0292/13.5BEPRT 01147/17 - Supremo Tribunal Administrativo

I- Se contempladas em contratos de trabalho celebrados antes de 31.01.2003, as regalias e benefícios suplementares atribuídos a trabalhadores dos fundos e serviços autónomos previstos no artigo 2º do DL 14/2003, de 30.01, continuam a ser-lhes devidas como «direitos legitimamente adquiridos», não podendo, porém, ser aumentados nem renovados.

II- A partir de 31.01.2003, as cláusulas contratuais que prevejam essas regalias ou benefícios suplementares são inválidas, e inválido é, portanto, o respectivo processamento.

III- A revogação desses actos de processamento inválido, se feita para além de um ano após o mesmo, configura uma revogação ilegal.

I. Relatório

1. B……….. e OUTROS - devidamente identificados nos autos - interpõem «recurso de revista» do acórdão do Tribunal Central Administrativo Norte [TCAN], de 11.05.2017, que revogou o acórdão do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto [TAF], de 29.05.2015, e julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial [AAE] por eles intentada contra o INSTITUTO DE GESTÃO DE FUNDOS DE CAPITALIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP.

2. Concluem assim as suas alegações:

A) Da admissibilidade do recurso

I. O presente recurso de revista deve ser admitido pois é de importância fundamental, não só pela sua relevância jurídica e social, mas também para uma melhor aplicação do direito. Com efeito,

II. Está em causa nos autos, a cessação e reposição de montantes pagos aos AA, atribuídos à data em que foram outorgados os respectivos contratos de trabalho;

III. As reduções remuneratórias ocorridas, revelam forte impacto social na esfera patrimonial dos AA, enquanto trabalhadores;

IV. A lei estabelece o princípio da irredutibilidade, no sentido que não pode ser diminuída a retribuição do trabalhador - artigos 129º, nº1, do Código do Trabalho, e, também, 89º da Lei nº59/2008;

V. As questões remuneratórias em apreciação, abrangem um número vasto de trabalhadores, e está a ser analisada, ao nível das restituições, em outro processo judicial, não tendo, ainda, sido colocada perante esse Alto Tribunal;

VI. Estão, assim, em causa os interesses legítimos dos trabalhadores auferiram a retribuição nos exactos termos em que sucedeu até à data em que foi reduzida;

VII. As questões suscitadas são, ainda, de importância fundamental, ao respeitarem a aspectos gerais do regime jurídico dos trabalhadores da Administração Pública;

VIII. Ademais, a questão de saber em que medida pode ser pedida a reposição da remuneração dos trabalhadores correspondente a funções efectivamente exercidas, justifica a intervenção deste STA com vista a uma melhor aplicação do Direito; Acresce que

IX. As instâncias divergiram na solução conferida aos autos;

X. A 1ª instância considerou, em parte, inaplicável o DL nº14/2003 e aplicável o DL nº39/2011;

XI. O TCAN, pelo contrário, aplicável o DL nº14/2003 e inaplicável o DL nº39/2011;

XII. Sendo matérias tratadas pelas instâncias de forma contraditória, impõe-se a intervenção do STA como condição imprescindível para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula a situação;

Por outro lado,

XIII. O presente recurso versa sobre matéria de prazos para a prática de actos de revogação por parte da Administração e conexões que apresenta com a tutela da posição jurídico dos cidadãos envolvidos ou afectados por essa actuação, que é de grande relevância e manifesta utilidade;

Em suma,

XIV. As questões a decidir têm relevância jurídica e social ao provocar um esforço interpretativo superior à média e a solução das mesmas ultrapassa significativamente os limites do caso concreto;

XV. São também relevantes, na medida em que a sua análise permite clarificar qual o diploma a aplicar, com inegável interesse em decisões de situações futuras;

XVI. Pelo exposto, requer-se a Vossas Excelências se dignem admitir a presente revista.

B) Dos fundamentos de recurso

I. O douto acórdão recorrido, com todo o respeito que nos merece, faz errada interpretação da factualidade vertida nos autos e, bem assim, do direito aplicável, infringindo, designadamente os artigos 3º e 6º do DL nº141/2003, de 30.01; 5º, nº1, nº2, e nº4, do DL 39/2011, de 21.03; 112º, nº4, da LVCR; 59º, nº4, da LOPTC [Lei nº98/97, de 26.08]; 258º, 260º e 129º CT; 21º da Lei 3-B/2010, de 28.04; 72º nº1 alínea d), da Lei 35/2014, de 20,06; 6º, 7º, 138º a 141º, e 168º CPA [DL nº4/2015, de 07.01]; 6º do DL nº85/2016, de 21.12; e 59º, nº1 alínea a), da CRP;

II. O douto acórdão recorrido revogou a decisão da 1ª instância, estribado em três segmentos:

• Aplicação do DL nº14/2003, de 31.01;

• Não aplicação do DL nº39/2011, de 21.03 [diploma que alterou os Estatutos do Recorrido – IGFCSS] e

• Revogação dos actos - DL nº155/92, de 28.07;

Da aplicação do DL nº14/2003

III. A 31.01.2003, os Estatutos do IGFCSS [DL nº449-A/99, diploma que apenas foi alterado pelo DL nº216/2007, de 29.05] produziam os seus plenos efeitos, aplicando-se, por isso, aos AA;

IV. Mais se aplicando o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações [RPTR];

V. Os AA foram contratados na vigência do referido diploma e do RPTR, sendo que, parte deles, previamente à entrada em vigor do DL nº14/2003, aplicando-se-lhes, inequivocamente, o RPTR, como bem é referido na decisão da 1ª instância;

VI. Quanto aos demais, constitui facto assente que o recorrido pretendeu de facto celebrar tais contratos, as suas remunerações foram determinadas em conformidade com o disposto nos artigos 5º e 6º do RPTR;

VII. Destarte, as componentes remuneratórias previstas no RPTR, acordadas e apostas em cada um dos contratos outorgados com os AA, não colide com a previsão normativa constante do DL nº14/2003 sobre a matéria;

VIII. Ao contrário do entendimento vertido no acórdão recorrido, não se trata de aumentos e/ou renovações das ditas regalias anteriormente atribuídas, mas a cessação do pagamento de quantias que os trabalhadores auferiram desde que foram contratados;

Por outro lado,

IX. O douto acórdão, com o devido respeito, não considera o disposto no nº2 do artigo 6º do DL nº14/2003 e o conceito de direitos adquiridos; Com efeito,

X. Tal norma determina que se devem salvaguardar os direitos adquiridos, isto é, todos os que resultem da vinculação contratual da entidade patronal ou do facto desta assumir compromissos com os trabalhadores no momento em que definiu objectivamente as condições de atribuição das compensações ou complementos;

