Quem foi o relator do acórdão 0614/09?

O relator foi Alberto Acácio de Sá da Costa Reis, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0614/09?

O acórdão foi proferido em 04 de novembro de 2009.

0614/09 - STA

Sumário

I - Se, no decurso do recurso contencioso, for praticado um novo acto e este for revogatório e substitutivo do acto impugnado o Recorrente pode reagir por uma de duas formas: ou intenta um novo recurso contencioso pedindo a anulação do acto revogatório imputando-lhe todas as ilegalidades de que ele padece ou, ao abrigo da citada disposição, opta por manter o recurso já interposto requerendo a substituição do seu objecto de modo a que ele prossiga contra o novo acto, que passará a constituir o seu único objecto. II - O exercício desta última faculdade implica, no entanto, que se observem dois requisitos: por um lado, a impugnação do novo acto tem de se ater aos fundamentos invocados no recurso anterior, por outro, a apresentação do pedido de substituição tem de feita antes extinto o recurso já interposto por decisão transitada em julgado. III - A substituição do objecto do recurso pressupõe, assim, que o acto revogatório não só destrua os efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica e na base da qual o primeiro foi tomado. IV - E, porque assim, e porque substituição do objecto do recurso foi prevista para as situações em que realidade fáctica e jurídica não variou entre os momentos em que ambos os actos foram proferidos, o Recorrente não pode invocar novos fundamentos ou apresentar novos meios de prova. Trata-se de um meio processual gizado para o aproveitamento do que já foi adquirido no recurso contra o primeiro acto, constituindo uma manifestação do princípio da economia processual.

