05766/09 - Tribunal Central Administrativo Sul

I- A Lei nº 67-A/2007, de 31/12, derrogou as disposições do DL nº 353-A/89, de 16/10, relativas à progressão nas categorias, na medida em previu que essa matéria viesse a ser regulada no diploma a publicar sobre os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas e determinou que essas novas regras relativas à progressão na categoria, se aplicáveis, só produziam efeitos a partir de 1-1-2008.

II- Deste modo, não podem a sentença nem o despacho administrativo impugnado ter violado as referidas normas do DL nº 353-A/89, anteriormente derrogadas pela Lei nº 67-A/2007, e cuja aplicação estivera suspensa até 31-12-2007, por força da Lei nº 43/2005, de 29/8, e da Lei nº 53-C/2006, de 29/12.

ACORDAM EM CONFERÊNCIA NO 2º JUÍZO DO TRIBUNAL CENTRAL ADMINISTRATIVO SUL

I. RELATÓRIO

O Sindicato Nacional dos Trabalhadores da Administração Local, adiante identificado pela sigla STAL, intentou no TAF de Castelo Branco contra o Município da M…….. uma Acção Administrativa Especial de Condenação à Prática de Acto Devido, na qual formulou os seguintes pedidos:

a) Ser declarado que a omissão de decisão dos requerimentos dirigidos ao réu pelos associados do autor [docs. nºs 5 e 6] viola o disposto nos artigos 19º, nº 2, alínea b) e 20º, ambos do DL nº 353-A/89, de 16/10, e os artigos 1º e 4º da Lei nº 43/2005, de 29/8, na redacção que lhe foi introduzida pela Lei nº 53-C/2006, de 29/12;

b) Ser o réu condenado a posicionar os associados do autor no escalão imediatamente seguinte ao que se encontravam posicionados à data da apresentação dos requerimentos que dirigiram ao réu, com efeitos reportados a 1-1-2008 e 9-1-2008, respectivamente;

c) Ser o réu condenado a integrar os associados do autor em nível e posição remuneratória, de acordo com as regras definidas pela Lei nº 12-A/2008, de 27/2, tendo por referência o escalão e índice remuneratórios em que estariam integrados em 31-12-2008, caso os requerimentos por eles apresentados [docs. nºs 7 e 8] tivessem sido deferidos;

d) Ser o réu condenado a pagar aos associados do autor as diferenças remuneratórias equivalentes às remunerações que estes auferiram desde 1-1-2008 e 9-1-2008, respectivamente, e as que aufeririam se desde essas datas se encontrassem integrados no escalão imediatamente a seguir, até efectivo e integral pagamento, acrescidas dos respectivos juros de mora.

Por sentença proferida em 30-9-2009, o TAF de Castelo Branco julgou a acção improcedente [cfr. fls. 101/115 dos autos].

Inconformado, veio o Sindicato autor interpor recurso jurisdicional para este TCA Sul, tendo na alegação apresentada formulado as seguintes conclusões:

“A) O ora recorrente não se conforma com a douta sentença recorrida uma vez que a mesma fez uma errada interpretação dos artigos 119º da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, e 117º e 118º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, ao julgar improcedente a pretensão formulada pelo ora recorrente;

B) O artigo 4º da Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, impõe que seja descontado para efeitos de progressão, o tempo de serviço prestado desde 30-8-2005 até 31-12-2007, período durante o qual ocorreu congelamento na progressão das carreiras dos funcionários;

C) Não tendo até 31-12-2007 sido publicado diploma que procedeu à revisão dos sistemas de vínculos, carreiras ou remunerações, a partir daquela data [31-12-2007], e até ser publicado esse mesmo diploma, a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, deixou, naquela data, de produzir efeitos fazendo cessar a não contagem, para efeitos de progressão do tempo de serviço, de todos os trabalhadores abrangidos pelo âmbito de aplicação daquela mesma lei, retomando-se a partir de então, esse tempo de serviço para efeitos de progressão;

D) A não contagem do tempo de serviço para efeitos de progressão só se verificou a partir da data da entrada em vigor da mesma Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, em 30-8-2005, não podendo, assim, de deixar de assumir relevância para efeitos de progressão na carreira, quer o tempo de serviço prestado até 30-8-2005, quer o tempo de serviço prestado após 31-12-2007 até à data da entrada em vigor do diploma que procedeu à revisão dos sistemas de vínculos: Lei nº 12-A/2008, de 27/2;

E) Os associados do autor adquiriram o direito a progredir para o escalão imediatamente a seguir, imediatamente superior àqueles em que se achavam integrados em 31-12-2008, em 1-1-2008 e 9-1-2008, respectivamente, com efeitos remuneratórios relevantes no mês seguinte, em face do disposto nos artigos 19º, nº 2, alínea b) e 20º, ambos do DL nº 353-A/89, de 16/10, que, portanto, se encontraram em vigor até à entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27/2, o que só sucedeu em 1 de Março de 2008; F) Diz o nº 1 do artigo 119º da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, que "a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule [sublinhado nosso] os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data".