XI. O conceito de direito adquirido ali previsto [artigo 6º, nº2, do DL nº14/2003], concerne às retribuições e outros benefícios que um trabalhador tenha o direito de exigir da entidade patronal e que implicam desta a correspondente obrigação de realizar certa prestação;

XII. Atendendo a que a remuneração de cada um deles foi determinada por relação directa com as funções para que foram contratados, que in casu é constituída pela remuneração principal e componentes remuneratórios, não podem restar dúvidas de que se trata de direitos adquiridos, na definição conferida pelo artigo 6º, nº2, do DL nº14/2003;

XIII. Isto é, as compensações ou complementos correspondem à concretização de um direito adquirido pelos AA;

XIV. No mais, tais quantias foram pagas com carácter de regularidade;

XV. A ser assim, como é, integram o conceito de retribuição [decidido por douta sentença nº1/2012, processo nº2 JRF/2010], do Tribunal de Contas, transitado em julgado por acórdão nº5/2013 - 3ª Secção - PL, Recurso Ordinário nº1-JRF/2012, Processo nº2 JRF/2010 - 3ª Secção;

XVI. Entendimento seguido pela jurisprudência deste Alto Tribunal [AC de 30.03.2017, processo 01211/16 e de 11.05.2017, processo 01339/16];

Acresce,

XVII. Os complementos PPM atribuídos aos AA e determinados no início do contrato devem ser qualificados como retribuição - artigo 258º Código do Trabalho, sendo certo que não estão abrangidos pelo disposto no artigo 260º CT;

XVIII. De resto, são quantias que os AA sempre auferiram, assim lhes conferindo a legítima expectativa de delas beneficiarem até ao termo da relação contratual enquanto direito legitimamente adquirido, que decorre, não só, do artigo 6º, nº2 e nº3, do DL nº14/2003, mas também da cláusula de salvaguarda do artigo 21º da Lei nº3-B/2010, de 28.04;

XIX. A sua diminuição, repercutível no conceito de retribuição é ainda ilegal porque não prevista no CT nem nos instrumentos de regulamentação colectiva - artigo 129º, alínea d). do CT;

XX. A diminuição da retribuição dos AA, infringe ainda, e manifestamente, o princípio da irredutibilidade da retribuição [artigos 129º, nº1 alínea d), do CT, e 72º, n°1 alínea d), da Lei Geral do Trabalho em Funções Públicas];

XXI. É que, vigora no nosso ordenamento jurídico o princípio da irredutibilidade da retribuição, inconciliável com um comportamento de redução ou extinção da atribuição patrimonial dos complementos em causa, mesmo que verificada a transição para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas - neste sentido o já referido douto Acórdão STA de 11.05.2017;

Considerando,

XXII. Que resulta do DL nº14/2003, poderem integrar o sistema remuneratório a remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição - artigo 3º, nº1;

XXIII. Que o sistema remuneratório dos AA coincide com as prestações referenciadas naquela norma, apenas se deve considerar revogado o RPTR do IGFCSS nos casos em que este preveja os benefícios indicados no nº2 daquela norma;

XXIV. Resta concluir, a exemplo do douto acórdão da instância: «Resultando tais compensações de uma vinculação do IGFCSS, as mesmas firmaram-se na esfera jurídica desses AA e tornaram-se exigíveis. A sua eliminação, por força do disposto no DL nº14/2003, ofenderia situações jurídicas já constituídas e que se projectam no tempo e representaria uma alteração desproporcionada da contraprestação que constitui a remuneração violadora do princípio da confiança»;

XXV. Permitam-nos Vossas Excelências acrescentar, que a não manutenção será ainda susceptível de ofender os valores da certeza e da segurança jurídica;

Da aplicação do DL nº39/2011, de 21.03

XXVI. Ao contrário do sufragado pelo douto acórdão recorrido, entende-se que da aplicação do artigo 5º DL nº39/2011 se retira a vontade expressa do legislador em manter o estatuto dos trabalhadores do IGFCSS estabelecido pelas disposições legais aplicáveis em 31.12.2008 e pelos regulamentos internos aprovados até esta data; Com efeito,

XXVII. O nº2 desta norma, salvo melhor opinião, é uma disposição transitória e não introduz nenhuma inovação na ordem jurídica, antes procede à determinação do alcance da falta de revisão das carreiras, considerando a expressão «continuam a reger-se»;

XXVIII. Este nº2, do artigo 5º, interpreta o artigo 6º do DL nº14/2003 ao estipular que se mantêm em vigor, integralmente os regulamentos internos aprovados até 31.12.2008 pelo órgão competente;

XXIX. A sua natureza interpretativa resulta também do âmbito de aplicação do artigo 2º do DL nº14/2003, atendendo às alíneas a) e b) do nº3 do artigo 2º da Lei nº91/2001, de 30.08;

XXX. O que permite concluir, que a situação remuneratória em apreciação não se enquadra [nos moldes sufragados pelo douto acórdão recorrido] no DL nº14/2003 e que do DL nº39/2011 decorre a integral manutenção dos regulamentos do pessoal do IGFCSS;

XXXI. Atendendo, ainda, que as carreiras dos AA/Recorrentes não foram objecto de extinção, revisão ou decisão de subsistência, revela-se juridicamente incontornável que os contratos de trabalho continuam a reger-se pelas disposições legais aplicáveis em 31.12.2008 e pelo RPTR;

XXXII. A propósito de carreiras e ao invés do entendimento vertido na decisão em recurso, as carreiras dos trabalhadores encontram-se estritamente ligadas à retribuição, como se retira, no mais, do artigo 104º nº1 da Lei nº12-A/2008, de 27.02;

XXXIII. É que, para as diferentes carreiras da função pública existem diversas posições remuneratórias, logo, qualquer diploma que regule as carreiras terá necessariamente efeitos nas posições remuneratórias;

Posto isto,

XXXIV. O artigo 5º do DL nº39/2011 ao aludir à «integralidade dos regulamentos aprovados» apenas pode querer dizer, a todo o RPRT, concretamente, ao seu artigo 6º que além das carreiras prevê a composição da remuneração dos trabalhadores. Se assim não fosse, qual seria a utilidade e/ou aplicação do DL 39/2011?