Texto

A… interpôs, no TAC de Lisboa, recurso contencioso de anulação do despacho, de 8/10/98, do Sr. Vereador da Câmara Municipal de Sintra que indeferiu o pedido de licenciamento das alterações ao projecto de arquitectura de uma moradia, anteriormente aprovado. Na pendência desse processo o referido Vereador proferiu, em 10/08/99, novo acto de indeferimento do mesmo pedido o que determinou a prolação de sentença que considerou esse acto revogatório e substitutivo do anterior indeferimento e, em consequência, declarou extinta a instância “sem prejuízo de, eventualmente, o Recorrente poder usar da faculdade prevista no art.º 51.º/2 da LPTA, por perda superveniente do objecto do presente recurso” (sentença de 13/10/2000, a fls.142 e seg.s). Na sequência desse julgamento o Recorrente requereu a substituição do objecto do recurso, indicando a decisão de 19/08/99 como a impugnada, a qual foi admitida (vd. despacho de fls. 155). A Autoridade Recorrida foi notificada para responder e, ao fazê-lo, sustentou que (1) substituição do objecto do recurso era extemporânea, (2) que a procedência do recurso não tinha utilidade para o Recorrente e (3) contestou que o acto recorrido fosse ilegal. As identificadas questões prévias foram julgadas improcedentes pelo despacho de 28/10/2002, que rematou ordenando a notificação das partes para alegarem sobre o mérito do recurso. A Autoridade Recorrida agravou dessa decisão para este Tribunal, recurso que foi admitido, a subir nos termos do art.º 735.º do CPC com efeito meramente devolutivo (pg. 233). Nele se formularam as seguintes conclusões: 1. Mal andou a despacho de 28-10-02 de que se recorre ao não conhecer da questão prévia da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso contencioso. 2. Aí se entendeu que requerida que foi a substituição do primitivo objecto do recurso e admitido o mesmo por despacho judicial do qual não foi interposto recurso, a autoridade judicial apenas na sequência da resposta ao recurso com novo objecto veio a suscitar a questão prévia da extemporaneidade. 3. Na verdade, a autoridade administrativa foi notificada do despacho de 06-11-00, que admitiu a substituição de objecto, para responder relativamente ao recurso cuja substituição de objecto estava operada, nunca tendo sido notificada para se pronunciar acerca do requerimento para substituição de objecto. 4. Assim, apenas nesta sede veio a pronunciar-se acerca dessa substituição (do despacho de 08-10-98 pelo despacho de 10-08-99) suscitando a extemporaneidade da mesma por entender que o prazo para tal havia precludido há muito. 5. Para concluir tal deve atender-se à data na qual o Recorrente foi notificado do despacho de 10-08-98, correspondendo àquela em que teve conhecimento do teor do mesmo, iniciando-se aí o prazo para o recurso desse acto, o qual é de dois meses, pelo que deveria ter sido interposto até ao dia 13-11-99. 6. A substituição do objecto também deveria ter sido requerida até ao dia 13-11-99 (art.° 51.º, n.° 2, da LEPTA e art.º 28.°, n.° 1, a) desse mesmo diploma legal). 7. Como o prazo não foi respeitado a requerida substituição de objecto é extemporânea pelo que não deveria ter sido admitida pelo despacho de 06-11-00 e a autoridade administrativa deveria ter sido notificada para se pronunciar acerca da requerida substituição antes de admitida. 8. O M.mo Público nestes autos ofereceu parecer a defender a procedência da questão prévia da extemporaneidade. 9. Em sede de despacho de que se recorre entendeu o M.mo Juiz que a autoridade administrativa dispunha, querendo, da possibilidade de recurso jurisdicional para reagir ao despacho de admissão da substituição de objectos e não o tendo feito, não tem de conhecer da questão da extemporaneidade suscitada depois. 10. Deverá concluir-se que contrariamente ao que foi entendido na douta decisão recorrida, há que conhecer da extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10-08-99 interposta por substituição do despacho de 08-10-98. 11. Em ultima análise em causa está uma excepção de conhecimento oficioso e conducente a absolvição do pedido pelo que deveria o tribunal dela ter conhecido ainda que nem tivesse sido alegada pela parte que dela aproveita 12. Deveria o Tribunal ter conhecido da extemporaneidade do pedido de substituição do objecto do recurso uma vez que a mesma não foi requerida dentro dos prazos legais, e constatando-se ser extemporânea conduziria à absolvição do pedido formulado contra a autoridade Recorrida. Não foram apresentadas contra alegações. Tendo os autos sido regularmente processados foi proferida sentença que concedeu provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anulou o acto recorrido por ter entendido que este não estava suficientemente fundamentado. A Autoridade Recorrida recorreu dessa decisão pelas razões assim enumeradas: A) Mal andou a douta sentença de 13.10.2008 ao julgar procedente por provado o presente recurso contencioso de anulação, por verificação do vicio de forma por falta de fundamentação do acto impugnado, julgando prejudicado o demais alegado e eliminando da ordem jurídica o acto de 10.08.1999, com as legais consequências. B) Mal andou a presente sentença ao considerar como objecto o acto de indeferimento de 10.08.1999, e portanto aos vícios de forma apontados apenas aquele e não ao objecto inicial, porquanto este acto veio substituir o anterior objecto. C) Entende a ora Recorrente, como já em sede de recurso contencioso, verificar-se extemporaneidade daquela substituição e por isso recorreu do despacho de 28.10.2002 para o STA. D) Entende a ora recorrente que à data do pedido de substituição do objecto do recurso já tinha esgotado o prazo para a interposição de recurso autónomo do acto substitutivo, o prazo de 2 meses previsto na LEPTA. E) Igualmente aquela substituição teria que respeitar o prazo do art.º 51.º, 2 da LEPTA e o art.° 28.° 1 a) e não o tendo feito a substituição é extemporânea. F) Igualmente o DMMP emitiu parecer no sentido da procedência da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso contencioso. G) Procedendo a questão da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso não cumpre verificar da verificação do vicio de forma apontado ao acto de 10.08.99. H) Entende a ora recorrente que o acto de 10.08.1999 é meramente confirmativo do acto anterior de 08.10.1998, e portanto irrecorrível por falta do pressuposto da decisão inovatória de uma situação concreta, já definida pelo acto confirmado devidamente notificado, daí o presente recurso ser inadmissível. I) Também se considera que a procedência do presente recurso não correspondendo à satisfação da pretensão do ali recorrente, não tem este interesse directo no mesmo. J) Sem conceder o entendimento explanado supra, considerou-se em sede de sentença de que se recorre procedente o apontado vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito do acto de indeferimento de 10.08.1999. K) Entende-se que o acto aqui em referência não pode ser visto isoladamente porque proferido no culminar de um procedimento administrativo e portanto assenta em informações e pareceres técnicos, cujo teor faz parte integrante daquele acto, e que foi enviado em anexo da notificação ao ora recorrido. L) Considera-se que os actos de indeferimento em referência nestes autos (acto de 08.10.1998 e acto de 10.08.1999) e cuja pertinência da comparação se coloca face ao entendimento de que o último é meramente confirmativo do primeiro, coloca-se também porque por essa mesma razão se entende que a sustentação do primeiro é também fundamento de facto e de direito deste ultimo acto. M) Há coincidência de situação fáctica, o mesmo regime jurídico e em ambos os actos foi utilizada a mesma fundamentação e portanto para além da identidade de decisão, os efeitos jurídicos por ela produzidos em concreto são idênticos. N) Os fundamentos de facto e de direito base da anterior proposta de indeferimento e do acto de indeferimento de 08.10.1998 são parte integrante do acto de indeferimento de 10.08.1999. O) Consta da matéria dada por assente (ponto O) a informação técnica dando conta de que o projecto cuja reapreciação se solicita, deve ser rejeitado definitivamente, porque nenhum elemento veio alterar o entendimento de que a obra é susceptível de afectar a estética do local por não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona. P) Ao olhar para o acto de indeferimento de forma isolada, esquecendo a realidade administrativa, bem como a matéria dada como assente, nomeadamente o teor do parecer técnico supra referido, há manifesta oposição entre os fundamentos e a decisão final proferida nesta sentença. Q) O Tribunal deveria ter considerado os elementos constantes dos autos, no caso, os pareceres técnicos elaborados ao longo do procedimento administrativo, bem como a sustentação fáctica e de direito da proposta de indeferimento e do indeferimento anterior e que sustentam o acto em apreço nestes autos, e assim deveria ter concluído por não violado o dever de fundamentação de facto e de direito do acto, bem como a não verificada a apontada ilegalidade, na certeza de que o particular percebeu com a clareza necessária o itinerário volitivo da administração. R) Ao decidir como o fez, o Tribunal aplicou erradamente o direito aos factos, violando nomeadamente o disposto nos art.°s 124.° e 125.° do CPA, art.° 668.°, n.° 1/c) do CPC, aplicável ex vi art.° 1.º do CPTA e ainda o art.° 268.° da CRP, e como tal deverá ser revogada e substituída por outra que julgue a acção improcedente por não provada, com as legais consequências. Não foram apresentadas contra alegações. O Ex.mo Procurador Geral Adjunto foi de parecer que se negasse provimento ao recurso da decisão de 28/10/2002 e se concedesse provimento ao recurso da sentença que anulou o acto impugnado por, ao invés do que se entendeu no Tribunal recorrido, não havia que conhecer do vício de falta de fundamentação já que este não fora imputado ao acto inicialmente impugnado. Deviam, assim, os autos ser remetidos ao Tribunal de 1.ª Instância para que se conhecessem os restantes vícios imputados àquele acto. Colhidos os vistos legais cumpre decidir. FUNDAMENTAÇÃO I. MATÉRIA DE FACTO. São duas as decisões de que se recorre. Para o primeiro julgamento o Sr. Juiz a quo seleccionou os seguintes factos: 1. A Autoridade Recorrida - no uso de competência delegada conferida por despacho 6-P/97, de 6/01, da Presidente da Câmara – proferiu em 10/08/99, o despacho “Indeferido” sobre o requerimento relativo ao projecto de alterações, ainda subscrito pela B…, em 31/01/97. 2. O Recorrente foi notificado deste despacho através do ofício n.º 48558, datado de 20/08/99, de que consta: “... notifica-se V.ª Ex.cia do teor do despacho do Ex.mo Vereador …, datado de 10/08/99, proferido no âmbito de competências delegadas no despacho 6-P/98, de 6/01, ....” acompanhado da cópia daquele requerimento em que foi escrito o citado despacho de 10/08/99. 3. Em 20/09/99, o Recorrente requereu à Presidente da Câmara, ao abrigo do n.º 1 do art.º 31.