G) A Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, no seu artigo 117º, nº 4, estabeleceu que "a partir da data de entrada em vigor da presente lei [sublinhado nosso], as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nos termos previstos nos artigos 46º a 48º e 113º da presente lei nas actuais carreiras e, ou, categorias, considerando-se que as referências legais feitas a escalão e mudança de escalão correspondem a posição remuneratória e a alteração de posicionamento remuneratório, respectivamente".

H) Dispõe o artigo 118º, nºs 1 e 3 do citado diploma legal que "sem prejuízo do disposto no número seguinte, a presente lei entra em vigor no 1º dia do mês seguinte ao da sua publicação e produz efeitos nos termos dos nºs 3 a 7 e "de forma a permitir a aplicação dos regimes prevista no artigo anterior, produzem efeitos com a entrada em vigor da presente lei os artigos 1º a 5º, 7º e 8º, a alínea a) do nº 4 do artigo 9º, o artigo 10º, os artigos 46º a 48º, o artigo 67º, na parte em que consagra os prémios de desempenho, os artigos 74º a 76º e os artigos 113º e 117º".

l) Ora, a data de entrada em vigor do referido diploma foi em 1 Março de 2008, sendo a sua disciplina aplicada para as situações posteriores a essa data;

J) A Lei do Orçamento de Estado para 2008, no nº 1 do artigo 119º, estabelece que "a partir de 1 de Janeiro de 2008 a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data";

K) Se assim é, se por outro lado, o artigo 118º, nº 1 fixa a data de 1-3-2008 para o início da produção de efeitos da Lei nº 12-A/2008, dispondo no nº 11 do mesmo artigo que os regimes daquele diploma prevalecem sob quaisquer outros vigentes à data de entrada em vigor daquele, não poderá, aquela norma do Orçamento de Estado para 2008, regular uma situação para a qual foi afastada por via do nº 11 do artigo 178º da Lei nº 12-A/2008;

L) Isto mesmo resulta do Parecer do Ministério Público proferido ao abrigo do nº 1 do artigo 146º do CPTA [Proc. nº 04798/09, 2º Juízo-1ª Secção do Tribunal Central Administrativo Sul], segundo o qual da referida lei do orçamento resulta que a mesma estatui um regime completo a entrar em vigor no ano de 2008 – não directamente, mas através da publicação dum novo diploma, que defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas – e não só uma data a partir da qual a progressão nas categorias se opera;

M) Assumindo assim a norma orçamental em apreciação, um carácter meramente programático destinado a implantar um novo regime no ano de 2008, mas cujas regras remete para diploma posterior [a Lei nº 12-A/2008, de 27-2-2008], a qual estabelece a data a partir da qual ela própria produz efeitos;

N) A não ser assim, caso o artigo 119º da Lei do Orçamento fosse directamente aplicável a partir de 1-1-2008, tal interpretação seria inconstitucional, por falta de audição das organizações representativas dos trabalhadores da Administração Local a que se reporta a alínea a) do nº 1 do artigo 56º da CRP;

O) Perfilhando o entendimento do citado Parecer, e encontrando-se as situações após 31 de Dezembro de 2007 até 1 de Março de 2008 num completo vazio legal, outra solução não restará que retomar a vigência da norma referente à progressão/mudança de posição remuneratória constante do DL nº 353-A/89, de 16/10, entretanto congelada por intermédio da Lei nº 43/2005, de 29/8, com redacção introduzida pela Lei nº 53-C/2006, de 29/2;

P) Segundo o princípio da segurança jurídica e protecção da confiança, no seu lado subjectivo, têm os particulares, não apenas o direito a saber com o que podem legitimamente contar por parte do Estado, como, também, o direito a não ver frustradas as expectativas que legitimamente formaram quanto à permanência de um dado quadro ou curso legislativo [cfr. Jorge Reis Novais, in Os Princípios Constitucionais Estruturantes da República Portuguesa, Coimbra Editora, pág. 263];

Q) As expectativas legítimas que os particulares depositaram num dado curso legislativo, no caso concreto, era que, uma vez findo o prazo em que se procedeu ao congelamento das progressões/mudanças remuneratórias – 31 de Dezembro de 2007 – e não tendo, naquele período, sido publicado um sistema normativo que regulasse as ditas progressões, esperar-se-ia que após aquela data ocorresse o descongelamento daquelas;