XXXV. Com o devido respeito, não poderá proceder o entendimento vertido no acórdão em recurso sobre a aplicação do artigo 5º do DL 39/2011, afigurando-se, aliás, que a interpretação que faz não se reporta à questão em apreciação nos autos, ao afirmar no «elemento lógico» [página 38] que a intenção do legislador foi separar as «duas categorias, a de inspector, nas suas várias subcategorias e a de inspector-adjunto, também nas suas várias categorias»;

XXXVI. Decorre, por isso, do DL nº39/2011 a efectiva e integral manutenção dos regulamentos do pessoal do IGFCSS, entendimento vertido no Parecer solicitado pelo Recorrido de 10.05.2011 [documento 27 junto à petição inicial];

Da revogação dos actos - DL nº155/92, de 28.07

XXXVII. Escreve-se no douto acórdão em recurso «estando em causa a reposição de verbas indevidamente recebidas e referindo o despacho recorrido que as mesmas se processam de acordo com o disposto no DL nº155/92, de 28.07, não ocorre ilegalidade da decisão»; ou seja,

XXXVIII. Parece entender, que pelo simples facto do recorrido ter remetido a invalidade dos actos para o DL nº155/92, este se aplica de per si, acepção que não encontra fundamento na lei; Na verdade,

XXXIX. Esta matéria está regulada nos artigos 138º a 141º CPA;

XL. Depreende-se dos autos que os AA receberam as quantias que lhe foram retiradas pelo acto impugnado de boa-fé e de acordo com os respectivos contratos de trabalho;

XLI. Impõe-se, assim, acolher o entendimento sufragado no douto acórdão TCAN, de 30.11.2016, Rº01663/13.2BEBRG [mormente, pontos 3 e 4], invocado na decisão em recurso e nos acórdãos TCAN de 25.09.2014, Rº874/08.7BEVIS, de 20.11.2014, Rº636/09.4AVR e de 26.10.2012, Rº01584/09.3BELSB, bem como, acórdão STA de 01.06.2016, Rº0300/14 e demais jurisprudência e doutrina citada;

XLII. De todos estes resultando que o «acto administrativo que reconheceu o direito de um particular a receber do Estado uma determinada importância está afectado de um vício que determina apenas a sua anulabilidade, é razoável que a restituição deva ser exigida no prazo de um ano prazo este que é coincidente com o prazo que o Ministério Público, em defesa da legalidade, tem para impugnar actos ao abrigo do disposto no artigo 28º nº1 alínea c), da Lei de Processo nos Tribunais Administrativos»;

Sem prescindir,

XLIII. No CPA actualmente em vigor, aos actos de processamento de remunerações, na parte que constitua uma prestação periódica, deverá aplicar-se o disposto quanto aos actos constitutivos de direitos à obtenção de prestações periódicas no âmbito de uma relação continuada, que se prevê que possa acorrer dentro do prazo de 5 anos, mas apenas com efeitos para o futuro - artigo 168º, nº4, alínea b);

XLIV. Assim, a anulação no prazo de 5 anos apenas será permitida nos termos e efeitos do disposto no artigo 168º, nº4, alínea c);

XLV. Os actos administrativos constitutivos do direito à obtenção de outras prestações retributivas, como é o caso dos autos, apenas poderão ser anulados no prazo de um ano, após o qual não podem dar origem ao dever de repor - artigo 168º, nº2, CPA;

XLVI. Reforçando-se, desse modo, as garantias de estabilidade e previsibilidade da actuação administrativa no que contende com o disposto no regime de restituição de verbas públicas, revogando-se implicitamente o nº3 do artigo 40º do DL nº155/92;

XLVII. Neste estrito âmbito, é no CPA que se encontram previstos os pressupostos da anulação dos actos constitutivos de direitos à obtenção de prestações pecuniárias, limitando-se o DL nº155/92 a disciplinar aspectos da execução dessas decisões;

XLVIII. E tanto assim é, que o nº3 do artigo 40º, do DL nº155/92 foi alterado pelo DL 85/2016, de 21.12, o qual, nos termos do artigo 6º tem carácter interpretativo, permitindo concluir que o prazo para a revogação de actos administrativos constitutivos de direitos é de um ano;

XLIX. Destarte, e ao contrário do que se julga no douto acórdão em recurso, ocorrem vícios assacados ao acto impugnado, já que os actos praticados pelo recorrido, porque não podiam ser revogados, consolidaram-se na ordem jurídica como caso resolvido ou decidido.

Termina pedindo a revogação do acórdão recorrido e a confirmação in totum da sentença proferida pela 1ª instância.

3. O «INSTITUTO DE GESTÃO DE FUNDOS DE CAPITALIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL, IP» [IGFCSS] contra-alegou, formulando as seguintes conclusões:

Da [IN]ADMISSIBILIDADE DO RECURSO DE REVISTA

1. Os recorrentes vêm interpor o presente recurso de revista do acórdão proferido pelo TCAN, de 11.05.2017, invocando como fundamentos [1] a aplicação do DL nº14/2003, [2] a aplicação do DL nº39/2011 e a [3] a revogação dos actos na interpretação do artigo 40° do DL nº155/02 e do artigo 141º do CPA, o qual deve ser admitido dada a sua relevância jurídica e social mas também uma melhor aplicação do direito;

2. Nos termos do previsto no artigo 150º, do CPTA, decorrente do carácter excepcional do recurso de revista, a intervenção do STA só se justificará relativamente a questões de grande relevância jurídica ou social que revista importância fundamental ou, ainda, quando se imponha uma melhor aplicação do direito, sob pena de se generalizar o recurso de revista;

3. Quanto à alegada relevância jurídica ou social que revista importância fundamental, não releva a realização do interesse prosseguido pelos Recorrentes mas antes a realização de interesses pretensamente comunitários e de grande relevo, ou seja, não se trata de analisar que são um ou vários os trabalhadores abrangidos pela situação ora em análise, mas antes, de analisar se a intervenção do STA se justifica atenta a repercussão da sua jurisprudência nos interesses da comunidade, ou seja, perante outros trabalhadores de outras entidades demandadas;

4. O que não se verifica no presente caso tanto mais atentas as especificidades do mesmo, o que implica que fiquem vertidas no caso concreto, não se podendo, assim, concluir pela verificação do requisito de relevância jurídica ou social que revista importância fundamental;

5. Acresce que, não se percebe a confusão/contradição dos recorrentes pois tão depressa mencionam que entendem aplicável na sua plenitude as normas de direito privado do regime do contrato individual de trabalho, como referem que a questão se subsume a aspectos gerais do regime jurídico dos trabalhadores da Administração Pública, sendo que não podem os recorrentes defender que a sua relação jurídica de emprego se regula pelo direito privado quando, desde 01.01.2009, os mesmos detêm uma relação jurídica de emprego público na modalidade de contrato de trabalho em funções públicas por tempo indeterminado, por força da Lei nº12-A/2008, de 27.02 [atenta o ponto 4, da matéria de facto dada como provada e não impugnada];

6. Mais acresce que, a quantidade de esforço envolvido na interpretação e aplicação do direito não releva enquanto requisito de admissibilidade de um recurso de revista ou de qualquer recurso jurisdicional;