º da LPTA, que lhe fosse notificada a fundamentação integral do despacho de 10/08/99, não tendo obtido resposta a esta solicitação pelo menos até à recepção do ofício n.º 001492, datado de 7/01/2001. A sentença recorrida de fls. 286 e seg.s julgou provados os seguintes factos: A) Em 31/01/1997 a então proprietária, B…, apresentou na Câmara Municipal de Sintra um pedido de alterações ao projecto de arquitectura aprovado para o edifício sito no Alto …, …, freguesia de …, a que se refere o processo n.° 1132/93, de ampliação da construção — cfr. doc. 2, a fls. 15 dos autos e cfr. fls. 545 do proc. adm.; B) Em 26/03/1997 o Recorrente adquiriu à sociedade B…, o lote de terreno situado no Alto …, …, freguesia de …, com licenciamento de construção de uma moradia e o alvará respectivo emitido, no processo camarário n.° 1132/93 — cfr. proc. adm.; C) Em 15/04/1997 o ora Recorrente requereu o averbamento em seu nome do processo em causa cfr. fls. 16 dos autos; D) O projecto veio a merecer proposta de indeferimento nos termos da “informação/proposta”, datada de 09/05/1997, notificada ao interessado em 27/05/1997 por ser “susceptível de manifestamente afectar a estética do local, dado não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona, nomeadamente ao nível da linguagem arquitectónica, volumetria, materiais e cromatismos propostos” — cfr. fls. 103 dos autos e proc. adm. apenso e fls. 545 do proc. adm.; E) Em 11/06/1997 o Recorrente e a anterior proprietária apresentaram uma exposição a requerer que fosse reconhecido o deferimento tácito do pedido de licenciamento das alterações — cfr. proc. adm.; F) Em 22/07/1997 foram apresentados os projectos das especialidades — cfr. fls. 20 dos autos; G) Em 15/09/1997 foi emitida informação, dando conta que o interessado não compareceu à convocatória e que “(...) carecendo (...) pareceres vinculativos (ex vi PNSC) não pode operar-se o deferimento tácito (...) pelo que se propõe o indeferimento do pedido e notificação ao requerente desta proposta para em dez dias CPA nos termos do art.° 100° deste diploma alegar o que tiver por conveniente (..)“— cfr. fls. 594-596 e fls. 608 do proc. adm.; H) Em 29/10/1997 o ora Recorrente apresentou requerimento em que solicitou a reapreciação do projecto de alterações, requerendo a sua aprovação ou o reconhecimento da sua aprovação tácita e o deferimento do pedido de licenciamento — cfr. doc. de fls. 94-99 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos; I) Não obtendo resposta, em 31/12/1997 o Recorrente apresentou novo requerimento a requerer o reconhecimento da formação do deferimento tácito e a emissão do respectivo alvará de licença de construção — doc. de fls. 21 dos autos, para que se remete; J) Em 16/02/1998 foi requerida a intimação judicial da Câmara Municipal de Sintra a proceder à emissão do referido alvará — Acordo; K) No âmbito do processo judicial que correu termos no TAC de Lisboa, sob processo n.° 111/98, por sentença datada de 19/03/1998 foi o recurso contencioso julgado procedente — cfr. doc. de fls. 22-29 dos autos; L) Interposto recurso jurisdicional, veio o STA por acórdão datado de 30/06/1998, revogar a sentença recorrida, por não se ter formado deferimento tácito por faltar o parecer da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais — cfr. doc. de fls. 30-36 dos autos; M) Em 03/08/1998 o ora Recorrente requereu à Câmara Municipal de Sintra a passagem de certidão da promoção das consultas devidas — doc. de fls. 37 dos autos; N) Em 17/09/1998 o Recorrente requereu a consulta ao Parque Natural Sintra-Cascais — doc. de fls. 38 e 105 dos autos e Acordo; O) Em 28/09/1998 o Departamento de Urbanismo da Câmara formulou a seguinte informação: “O projecto cuja reapreciação se solicita mereceu proposta da indeferimento notificada a 27-05-97. Não foi feita qualquer alteração que possa conduzir a uma apreciação diferente, pelo que se julga de manter a proposta de indeferimento por se tratar de obra susceptível de manifestamente afectar a estética do local dado não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona, nomeadamente ao nível da linguagem arquitectónica, tipologia, volumetria, materiais e cromatismos propostos conforme previsto na alínea d) do n.° 1 do art.° 63° do DL 445/91. (..)“- cfr. fls. 503 do proc. adm. (vol. 10); P) Em 08/10/1998 por despacho do Vereador … exarado sobre o requerimento datado de 29/10/1997, ora assente em H), foi indeferido o projecto de alterações apresentado em 31/01/1997, com fundamento nos termos do n.° 2 do art.° 17° do D.L. n°445/91, de 20/11 - cfr. doc. de fls. 40 dos autos; Q) Em 20/10/1998, o Recorrente requereu a junção ao processo de fotocópia do requerimento de consulta apresentado no Parque Natural Sintra/Cascais, informando que promoveu a consulta ao PNSC - cfr. doc. de fls. 39 e 104 dos autos; R) Por ofício datado de 11/11/1998 o Recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento do projecto de arquitectura — cfr. fls. 504 do proc. adm.; S) O Recorrente pronunciou-se em audiência prévia, alegando a extemporaneidade da notificação - cfr. fIs. 569 do proc. adm.; T) Em 16/11/1998 foi emitida a seguinte informação: “Deve a Zona A propor o indeferimento definitivo do processo, caso não tenha ainda ocorrido, dada a inexistência de acto tácito e a falta de parecer vinculativo favorável do PNSC.” — cfr. fls. 665 verso do proc. adm.; U) Contra o despacho de indeferimento, referido em P), em 21/12/1998, foi interposto recurso contencioso, o que deu origem ao presente recurso contencioso — doc. fls. 2 dos autos; V) Em 02/03/1999 o Recorrente apresentou requerimento nos serviços municipais a requerer a emissão do alvará de licença de construção, por o decurso do prazo ter determinado o deferimento tácito do projecto de alterações — cfr. fls. 113-115 dos autos; W) Em 29/04/1999 foi emitido o seguinte parecer técnico: “De acordo com o ofício do P.N.S.C. n.° 243 de 99/02/25, a Comissão Directiva do P.N.S.C. deliberou atribuir à C.M C. a apreciação dos projectos de construção situados em área de ambiente urbano-qualificado, que prevejam até dois pisos, deste modo julga-se não haver necessidade de se efectuar a consulta ao PNSC, dado que o projecto apresentado se encontra inserido na área de ambiente urbano-qualificado e não possui mais de 2 pisos (...)“ — cfr. doc. de fls. 106 e 108 dos autos; X) Em 10/08/1999 o Vereador …, no uso de competência delegada conferida por Despacho 6-P/98, de 06/01 da Presidente da Câmara Municipal de Sintra, exarou despacho de indeferimento sobre o pedido de alterações, ora assente em A), por “Decorrido o prazo de audiência ao interessado nos termos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo, sem que se tenha verificado qualquer resposta ao solicitado, mantém-se o parecer desfavorável e propõe-se o indeferimento da pretensão com notificação ao requerente, nos termos do artigo 66° do Código de Procedimento Administrativo, de acordo com as informações prestadas pelo jurista em 16/11/98 e 29/03/1999.” — cfr. proc. adm. e fls. 77, e seguintes dos autos; Y) O despacho que antecede foi notificado ao Recorrente por ofício n.° 48558, de 20/08/1999 — doc. de fls. 76 dos autos; Z) Em 20/09/1999 o Recorrente requereu a notificação da fundamentação integral do despacho de indeferimento, por da notificação não constar o texto integral do acto administrativo que indefere o pedido — Confissão e Acordo; AA) Por decisão judicial datada de 13/10/2000 foi declarada extinta a instância, relativa à impugnação do despacho de 08/10/1998, por considerar-se ser o despacho datado de 10/08/1999, assente em X) substitutivo do anterior — cfr. fls. 142-150 dos autos; BB) O Recorrente requereu a substituição do objecto do recurso em 30/10/2000 — cfr. fls. 152 dos autos. II. O DIREITO São dois os recursos que temos para resolver: - o primeiro dirige-se contra a decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215) que entendeu não haver que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão havia sido resolvida pelo despacho de 6/11/00 e este tinha transitado em julgado por não ter sido objecto de recurso jurisdicional. - o segundo insurge-se contra a sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) que anulou o acto de 10/08/99 por considerar que ele não estava devidamente fundamento. Vejamos se tais decisões merecem a censura que lhes é dirigida, começando-se pelo primeiro daqueles recursos. 1. Para melhor compreensão da decisão que se nos pede importa recordar a factualidade relevante. B… requereu, em 31/01/97, à Câmara Municipal de Sintra o licenciamento das alterações introduzidas no projecto de arquitectura de uma moradia inserida na área do Parque Natural Sintra/Cascais e, não tendo havido resposta a esse requerimento, o Recorrente – que havia adquirido o lote onde aquela construção iria ser erigida – solicitou, em 11/06/97, que fosse reconhecido que o pedido de licenciamento havia sido tacitamente deferido e requereu, em 31/12/97, a emissão do correspondente alvará. Mas sem sucesso. Em 8/10/98, o Vereador daquela Câmara, a quem havia sido delegada a necessária competência, proferiu despacho indeferindo “o projecto de arquitectura apresentado.” Não se conformando com esse indeferimento o Recorrente solicitou, uma vez mais, a passagem do alvará e, não tendo obtido resposta, interpôs em 4/01/99, recurso contencioso de anulação do citado despacho de 8/10/98. Em 10/08/99, na sequência de diversas diligências que, entretanto, foram sendo realizadas, aquele Vereador proferiu novo despacho de indeferimento do pedido do Recorrente. Posto perante esta realidade, o Sr. Juiz a quo considerou que o despacho de 10/08/99 era revogatório e substitutivo do despacho de 8/10/98, pelo que declarou extinta a instância “por perda superveniente do objecto do presente recurso” “sem prejuízo de, eventualmente, o Recorrente poder usar da faculdade prevista no art.º 51.º. n.º 2, da LPTA.” O Recorrente serviu-se dessa faculdade requerendo, em 30/10/2000, “a substituição do objecto do recurso, em virtude de no decorrer do presente recurso a Autoridade Recorrida ter proferido, com data de 10/08/99, novo despacho de indeferimento do pedido de licenciamento do projecto de alterações a que respeita o processo camarário n.º 1.132/93.” Requerimento que foi deferido por decisão que foi assim fundamentada: “Considerando que a referida substituição ocorreu antes do trânsito em julgado da decisão que declarou a instância extinta, admite-se a substituição requerida em conformidade com a disposição antes citada. Assim, notifique a Autoridade Recorrida para responder.” Notificada deste despacho a Autoridade Recorrida não reagiu contra ele, apresentando-se a responder por excepção – invocando, designadamente, a extemporaneidade da substituição do objecto do recurso – e por impugnação. Recebida a resposta o Sr. Juiz a quo proferiu despacho intercalar considerando não ter que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão tinha sido resolvida pelo despacho que admitira a substituição do objecto do recurso contencioso e, não tendo esse despacho sido objecto de recurso jurisdicional, o mesmo tinha transitado em julgado. É esta decisão o objecto do primeiro recurso. Vejamos se a mesma deve ser sufragada. 