R) Ao invés, o Estado procedeu a uma alteração inesperada do seu comportamento, o que abalou e pôs em causa a confiança e as expectativas dos particulares, aplicando uma norma, o artigo 119º da Lei nº 67-A/2007, cujas regras do regime de vínculos, carreiras e remunerações, remete para diploma posterior – a Lei nº 12-A/2008, que só entrou em vigor, para aquele regime, em 1 de Março de 2008;

S) Entende-se, portanto, que, para além das normas identificadas na alínea A) destas conclusões, a douta sentença recorrida violou também o princípio da segurança jurídica e protecção da confiança, ambos corolários do Estado de Direito Democrático consagrado no artigo 2º da CRP”.

O réu contra-alegou, pugnando pela manutenção do decidido [cfr. fls. 145/150 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Neste TCA Sul a Digna Magistrada do Ministério Público emitiu douto parecer, no qual conclui que o recurso não merece provimento [cfr. fls. 145/150 dos autos, cujo teor aqui se dá por integralmente reproduzido].

Colhidos os vistos legais, vêm os autos à conferência para julgamento.

II. FUNDAMENTAÇÃO DE FACTO

A sentença recorrida deu como assente – sem qualquer reparo – a seguinte factualidade:

i. Os associados do autor, F………….. e E………….., ao serviço da Câmara Municipal de M…., dirigiram requerimentos ao réu ["Presidente do Município"], com o seguinte teor, respectivamente – cfr. docs. nºs 5 e 6 da p.i.:

a) o associado F………

“1) A Lei nº 43/2005, de 29/8, com a redacção introduzida pela Lei 53-C/2006, de 29/12, determinou que o tempo de serviço prestado desde 30-8-2005, até, no máximo, 31-12-2007, não seria contado para efeitos de progressão nas carreiras, a menos que, antes desta última data, entrasse em vigor um novo regime de vínculos carreiras e remunerações.

2) Não tendo sido publicado o citado "novo regime de vínculos, carreiras e remunerações", esgotou-se o prazo máximo de aplicação das referidas medidas, pela que, nesta matéria, continua em vigor o disposto no artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16/10.

3) Assim sendo, e estando o requerente integrado no escalão 3 desde 1-9-2002, completou, em 1-1-2008, o módulo de tempo fixado no mencionado artigo 19º do DL nº 353-A/89, pelo que lhe deve ser imediatamente reconhecido o direito à progressão ao escalão 4 da respectiva categoria.

Nestes termos, preenchendo o requerente todos os requisitos que, para o efeito, estão legalmente fixados, vem requerer a V. Exª a sua progressão ao escalão 4 da categoria de Trolha/Principal, com todas as legais consequências, como se impõe, de direito e de justiça”.

b) a associada E…..:

“1) A Lei nº 43/2005, de 29/8, com a redacção introduzida pela Lei nº 53-C/2006, de 29/12, determinou que o tempo de serviço prestado desde 30-8-2005, até, no máximo, 31-12-2007, não seria contado para efeitos de progressão nas carreiras, a menos que, antes desta última data, entrasse em vigor um novo regime de vínculos carreiras e remunerações.

2) Não tendo sido publicado o citado "novo regime de vínculos, carreiras e remunerações", esgotou-se o prazo máximo de aplicação das referidas medidas, pela que, nesta matéria, continua em vigor o disposto no artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 16/10.

3) Assim sendo, e estando o requerente integrado no escalão 01 desde 9-9-2002, completou, em 1-1-2008, o módulo de tempo fixado no mencionado artigo 19º do DL nº 353-A/89, pelo que lhe deve ser imediatamente reconhecido o direito à progressão ao escalão 02 da respectiva categoria.

Nestes termos, preenchendo o requerente todos os requisitos que, para o efeito, estão legalmente fixados, vem requerer a V. Exª a sua progressão ao escalão 02 da categoria de Chefe de Secção, com todas as legais consequências, como se impõe, de direito e de justiça”.

ii. O Presidente da Câmara apôs despacho de "Concordo" na seguinte informação – cfr. docs. nºs 7 e 8 da p.i.; 10 e 11 da contestação:

“Informação nº 66/2008

[...]

Assunto: Progressões

Os funcionários desta Autarquia, F…………, A………………, E…………, J…………………….., A…………., F……………….. e P…………………… apresentaram requerimentos onde solicitam a sua progressão.