7. Assim sendo, não pode ser admitido um recurso de revista se as questões colocadas têm uma natureza casuística com contornos particulares no contexto factual e jurídico do caso concreto, reconduzindo-se a matérias sem impacto ou interesse comunitário significativo, pelo que, entende o ora Recorrido que não se encontra preenchido o requisito de admissibilidade do presente recurso de revista quanto à invocada relevância jurídica ou social que revista importância fundamental;

8. No que diz respeito ao requisito da melhor aplicação do Direito, é de sublinhar que o tribunal a quo fez o enquadramento jurídico do regime ora em vigor bem como das diferentes posições em confronto, encontrando-se a solução recorrida no espectro das soluções jurídicas plausíveis para as questões sobre que se debruçou o tribunal a quo e não se evidenciando que o acórdão proferido esteja inquinado de erro grosseiro, pelo que, também não se pode dizer que houve um erro grosseiro e manifesto na solução jurídica encontrada;

9. Assim, igualmente não se justifica a necessidade de intervenção do STA para uma melhor aplicação do direito porque não se verifica na apreciação do tribunal recorrido qualquer erro grosseiro ou decisão descabidamente ilógica, ostensivamente errada ou juridicamente insustentável e, como tal, não se encontra preenchido o requisito de admissibilidade do presente recurso de revista na vertente da melhor aplicação do direito;

10. Por outro lado, no que diz respeito ao fundamento do recurso relacionado com a revogação dos actos e interpretação do artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07, e do artigo 141º do CPA, o tribunal a quo concluiu no mesmo sentido que a jurisprudência assente do STA, inclusivamente, em recurso para uniformização de jurisprudência [AC STA/Pleno nº4/2009, proferido no âmbito do processo nº01212/06, de 05.06.2008, em Recurso para Uniformização de Jurisprudência, publicado no DR, I série, nº199, de 14.10.2009;

11. Pelo que, desde logo, especificamente quanto ao fundamento supra indicado pugna-se pela não admissão do recurso de revista [em situação idêntica, veja- se decidido em AC do STA, proferido no âmbito do processo nº01202/14, de 04.12.2014];

12. Pelo exposto, não se verificando qualquer questão que pela sua relevância jurídica ou social assuma importância fundamental nem se verificando que a admissão do recurso de revista seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito, atenta a jurisprudência uniformizada do STA, considera-se que não se encontram reunidos os pressupostos para a admissão de recurso de revista, sendo forçoso concluir pela sua inadmissibilidade, por falta de verificação dos pressupostos do artigo 150º do CPTA;

Objecto do recurso

13. Resulta das conclusões das alegações dos recorrentes que o objecto do presente recurso jurisdicional é restrito ao pedido formulado na alínea a), da PI, invocando, para o efeito, como fundamentos do recurso [1] a aplicação do DL nº14/2003, [2] a aplicação do DL nº39/2011 e a [3] a revogação dos actos na interpretação do artigo 40º do DL nº155/02 e do artigo 141º do CPA;

14. Nada dizendo quanto ao pedido formulado na alínea b), da PI, quanto à eventual restituição aos autores C……….. e D……… das quantias retidas referentes à medida provisória, alegadamente ilegal por caducidade;

15. Assim, com o presente recurso pretendem os recorrentes, colocar em causa o julgado, em especial no que diz respeito ao pedido elencado na sua alínea a), porquanto, em seu entender padece o douto acórdão de erro de julgamento;

Aplicação do DL nº14/2003

16. O DL nº14/2003, aplicou-se ao sistema remuneratório dos trabalhadores do recorrido quando este detinha como regimes de pessoal o contrato individual de trabalho e o regime da função pública, e que, consagrando um sistema remuneratório composto por remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, admitia a manutenção de outras componentes remuneratórias desde que as mesmas constituíssem direitos legitimamente adquiridos;

17. Em 01.01.2009, com a posterior entrada em vigor da LVCR, e sua aplicação aos trabalhadores do IGFCSS e a inerente transformação do vínculo dos trabalhadores - os trabalhadores do recorrido, passaram a ter uma relação jurídica de emprego público cujas fontes normativas se encontram previstas no artigo 81º da LVOR -, alterou-se o sistema remuneratório que agora integra a remuneração base, suplementos e prémios de desempenho;

18. A noção de direitos adquiridos que é defendida pelos autores não corresponde à noção constante do DL nº14/2003;

19. Nos termos do artigo 6°, nº2, do DL nº14/2003, cessam imediata e automaticamente as regalias e benefícios, com excepção dos que correspondam a direitos legitimamente adquiridos, ou seja, a protecção pelos direitos adquiridos aplica-se às regalias e benefícios suplementares que já tenham sido atribuídos, como determina a mesma norma;

20. Assim, claro fica que não se encontram reunidos os pressupostos para enquadramento no conceito de direitos adquiridos de componentes remuneratórias tais como os prémios de produtividade e de mérito ou as contribuições para o crédito à habitação quando não atribuídos antes de 31.01.2003, tratam-se antes de situações de simples expectativa jurídica, não lhes sendo aplicável, por conseguinte, a excepção prevista no artigo 6º, nº2, do DL nº14/2003;

21. Ademais, o artigo 6°, nº3, do DL 14/2003, expressamente proíbe o aumento ou renovação das regalias e benefícios suplementares, constantes de instrumentos de regulamentação colectiva de trabalho ou de contrato escrito que correspondam a direitos legitimamente adquiridos;

22. Ao que acresce que, a legislação aplicável ao vínculo público, vigente desde 2009, também não prevê prémios de produtividade ou de mérito ou contribuições para o crédito à habitação como suplemento remuneratório, pelo que não é aplicável a salvaguarda advinda de uma leitura a contrario do artigo 6°, nº1, do mesmo diploma;

23. No que diz respeito à invocação do princípio da irredutibilidade da retribuição, na esfera do regime de contrato individual de trabalho, com o sentido de argumentar que o ato recorrido consubstancia uma diminuição ilegal da sua retribuição por violação do referido princípio e de regras do regime laboral privado, de referir que para além de não estarmos perante vínculos de natureza privada, o ato recorrido encontra fundamento na intervenção do Estado legislador e não no Estado empregador - o DL nº14/2003;

24. Ou seja, não está em causa uma alteração unilateral e arbitrária da relação jurídica pelo empregador, mas a intervenção do Estado, enquanto entidade emissora de legislação reguladora de relações jurídicas laborais, através de um ato legislativo;

25. De acordo com o preâmbulo do DL nº14/2003, não restam dúvidas que a intenção do legislador foi inequivocamente a de revogar todos os regimes especiais previamente existentes á vigência deste diploma, não consagrados em lei ou instrumento de regulamentação colectiva de trabalho, que atribuíssem regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório dos trabalhadores;