2. O Recorrente contesta a referida decisão alegando que o Sr. Juiz a quo errou quando se recusou a tomar conhecimento da invocada intempestividade do pedido de substituição do objecto do recurso já que, ao invés do afirmado, o despacho que o admitiu não se tinha consolidado na ordem jurídica por a notificação que dele lhe foi feita se destinou a permitir-lhe “responder relativamente ao recurso cuja substituição de objecto estava operada, nunca tendo sido notificado para se pronunciar acerca do requerimento para substituição de objecto”. Sendo assim, e sendo que só teve oportunidade de se pronunciar sobre a intempestividade da apresentação daquele pedido aquando da sua contestação, é errado sustentar que o despacho que o admitiu já se encontrava transitado. Acresce que era evidente a extemporaneidade da apresentação daquele pedido, uma vez que o Recorrente contencioso foi notificado do despacho que passou a constituir o objecto do recurso - de 10/08/99 - e não o impugnou até 13/11/99, data em que expirou o prazo legal para o fazer. Mas não tem razão. E não tem razão, porque o despacho sob censura foi claro não só quando admitiu a substituição do objecto do recurso mas também quando afirmou que ela tinha sido tempestivamente requerida, decisão que foi notificada ao Recorrente, como se pode comprovar pela cota de fls. 155 onde se lê “em 2000/11/17 notifiquei o ilustre mandatário da recorrida por carta registada, sob registo colectivo, do douto despacho supra, cuja cópia lhe enviei.” Tendo o Recorrente recebido cópia do despacho que admitiu a referida substituição não pode, agora, alegar que o conhecimento que dele teve foi parcial e que, por isso, não pôde impugnar imediatamente a admissão da substituição do objecto do recurso. Deste modo, discordando da decisão que admitiu essa substituição, o Recorrente tinha de recorrer sob pena dela transitar em julgado e se consolidar definitivamente na ordem jurídica. O Recorrente não recorreu o que importou a consolidação definitiva desse despacho de admissão e a preclusão da possibilidade da sua impugnação judicial e da consequente reapreciação da questão ora controvertida. E também não tem razão quando defende que o prazo para requerer a mencionado substituição expirou em 13/11/99 já que, como bem se disse na decisão recorrida, aquele prazo expirava com o trânsito da decisão que declarou extinta a instância do recurso do indeferimento de 8/10/98 e este limite tinha sido observado. É, pois, vã a pretensão do ora Recorrente em ver de novo discutida uma questão que se encontra definitivamente assente. Improcedem as conclusões do recurso da decisão ora sob censura. 3. O Recorrente insurge-se também contra a sentença que anulou o acto impugnado por este não estar suficientemente fundamentado. Reagindo a esse julgamento começa por afirmar que a Sr.ª Juíza a quo só podia apreciar os vícios imputados ao acto inicialmente impugnado - o proferido em 8/10/98 – e que, não tendo este sido atacado com a alegação de que carecia de fundamentação, não podia dele conhecer mesmo que ele fosse imputado ao acto revogatório. Todavia, e apesar disso, a sentença recorrida conheceu-o e, considerando-o verificado, anulou o acto impugnado. O que constitui erro de julgamento. Todavia, e se assim não fosse entendido, certo era que o acto impugnado estava devidamente fundamentado e, portanto, não havia razão para anular aquele acto. Também nesta parte tinha havido erro de julgamento. O Ex.mo Procurador Geral Adjunto comparte a primeira das apontadas críticas por considerar que não assistia “ao Recorrente contencioso a faculdade de invocar, posteriormente, nas suas alegações, em fundamento da impugnação do acto revogatório ... o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito, na medida em que a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício.” A invocação deste vício formal era, pois, nova relativamente ao recurso do primeiro acto de indeferimento e, se assim era, estava vedado o seu conhecimento. Vejamos se assim é. 3. 1. O n.º 2 do art.º 51.º da LPTA prescreve que “revogado, por substituição, o acto recorrido pode o Recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado.” (Sublinhado nosso,.) O que significa que se, no decurso do recurso contencioso, for praticado um novo acto e este for revogatório e substitutivo do acto impugnado o Recorrente pode reagir por uma de duas formas: ou intenta um novo recurso contencioso pedindo a anulação do acto revogatório imputando-lhe todas as ilegalidades de que ele padece ou, ao abrigo da citada disposição, opta por manter o recurso já interposto requerendo a substituição do seu objecto de modo a que ele prossiga contra o novo acto, que passará a constituir o seu único objecto. O exercício desta última faculdade implica, no entanto, que se observem dois requisitos: por um lado, a impugnação do novo acto tem de se ater aos fundamentos invocados no recurso anterior, por outro, a apresentação do pedido de substituição tem de feita antes extinto o recurso já interposto por decisão transitada em julgado. A substituição do objecto do recurso pressupõe, assim, que o acto revogatório “não só possui eficácia destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica e na base da qual o primeiro foi tomado”(Acórdão do STA de 27/01/94 (rec. 29.153).) , o que quer dizer que a sua anulação depende da apreciação dos mesmos factos e da interpretação e aplicação dos mesmos princípios de direito que haveria que considerar na apreciação do primeiro acto. E, porque assim, e porque substituição do objecto do recurso foi prevista para as situações em que realidade fáctica e jurídica não variou entre os momentos em que ambos os actos foram proferidos, bem se compreende a proibição do Recorrente invocar novos fundamentos ou apresentar novos meios de prova. Trata-se de um meio processual gizado para o aproveitamento do que já foi adquirido no recurso contra o primeiro acto, constituindo uma manifestação do princípio da economia processual. 4. In casu, o Recorrente contencioso deixou esgotar o prazo em que podia impugnar judicialmente o acto revogatório mas aproveitou a sugestão feita na sentença que julgou extinto o recurso do primeiro indeferimento e requereu que o objecto desse recurso fosse substituído pelo novo despacho de indeferimento. Ao fazê-lo, de acordo com a doutrina exposta, teria invocar os mesmos fundamentos de anulação do acto revogado. Ora, isso não aconteceu. Com efeito, e apesar da petição de recurso do acto inicialmente impugnado ter apenas lhe imputado vícios de violação de lei – ofensa ao disposto nos art.ºs 17.º/2 e 63.º/1/d) do DL 445/91, de 20/11, e ao princípio da boa fé (vd. art.ºs 31 a 35 da petição de recurso.) – e de o requerimento a solicitar a substituição do objecto do recurso também se quedar por esses fundamentos certo é que, nas alegações finais, o Recorrente contencioso invocou ex novo que o acto recorrido não estava devidamente fundamentado. E foi essa alegação final que levou a Sr.ª Juíza a quo a conhecer desse vício e a anular o acto recorrido com esse fundamento. Ora, ao assim proceder o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento. E não se diga que no art.º 30.º da petição de recurso contra o primeiro indeferimento se afirma que “nunca a CMS sugeriu, nem ao actual nem ao anterior proprietário, qualquer alteração específica, sendo o conteúdo da proposta de indeferimento muito genérico, vago e impreciso, não sendo concretizada qual a norma legal desrespeitada e quais os fundamentos para ser assim considerada”, e que tal inculca a ideia de que o ataque àquele acto compreendia também a invocação da falta de fundamentação, porque essa é alegação improcedente. Desde logo, porque a referida falta de fundamentação é imputada à proposta de indeferimento e não ao acto impugnado o que faz toda a diferença visto que, sendo este o acto que se quer ver anulado, é a ele que devem ser imputadas as ilegalidades determinantes da sua anulação e não à proposta que o antecede. Depois, porque a petição onde se requer a substituição do objecto do recurso nenhuma alusão faz à falta de fundamentação quer do indeferimento inicial quer do acto que o revoga e substitui mencionando apenas que o “acto administrativo em apreço enferma do vício de violação de lei, pois para além de não terem sido respeitados os prazos estabelecidos no já referido art.º 17.º para a mencionada deliberação, também como já se demonstrou, não se verificou, por parte do ora Recorrente, qualquer violação às normas instituídas pelo Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC que faz parte integrante do Decreto Regulamentar 9/94, de 11/03, pelo que não se configuram as circunstâncias para o indeferimento com base na al.ª d) do n.º 1 do art.º 63.º do DL 445/91, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94.” Ou seja, nem na petição inicial nem no requerimento de substituição do objecto de recurso se faz qualquer referência consistente à falta de fundamentação do indeferimento que se quer ver anulado. Sendo assim, o Recorrente contencioso não podia invocar, nas suas alegações finais, o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito não só porque “a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício” (Vd. Parecer do Ilustre Magistrado do Ministério Público.) como também porque se tratava de matéria nova, não discutida nos articulados. E, porque assim, a Sr.ª Juíza a quo não podia dele conhecer. Ao assim não proceder e ao conhecer o referido vício a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, o que importará a sua revogação. 5. Uma breve e final referência para as conclusões G, H e I do recurso da sentença que anulou o acto impugnado. O Recorrente volta a insistir que a substituição do objecto do recurso é inadmissível porque o acto substitutivo é meramente confirmativo do acto substituído e que o Recorrente contencioso não tem interesse no mesmo. Todavia, estas questões já se encontram resolvidas por decisões transitadas em julgado: a da confirmatividade do acto substitutivo pela decisão proferida em 13/10/2000 (fls. 142/150) a da falta de utilidade na procedência do recurso pela decisão de 28/10/2000 (fls. 210/215). São, assim, improcedentes as referidas conclusões. Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em: a) negar provimento ao recurso interposto da decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215). b) conceder provimento ao recurso da sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) e, revogando-se essa decisão, ordenar a baixa dos autos para que se conheça dos vícios efectivamente imputados ao acto impugnado. Atenta a isenção do ora Recorrente as custas serão devidas apenas pelo Recorrido fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade. Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Santos Botelho.

