01664/03 - Supremo Tribunal Administrativo

A revogação de acto ilegal de licenciamento de uma obra, depois de decorrido um ano sobre a respectiva notificação, mesmo que sob a aparência de acto de indeferimento de prorrogação de licença, ofende a norma do artigo 140.º n.º 1-b) do CPA, uma vez que o acto inválido constitutivo de direitos, decorrido o prazo de recurso contencioso fica sujeito ao regime de revogação dos actos válidos daquela natureza.

Acordam em conferência na Secção do Contencioso Administrativo do STA:

I- Relatório.

A Vereadora do Urbanismo da Câmara Municipal de Tondela Recorre da sentença do TAC de Coimbra de 13 de Novembro de 2002 que julgou procedente o recurso contencioso e anulou o despacho da referida Vereadora, de 14.11.2001, que indeferiu a renovação de licença de obras requerida por A

A recorrente alega e formula conclusões em que diz de útil:

- A Câmara acolheu o Parecer da Comissão Consultiva Municipal do Ambiente e Qualidade de Vida, aceitando a aplicação aos aviários do regime transitório do DL 69/96 e Portaria 206/96.

- Incorreu em erro de interpretação da lei por não se ter apercebido que era requisito dessa aplicação que os aviários se encontrassem em actividade em 31 de Maio de 1996, o que não sucedia no caso.

- Alertou então para a necessidade de efectuar obras de instalações sanitárias e de ser requerido alvará sanitário junto de entidade exterior à Câmara.

- O proprietário do aviário nunca provou no procedimento administrativo ter realizado as obras nem obtido licenciamento sanitário e desrespeitou a ordem que o intimava a não utilizar os aviários sem estar munido de licença de utilização.

- A decisão de concordar com o Parecer da Comissão Consultiva não releva para análise da boa-fé porque estava vinculada no sentido da inaplicabilidade do DL 69/96, pelo que a reapreciação posterior foi para repor a legalidade.

- Foi também ordenado despejo administrativo dos aviários e não fazia sentido neste contexto deferir renovação da licença de obras do edifício destinado a apoio dos aviários.

O recorrido sustenta a sentença com base na afirmação de que a Câmara impôs diversas condições para o licenciamento, gerando a expectativa legítima de que cumpridas o aviário seria licenciado, mas quando faltava cumprir a última não o permitiu o seu cumprimento através do acto recorrido, o que revela violação do princípio da boa-fé.

O EMMP é de parecer que o recurso não merece provimento com base nas razões constantes da sentença recorrida.

II- A Matéria de Facto Provada.

A sentença recorrida considerou provados os seguintes factos:

1. Em oficio de 16.2.98, a Junta de Freguesia de Molelos informou a Câmara Municipal de Tondela (CMT) de que o Senhor A..., nos dias 13 e 14 de Fevereiro de 1998 andou a instalar milhares de pintos nos aviários do Senhor ..., sitos à R. da ... em Molelos, bem dentro da área urbana da freguesia.

2. Em oficio de 22.2.98 acrescentava a mesma Junta que os aviários em questão haviam sido desactivados desde há oito anos e ainda de que os mesmos não reuniam o mínimo de condições higio-sanitárias para poderem funcionar.

3. Após a informação dos serviços de fiscalização da CMT – fls. 60 -4 do PA –realizada uma vistoria pela Comissão Consultiva Municipal do Ambiente e Qualidade de Vida, veio esta a elaborar o Parecer de fls. 60 (fls. 47 dos autos) que se dá por reproduzido e que refere entre o mais: “… actualmente estes pavilhões situam-se em espaço urbano de acordou com a carta de ordenamento do PDM. Presentemente os pavilhões encontram-se em, pleno funcionamento sem reunirem as condições mínimas de higiene podendo por em risco a salubridade das habitações existentes e localizadas a menos de 150 metros …

Considerando que as instalações foram licenciadas e legalizadas para aquele efeito, somos de parecer de aos mesmos poder aplicar-se o regime transitório definido no DL 69/96 e Portaria 206/96, de 7 de Junho, art.º 29, pelo que , propõe-se que o proprietário seja notificado para proceder no prazo de 30 dias à execução da construção

Ao da fossa estanque e respectivas ligações; 60 dias para as restantes obras, a saber:

a) instalações sanitárias …

………

d) Demais obras por forma a dotar os pavilhões de requisitos exigidos no art.º 16.º da Portaria já citada.

f) Após a conclusão das obras deverá ser requerido o alvará de licenciamento sanitário.

A realização desta obras visa satisfazer todos os requisitos estabelecidos na Portaria 206/96 para que os mesmos possam continuar a laborar, pelo que se não forem executadas nos prazos citados se propõe o seu encerramento definitivo ….”