26. Nesta senda, é imperioso concluir novamente pela inquestionável aplicação do DL 14/2003, aos trabalhadores do recorrido e, nessa medida, ainda que o RPTR ficou parcialmente prejudicado nas matérias contrárias ao referido decreto-lei, melhor identificadas no ato recorrido;

A aplicação do DL nº39/2011

27. A entrada em vigor do DL nº39/2011 não alterou qualquer das conclusões referidas supra, conforme entendimento reflectido no parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República;

28. O disposto no artigo 5º, nº2, do DL nº39/2011, mantém a aplicação dos regulamentos internos na parte em que os mesmos não tenham sido já revogados pelo DL nº14/2003, o que sucedeu in casu com as normas constantes do RPTR que consagravam remunerações suplementar ou compensações complementares;

29. Nem se diga que se fez operar a repristinação, porquanto, para que uma norma repristine outra é necessário que a primeira o anuncie expressamente e o DL nº39/2011, não anuncia repristinar quaisquer normas constantes do RPTR, designadamente as que consagram remunerações suplementar ou compensações complementares;

30. Por seu turno, o parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República conclui que o referido decreto-lei não repôs em vigor as disposições constantes do referido RPTR consideradas revogadas pelo DL nº14/2003;

31. Pelo que, forçoso é concluir em sentido contrário aos recorrentes quando pretendem retirar do DL nº39/2011, a integral manutenção do RTPR e, por conseguinte, das componentes remuneratórias, designadamente a atribuição dos prémios de produtividade e de mérito e as comparticipações no crédito à habitação;

Revogação dos actos

32. A questão que se nos coloca nos presentes autos trata-se de uma reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, a qual se encontra regulada nos artigos 36º a 42º do DL nº155/92, de 28.07, alterado pelo DL nº113/95, de 25.05, e pelo artigo 76º do DL nº29-A/2011, de 01.03, que estabelece as normas de execução do Orçamento do Estado para 2011;

33. Nesta sequência será importante reter o acórdão de Uniformização de Jurisprudência nº4/2009, do STA, de 05.06.2008, onde se estabelece que «O despacho que ordena a reposição nos cofres do Estado de quantias indevidamente recebidas, dentro dos cinco anos posteriores ao seu recebimento, ao abrigo do artigo 40º, nº1, do DL nº155/92, de 28.07, não viola o artigo 141º do CPA, atento o disposto no nº3 do DL nº155/92, de 28.07, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77° da Lei n°55-B/2004, de 30.12»;

34. Assim tem sido jurisprudência assente que o disposto no artigo 40º, do DL nº155/92, de 28.07, não é incompatível com o referido no artigo 141º do CPA, atento o disposto no nº3 do DL nº155/92, de 28.07, preceito de natureza interpretativa introduzido pelo artigo 77º, da Lei nº55-B/2004, de 30.12;

35. Os recorrentes tecem considerações sobre a redacção e interpretação do que se encontra previsto no novo CPA, aprovado pela Lei nº42/2014, de 11.07, contudo, e sendo certo que o novo CPA não é aplicável in casu consideramos que manifestamente dilatória a sua discussão;

36. A deliberação impugnada corresponde à adopção dos procedimentos inerentes às conclusões do Relatório de Auditoria do Tribunal de Contas e do Parecer do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República, cuja interpretação da lei diferiu daquela que estava a ser seguida pelos órgãos do recorrido;

37. Nestes termos, ao conselho directivo do IGFCSS resta apenas fazer cessar todos os efeitos de actos administrativos que o Tribunal de Contas não considera permitidos nos termos do DL nº14/2003, adequar os processamentos das remunerações futuras a essa posição e solicitar a reposição dos valores pagos indevidamente.

Termina pedindo que seja negado provimento do recurso de revista e mantido o acórdão recorrido na sua totalidade.

4. O recurso de revista foi admitido por acórdão deste STA [Formação a que alude o nº5 do artigo 150º do CPTA].

5. O Ministério Público pronunciou-se pelo não provimento do recurso de revista - artigo 146º, nº1, do CPTA.

Os recorrentes reagiram à pronúncia do Ministério Público, pugnando pela tese defendida nas suas alegações de recurso.

6. Colhidos que foram os «vistos» legais, cumpre apreciar e decidir o recurso de revista.

II. De Facto

São os seguintes os factos provados que nos vêm das instâncias:

1- Os AA. ……………, ………………, ………………., ………………., ………………., C………., D…………. e …………….. foram contratados em regime de contrato individual de trabalho - ver documentos 18; 19; 20; 21; 22; 23; 24; 25;

2- Os AA., B…………, A……….., ……….. e ………….. foram contratados em regime de contrato de trabalho em funções públicas - documentos 16; 17; 18, 26;

3- Os AA., contratados por contrato individual de trabalho, transitaram para a modalidade de contrato de trabalho em funções públicas, nos termos do disposto no artigo 88º da Lei nº12-A/2008, de 27.02, que estabelece os regimes de vinculação de carreiras e de remunerações dos trabalhadores que exercem funções públicas, com efeitos a 01.01.2009, data de entrada em vigor da Lei nº59/2008, de 11.09 [aprova o regime do contrato de trabalho em funções públicas – RCTFP];

4- O IGFCSS foi sujeito a um processo de auditoria pelo Tribunal de Contas [nº05/2009- AUDIT], do qual resultou o relatório nº29/2010, notificado ao conselho directivo do Réu a 22.11.2010 [ver http://www.tcontas.pt/pt/actos/rel-auditoria/2010/audit-dgtc-rel029-2010 2s.pdf, páginas 121 a 155];

5- A Procuradoria-Geral da República emitiu o parecer nº7/2012 [que consta do PA apenso e que aqui se dá por integralmente reproduzido para todos os efeitos legais];

