IIO DIREITO
São dois os recursos que temos para resolver:
- -o primeiro dirige-se contra a decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215) que entendeu não haver que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão havia sido resolvida pelo despacho de 6/11/00 e este tinha transitado em julgado por não ter sido objecto de recurso jurisdicional.
- -o segundo insurge-se contra a sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) que anulou o acto de 10/08/99 por considerar que ele não estava devidamente fundamento.
Vejamos se tais decisões merecem a censura que lhes é dirigida, começando-se pelo primeiro daqueles recursos.
1. Para melhor compreensão da decisão que se nos pede importa recordar a factualidade relevante.
B… requereu, em 31/01/97, à Câmara Municipal de Sintra o licenciamento das alterações introduzidas no projecto de arquitectura de uma moradia inserida na área do Parque Natural Sintra/Cascais e, não tendo havido resposta a esse requerimento, o Recorrente – que havia adquirido o lote onde aquela construção iria ser erigida – solicitou, em 11/06/97, que fosse reconhecido que o pedido de licenciamento havia sido tacitamente deferido e requereu, em 31/12/97, a emissão do correspondente alvará. Mas sem sucesso.
Em 8/10/98, o Vereador daquela Câmara, a quem havia sido delegada a necessária competência, proferiu despacho indeferindo “o projecto de arquitectura apresentado.”
Não se conformando com esse indeferimento o Recorrente solicitou, uma vez mais, a passagem do alvará e, não tendo obtido resposta, interpôs em 4/01/99, recurso contencioso de anulação do citado despacho de 8/10/98.
Em 10/08/99, na sequência de diversas diligências que, entretanto, foram sendo realizadas, aquele Vereador proferiu novo despacho de indeferimento do pedido do Recorrente.
Posto perante esta realidade, o Sr. Juiz a quo considerou que o despacho de 10/08/99 era revogatório e substitutivo do despacho de 8/10/98, pelo que declarou extinta a instância “por perda superveniente do objecto do presente recurso” “sem prejuízo de, eventualmente, o Recorrente poder usar da faculdade prevista no art.º 51.º. n.º 2, da LPTA.”
O Recorrente serviu-se dessa faculdade requerendo, em 30/10/2000, “a substituição do objecto do recurso, em virtude de no decorrer do presente recurso a Autoridade Recorrida ter proferido, com data de 10/08/99, novo despacho de indeferimento do pedido de licenciamento do projecto de alterações a que respeita o processo camarário n.º 1.132/93.”
Requerimento que foi deferido por decisão que foi assim fundamentada: “Considerando que a referida substituição ocorreu antes do trânsito em julgado da decisão que declarou a instância extinta, admite-se a substituição requerida em conformidade com a disposição antes citada. Assim, notifique a Autoridade Recorrida para responder.”
Notificada deste despacho a Autoridade Recorrida não reagiu contra ele, apresentando-se a responder por excepção – invocando, designadamente, a extemporaneidade da substituição do objecto do recurso – e por impugnação.
Recebida a resposta o Sr. Juiz a quo proferiu despacho intercalar considerando não ter que “conhecer a extemporaneidade da impugnação contenciosa do despacho de 10/08/99 interposta por substituição do despacho de 8/10/98,” já que essa questão tinha sido resolvida pelo despacho que admitira a substituição do objecto do recurso contencioso e, não tendo esse despacho sido objecto de recurso jurisdicional, o mesmo tinha transitado em julgado.
É esta decisão o objecto do primeiro recurso.
Vejamos se a mesma deve ser sufragada.
2. O Recorrente contesta a referida decisão alegando que o Sr. Juiz a quo errou quando se recusou a tomar conhecimento da invocada intempestividade do pedido de substituição do objecto do recurso já que, ao invés do afirmado, o despacho que o admitiu não se tinha consolidado na ordem jurídica por a notificação que dele lhe foi feita se destinou a permitir-lhe “responder relativamente ao recurso cuja substituição de objecto estava operada, nunca tendo sido notificado para se pronunciar acerca do requerimento para substituição de objecto”. Sendo assim, e sendo que só teve oportunidade de se pronunciar sobre a intempestividade da apresentação daquele pedido aquando da sua contestação, é errado sustentar que o despacho que o admitiu já se encontrava transitado.
Acresce que era evidente a extemporaneidade da apresentação daquele pedido, uma vez que o Recorrente contencioso foi notificado do despacho que passou a constituir o objecto do recurso - de 10/08/99 - e não o impugnou até 13/11/99, data em que expirou o prazo legal para o fazer.
Mas não tem razão.