Sumário

II- O exercício desta última faculdade implica, no entanto, que se observem dois requisitos: por um lado, a impugnação do novo acto tem de se ater aos fundamentos invocados no recurso anterior, por outro, a apresentação do pedido de substituição tem de feita antes extinto o recurso já interposto por decisão transitada em julgado.

III- A substituição do objecto do recurso pressupõe, assim, que o acto revogatório não só destrua os efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica e na base da qual o primeiro foi tomado.

IV- E, porque assim, e porque substituição do objecto do recurso foi prevista para as situações em que realidade fáctica e jurídica não variou entre os momentos em que ambos os actos foram proferidos, o Recorrente não pode invocar novos fundamentos ou apresentar novos meios de prova. Trata-se de um meio processual gizado para o aproveitamento do que já foi adquirido no recurso contra o primeiro acto, constituindo uma manifestação do princípio da economia processual.

Texto Integral

Na pendência desse processo o referido Vereador proferiu, em 10/08/99, novo acto de indeferimento do mesmo pedido o que determinou a prolação de sentença que considerou esse acto revogatório e substitutivo do anterior indeferimento e, em consequência, declarou extinta a instância “sem prejuízo de, eventualmente, o Recorrente poder usar da faculdade prevista no art.º 51.º/2 da LPTA, por perda superveniente do objecto do presente recurso” (sentença de 13/10/2000, a fls.142 e seg.s).

Na sequência desse julgamento o Recorrente requereu a substituição do objecto do recurso, indicando a decisão de 19/08/99 como a impugnada, a qual foi admitida (vd. despacho de fls. 155).

A Autoridade Recorrida foi notificada para responder e, ao fazê-lo, sustentou que (1) substituição do objecto do recurso era extemporânea, (2) que a procedência do recurso não tinha utilidade para o Recorrente e (3) contestou que o acto recorrido fosse ilegal.

As identificadas questões prévias foram julgadas improcedentes pelo despacho de 28/10/2002, que rematou ordenando a notificação das partes para alegarem sobre o mérito do recurso.

A Autoridade Recorrida agravou dessa decisão para este Tribunal, recurso que foi admitido, a subir nos termos do art.º 735.º do CPC com efeito meramente devolutivo (pg. 233).

Nele se formularam as seguintes conclusões:

1. Mal andou a despacho de 28-10-02 de que se recorre ao não conhecer da questão prévia da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso contencioso.

2. Aí se entendeu que requerida que foi a substituição do primitivo objecto do recurso e admitido o mesmo por despacho judicial do qual não foi interposto recurso, a autoridade judicial apenas na sequência da resposta ao recurso com novo objecto veio a suscitar a questão prévia da extemporaneidade.

3. Na verdade, a autoridade administrativa foi notificada do despacho de 06-11-00, que admitiu a substituição de objecto, para responder relativamente ao recurso cuja substituição de objecto estava operada, nunca tendo sido notificada para se pronunciar acerca do requerimento para substituição de objecto.

4. Assim, apenas nesta sede veio a pronunciar-se acerca dessa substituição (do despacho de 08-10-98 pelo despacho de 10-08-99) suscitando a extemporaneidade da mesma por entender que o prazo para tal havia precludido há muito.

5. Para concluir tal deve atender-se à data na qual o Recorrente foi notificado do despacho de 10-08-98, correspondendo àquela em que teve conhecimento do teor do mesmo, iniciando-se aí o prazo para o recurso desse acto, o qual é de dois meses, pelo que deveria ter sido interposto até ao dia 13-11-99.

6. A substituição do objecto também deveria ter sido requerida até ao dia 13-11-99 (art.° 51.º, n.° 2, da LEPTA e art.º 28.°, n.° 1, a) desse mesmo diploma legal).

7. Como o prazo não foi respeitado a requerida substituição de objecto é extemporânea pelo que não deveria ter sido admitida pelo despacho de 06-11-00 e a autoridade administrativa deveria ter sido notificada para se pronunciar acerca da requerida substituição antes de admitida.

8. O M.mo Público nestes autos ofereceu parecer a defender a procedência da questão prévia da extemporaneidade.

9. Em sede de despacho de que se recorre entendeu o M.mo Juiz que a autoridade administrativa dispunha, querendo, da possibilidade de recurso jurisdicional para reagir ao despacho de admissão da substituição de objectos e não o tendo feito, não tem de conhecer da questão da extemporaneidade suscitada depois.

10. Deverá concluir-se que contrariamente ao que foi entendido na douta decisão recorrida, há que conhecer da extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10-08-99 interposta por substituição do despacho de 08-10-98.

11. Em ultima análise em causa está uma excepção de conhecimento oficioso e conducente a absolvição do pedido pelo que deveria o tribunal dela ter conhecido ainda que nem tivesse sido alegada pela parte que dela aproveita

12. Deveria o Tribunal ter conhecido da extemporaneidade do pedido de substituição do objecto do recurso uma vez que a mesma não foi requerida dentro dos prazos legais, e constatando-se ser extemporânea conduziria à absolvição do pedido formulado contra a autoridade Recorrida.

Não foram apresentadas contra alegações.

Tendo os autos sido regularmente processados foi proferida sentença que concedeu provimento ao recurso contencioso e, em consequência, anulou o acto recorrido por ter entendido que este não estava suficientemente fundamentado.

A Autoridade Recorrida recorreu dessa decisão pelas razões assim enumeradas:

A) Mal andou a douta sentença de 13.10.2008 ao julgar procedente por provado o presente recurso contencioso de anulação, por verificação do vicio de forma por falta de fundamentação do acto impugnado, julgando prejudicado o demais alegado e eliminando da ordem jurídica o acto de 10.08.1999, com as legais consequências.

B) Mal andou a presente sentença ao considerar como objecto o acto de indeferimento de 10.08.1999, e portanto aos vícios de forma apontados apenas aquele e não ao objecto inicial, porquanto este acto veio substituir o anterior objecto.

C) Entende a ora Recorrente, como já em sede de recurso contencioso, verificar-se extemporaneidade daquela substituição e por isso recorreu do despacho de 28.10.2002 para o STA.

D) Entende a ora recorrente que à data do pedido de substituição do objecto do recurso já tinha esgotado o prazo para a interposição de recurso autónomo do acto substitutivo, o prazo de 2 meses previsto na LEPTA.

E) Igualmente aquela substituição teria que respeitar o prazo do art.º 51.º, 2 da LEPTA e o art.° 28.° 1 a) e não o tendo feito a substituição é extemporânea.

F) Igualmente o DMMP emitiu parecer no sentido da procedência da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso contencioso.

G) Procedendo a questão da extemporaneidade da substituição do objecto do recurso não cumpre verificar da verificação do vicio de forma apontado ao acto de 10.08.99.

H) Entende a ora recorrente que o acto de 10.08.1999 é meramente confirmativo do acto anterior de 08.10.1998, e portanto irrecorrível por falta do pressuposto da decisão inovatória de uma situação concreta, já definida pelo acto confirmado devidamente notificado, daí o presente recurso ser inadmissível.

I) Também se considera que a procedência do presente recurso não correspondendo à satisfação da pretensão do ali recorrente, não tem este interesse directo no mesmo.

J) Sem conceder o entendimento explanado supra, considerou-se em sede de sentença de que se recorre procedente o apontado vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito do acto de indeferimento de 10.08.1999.

K) Entende-se que o acto aqui em referência não pode ser visto isoladamente porque proferido no culminar de um procedimento administrativo e portanto assenta em informações e pareceres técnicos, cujo teor faz parte integrante daquele acto, e que foi enviado em anexo da notificação ao ora recorrido.

L) Considera-se que os actos de indeferimento em referência nestes autos (acto de 08.10.1998 e acto de 10.08.1999) e cuja pertinência da comparação se coloca face ao entendimento de que o último é meramente confirmativo do primeiro, coloca-se também porque por essa mesma razão se entende que a sustentação do primeiro é também fundamento de facto e de direito deste ultimo acto.

M) Há coincidência de situação fáctica, o mesmo regime jurídico e em ambos os actos foi utilizada a mesma fundamentação e portanto para além da identidade de decisão, os efeitos jurídicos por ela produzidos em concreto são idênticos.