4. No parecer referido em 3, em 27.4.98, foi manuscrito pela entidade recorrida o despacho “Concordo. Notifique-se nos termos do Parecer. Dê conhecimento.” O qual foi notificado a ... em 12.5.98.

5. Em 19.5.98, a Junta de Freguesia de Molelos envia à CMT os ofícios de fls. 60-38 e 60-44 do PA, onde além do mais refere que “ …. Os aviários estavam encerrados vai para dez anos” e “sabendo nós de obras não licenciadas vimos solicitar … se digne mandar embargar de imediato as referidas obras, assim como as instalações …”.

6. Requerida a prorrogação do prazo para realização de obras em 22.6.98, foi o pedido deferido, por despacho da entidade recorrida de 1.7.98, após o serviço de fiscalização ter informado, em 22.6.98, que verificaram no local a realização de obras (fls. 60-48 do PA)

7. Em resposta aos ofícios referidos em 5, após parecer lançado na informação referida em 6, onde se exarava que as obras não estavam sujeitas a licenciamento municipal por terem sido impostas pela CM, foi ordenado que se desse conhecimento À Junta de Freguesia de Molelos.

8. Em 7.8.89, ... juntou ao PA a licença de utilização do domínio público hídrico em nome de A... (cf. fls. 61 e 62 do PA).

9. Em informação inserta no PA a fls. 65 (58 dos autos), os serviços Técnico da CMT – Divisão de Urbanismo e Serviços Urbanos – reafirmam que as obras para que é solicitado licenciamento dizem respeito ao mandado de notificação referido em 4, em virtude da decisão de 27.4.98, nada opondo ao licenciamento das obras.

10. Emitidas as informações jurídicas de fls. 68 3 73 a 80 do PA, que se dão por reproduzidas, onde se conclui nada se opor ao licenciamento dos sanitários e escritório, mas não ser possível que as construções licenciadas possam ser utilizados por assentar em pressuposto jurídico inverídico, na medida em que os aviários estavam desactivados desde finais de 1991 ou princípio de 1992 e assim, porque não estavam em funcionamento em 1996 não se aplicam as normas transitórias previstas no DL 96/96, de 31.5 e Portaria 206/96, de 7 de Junho.

11. Em 24.8.99, a CMT deferiu o pedido de licenciamento das obras (sanitários e escritório) nos termos da acta de fls. 81 do PA que se dá por reproduzido.

12. Requerida a emissão de alvará de licença de obras foi o mesmo emitido em 7.1.2000 (fls. 81 e 115 do PA).

13. Atenta a informação n.º 25 de 15.1.2001 e Parecer do Chefe de Divisão (fls. 17 do PA, parte final), propondo-se o indeferimento do requerimento de renovação de licença de obras para a sua conclusão, foi ouvido o recorrente que se pronunciou, nos termos de fls. 21 a 24 do PA, parte final.

14. Emitido o Parecer Jurídico de fls. 25 a 28 do PA (parte final ) que se dá por reproduzido, em 14.11.2001, a entidade recorrida, no uso de competência delegada, indeferiu o pedido de licenciamento da construção de edifício destinado a escritório e instalações sanitárias de apoio a aviários, nos termos da informação n.º 262, de 12.11.2001 de fls. 34 do mesmo PA – parte final (fls. 41 dos autos) e que se dá por reproduzida.

III- Apreciação. O Direito.

A sentença recorrida na parte impugnada, aquela em que se fundou a decisão de anular o acto recorrido, considerou que a decisão de 27.4.98 da CMT foi errada porque decidiu aplicar um regime legal que não era aplicável por faltar um dos pressupostos de facto nele previstos, no caso, que o aviário estivesse em exploração à data da publicação do DL 69/96.

E, segundo a mesma sentença, esse erro não deveria ter ocorrido por a inexistência daquele pressuposto constar do Parecer da Comissão sobre o qual foi proferida a decisão administrativa impugnada. A sentença atende depois a que as obras ordenadas foram efectuadas de acordo com a actuação da Câmara ao adoptar em 27.4.98, como decisão, o Parecer da Comissão e também a que já em 24.8.99 ao deferir o licenciamento das obras das instalações sanitárias e escritório a CMT sabia do erro nos pressupostos da anterior decisão de viabilizar o funcionamento do aviário e, com base nestes considerandos retira a conclusão de que a Administração levou o interessado a crer, durante cerca de três anos, que cumpridas as exigências do despacho de 27.4.98, seria possível obter o alvará de licenciamento sanitário e as demais licenças para a exploração, de maneira que ao inflectir a posição anteriormente adoptada violou o disposto no art.º 141 do CPA e o princípio da boa-fé.

Vejamos se decidiu bem.