6- Em 13.09.2012 o Conselho Directivo do Instituto de Gestão de Fundos da Segurança Social proferiu a seguinte deliberação [ver documento de folhas do processo administrativo apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido]: «[...] I - Com os fundamentos de facto e de direito constantes do parecer nº7/2012, votado na sessão de 17.05.2012 do Conselho Consultivo da Procuradoria Geral da República e no teor do relatório do TC nº29/2010 elaborado no âmbito do processo de auditoria integrada ao IGFCSS, IP [processo nº05/2009-AUDIT], designadamente no ponto 8 da página 20, páginas 28 a 30, recomendação 11 da página 43, páginas 73 e 74, 121 a 155 que se juntam à presente deliberação como documentos nº8 e 9, respectivamente e aqui se dão por integralmente reproduzidos para todos os efeitos legais: a) Cessar todos os efeitos dos actos administrativos infra enunciados no que determinaram: i) atribuições das componentes remuneratórias PPM e CF [...]; ii) aumentos percentuais das componentes remuneratórias PPM e CF […]; iii) concessões de comparticipações no crédito à habitação […]; que o TC considera não permitidas nos termos do disposto no DL nº14/2003, de 30.01 e ainda cessar definitiva e retroactivamente a produção dos efeitos remuneratórios sobre o PPM e CF e da actualização da tabela remuneratória considerados ilegais à luz do mesmo diploma legal e designadamente os emergentes das deliberações CD constantes nas actas com os nº05197/2003, 255/2005, 319/2006, 361/2007, 406/2008 e 494/2010. b) Proceder à cessação do pagamento dos valores correspondentes aos aumentos da componente remuneratória PPM que o TC considera não permitidas nos termos do disposto no DL nº14/2003, de 30.01, reduzindo-os aos montantes resultantes, em cada caso, da aplicação do supra descrito em 7-B; c) Atendendo a que a revogação dos actos administrativos mencionados em a) é fundamentada na invalidada daqueles e que assim se produzem os efeitos retroactivos previstos no nº2 do artigo do Código do Procedimento Administrativo, solicitar […] aos trabalhadores afectados nos termos da alínea anterior, bem como àqueles a quem foi aumentado o CF, no mesmo período […] a reposição das verbas abonadas entre a data que o TC as considera ilegais e Setembro de 2012; d) Proceder à cessação do pagamento dos montantes correspondentes à componente remuneratória PPM atribuída a colaboradores admitidos após a entrada em vigor do DL nº14/2003; e) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores afectados pela alínea anterior a reposição das verbas auferidas a título de PPM desde a sua atribuição até à cessação; f) Cessar a comparticipação no crédito à habitação dos trabalhadores aos quais a mesma foi autorizada após a entrada em vigor do DL nº14/2003; g) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores afectados nos termos da alínea anterior a devolução da comparticipação no crédito à habitação desde a data de atribuição até à cessação da mesma; h) Nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, tornar definitiva a decisão de pedir a reposição de verbas constantes das deliberações de 10.05.2011 e 09.06.2011 […]. i) No que respeita à deliberação de 09.06.2011 de suspensão do pagamento do aumento dos montantes do PPM atribuído por efeito de promoção decididas na vigência do n.º 10 do artigo 117º da LVCR, ou seja, 01.01.2009, a qual foi devidamente notificada aos trabalhadores em causa para efeitos de audiência prévia torna-se a mesma definitiva; j) Solicitar, nos termos e fundamentos indicados na alínea c) supra, aos trabalhadores abrangidos pela alínea anterior a reposição dos valores indevidamente auferidos entre a data do referido aumento e maio de 2011; […] II - Mais se delibera instruir o DAG para: 1 - Fazer cumprir a presente deliberação executando todos os actos para o efeito necessários; 2 - Proceder ao apuramento de todas as situações individuais elencadas nas alíneas do ponto anterior da presente deliberação, com vista a que as mesmas sejam notificadas ao trabalhador a que respeitem, sendo que o processamento dos salários de Outubro próximo já terá que reflectir a presente deliberação; 3 - Preparar as notificações necessárias para proceder à audiência prévia dos trabalhadores para efeitos do deliberado nas alíneas a) a g), g e k) do ponto anterior, devendo os trabalhadores ser notificados nos termos do artigo 100º e 101º do CPA para, em 10 dias, dizerem, por escrito, o que tiverem por conveniente na condição de nada dizendo nesse prazo a decisão se converter em definitiva» - documento nº2 junto com a PI;

7- Em 18.10.2012 o Conselho Directivo do Instituto de Gestão de Fundos da Segurança Social proferiu a seguinte deliberação [ver documentos de folhas do PA apenso, cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido]: «O Conselho Directivo delibera, nos termos e para os efeitos do artigo 84° do CPA, a medida provisória de processamento dos pagamentos devidos aos trabalhadores em conformidade com a decisão constante em 1 - a), b), d) e f) do projecto de deliberação de 13.09.12, já notificada aos trabalhadores a 27.09.2012. Não obstante as pronúncias realizadas por alguns trabalhadores em exercício do direito de audiência prévia, entende o Conselho Directivo que, até à comunicação aos trabalhadores do cálculo das quantias devidas em concreto a cada um, tal como decorrem do projecto de deliberação de 13.09.12 e da resposta às referidas pronúncias dos mesmos, é necessário o processamento, provisório, dos pagamentos devidos, em conformidade com decisão constante em 1 - a), b), d) e f) do projecto de deliberação de 13.09.12, porquanto é imperioso impedir que os valores indevidamente pagos continuem a ser processados até à notificação final da decisão de 13.09.12 que se mantém»;

8- Em 19.10.2012 o IGFCSS notificou os AA de que na sequência da pronúncia por estes apresentada em sede de audiência prévia foi deliberado pelo CD em 18.10.2012 que o processamento do vencimento do mês de Outubro de 2012 reflectiria a efectivação da dita medida provisória;

9- Por esta notificação o IGFCSS procedeu à execução do acto, fazendo reflectir as cessações dos pagamentos supra referenciados nas remunerações dos AA do mês de Outubro – documentos 3 a 14 juntos com a PI;

10- Dá-se aqui por integralmente reproduzido o Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações [RPTR] aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social, a 13.01.2000 – documento 1 junto com a PI;

11- Em 09.06.2011 o CD deliberou suspender provisoriamente o pagamento da parte do aumento do montante do PPM destes AA, facto que efectivamente ocorre desde Junho/2011;

12- Desde essa data que estes AA vêem a sua remuneração mensal diminuída em 190,70€ [C………..] e 119,81€ [D………….] - documentos 28 e 29;

13- O IGFCSS em 27.09.2012 proferiu despacho definitivo sobre a matéria - documentos nº30 e 31;

14- O IGFCSS notificou os AA, ……….. e……….., em 19.10.2012 para repor quantias referentes ao período de 2004 a 2012 - documentos 32 e 33;

15- Dá-se aqui por integralmente reproduzido o PA apenso.

III. De Direito

1. Os doze autores pediram ao tribunal administrativo que «declarasse nulo ou anulasse» o acto do Presidente do Conselho Directivo do Instituto de Gestão de Fundos de Capitalização da Segurança Social [IGFCSS], que ordenou a cessação, a suspensão e reposição dos montantes que lhes foram pagos a título de Prémios de Produtividade e Mérito [PPM] e comparticipação no crédito habitação; pediram que ordenasse a restituição aos autores C……….e D………. das quantias retidas desde Junho de 2011 até à presente data, relativas à medida provisória ilegal; e pediram, ainda, que declarasse a prescrição dos valores pagos à autora ………… e ao autor ……………, referentes ao ano 2005 e ano 2007, a título de comparticipação no crédito habitação.