E não tem razão, porque o despacho sob censura foi claro não só quando admitiu a substituição do objecto do recurso mas também quando afirmou que ela tinha sido tempestivamente requerida, decisão que foi notificada ao Recorrente, como se pode comprovar pela cota de fls. 155 onde se lê “em 2000/11/17 notifiquei o ilustre mandatário da recorrida por carta registada, sob registo colectivo, do douto despacho supra, cuja cópia lhe enviei.” Tendo o Recorrente recebido cópia do despacho que admitiu a referida substituição não pode, agora, alegar que o conhecimento que dele teve foi parcial e que, por isso, não pôde impugnar imediatamente a admissão da substituição do objecto do recurso.
Deste modo, discordando da decisão que admitiu essa substituição, o Recorrente tinha de recorrer sob pena dela transitar em julgado e se consolidar definitivamente na ordem jurídica.
O Recorrente não recorreu o que importou a consolidação definitiva desse despacho de admissão e a preclusão da possibilidade da sua impugnação judicial e da consequente reapreciação da questão ora controvertida.
E também não tem razão quando defende que o prazo para requerer a mencionado substituição expirou em 13/11/99 já que, como bem se disse na decisão recorrida, aquele prazo expirava com o trânsito da decisão que declarou extinta a instância do recurso do indeferimento de 8/10/98 e este limite tinha sido observado.
É, pois, vã a pretensão do ora Recorrente em ver de novo discutida uma questão que se encontra definitivamente assente.
Improcedem as conclusões do recurso da decisão ora sob censura.
3. O Recorrente insurge-se também contra a sentença que anulou o acto impugnado por este não estar suficientemente fundamentado.
Reagindo a esse julgamento começa por afirmar que a Sr.ª Juíza a quo só podia apreciar os vícios imputados ao acto inicialmente impugnado - o proferido em 8/10/98 – e que, não tendo este sido atacado com a alegação de que carecia de fundamentação, não podia dele conhecer mesmo que ele fosse imputado ao acto revogatório. Todavia, e apesar disso, a sentença recorrida conheceu-o e, considerando-o verificado, anulou o acto impugnado. O que constitui erro de julgamento.
Todavia, e se assim não fosse entendido, certo era que o acto impugnado estava devidamente fundamentado e, portanto, não havia razão para anular aquele acto. Também nesta parte tinha havido erro de julgamento.
O Ex.mo Procurador Geral Adjunto comparte a primeira das apontadas críticas por considerar que não assistia “ao Recorrente contencioso a faculdade de invocar, posteriormente, nas suas alegações, em fundamento da impugnação do acto revogatório ... o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito, na medida em que a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício.” A invocação deste vício formal era, pois, nova relativamente ao recurso do primeiro acto de indeferimento e, se assim era, estava vedado o seu conhecimento.
Vejamos se assim é.
3. 1. O n.º 2 do art.º 51.º da LPTA prescreve que “revogado, por substituição, o acto recorrido pode o Recorrente substituir o objecto do recurso quando pretenda impugnar o novo acto com os mesmos fundamentos, desde que o requeira antes da extinção do recurso, por decisão transitada em julgado.” (Sublinhado nosso,.)
O que significa que se, no decurso do recurso contencioso, for praticado um novo acto e este for revogatório e substitutivo do acto impugnado o Recorrente pode reagir por uma de duas formas: ou intenta um novo recurso contencioso pedindo a anulação do acto revogatório imputando-lhe todas as ilegalidades de que ele padece ou, ao abrigo da citada disposição, opta por manter o recurso já interposto requerendo a substituição do seu objecto de modo a que ele prossiga contra o novo acto, que passará a constituir o seu único objecto.
O exercício desta última faculdade implica, no entanto, que se observem dois requisitos: por um lado, a impugnação do novo acto tem de se ater aos fundamentos invocados no recurso anterior, por outro, a apresentação do pedido de substituição tem de feita antes extinto o recurso já interposto por decisão transitada em julgado.
A substituição do objecto do recurso pressupõe, assim, que o acto revogatório “não só possui eficácia destrutiva dos efeitos do primeiro, como disponha ex novo sobre a mesma matéria, sem que tenha havido alteração dos pressupostos de facto e da regulamentação jurídica e na base da qual o primeiro foi tomado”(Acórdão do STA de 27/01/94 (rec. 29.153).) , o que quer dizer que a sua anulação depende da apreciação dos mesmos factos e da interpretação e aplicação dos mesmos princípios de direito que haveria que considerar na apreciação do primeiro acto.
E, porque assim, e porque substituição do objecto do recurso foi prevista para as situações em que realidade fáctica e jurídica não variou entre os momentos em que ambos os actos foram proferidos, bem se compreende a proibição do Recorrente invocar novos fundamentos ou apresentar novos meios de prova. Trata-se de um meio processual gizado para o aproveitamento do que já foi adquirido no recurso contra o primeiro acto, constituindo uma manifestação do princípio da economia processual.
4. In casu, o Recorrente contencioso deixou esgotar o prazo em que podia impugnar judicialmente o acto revogatório mas aproveitou a sugestão feita na sentença que julgou extinto o recurso do primeiro indeferimento e requereu que o objecto desse recurso fosse substituído pelo novo despacho de indeferimento.