N) Os fundamentos de facto e de direito base da anterior proposta de indeferimento e do acto de indeferimento de 08.10.1998 são parte integrante do acto de indeferimento de 10.08.1999.

O) Consta da matéria dada por assente (ponto O) a informação técnica dando conta de que o projecto cuja reapreciação se solicita, deve ser rejeitado definitivamente, porque nenhum elemento veio alterar o entendimento de que a obra é susceptível de afectar a estética do local por não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona.

P) Ao olhar para o acto de indeferimento de forma isolada, esquecendo a realidade administrativa, bem como a matéria dada como assente, nomeadamente o teor do parecer técnico supra referido, há manifesta oposição entre os fundamentos e a decisão final proferida nesta sentença.

Q) O Tribunal deveria ter considerado os elementos constantes dos autos, no caso, os pareceres técnicos elaborados ao longo do procedimento administrativo, bem como a sustentação fáctica e de direito da proposta de indeferimento e do indeferimento anterior e que sustentam o acto em apreço nestes autos, e assim deveria ter concluído por não violado o dever de fundamentação de facto e de direito do acto, bem como a não verificada a apontada ilegalidade, na certeza de que o particular percebeu com a clareza necessária o itinerário volitivo da administração.

R) Ao decidir como o fez, o Tribunal aplicou erradamente o direito aos factos, violando nomeadamente o disposto nos art.°s 124.° e 125.° do CPA, art.° 668.°, n.° 1/c) do CPC, aplicável ex vi art.° 1.º do CPTA e ainda o art.° 268.° da CRP, e como tal deverá ser revogada e substituída por outra que julgue a acção improcedente por não provada, com as legais consequências.

Não foram apresentadas contra alegações.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto foi de parecer que se negasse provimento ao recurso da decisão de 28/10/2002 e se concedesse provimento ao recurso da sentença que anulou o acto impugnado por, ao invés do que se entendeu no Tribunal recorrido, não havia que conhecer do vício de falta de fundamentação já que este não fora imputado ao acto inicialmente impugnado. Deviam, assim, os autos ser remetidos ao Tribunal de 1.ª Instância para que se conhecessem os restantes vícios imputados àquele acto.

Colhidos os vistos legais cumpre decidir.

FUNDAMENTAÇÃO

I. MATÉRIA DE FACTO.

São duas as decisões de que se recorre.

Para o primeiro julgamento o Sr. Juiz a quo seleccionou os seguintes factos:

1. A Autoridade Recorrida - no uso de competência delegada conferida por despacho

6- P/97, de 6/01, da Presidente da Câmara – proferiu em 10/08/99, o despacho “Indeferido” sobre o requerimento relativo ao projecto de alterações, ainda subscrito pela B…, em 31/01/97.

2. O Recorrente foi notificado deste despacho através do ofício n.º 48558, datado de 20/08/99, de que consta: “... notifica-se V.ª Ex.cia do teor do despacho do Ex.mo Vereador …, datado de 10/08/99, proferido no âmbito de competências delegadas no despacho 6-P/98, de 6/01, ....” acompanhado da cópia daquele requerimento em que foi escrito o citado despacho de 10/08/99.

3. Em 20/09/99, o Recorrente requereu à Presidente da Câmara, ao abrigo do n.º 1 do art.º 31.º da LPTA, que lhe fosse notificada a fundamentação integral do despacho de 10/08/99, não tendo obtido resposta a esta solicitação pelo menos até à recepção do ofício n.º 001492, datado de 7/01/2001.

A sentença recorrida de fls. 286 e seg.s julgou provados os seguintes factos:

A) Em 31/01/1997 a então proprietária, B…, apresentou na Câmara Municipal de Sintra um pedido de alterações ao projecto de arquitectura aprovado para o edifício sito no Alto …, …, freguesia de …, a que se refere o processo n.° 1132/93, de ampliação da construção — cfr. doc. 2, a fls. 15 dos autos e cfr. fls. 545 do proc. adm.;

B) Em 26/03/1997 o Recorrente adquiriu à sociedade B…, o lote de terreno situado no Alto …, …, freguesia de …, com licenciamento de construção de uma moradia e o alvará respectivo emitido, no processo camarário n.° 1132/93 — cfr. proc. adm.;

C) Em 15/04/1997 o ora Recorrente requereu o averbamento em seu nome do processo em causa cfr. fls. 16 dos autos;

D) O projecto veio a merecer proposta de indeferimento nos termos da “informação/proposta”, datada de 09/05/1997, notificada ao interessado em 27/05/1997 por ser “susceptível de manifestamente afectar a estética do local, dado não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona, nomeadamente ao nível da linguagem arquitectónica, volumetria, materiais e cromatismos propostos” — cfr. fls. 103 dos autos e proc. adm. apenso e fls. 545 do proc. adm.;

E) Em 11/06/1997 o Recorrente e a anterior proprietária apresentaram uma exposição a requerer que fosse reconhecido o deferimento tácito do pedido de licenciamento das alterações — cfr. proc. adm.;

F) Em 22/07/1997 foram apresentados os projectos das especialidades — cfr. fls. 20 dos autos;

G) Em 15/09/1997 foi emitida informação, dando conta que o interessado não compareceu à convocatória e que “(...) carecendo (...) pareceres vinculativos (ex vi PNSC) não pode operar-se o deferimento tácito (...) pelo que se propõe o indeferimento do pedido e notificação ao requerente desta proposta para em dez dias CPA nos termos do art.° 100° deste diploma alegar o que tiver por conveniente (..)“— cfr. fls. 594-596 e fls. 608 do proc. adm.;

H) Em 29/10/1997 o ora Recorrente apresentou requerimento em que solicitou a reapreciação do projecto de alterações, requerendo a sua aprovação ou o reconhecimento da sua aprovação tácita e o deferimento do pedido de licenciamento — cfr. doc. de fls. 94-99 dos autos, para que se remete, para todos os efeitos;

I) Não obtendo resposta, em 31/12/1997 o Recorrente apresentou novo requerimento a requerer o reconhecimento da formação do deferimento tácito e a emissão do respectivo alvará de licença de construção — doc. de fls. 21 dos autos, para que se remete;

J) Em 16/02/1998 foi requerida a intimação judicial da Câmara Municipal de Sintra a proceder à emissão do referido alvará — Acordo;

K) No âmbito do processo judicial que correu termos no TAC de Lisboa, sob processo n.° 111/98, por sentença datada de 19/03/1998 foi o recurso contencioso julgado procedente — cfr. doc. de fls. 22-29 dos autos;

L) Interposto recurso jurisdicional, veio o STA por acórdão datado de 30/06/1998, revogar a sentença recorrida, por não se ter formado deferimento tácito por faltar o parecer da Comissão Directiva do Parque Natural Sintra-Cascais — cfr. doc. de fls. 30-36 dos autos;

M) Em 03/08/1998 o ora Recorrente requereu à Câmara Municipal de Sintra a passagem de certidão da promoção das consultas devidas — doc. de fls. 37 dos autos;

N) Em 17/09/1998 o Recorrente requereu a consulta ao Parque Natural Sintra-Cascais — doc. de fls. 38 e 105 dos autos e Acordo;

O) Em 28/09/1998 o Departamento de Urbanismo da Câmara formulou a seguinte informação: “O projecto cuja reapreciação se solicita mereceu proposta da indeferimento notificada a 27-05-97. Não foi feita qualquer alteração que possa conduzir a uma apreciação diferente, pelo que se julga de manter a proposta de indeferimento por se tratar de obra susceptível de manifestamente afectar a estética do local dado não se enquadrar na arquitectura tradicional da zona, nomeadamente ao nível da linguagem arquitectónica, tipologia, volumetria, materiais e cromatismos propostos conforme previsto na alínea d) do n.° 1 do art.° 63° do DL 445/91. (..)“- cfr. fls. 503 do proc. adm. (vol. 10);

P) Em 08/10/1998 por despacho do Vereador … exarado sobre o requerimento datado de 29/10/1997, ora assente em H), foi indeferido o projecto de alterações apresentado em 31/01/1997, com fundamento nos termos do n.° 2 do art.° 17° do D.L. n°445/91, de 20/11 - cfr. doc. de fls. 40 dos autos;

