou pode retirar, uma utilidade própria. Tal critério permite justificar a validade da cobrança da taxa referida a encargos, pressupostos na decisão recorrida, com infra-estruturas contíguas ao loteamento. Desta linha jurisprudencial decorre, em suma, não ser desconforme à Constituição que o pagamento de determinada taxa não dê lugar à efectivação imediata e sincrónica da prestação.

Em conclusão, tratando-se de uma taxa, não se verifica a sujeição a reserva de lei parlamentar exigida pelos artigos 103 n.º 2 e 165º n.º 1 alínea i) da Constituição, pelo que sempre poderia ser aprovada por regulamento municipal. Não ocorre, portanto, o referido vício.”.

Como bem se percebe, este acórdão surge num momento em que a jurisprudência sobre a conformidade constitucional deste tipo de taxas, já se encontrava consolidada, não havendo, nesse momento, entendimentos divergentes.

Sobre a mesma TRIU do Município de Lisboa, já decidiu este Supremo Tribunal pela conformidade constitucional da mesma, ainda que por referência a regulamento anterior, cfr. acórdão datado de 18/06/2008, recurso n.º 0296/08.

Não se vê agora, também, que se possa decidir de modo diferente, quer porque as concretas circunstâncias de facto são idênticas, quer porque a legislação aplicável não sofreu alterações de relevo que exijam da parte do julgador uma reapreciação da questão sob prismas diferentes.

E o mesmo se diga quanto à invocada violação do disposto no artigo 62º da CRP.

Já decidiu este Supremo Tribunal, no âmbito de uma impugnação contenciosa de um acto de licenciamento de obras particulares, que “Quanto à invocada violação do direito fundamental de propriedade, importa que se diga, como vem sendo reiteradamente afirmado pela doutrina e jurisprudência, que, o "jus aedificandi" (mais propriamente ainda o direito de urbanizar lotear e edificar) não se inclui no direito de propriedade privada, a que se refere o artº 62º da CRP, sendo antes o resultado de uma atribuição jurídica pública decorrente do ordenamento jurídico urbanístico pelo qual é modelado. Por isso, os poderes de uso, fruição e disposição em que o direito de propriedade se manifesta só podem ser exercidos se se contiverem dentro dos limites de tal modelação e respeitarem as restrições por ela impostas.”, cfr. acórdão datado de 26/09/2002, recurso n.º 0485/02. Ou seja, impondo o legislador a modulação do ius edificandi, por via das normas próprias que regulam as intervenções urbanísticas, naturalmente que tais limitações se estendem ao direito de cobrança de taxas, que encontram a sua justificação nas razões elencadas naquele acórdão do TC.

E, é nesta sequência, que este Supremo Tribunal já há muito afirmou que, “As imposições tributárias não podem ser vistas como restrições ao direito de propriedade mas antes como limites implícitos deste direito, mesmo que se considere o direito de propriedade um direito análogo aos direitos, liberdades e garantias, cfr. os acórdãos do STA de 30/05/2001 rec. 22.251 (Plenário) e de 29/06/2005 rec. 117/05, 22/06/2005 rec. 1259/04 (Pleno), 25/05/2004 rec. 208/04, 25/05/2004 rec. 1708/03, 12/01/2005 rec. 19/04, 28/01/2004 rec. 1709/03, 14/01/2004 rec. 1678/03, 15/12/2004 rec. 1920/03; do TC n.º 67/91 in BMJ 406-190 e o Parecer da Procuradoria-Geral da República de 30/06/2005, in DR, II Série, de 26/09/2005”, cfr. acórdão datado de 22/10/2008, recurso n.º 0153/08.

Improcedem, assim, estas questões.

Também as questões elencadas em 3 e 4 serão analisadas conjuntamente, uma vez que se reconduzem ambas, no essencial, à falta de pressupostos de facto e de direito, que legitimem e justifiquem a cobrança da taxa em questão.

Na sentença recorrida escreveu-se de forma muito acertada que no regime do CPT, a fundamentação dos actos em matéria tributária é configurada como uma garantia dos contribuintes, sendo certo que, nos termos do artigo 21°, n° 1 do referido Código, “as decisões em matéria tributária que afectem os direitos ou interesses legalmente protegidos dos contribuintes conterão os respectivos fundamentos de facto e de direito”.

A fundamentação deve ser expressa, clara, suficiente e congruente, sendo certo que é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, devendo permitir ao seu destinatário conhecer o iter cognoscitivo do autor do acto e conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Ora, o acto de liquidação da TRIU traduz-se numa simples operação aritmética de aplicação da taxa à matéria colectável encontrada, pelo que constando da liquidação impugnada nos autos a descrição do cálculo efectuado para encontrar o valor da taxa a pagar, com a indicação expressa dos factores considerados [v.g. áreas e coeficientes], bem como a norma ao abrigo da qual a mesma era devida (“art° 40 do Edital n°122/95” [alínea i) dos factos provados], concluímos que o acto impugnado não padece do vicio de falta de fundamentação.

Com efeito, na fundamentação do acto de liquidação da TRIU apenas tem de constar o cálculo efectuado e a norma ao abrigo da qual a mesma é devida, não cabendo no âmbito da referida fundamentação as razões da dispensa da audiência prévia e da alegada revogação do acto de deferimento tácito anterior.

Voltando, de novo, ao acórdão anteriormente referido, proferido no recurso n.º 0296/08, surpreende-se que também aí se apreciou a questão da falta de fundamentação de facto e de direito, bem como a existência dos respectivos pressupostos de facto e de direito, tendo-se concluído em sentido negativo.