A questão aqui colocada prende-se com a possibilidade de actualmente se proceder a progressão dos funcionários nas categorias de acordo com as regras referidas no Decreto-Lei nº 353-A/89, de 16 Outubro, ou antes de acordo nomeadamente com o disposto no artigo 119º da Lei do Orçamento do Estado, e Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

Sobre o assunto cumpre-nos informar o seguinte:

1. A questão relativa à progressão nas carreiras e categorias do regime geral tem sido muito debatida actualmente, visto a Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, ter imposto a não contagem de tempo de serviço prestado pelos funcionários entre 30 de Agosto de 2005 e 31 de Dezembro de 2006, para efeitos de progressão, tendo esta situação sido prorrogada pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro até 31 de Dezembro de 2007. É questionado se após esta data a progressão se pode e deve realizar oficiosamente.

O artigo 119º da Lei do Orçamento de Estado para 2008 [Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro] veio ainda trazer maior polémica à questão visto referir que a partir de 1 de Janeiro de 2008 a progressão nas categorias opera-se segundo, as regras para a alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercerem funções públicas, produzindo efeitos a partir dessa data. Ora, essa lei apenas foi publicada em 27 de Fevereiro de 2008 [Lei nº 12-A/2008], pelo que se questiona muito sobre a sua aplicação.

A Lei nº 12-A/2008, que veio definir e regulamentar, de novo, os regimes de vinculação, de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, bem como definir o regime jurídico-funcional aplicável a cada modalidade de constituição da relação jurídica de emprego público, contém regras de entrada em vigor especiais, na medida em que os seus preceitos não entraram em vigor ao mesmo tempo, ou seja, a entrada em vigor das suas normas é progressiva, necessitando alguns normativos de ser regulamentados, para então entrarem em vigor. Assim, para aplicação de cada uma das suas normas devemos ter o cuidado especial de consultarmos os artigos 117º e 118º, para termos a certeza do momento em que aquela terá entrado em vigor.

Esta é uma Lei de aplicação imediata à administração autárquica, atento o disposto no seu nº 2 do artigo 3º. Sendo a competência dos órgãos da administração autárquica meramente administrativa, devem as suas normas ser interpretadas com observância das adaptações decorrentes do princípio da autonomia local e das competências dos órgãos da administração autárquica designadamente as que se referem ao dirigente máximo do serviço e a intervenção de membros do governo.

3. As normas relativas a progressões [artigos 46º a 48º] já se encontram em vigor desde 1 de Março de 2008, conforme resulta da conjugação do nº 3 do artigo 118º, com os nºs 4 e 5 do artigo 117º desta Lei nº 12-A/2008.

Por outro lado, o nº 4 do artigo 117º desta Lei nº 12-A/2008, vem referir que as alterações de posicionamento remuneratório processam-se nas actuais carreiras e categorias, mas seguindo já as novas regras expostas naqueles artigos.

Nestes termos, somos de parecer que actualmente a progressão deve ser feita de acordo com esta legislação, ou seja, deixou de se fazer de forma automática logo que o trabalhador completasse determinado módulo de tempo de serviço, conforme previa o Decreto-Lei nº 353-A/89.

Actualmente a Lei prevê duas formas de progressão, uma obrigatória nos termos do nº 6 do artigo 47º da Lei nº 12-A/2008, e outra excepcional, prevista no artigo 48º da mesma Lei.

Para a progressão obrigatória exposta no nº 6 do artigo 47º desta Lei nº 12-A/2008 os funcionários devem deter determinadas condições, de onde destacamos logo a necessidade de deterem 10 pontos nas avaliações de desempenho.

Para atribuição dos referidos pontos há que conjugar o disposto nas alíneas do nº 6 do artigo 47º, com o artigo 113º, da mesma lei.

Para efeitos da progressão obrigatória prevista no nº 6 do artigo 47º, apenas relevam as avaliações que tenham tido lugar nos termos das Leis nºs 10/2004 e 15/2006, e que tenham ocorrido entre 2004 e 2007. Ora, nas autarquias locais, só a partir de 2006, com o Decreto Regulamentar nº 6/2006, de 20 de Junho, é que passou a ser obrigatório a aplicação do SIADAP.

Quanto à progressão excepcional constante do artigo 48º desta Lei nº 12-A/2008, há a referir que ainda que não se encontrem reunidos os requisitos expostos para a progressão obrigatória, o dirigente máximo do órgão ou serviço, ouvido o Conselho Coordenador de Avaliação, ou o órgão com competência equiparada, pode transitar o trabalhador para a posição remuneratória imediatamente seguinte àquela onde se encontra, caso este tenha obtido na última avaliação de desempenho menção máxima ou a imediatamente inferior, cumprindo sempre os limites fixados na decisão referida nos nºs 2 e 3 do artigo 46º.