Alegam, para tanto, que o acto impugnado viola, nomeadamente, os artigos 3º e 6º do DL nº14/2003, de 30.01; 5º, nº1, nº2 e nº4, do DL nº39/2011, de 21.03; 112º, nº4, da LVCR [Lei nº12-A/2008, de 27.02]; 5º, 133º, nº2 alínea h), 141º, e 84º do CPA [Código do Procedimento Administrativo]; 59º, nº4, da LOPTC [Lei nº98/97, de 26.08]; 258º, 260º e 129º do CT [Código do Trabalho]; 59º, nº1 alínea a), da CRP [Constituição da República Portuguesa].

A 1ª instância, por acórdão de 29.05.2015, julgou procedente a acção, anulou o acto impugnado e condenou a entidade demandada à prática de todos os actos necessários à reposição da situação jurídica dos autores.

O IGFCSS interpôs recurso de apelação para o TCAN que através do acórdão ora recorrido concedeu provimento ao recurso, revogou a decisão recorrida e julgou apenas parcialmente procedente a acção, isto é, julgou improcedente o «pedido de anulação do acto impugnado e o pedido de restituição das quantias retidas aos autores C………e D……….», mas julgou procedente o que respeita à «prescrição dos valores pagos a ………… e a ………… referentes aos anos 2005 e 2007, a título de comparticipação no crédito habitação».

Os autores, descontentes com a decisão da 2ª instância, dela interpuseram esta revista visando a sua revogação e a manutenção do decidido pelo TAF. Segundo defendem, nela é feita «errada interpretação e aplicação» do pertinente regime jurídico [DL nº14/2003, de 30.01; DL nº39/2011, de 21.03; Lei nº12-A/2008, de 27.02; Lei nº98/97, de 26.08; Lei nº7/2009 de 12.02; Lei nº3-B/2010, de 28.04; Lei nº35/2014, de 20.06; DL nº4/2015, de 07.01; DL nº85/2016, de 21.12; CRP].

2. O INSTITUTO DE GESTÃO DE FUNDOS DE CAPITALIZAÇÃO DA SEGURANÇA SOCIAL [IGFCSS] constitui uma «pessoa colectiva de direito público», integrada na administração indirecta do nosso Estado, dotada de autonomia administrativa e financeira e de património próprio. É «tecnicamente especializado na actividade de gestão de fundos com horizonte de investimento no médio e longo prazo, e encontra-se sujeito à «tutela e superintendência» do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social. Foi criado pelo DL nº449-A/99, de 04.11, que «aprovou os seus estatutos» e os publicou em anexo. Este diploma foi «revogado» pelo DL nº216/2007, de 29.05, que, por sua vez, se viu alterado pelo DL nº39/2011, de 21.03. Actualmente, o IGFCSS é regulamentado pelo DL nº203/2012, de 28.08, que revogou estes dois últimos diplomas [ver artigos 1º, nº1 e nº2, e 3º, do DL nº449-A/99, de 04.11; 2º dos «Estatutos» do IGFCSS, por este aprovados; 1º e 17º do DL nº216/2007, de 29.05; e 19º do DL nº203/2012, de 28.08].

O IGFCSS foi sujeito a processo de «auditoria» pelo Tribunal de Contas, tendo o respectivo relatório [nº29/2010] suscitado algumas questões sobre a legalidade da atribuição de certas regalias e compensações recebidas pelos seus trabalhadores. Por via disto, e porque entretanto foi publicado o DL nº39/2011, de 21.03, que veio agravar as dificuldades de interpretação do regime aplicável, foi «solicitado parecer» à Procuradoria-Geral da República. É na sequência do Parecer nº7/2012 do seu Conselho Consultivo que se mostra proferido o acto aqui impugnado [ver pontos 5 e 6 do provado].

Através dele, e com fundamento nos referidos «relatório e parecer», a entidade administrativa demandada decidiu, além do mais, nos termos já consignados no primeiro parágrafo do anterior ponto 1 [ver ponto 7 do provado].

3. O DL nº449-A/99, de 04.11, que, como dissemos, criou o IGFCSS e aprovou os seus Estatutos, previa, relativamente a ele, «um quadro de pessoal abrangido pelo estatuto da função pública, aprovado por portaria conjunta dos Ministros das Finanças, Adjunto e do Trabalho e da Solidariedade Social», e um «quadro específico para o pessoal contratado ao abrigo do contrato individual de trabalho, aprovado por despacho do Ministro do Trabalho e da Solidariedade Social» [artigo 3º, nº1 e nº2], sendo que, nos termos do artigo 23º dos ditos Estatutos, «a tabela de remunerações do pessoal do IGFCSS em regime de contrato individual de trabalho é fixada pelo conselho directivo, dependendo de aprovação do Ministro do Trabalho e da Solidariedade».

E foi assim que o conselho directivo «fixou», e o respectivo ministro «aprovou», pelo «despacho de 13.01.2000 do Secretário de Estado da Segurança Social», o «Regulamento de Política de Pessoal e Tabela de Remunerações» [RPTR - ver ponto 11 do provado]. Diz-se no artigo 5º deste regulamento interno, que «O IGFCSS adopta a tabela remuneratória do ACTV para o sector bancário e suas actualizações…», e, no artigo 6º, sob a epígrafe de «compensações complementares» que, além do mais, «poderão ser atribuídos Prémios de Produtividade e Mérito, de natureza transitória, a atribuir tendo em conta a complexidade das funções…» [nº2], podendo ainda, o Conselho Directivo, estabelecer «outras formas de compensação complementar, tendo em atenção a prática seguida no mercado do trabalho, nomeadamente no sector financeiro», como «autorizar o pagamento de comparticipações correspondentes à taxa Euribor a 6 meses em vigor, para fazer face a encargos com empréstimos para aquisição de habitação própria permanente ou para obras» [nº3].

Este RPTR, relativamente ao quadro de pessoal, previa a existência de «quadros directivos» e três carreiras: - técnica; - administrativa; - e auxiliar [seu artigo 6º].

Volvidos cerca de três anos foi publicado o DL nº14/2003, de 30.01, que entrou em vigor no dia seguinte, 31.01.2003 [artigo 8º], visando «disciplinar a atribuição de regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório […] que acresçam à remuneração principal dos titulares dos órgãos de administração e gestão e de todos os trabalhadores das entidades abrangidas por este diploma, independentemente do seu vínculo contratual ou da natureza da relação jurídica de emprego» [artigo 1º].