Escreveu-se que, “…diferentemente do recorrente, diremos que um destinatário normalmente diligente entende facilmente os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estariam em causa.

Aliás basta ver j) e k) do probatório [aqui no nosso caso, alíneas h) a l)] para se perceber a sem-razão da recorrente.

A liquidação da taxa em causa está fundamentada, de facto e de direito, e foi levada ao conhecimento da recorrente, que, como imediatamente acima dissemos é um destinatário diligente, de modo a que esta entendesse os motivos que no caso concreto levaram à liquidação e cobrança de uma TRIU, e quais as utilidades municipais que estavam em causa.

Mas podemos dizer mais.

Como sabemos a fundamentação há-de ser expressa, clara, suficiente e congruente, sendo equivalente à falta de fundamentação a adopção de fundamentos que, por obscuridade, contradição ou insuficiência, não esclareça concretamente a motivação do acto, sendo que a violação destes requisitos da decisão implica a respectiva ilegalidade, fundamento de subsequente anulação, em sede de impugnação judicial da correspondente liquidação Alfredo Sousa e José Paixão, CPT, Anotado, 2ª Edição, pág. 165.

Assim, a fundamentação é um conceito relativo que varia em função do tipo legal de acto, visando responder às necessidades de esclarecimento do administrado, pelo que se deve, através dela, informá-lo do itinerário cognoscitivo e valorativo do acto, permitindo-lhe conhecer as razões, de facto e de direito, que determinaram a sua prática e por que motivo se decidiu num sentido e não noutro.

Pelo que um acto está fundamentado sempre que o administrado, como destinatário normal, ficar devidamente esclarecido acerca das razões que o determinaram estando, consequentemente, habilitado a impugná-lo convenientemente, não tendo, todavia, a fundamentação de ser exaustiva mas acessível Acórdão do STA de 2/2/2006, rec. n. 1114/05, cfr., por todos, o Ac. do STA de 26/05/2004 rec. 742/03.

Dito isto, logo concluímos, como atrás dissemos, que, em função do circunstancialismo concreto, já descrito, a fundamentação do acto é expressa, clara, suficiente e congruente.”.

Perante esta argumentação, e bem assim, o arrazoado de factos levados ao probatório da sentença recorrida, nomeadamente aqueles atrás indicados nos pontos h) a l), são manifestamente suficientes, não só para fundamentar a liquidação impugnada, mas são mesmo as razões de facto para que a liquidação exista.

Improcedem, também, por estas razões, as ilegalidades invocadas.

Por último resta apenas apreciar a questão da preterição do direito de audição prévia.

A este respeito escreveu-se na sentença recorrida:

“Por fim, quanto à falta de audiência prévia, importa ter presente, em primeiro lugar, que o CPT não continha norma idêntica à do artigo 60° da LGT, configurando o direito de audição como uma garantia dos contribuintes.

No entanto, atendendo a que o princípio da participação dos interessados é consagrado a nível constitucional e que o CPT configurava o direito de audição como uma garantia dos contribuintes, era de aplicar ao procedimento tributário o disposto no artigo 100º do CPA, enquanto norma geral do procedimento administrativo [neste sentido, Acórdão do Supremo Tribunal Administrativo de 30 de Novembro de 2005, Processo n°0622/05].

Não obstante, coloca-se a questão de saber se antes de ser efectuada a liquidação da TRIU deveria ter tido lugar a audiência da impugnante.

Em primeiro lugar, importa ter presente que a liquidação da TRIU não tem lugar em procedimento próprio, uma vez que é efectuada no âmbito do procedimento de licenciamento e com base nos elementos constantes deste.

Por esta razão, não há lugar à elaboração do relatório do instrutor a que se refere o artigo 105º do CPA, na medida em que inexiste, para efeitos de liquidação, qualquer actividade instrutória distinta da que tem lugar no procedimento de licenciamento, sendo certo que, neste, deve realizar-se a audiência dos interessados, nos termos do artigo 100º do CPA.

Assim, considerando que o acto de liquidação da TRIU se traduz numa operação aritmética que tem por base os elementos constantes do processo de licenciamento, a audiência dos interessados apenas assume relevância, como refere o Exmo. Senhor Representante da Fazenda Pública, em caso de erro de cálculo.”.

Esta argumentação expendida na sentença recorrida é certeira e foca o ponto nevrálgico da questão.

A liquidação da taxa de urbanização mais não é do que uma operação aritmética subsequente ao deferimento de um pedido de licenciamento.

Ou seja, neste caso concreto a liquidação da taxa não comporta qualquer definição do direito do particular; essa definição já ocorreu com o acto de licenciamento que lhe serve de pressuposto.

Trata-se, assim, de um acto estritamente vinculado que se conforma ao anterior acto de deferimento do licenciamento e aos preceitos legais que definem o modo pelo qual deve ser calculada a taxa devida.

Assim sendo, não se impõe a audiência prévia do interessado, já que apenas se justifica para que o mesmo possa participar na decisão, e neste caso concreto a entidade recorrida nada decide, trata-se apenas de um acto material, prévio, conducente à emissão do título que comprova o deferimento da pretensão.

Improcede, assim, também esta questão.

Nestes termos acorda-se em, negando provimento ao recurso, confirmar a sentença recorrida.

Custas pelo recorrente.

D. N.

Lisboa, 29 de Outubro de 2014. – Aragão Seia (relator) – Isabel Marques da Silva – Francisco Rothes.