Contudo, no ano de 2008 só se poderá utilizar a progressão excepcional dos trabalhadores depois de ter tido em conta o disposto no artigo 119º, nº 3, alínea c) da Lei do Orçamento de Estado para 2008, que refere a obrigatoriedade de estarem salvaguardados os recursos orçamentais para o pagamento das remunerações base, suplementos e outros abonos, para as alterações obrigatórias de posicionamento remuneratório e para o pagamento de prémios de desempenho a 5% dos trabalhadores e a 5% dos dirigentes intermédios.

Também o artigo 7º da Lei nº 12-A/2008 vem referir este entendimento.

O mesmo entendimento tem o Ministério das Finanças no seu comunicado de 15 de Janeiro de 2008, onde vem esclarecer o seguinte:

[…]

4. Ora, segundo tais regras, a progressão/mudanças de posição remuneratória, opera-se segundo dois mecanismos:

a) Primeiro: a obtenção consecutiva de duas classificações de desempenho máximas, três imediatamente inferiores ou cinco inferiores a estas. Assim, para haver progressão/mudanças de posição remuneratória segundo este mecanismo, é preciso aguardar pela avaliação do último ano.

Isto é: em 2008 tem de se aguardar pela avaliação de 2007 [como já se disse, a terminar em Março];

b) Segundo: a obtenção de 10 pontos resultantes da avaliação de desempenho atribuídas em anos anteriores [3 pontos por cada menção máxima, 2 pontos por cada menção inferior à máxima, 1 ponto por cada menção inferior a anterior]. Como resulta da LVCR são relevantes as avaliações de desempenho atribuídas desde 2004. Assim, mesmo que um funcionário tenha em 2004, em 2005 e em 2006 as classificações máximas [correspondentes no total a 9 pontos], terá de ter avaliação de 2007 para atingir os 10 pontos necessários para ocorrer progressão/mudança de posição remuneratória. E, repete-se, o processo de avaliação terminará em Março, se não houver impugnações.

Em conclusão: só quando estiver finalizado o processo de avaliação dos desempenhos de 2007 se poderão operar progressões/mudanças de posição remuneratória.

7. E este o entendimento correcto que resulta da LVCR e que a lei do Orçamento do Estado para 2008 [...] reafirma no seu artigo 119º […].

8. Mesmo que a LVCR já estivesse em vigor, a situação era a mesma: seria de se aguardar pela conclusão dos processos de avaliação de 2007, em Março, para haver progressões/mudanças de posição remuneratória.

9. Assim, a não publicação da LVCR não produz nenhum congelamento. Estão é já a aplicar-se as novas regras por força do disposto na Lei do Orçamento.

A nosso ver, do nº 4 do artigo 117º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, e do que anteriormente foi dito, decorre que actualmente as alterações de posicionamento remuneratório – progressão – processam-se nas actuais carreiras e categorias, mas seguindo já as novas regras expostas nos artigos 46º a 48º, do mesmo diploma.

Porém, para um melhor e correcto esclarecimento de toda esta questão, somos de entendimento de que devera ser pedido um parecer ao Gabinete Jurídico.

Isto é o que, sem prejuízo de melhor e mais fundamentada opinião, nos é possível informar quanto ao assunto colocado à nossa consideração.

[...]”.

iii. Com data de 15-1-2009, a Assessoria Jurídica do réu elaborou a Informação nº 2/2009, com o seguinte teor, que mereceu igualmente despacho de “Concordo” do Presidente da Câmara:

“[...]

Nos casos «sub iudice» e outros que possam existir em condições idênticas condições, a questão que se coloca, segundo nosso entendimento, é a de saber, se atento o disposto no nº 1 da Lei nº 43/2005, de 29 de Agosto, com a redacção que lhe foi conferida pela Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, que determinou a não contagem de tempo de serviço para efeitos de progressão na carreira de 30 de Agosto de 2005 a 31 Dezembro de 2007 e, atento também ao disposto no artigo 4º deste último diploma legal, se aos funcionários que estavam em condições de progredir no período compreendido entre 1-1-2008 e 1-3-2008, lhes devia ser imediatamente reconhecido o direito à progressão de acordo com o estipulado no artigo 19º do Decreto-Lei nº 353-A/89, isto é, preenchido que estivesse o elemento positivo – os módulos de três ou quatro anos de permanência no escalão – e da não verificação do elemento negativo do tipo – atribuição da classificação não satisfatório em algum desses anos ou, se teriam que se ter em conta as novas normas que viessem a entrar em vigor, relativas à mudança de escalão/alterações de posicionamento remuneratório [progressões] nas carreiras.