Ao fazê-lo, de acordo com a doutrina exposta, teria invocar os mesmos fundamentos de anulação do acto revogado.
Ora, isso não aconteceu.
Com efeito, e apesar da petição de recurso do acto inicialmente impugnado ter apenas lhe imputado vícios de violação de lei – ofensa ao disposto nos art.ºs 17.º/2 e 63.º/1/d) do DL 445/91, de 20/11, e ao princípio da boa fé (vd. art.ºs 31 a 35 da petição de recurso.) – e de o requerimento a solicitar a substituição do objecto do recurso também se quedar por esses fundamentos certo é que, nas alegações finais, o Recorrente contencioso invocou ex novo que o acto recorrido não estava devidamente fundamentado.
E foi essa alegação final que levou a Sr.ª Juíza a quo a conhecer desse vício e a anular o acto recorrido com esse fundamento.
Ora, ao assim proceder o Tribunal recorrido incorreu em erro de julgamento.
E não se diga que no art.º 30.º da petição de recurso contra o primeiro indeferimento se afirma que “nunca a CMS sugeriu, nem ao actual nem ao anterior proprietário, qualquer alteração específica, sendo o conteúdo da proposta de indeferimento muito genérico, vago e impreciso, não sendo concretizada qual a norma legal desrespeitada e quais os fundamentos para ser assim considerada”, e que tal inculca a ideia de que o ataque àquele acto compreendia também a invocação da falta de fundamentação, porque essa é alegação improcedente.
Desde logo, porque a referida falta de fundamentação é imputada à proposta de indeferimento e não ao acto impugnado o que faz toda a diferença visto que, sendo este o acto que se quer ver anulado, é a ele que devem ser imputadas as ilegalidades determinantes da sua anulação e não à proposta que o antecede.
Depois, porque a petição onde se requer a substituição do objecto do recurso nenhuma alusão faz à falta de fundamentação quer do indeferimento inicial quer do acto que o revoga e substitui mencionando apenas que o “acto administrativo em apreço enferma do vício de violação de lei, pois para além de não terem sido respeitados os prazos estabelecidos no já referido art.º 17.º para a mencionada deliberação, também como já se demonstrou, não se verificou, por parte do ora Recorrente, qualquer violação às normas instituídas pelo Regulamento do Plano de Ordenamento do PNSC que faz parte integrante do Decreto Regulamentar 9/94, de 11/03, pelo que não se configuram as circunstâncias para o indeferimento com base na al.ª d) do n.º 1 do art.º 63.º do DL 445/91, com as alterações introduzidas pelo DL 250/94.”
Ou seja, nem na petição inicial nem no requerimento de substituição do objecto de recurso se faz qualquer referência consistente à falta de fundamentação do indeferimento que se quer ver anulado.
Sendo assim, o Recorrente contencioso não podia invocar, nas suas alegações finais, o vício de forma por falta de fundamentação de facto e de direito não só porque “a substituição do objecto do recurso tem como condição a causa de pedir inicial, nos termos do art.º 51.º/2 da LPTA, sendo certo que ela não integrava tal vício” (Vd. Parecer do Ilustre Magistrado do Ministério Público.) como também porque se tratava de matéria nova, não discutida nos articulados.
E, porque assim, a Sr.ª Juíza a quo não podia dele conhecer.
Ao assim não proceder e ao conhecer o referido vício a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento, o que importará a sua revogação.
5. Uma breve e final referência para as conclusões G, H e I do recurso da sentença que anulou o acto impugnado.
O Recorrente volta a insistir que a substituição do objecto do recurso é inadmissível porque o acto substitutivo é meramente confirmativo do acto substituído e que o Recorrente contencioso não tem interesse no mesmo.
Todavia, estas questões já se encontram resolvidas por decisões transitadas em julgado: a da confirmatividade do acto substitutivo pela decisão proferida em 13/10/2000 (fls. 142/150) a da falta de utilidade na procedência do recurso pela decisão de 28/10/2000 (fls. 210/215).
São, assim, improcedentes as referidas conclusões.
Termos em que acordam os Juízes que compõem este Tribunal em:
- a)negar provimento ao recurso interposto da decisão de 28/10/2002 (fls. 210/215).
- b)conceder provimento ao recurso da sentença de 13/10/2008 (fls. 2286/305) e, revogando-se essa decisão, ordenar a baixa dos autos para que se conheça dos vícios efectivamente imputados ao acto impugnado.
Atenta a isenção do ora Recorrente as custas serão devidas apenas pelo Recorrido fixando-se a taxa de justiça em 200 euros e a procuradoria em metade.
Lisboa, 4 de Novembro de 2009. – Alberto Costa Reis (relator) – Rui Botelho – Santos Botelho.