Q) Em 20/10/1998, o Recorrente requereu a junção ao processo de fotocópia do requerimento de consulta apresentado no Parque Natural Sintra/Cascais, informando que promoveu a consulta ao PNSC - cfr. doc. de fls. 39 e 104 dos autos;

R) Por ofício datado de 11/11/1998 o Recorrente foi notificado para se pronunciar sobre a proposta de indeferimento do projecto de arquitectura — cfr. fls. 504 do proc. adm.;

S) O Recorrente pronunciou-se em audiência prévia, alegando a extemporaneidade da notificação - cfr. fIs. 569 do proc. adm.;

T) Em 16/11/1998 foi emitida a seguinte informação: “Deve a Zona A propor o indeferimento definitivo do processo, caso não tenha ainda ocorrido, dada a inexistência de acto tácito e a falta de parecer vinculativo favorável do PNSC.” — cfr. fls. 665 verso do proc. adm.;

U) Contra o despacho de indeferimento, referido em P), em 21/12/1998, foi interposto recurso contencioso, o que deu origem ao presente recurso contencioso — doc. fls. 2 dos autos;

V) Em 02/03/1999 o Recorrente apresentou requerimento nos serviços municipais a requerer a emissão do alvará de licença de construção, por o decurso do prazo ter determinado o deferimento tácito do projecto de alterações — cfr. fls. 113-115 dos autos;

W) Em 29/04/1999 foi emitido o seguinte parecer técnico: “De acordo com o ofício do P.N.S.C. n.° 243 de 99/02/25, a Comissão Directiva do P.N.S.C. deliberou atribuir à C.M C. a apreciação dos projectos de construção situados em área de ambiente urbano-qualificado, que prevejam até dois pisos, deste modo julga-se não haver necessidade de se efectuar a consulta ao PNSC, dado que o projecto apresentado se encontra inserido na área de ambiente urbano-qualificado e não possui mais de 2 pisos (...)“ — cfr. doc. de fls. 106 e 108 dos autos;

X) Em 10/08/1999 o Vereador …, no uso de competência delegada conferida por Despacho 6-P/98, de 06/01 da Presidente da Câmara Municipal de Sintra, exarou despacho de indeferimento sobre o pedido de alterações, ora assente em A), por “Decorrido o prazo de audiência ao interessado nos termos do disposto nos artigos 100.º e 101.º do Código de Procedimento Administrativo, sem que se tenha verificado qualquer resposta ao solicitado, mantém-se o parecer desfavorável e propõe-se o indeferimento da pretensão com notificação ao requerente, nos termos do artigo 66° do Código de Procedimento Administrativo, de acordo com as informações prestadas pelo jurista em 16/11/98 e 29/03/1999.” — cfr. proc. adm. e fls. 77, e seguintes dos autos;

Y) O despacho que antecede foi notificado ao Recorrente por ofício n.° 48558, de 20/08/1999 — doc. de fls. 76 dos autos;

Z) Em 20/09/1999 o Recorrente requereu a notificação da fundamentação integral do despacho de indeferimento, por da notificação não constar o texto integral do acto administrativo que indefere o pedido — Confissão e Acordo;

AA) Por decisão judicial datada de 13/10/2000 foi declarada extinta a instância, relativa à impugnação do despacho de 08/10/1998, por considerar-se ser o despacho datado de 10/08/1999, assente em X) substitutivo do anterior — cfr. fls. 142-150 dos autos;

BB) O Recorrente requereu a substituição do objecto do recurso em 30/10/2000 — cfr. fls. 152 dos autos.

II. O DIREITO

São dois os recursos que temos para resolver:

- o primeiro dirige-se contra a decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215) que entendeu não haver que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão havia sido resolvida pelo despacho de 6/11/00 e este tinha transitado em julgado por não ter sido objecto de recurso jurisdicional.

- o segundo insurge-se contra a sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) que anulou o acto de 10/08/99 por considerar que ele não estava devidamente fundamento.

Vejamos se tais decisões merecem a censura que lhes é dirigida, começando-se pelo primeiro daqueles recursos.

1. Para melhor compreensão da decisão que se nos pede importa recordar a factualidade relevante.

B… requereu, em 31/01/97, à Câmara Municipal de Sintra o licenciamento das alterações introduzidas no projecto de arquitectura de uma moradia inserida na área do Parque Natural Sintra/Cascais e, não tendo havido resposta a esse requerimento, o Recorrente – que havia adquirido o lote onde aquela construção iria ser erigida – solicitou, em 11/06/97, que fosse reconhecido que o pedido de licenciamento havia sido tacitamente deferido e requereu, em 31/12/97, a emissão do correspondente alvará. Mas sem sucesso.

Em 8/10/98, o Vereador daquela Câmara, a quem havia sido delegada a necessária competência, proferiu despacho indeferindo “o projecto de arquitectura apresentado.”

Não se conformando com esse indeferimento o Recorrente solicitou, uma vez mais, a passagem do alvará e, não tendo obtido resposta, interpôs em 4/01/99, recurso contencioso de anulação do citado despacho de 8/10/98.

Em 10/08/99, na sequência de diversas diligências que, entretanto, foram sendo realizadas, aquele Vereador proferiu novo despacho de indeferimento do pedido do Recorrente.

Posto perante esta realidade, o Sr. Juiz a quo considerou que o despacho de 10/08/99 era revogatório e substitutivo do despacho de 8/10/98, pelo que declarou extinta a instância “por perda superveniente do objecto do presente recurso” “sem prejuízo de, eventualmente, o Recorrente poder usar da faculdade prevista no art.º 51.º. n.º 2, da LPTA.”

O Recorrente serviu-se dessa faculdade requerendo, em 30/10/2000, “a substituição do objecto do recurso, em virtude de no decorrer do presente recurso a Autoridade Recorrida ter proferido, com data de 10/08/99, novo despacho de indeferimento do pedido de licenciamento do projecto de alterações a que respeita o processo camarário n.º 1.132/93.”

Requerimento que foi deferido por decisão que foi assim fundamentada: “Considerando que a referida substituição ocorreu antes do trânsito em julgado da decisão que declarou a instância extinta, admite-se a substituição requerida em conformidade com a disposição antes citada. Assim, notifique a Autoridade Recorrida para responder.”

Notificada deste despacho a Autoridade Recorrida não reagiu contra ele, apresentando-se a responder por excepção – invocando, designadamente, a extemporaneidade da substituição do objecto do recurso – e por impugnação.

Recebida a resposta o Sr. Juiz a quo proferiu despacho intercalar considerando não ter que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão tinha sido resolvida pelo despacho que admitira a substituição do objecto do recurso contencioso e, não tendo esse despacho sido objecto de recurso jurisdicional, o mesmo tinha transitado em julgado.

É esta decisão o objecto do primeiro recurso.

Vejamos se a mesma deve ser sufragada.

2. O Recorrente contesta a referida decisão alegando que o Sr. Juiz a quo errou quando se recusou a tomar conhecimento da invocada intempestividade do pedido de substituição do objecto do recurso já que, ao invés do afirmado, o despacho que o admitiu não se tinha consolidado na ordem jurídica por a notificação que dele lhe foi feita se destinou a permitir-lhe “responder relativamente ao recurso cuja substituição de objecto estava operada, nunca tendo sido notificado para se pronunciar acerca do requerimento para substituição de objecto”. Sendo assim, e sendo que só teve oportunidade de se pronunciar sobre a intempestividade da apresentação daquele pedido aquando da sua contestação, é errado sustentar que o despacho que o admitiu já se encontrava transitado.

Acresce que era evidente a extemporaneidade da apresentação daquele pedido, uma vez que o Recorrente contencioso foi notificado do despacho que passou a constituir o objecto do recurso - de 10/08/99 - e não o impugnou até 13/11/99, data em que expirou o prazo legal para o fazer.

Mas não tem razão.

E não tem razão, porque o despacho sob censura foi claro não só quando admitiu a substituição do objecto do recurso mas também quando afirmou que ela tinha sido tempestivamente requerida, decisão que foi notificada ao Recorrente, como se pode comprovar pela cota de fls. 155 onde se lê “em 2000/11/17 notifiquei o ilustre mandatário da recorrida por carta registada, sob registo colectivo, do douto despacho supra, cuja cópia lhe enviei.” Tendo o Recorrente recebido cópia do despacho que admitiu a referida substituição não pode, agora, alegar que o conhecimento que dele teve foi parcial e que, por isso, não pôde impugnar imediatamente a admissão da substituição do objecto do recurso.