Assim, relativamente ao assunto colocado a nossa consideração, cumpre-nos informar o seguinte:

1- A Lei nº 53-C/2006, de 29 de Dezembro, no seu artigo 4º, estabeleceu que a mesma "entra em vigor no dia seguinte ao da sua publicação e produz efeitos até 31 de Dezembro de 2007, salvo se diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras remunerações expressamente determinar data anterior";

2- O diploma concretizador da revisão dos sistemas de vínculos, carreiras e remunerações [Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro], no que concerne as novas regras relativas a mudanças de escalão/alterações de posicionamento remuneratório [progressões] nas carreiras [artigo 117º, nº 4, 46º a 48º e 113º], entraram em vigor em 1 de Março de 2008, conforme resulta da conjugação do nº 3 do artigo 118º e nºs 4 e 5 do artigo 117º;

3- Todavia, a Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, que aprovou o Orçamento do Estado para o ano de 2008 e que entrou em vigor em 1 de Janeiro de 2008, estabeleceu no seu nº 1 que "... A partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação, de carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data...";

4- Significa, pois, que em matéria de progressões as mesmas operar-se-iam a partir de 1 de Janeiro de 2008, ocorreriam nos escalões das carreiras existentes à data, devendo, no entanto, obedecer as regras contempladas no artigo 117º, nº 4 da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro;

5- Assim, informa-se, sem prejuízo de melhor opinião em sentido contrário, que atento a disposto no artigo 119º, nº 1 da Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro, conjugado com o disposto nos artigos 117º, nº 4, 46º a 48º e 113º, deixou de existir a partir de 1 de Janeiro de 2008, a possibilidade de se efectuarem, por módulos de tempo de serviço, mudanças de escalão [progressão] nos termos da legislação anterior à data da entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, por força plasmado no nº 11 do artigo 117º da referida Lei.

6- Termos em que se conclui que as alterações do posicionamento remuneratório ocorridas após 1 de Janeiro de 2008, processar-se-ão de acordo com o estipulado no artigos 46º e 48º da Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

7- Por fim, e atento os requerimentos apresentados pelos funcionários da Autarquia, informa-se, que os mesmos deverão ser notificados do despacho que sobre as mesmos recaiam”.

iv. Os associados do autor foram notificados “[…] que de acordo com informação do Sector de Pessoal e do Gabinete Jurídico, e despacho do Sr. Presidente, datado de 18-1-2009, não foi dado provimento ao requerido por V. Exª. Assim, fica V. Exª notificado para no prazo de 10 dias úteis se pronunciar nos termos e para os efeitos do artigo 100º do CPA. […]”.

III. FUNDAMENTAÇÃO DE DIREITO

Vem o presente recurso jurisdicional interposto da sentença do TAF de Castelo Branco, de 30 de Setembro de 2009, que julgou improcedente a acção administrativa especial de impugnação do despacho do Presidente da Câmara Municipal da M…., de 18-1-2009, que negou aos associados do sindicato recorrente F…………. e E…………., o direito à progressão nas respectivas categorias [trolha/principal e chefe de secção, respectivamente], de acordo com as regras de progressão previstas nos artigos 19º, nº 2, alínea b) e 20º, nºs 1 e 2 do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro.

No essencial, sustentou o Mº Juiz “a quo” que a Lei do Orçamento de Estado para 2008 [Lei nº 67-A/2007, de 31/12], ao prever que a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias ficaria na alçada da lei que viesse a definir e a regular os novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, revogou tacitamente a progressão automática nas carreiras conforme resultava até então do artigo 19º do DL nº 353-A/89, de 10/10, mas mantendo-se este, em tudo o demais, em vigor até à entrada em vigor da citada Lei nº 12-A/2008. Contudo, o legislador não deixou qualquer espaço vazio de normatividade no que se refere à progressão de carreiras, afirmando que as situações que se enquadrassem no período compreendido, entre 1 de Janeiro de 2008 e a entrada em vigor do novo regime da função pública [1 de Março de 2008], seriam resolvidas à luz do novo regime então ainda por aprovar.

Discorda deste entendimento o sindicato recorrente ao alegar, em síntese, que não tendo a Lei nº 67-A/2007 revogado expressamente o DL nº 353-A/89, este só poderia ter sido revogado [tacitamente] se aquele diploma regulasse toda a matéria regulada neste, ou se houvesse incompatibilidade entre as suas disposições e a deste. Ora, a norma orçamental em apreciação assumiu carácter meramente programático, destinado a implantar um novo regime no ano de 2008, mas cujas regras remete para diploma posterior [a Lei nº 12-A/2008, de 27/2], a qual estabelece a data a partir da qual ela própria produz efeitos, pelo que uma tal interpretação

A questão suscitada pelo sindicato recorrente no presente recurso jurisdicional não é nova e já foi objecto de várias decisões deste TCA Sul, todas elas no sentido da decisão objecto do presente recurso [cfr. os acórdãos deste TCA Sul, de 30-4-2009, proferido no âmbito do recurso nº 4803/09, de 22-10-2009, proferido no âmbito do recurso nº 5163/09, e de 11-2-2010, proferido no âmbito do recurso nº 5692/09].