Relativamente à violação do princípio da boa fé, a sentença não apresenta um raciocínio escorreito, capaz de sustentar a conclusão que retirou, porque ao partir da aceitação de que a CMT errou quanto ao direito aplicável, teria de entender que esse erro vicia o acto, embora não seja revelador de desvio das regras da boa-fé, uma vez que quem se engana, mesmo que cometa um erro primário ou grosseiro, pode estar a infringir o direito, mas não os princípios da boa-fé, cuja violação pressupõe sempre uma atitude diferente do erro.

No entanto, a persistência no erro depois de este ser conhecido e a sua não revelação imediata aos contra-interessados é que pode passar a ser revelador de comportamento eivado de incorrecção e desvio das regras a que está sujeita toda a actividade administrativa.

Esta observação, porém, não esquece que a decisão impugnada assenta em dois pilares, o segundo dos quais é a violação das normas sobre a revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos.

Continuemos, pois, a analisar a perspectiva anulatória baseada na violação do princípio da boa-fé.

Sem os explicar e sem utilizar um raciocínio suficientemente fundamentador a sentença contém os ingredientes que permitem vislumbrar a violação daquele princípio quando refere que em 24.8.99 a CMT teve conhecimento pelas informações jurídicas de fls. 68 e 73 do PA que a utilização das construções para a actividade pretendida não podia ser licenciada por os aviários situados na zona habitacional não estarem em funcionamento em 31 de Maio de 1996, condição indispensável à autorização para continuar a laborar.

Como os órgãos do Município tiveram conhecimento do erro em que tinham caído sobre os pressupostos da aplicação do regime transitório do DL 69/96, de 31 de Maio, a partir pelo menos de 24.8.99, o facto de terem aprovado o projecto de obras de instalações sanitárias e escritório para apoio dos aviários e emitido o respectivo alvará, em Janeiro de 2000, tendo depois recusado pelo acto ora recorrido a prorrogação de tal licença com base em motivos que eram conhecidos à data da aprovação do projecto e da emissão da licença, agiram de modo incorrecto e capaz de defraudar a confiança que o recorrente depositava nos comportamentos e actos anteriores em termos de legalidade e de obtenção do resultado esperado, ou seja de ver autorizada a actividade.

Porém, podem suscitar-se dúvidas sobre a questão de saber se esta ocultação do erro que presidira ao despacho a impor condicionantes ao funcionamento do aviário será um comportamento susceptível de atingir a própria validade do acto que se conforma com a legalidade das normas que regulam substantivamente a situação e pretendem a salvaguarda dos interesses públicos por elas protegidos, como a saúde e bem estar das populações e o ambiente urbano sadio.

Em termos gerais entende-se que a resposta a esta questão merece uma resposta negativa, devendo ser respeitados os valores concretos protegidos através de lei substantiva em prevalência sobre os valores abstractos e meramente individuais da estabilidade da relação definida em acto anterior, salvo naqueles casos em que passou sobre essa definição um período de tempo que a lei considere justificar a prevalência da estabilidade e segurança dos particulares.

Ora, é precisamente o caso dos autos em que a não concessão da prorrogação pelos seus fundamentos significa a pura e simples revogação, em 14.11.2001, do anterior licenciamento ocorrido em 24.8.99, e logo levado ao conhecimento dos interessados, precisamente da construção daquelas instalações para os mesmos fins e nas mesmas circunstâncias em que tinham sido licenciadas.

Já em relação à viabilização genérica da actividade dos aviários resultante do despacho de 27.04.98 ela parece dever entender-se no sentido propugnado pela recorrente de mera informação sobre as condições de futuro licenciamento e não como acto constitutivo de direitos, pelo que a sua não concretização poderia dar lugar a outras consequências para a Administração, mas não à invalidade dos actos posteriores contrários.

Assim, sendo certo que o acto de licenciamento se devia considerar ilegal por tender à construção e utilização de uma instalação contra as condições estabelecidas normativamente, uma vez que não era possível o regime transitório a que se referem os artigos 12.º do DL 69/96 de 31 de Maio e 29.º da Portaria 206/96 de 7 de Junho e atento o regime que dimana do disposto nos artigos 140.º n.º1-b) e 141.º n.º 1 do CPA, que interdita a revogação dos actos inválidos para além do prazo de um ano, mesmo quando se considere que este prazo decorre desde o conhecimento do motivo da invalidade, porque no caso ele era conhecido à data do acto revogado, pelo que existe razão legal para a anulação decretada, em virtude do que a sentença se deve manter, ainda que com a fundamentação agora apresentada.

Nos termos expostos improcede a alegação da recorrente, sejam quais forem as consequências a retirar em sede de execução da sentença, uma vez que aqui cabe curar apenas da apreciação da legalidade do acto impugnado.

IV- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam em negar provimento ao presente recurso jurisdicional.

Sem Custas atenta a isenção da recorrente no regime de custas aplicável.

Lisboa, 21 de Setembro de 2004. – Rosendo José (relator) – António Madureira – São Pedro.