Deste modo, discordando da decisão que admitiu essa substituição, o Recorrente tinha de recorrer sob pena dela transitar em julgado e se consolidar definitivamente na ordem jurídica.

O Recorrente não recorreu o que importou a consolidação definitiva desse despacho de admissão e a preclusão da possibilidade da sua impugnação judicial e da consequente reapreciação da questão ora controvertida.

E também não tem razão quando defende que o prazo para requerer a mencionado substituição expirou em 13/11/99 já que, como bem se disse na decisão recorrida, aquele prazo expirava com o trânsito da decisão que declarou extinta a instância do recurso do indeferimento de 8/10/98 e este limite tinha sido observado.

É, pois, vã a pretensão do ora Recorrente em ver de novo discutida uma questão que se encontra definitivamente assente.

Improcedem as conclusões do recurso da decisão ora sob censura.

3. O Recorrente insurge-se também contra a sentença que anulou o acto impugnado por este não estar suficientemente fundamentado.

Reagindo a esse julgamento começa por afirmar que a Sr.ª Juíza a quo só podia apreciar os vícios imputados ao acto inicialmente impugnado - o proferido em 8/10/98 – e que, não tendo este sido atacado com a alegação de que carecia de fundamentação, não podia dele conhecer mesmo que ele fosse imputado ao acto revogatório. Todavia, e apesar disso, a sentença recorrida conheceu-o e, considerando-o verificado, anulou o acto impugnado. O que constitui erro de julgamento.

Todavia, e se assim não fosse entendido, certo era que o acto impugnado estava devidamente fundamentado e, portanto, não havia razão para anular aquele acto. Também nesta parte tinha havido erro de julgamento.

O Ex.mo Procurador Geral Adjunto comparte a primeira das apontadas críticas por considerar que não assistia “ao Recorrente contencioso a faculdade de invocar, posteriormente, nas suas alegações, em fundamento da impugnação do acto revogatório ... o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito, na medida em que a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício.” A invocação deste vício formal era, pois, nova relativamente ao recurso do primeiro acto de indeferimento e, se assim era, estava vedado o seu conhecimento.

Vejamos se assim é.

3. 1. O n.º 2 do art.º 51.º da LPTA prescreve que “revogado, por substituição, o acto recorrido pode o Recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado.” (Sublinhado nosso,.)

O que significa que se, no decurso do recurso contencioso, for praticado um novo acto e este for revogatório e substitutivo do acto impugnado o Recorrente pode reagir por uma de duas formas: ou intenta um novo recurso contencioso pedindo a anulação do acto revogatório imputando-lhe todas as ilegalidades de que ele padece ou, ao abrigo da citada disposição, opta por manter o recurso já interposto requerendo a substituição do seu objecto de modo a que ele prossiga contra o novo acto, que passará a constituir o seu único objecto.

O exercício desta última faculdade implica, no entanto, que se observem dois requisitos: por um lado, a impugnação do novo acto tem de se ater aos fundamentos invocados no recurso anterior, por outro, a apresentação do pedido de substituição tem de feita antes extinto o recurso já interposto por decisão transitada em julgado.

A substituição do objecto do recurso pressupõe, assim, que o acto revogatório “não só possui eficácia destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica e na base da qual o primeiro foi tomado”(Acórdão do STA de 27/01/94 (rec. 29.153).) , o que quer dizer que a sua anulação depende da apreciação dos mesmos factos e da interpretação e aplicação dos mesmos princípios de direito que haveria que considerar na apreciação do primeiro acto.

E, porque assim, e porque substituição do objecto do recurso foi prevista para as situações em que realidade fáctica e jurídica não variou entre os momentos em que ambos os actos foram proferidos, bem se compreende a proibição do Recorrente invocar novos fundamentos ou apresentar novos meios de prova. Trata-se de um meio processual gizado para o aproveitamento do que já foi adquirido no recurso contra o primeiro acto, constituindo uma manifestação do princípio da economia processual.

4. In casu, o Recorrente contencioso deixou esgotar o prazo em que podia impugnar judicialmente o acto revogatório mas aproveitou a sugestão feita na sentença que julgou extinto o recurso do primeiro indeferimento e requereu que o objecto desse recurso fosse substituído pelo novo despacho de indeferimento.

Ao fazê-lo, de acordo com a doutrina exposta, teria invocar os mesmos fundamentos de anulação do acto revogado.

Ora, isso não aconteceu.

Com efeito, e apesar da petição de recurso do acto inicialmente impugnado ter apenas lhe imputado vícios de violação de lei – ofensa ao disposto nos art.ºs 17.º/2 e 63.º/1/d) do DL 445/91, de 20/11, e ao princípio da boa fé (vd. art.ºs 31 a 35 da petição de recurso.) – e de o requerimento a solicitar a substituição do objecto do recurso também se quedar por esses fundamentos certo é que, nas alegações finais, o Recorrente contencioso invocou ex novo que o acto recorrido não estava devidamente fundamentado.

E foi essa alegação final que levou a Sr.ª Juíza a quo a conhecer desse vício e a anular o acto recorrido com esse fundamento.

Ora, ao assim proceder o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento.

E não se diga que no art.º 30.º da petição de recurso contra o primeiro indeferimento se afirma que “nunca a CMS sugeriu, nem ao actual nem ao anterior proprietário, qualquer alteração específica, sendo o conteúdo da proposta de indeferimento muito genérico, vago e impreciso, não sendo concretizada qual a norma legal desrespeitada e quais os fundamentos para ser assim considerada”, e que tal inculca a ideia de que o ataque àquele acto compreendia também a invocação da falta de fundamentação, porque essa é alegação improcedente.

Desde logo, porque a referida falta de fundamentação é imputada à proposta de indeferimento e não ao acto impugnado o que faz toda a diferença visto que, sendo este o acto que se quer ver anulado, é a ele que devem ser imputadas as ilegalidades determinantes da sua anulação e não à proposta que o antecede.

Depois, porque a petição onde se requer a substituição do objecto do recurso nenhuma alusão faz à falta de fundamentação quer do indeferimento inicial quer do acto que o revoga e substitui mencionando apenas que o “acto administrativo em apreço enferma do vício de violação de lei, pois para além de não terem sido respeitados os prazos estabelecidos no já referido art.º 17.º para a mencionada deliberação, também como já se demonstrou, não se verificou, por parte do ora Recorrente, qualquer violação às normas instituídas pelo Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC que faz parte integrante do Decreto Regulamentar 9/94, de 11/03, pelo que não se configuram as circunstâncias para o indeferimento com base na al.ª d) do n.º 1 do art.º 63.º do DL 445/91, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94.”

Ou seja, nem na petição inicial nem no requerimento de substituição do objecto de recurso se faz qualquer referência consistente à falta de fundamentação do indeferimento que se quer ver anulado.

Sendo assim, o Recorrente contencioso não podia invocar, nas suas alegações finais, o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito não só porque “a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício” (Vd. Parecer do Ilustre Magistrado do Ministério Público.) como também porque se tratava de matéria nova, não discutida nos articulados.

E, porque assim, a Sr.ª Juíza a quo não podia dele conhecer.

Ao assim não proceder e ao conhecer o referido vício a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, o que importará a sua revogação.

5. Uma breve e final referência para as conclusões G, H e I do recurso da sentença que anulou o acto impugnado.

O Recorrente volta a insistir que a substituição do objecto do recurso é inadmissível porque o acto substitutivo é meramente confirmativo do acto substituído e que o Recorrente contencioso não tem interesse no mesmo.

Todavia, estas questões já se encontram resolvidas por decisões transitadas em julgado: a da confirmatividade do acto substitutivo pela decisão proferida em 13/10/2000 (fls. 142/150) a da falta de utilidade na procedência do recurso pela decisão de 28/10/2000 (fls. 210/215).

São, assim, improcedentes as referidas conclusões.

Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em:

a) negar provimento ao recurso interposto da decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215).

b) conceder provimento ao recurso da sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) e, revogando-se essa decisão, ordenar a baixa dos autos para que se conheça dos vícios efectivamente imputados ao acto impugnado.

Atenta a isenção do ora Recorrente as custas serão devidas apenas pelo Recorrido fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.

Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Santos Botelho.

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