Não se antevendo razões para divergir do entendimento sufragado pelos citados acórdãos, passamos a transcrever, com a devida vénia, a fundamentação invocada no acórdão de 22-10-2009, proferido no âmbito do recurso nº 5163/09:

“[…]

A questão a dilucidar resulta assim em saber qual o regime legal, de progressão nas carreiras que vigorou no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e 28 de Fevereiro de 2008 desse mesmo ano.

Na verdade, com a Lei nº 67-A/2007, de 31 de Dezembro [Lei do Orçamento de 2008] veio a ser incluída uma regra no nº 1 do seu artigo 119º, nos termos do qual se dispõe que:

“A partir de 1-1-2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data”. Ou seja, com esta norma fazia-se um anúncio prévio de alteração dos regimes de vinculação, de carreiras e remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, antecipando-se que a partir de 1 de Janeiro de 2008 seriam de aplicar as novas regras que viessem a ser, para o efeito definidas.

Nessa conformidade, veio a ser publicada a Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro, que veio regular o novo regime de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas. Este diploma, na sua globalidade, entrou em vigor em 1 de Março de 2008, tendo revogado expressamente o DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro [cfr. artigos 116º e 118º da Lei nº 12-A/2008].

Importa, por conseguinte, lançar mão do disposto no artigo 7º, nº 2 do Código Civil, que dispõe acerca das modalidades de revogação, expressa ou tácita. Com essa finalidade, temos como certo que a revogação expressa do DL nº 353-A/89, de 16 de Outubro, ocorreu apenas com a Lei nº 12-A/2008, de 27 de Fevereiro.

Contudo, a revogação tácita ocorreu já no âmbito da Lei do Orçamento de 2008, no citado artigo 119º a que fizemos menção supra, por manifesta incompatibilidade de normas.

Por conseguinte, dessa revogação tácita efectuada pelo artigo 119º da Lei do Orçamento de Estado resultou a revogação das regras de progressão automática das carreiras prevista no DL nº 353-A/89, mantendo-se tudo o demais previsto neste diploma até à entrada em vigor da Lei nº 12-A/2008.

Assim o legislador, no que concerne à progressão nas carreiras, deixou evidente que as situações que se enquadravam no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e a entrada em vigor das novas regras da Função Pública – Lei nº 12-A/2008 – teriam de ser resolvidas de acordo com a nova previsão da Lei nº 12-A/2008.

Deste modo, esta Lei nº 12-A/2008, que entrou efectivamente em vigor em 1 de Março de 2008, regulou relativamente ao regime de progressão das carreiras, todas as situações que se consumassem no período compreendido entre de Janeiro de 2008 e 1 de Março de 2008, revogando tacitamente o DL nº 353-A/89.

Quanto aos demais aspectos do diploma – com excepção da progressão das carreiras – o DL nº 353-A/89 manteve-se em vigor até à entrada em vigor do DL nº 12-A/2008. É o que, aliás, resulta do artigo 117º, nº 4 da Lei nº 12-A/2008, que se trata de norma transitória.

Em face do que ficou exposto, no momento em que o associado do recorrente se apresentou a requerer a progressão na carreira com efeitos reportados a 31 de Janeiro de 2008 já não lhe era aplicável a regra da progressão automática prevista no DL nº 353-A/89, mas sim a regra dos artigos 46º a 48º e 113º da Lei nº 12-A/2008, ou seja o novo regime da Função Pública que veio a entrar em vigor em 1 de Março de 2008.

Daí que se possa falar com propriedade em congelamento na progressão nas carreiras da função pública até à entrada em vigor da referida Lei nº 12-A/2008 que efectivamente veio a estabelecer novas regras de progressão, efectuando-se a mesma, por força deste diploma, não de forma automática como sucedia até então, mas em função do mérito.

Porque assim entendeu o Mº Juiz «a quo» a decisão recorrida não merece a censura que lhe é dirigida, devendo por isso ser confirmada na íntegra”.

Na verdade, Lei nº 67-A/2007, de 31/12 [Lei do Orçamento de Estado para 2008], ao determinar que a partir de 1 de Janeiro de 2008, a progressão nas categorias ficaria na alçada da lei que viesse a definir e a regular novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas [o que veio a acontecer com a Lei nº 12-A/2008], não fez mais do que congelar a progressão das carreiras da função pública até à entrada em vigor desta Lei nº 12-A/2008, não sem determinar, contudo, que, uma vez operada a progressão nas categorias de acordo com as regras da nova lei, a mesma produzisse os seus efeitos a partir da referida data de 1 de Janeiro de 2008.

A situação retratada não envolve contradição com a data da vigência da Lei nº 12-A/2008 [que ocorreu em 1-3-2008], nem tem a ver com qualquer retroactividade desta, já que as suas normas vigoram para futuro, o que não impede que uma lei anterior – neste caso a Lei nº 67-A/2007 – mande aplicar aos casos de progressão nas categorias, no período compreendido entre 1 de Janeiro de 2008 e 1 de Março de 2008, as regras que venham a ser definidas em lei a publicar [o que veio a acontecer com a nova lei, que as definiu em função do mérito e não de forma automática], desse modo mantendo as progressões congeladas até lá.

Deste modo, a sentença recorrida também não violou, por erro de interpretação, qualquer das disposições legais das Leis nºs 67-A/2007 e 12-A/2008.

Quanto à alegada violação do princípio da segurança jurídica e protecção da confiança, corolários do Estado de Direito consagrado no artigo 2º da CRP, invocada pelo sindicato recorrente nas conclusões Q), R) e S) da sua alegação, dir-se-á o seguinte:

O sindicato recorrente sustenta, como fundamento para tal violação, “as expectativas legítimas que os particulares depositaram num dado curso legislativo, no caso concreto, era que, uma vez findo o prazo em que se procedeu ao congelamento das progressões/mudanças remuneratórias – 31 de Dezembro de 2007 – e não tendo, naquele período, sido publicado um sistema normativo que regulasse as ditas progressões, esperar-se-ia que após aquela data ocorresse o descongelamento daquelas”.

Mas, a nosso ver não lhe assiste razão.

Com efeito, precisamente na data de 31-12-2007, foi publicada a Lei nº 67-A/2007, que no seu artigo 119º, nº 1 estipulou que “a partir de 1-1-2008, a progressão nas categorias opera-se segundo as regras para alteração do posicionamento remuneratório previstas em lei que, na sequência da Resolução do Conselho de Ministros nº 109/2005, de 30 de Junho, defina e regule os novos regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, produzindo efeitos a partir daquela data”.

Deste modo, com a publicação da norma em causa não podiam os particulares, neste caso os associados do recorrente, criar outras expectativas que não fosse a de ver diferida a sua progressão na categoria para o momento em que entrasse em vigor o novo regime de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores da função pública e segundo as regras que este viesse estipular, mas a produzir efeitos, no seu caso, a 1 de Janeiro de 2008.

Com efeito, sempre até à data de 31 de Janeiro de 2007, inclusive, os associados do recorrente podiam ver de novo congelada a sua progressão na categoria e carreira, pela publicação de um diploma que o determinasse, o que veio de facto a acontecer com a mencionada Lei do Orçamento para 2008.

Por isso, não pode falar-se em qualquer violação do princípio da segurança jurídica e protecção da confiança, corolários do Estado de Direito consagrado no artigo 2º da CRP.

Ainda no que se refere à interpretação inconstitucional da aplicação do artigo 119º da Lei do Orçamento, por violação da alínea a) do nº 2 do artigo 56º da CRP, invocada na conclusão N) da alegação do presente recurso, por aquela lei não ter sido precedida da prévia audição das organizações representativas do pessoal por ela atingido, a mesma não reúne condições para proceder.

Com efeito, o artigo 56º, nº 2 da CRP determina que são direitos das associações sindicais “a) participar na elaboração da legislação do trabalho”. Ora, sucede que a lei aqui em apreço, tratando-se, como se trata, da Lei do Orçamento do Estado para 2008, não só não consubstancia “legislação do trabalho”, como a disposição aqui em causa visou um congelamento de progressões, que à semelhança das Leis nºs 43/2005, de 29/8, e 53-C/2006, de 29/12, não obrigava a prévia audição das organizações sindicais.

Por outro lado, sendo que as disposições atinentes ao regime de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas são sempre precedidas da audição das associações sindicais, o recorrente não logra demonstrar ter sido omitida tal audição, no caso em questão, não bastando, para tanto, a sua mera alegação.

Improcedem, deste modo, todas as conclusões da alegação do sindicato recorrente.

IV. DECISÃO

Nestes termos, e pelo exposto, acordam em conferência os juízes do 2º Juízo deste TCA Sul, em negar provimento ao recurso jurisdicional e confirmar a sentença recorrida.

Sem custas por isenção do sindicato recorrente.

Lisboa, 11 de Março de 2010

[Rui Belfo Pereira – Relator]

[António Coelho da Cunha]

[Fonseca da Paz]