Este diploma diz, no seu artigo 3º, que o sistema remuneratório desses titulares e trabalhadores é composto por «remuneração principal, respectivos suplementos, prestações sociais e subsídio de refeição, desde que previstos na lei ou instrumentos de regulação colectiva do trabalho» [nº1], e que «é proibida a atribuição de quaisquer regalias ou benefícios suplementares ao sistema remuneratório…» [nº2], incorrendo os dirigentes que as autorizem «em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, constituindo ainda tal conduta fundamento para a cessação do respectivo cargo» [artigo 5º nº1].

Relativamente às situações existentes, diz no seu artigo 6º que «ficam revogadas todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de regulamentação colectiva do trabalho, bem como todos os regulamentos e actos que contrariem o disposto no presente diploma» [nº1], que «cessam imediata e automaticamente com a entrada em vigor do presente diploma todas as regalias e benefícios suplementares ao sistema remuneratório previstos no nº2 do artigo 3º que já tenham sido atribuídos, com excepção dos que correspondam a direitos legitimamente adquiridos» [nº2], e que «são proibidos o aumento ou a renovação das regalias e benefícios suplementares, constantes de instrumentos de regulamentação colectiva do trabalho ou de contrato escrito, que correspondam a direitos legitimamente adquiridos» [nº3].

A partir de 01.06.2007, com a entrada em vigor do DL nº216/2007, de 29.05 -ver seu artigo 18º - foi revogado o DL nº449-A/99, de 04.11, sem qualquer tipo de ressalva [ver seu artigo 17º].

E a partir de 22.03.2011, com a entrada em vigor do DL nº39/2011, de 21.03 – ver seu artigo 6º - o legislador veio dizer, no artigo 5º deste diploma, relativamente a «revisão de carreiras», que «sem prejuízo das alterações decorrentes dos artigos 46º a 48º, 74º, 75º e 113º da Lei nº12-A/2008, de 27.02, as carreiras do IGFCSS, IP, que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger-se, nos termos do disposto no artigo 21º da Lei nº3-B/2010, de 28.04, e no nº4 do artigo 112º da Lei nº12-A/2008, de 27.02, pelas disposições legais aplicáveis em 31.12.2008» [nº1], que «para efeitos do disposto no número anterior, as carreiras do IGFCSS, IP, que ainda não tenham sido objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência continuam a reger-se ainda pela integralidade dos respectivos regulamentos internos aprovados, até 31.12.2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social ou pelo órgão estatutário competente» [nº2], e que «em conformidade com o disposto no artigo 24º da Lei nº55-A/2010, de 31.12, é proibida a atribuição de quaisquer novos suplementos ou alteração dos já atribuídos ao abrigo das disposições e regulamentos referidos nos números anteriores, que acresçam aos componentes previstos no artigo 67º da Lei nº12-A/2008, de 27.02» [nº3].

O DL nº203/2012, de 28.08, que entrou em vigor a 01.09.2012 [ver seu artigo 20º], revogou, como já deixamos dito, o DL nº216/2007, de 29.05, alterado pelo DL nº39/2011, de 21.03 [ver artigo 19º], mas ultrapassa largamente o período factual aqui em causa, motivo pelo qual não se aplica - tempus regit actum.

4. Foi este quadro jurídico que as instâncias aplicaram à factualidade dos autos, e que é acatado, pacificamente, pelas partes envolvidas no litígio, não restando dúvidas no processo, a ninguém, que o IGFCSS é abrangido pelo universo «de fundos e serviços autónomos» contemplado no artigo 2º do DL nº14/2003.

No seu julgamento de direito, a 1ª instância, embora tenha chegado à mesma solução jurídica - a de ilegalidade do acto impugnado - seguiu caminhos diferentes conforme os contratos de trabalho, dos autores, tenham sido celebrados «antes ou depois da entrada em vigor do DL nº14/2003, de 30.01», ou seja, conforme tenham sido celebrados antes ou depois de 31.01.2003.

O primeiro grupo, integra a situação dos autores …………. - cujo contrato de trabalho foi celebrado a 01.04.2000 – D…………. - contrato celebrado a 01.05.2000 - ………..- contrato celebrado a 12.02.2001 - e C………… - contrato celebrado a 18.02.2002. Relativamente a estes entendeu a 1ª instância que as «compensações complementares» que lhes haviam sido concedidas ao abrigo do RPTR - os PPM e as comparticipações nos créditos à habitação - integravam o conteúdo dos respectivos contratos, se haviam firmado na sua esfera jurídica, e a sua eliminação ao abrigo do artigo 6º do DL 14/2003 ofenderia não apenas a ressalva feita na parte final do nº2 desse artigo como também violaria o princípio da confiança. É que estes contratos tinham sido celebrados em plena vigência do DL nº449-A/99, diploma que publicou os Estatutos do IGFCSS, ao abrigo dos quais [artigo 23º] foi aprovado o RPTR.

O segundo grupo, integra a situação dos autores ………. e ………..- contratos celebrados a 18.07.2008 - ………… - contrato celebrado a 11.12.2008 - ……………. - celebrado a 27.08.2009 – B……….. - celebrado a 01.12.2009 - ………….. - celebrado a 02.10.2010 – A………. - contrato celebrado a 01.10.2010 - ………….. - contrato celebrado a 08.06.2010. Quanto a estes, muito embora os seus respectivos contratos já tenham sido celebrados sob a égide da «revogação prevista no nº1 do artigo 6º do DL nº14/2003», a 1ª instância entendeu que como «se referem a carreiras que não foram objecto de extinção, revisão ou de decisão de subsistência», se lhes aplicam as disposições legais e os regulamentos internos aprovados até 31.12.2008, nomeadamente o RPTR, aprovado, em 13.01.2000, pelo Secretário de Estado da Segurança Social, e que prevê as «compensações complementares» reclamadas pelos autores e que o acto impugnado considerou não devidas.

Com base nesta interpretação e aplicação do direito a 1ª instância decidiu, pois, anular o acto impugnado, e condenar o IGFCSS a praticar os actos necessários à reposição da situação jurídica dos autores, como se tal acto não existisse. Nada disse, ao menos explicitamente, sobre o pedido de restituição aos autores C……….. e D…………. das quantias que lhes foram retidas, com fundamento na caducidade das respectivas decisões, nem sobre a prescrição dos valores pagos aos autores ………….. e …………

A 2ª instância, conhecendo da «apelação» que lhe foi dirigida pelo réu IGFCSS, concedeu-lhe provimento, e, em conformidade, julgou parcialmente procedente a acção administrativa especial: - julgou improcedente o pedido de anulação do acto impugnado, e o de restituição aos autores C……….. e D……….. das quantias retidas; - mas julgou procedente a prescrição de valores pagos a ………. e a …………

Na base da «revogação da anulação do acto impugnado» subjaz entendimento segundo o qual ao caso dos autos «se aplica o DL nº14/2003, de 30.01», que o artigo 5º do DL nº39/2011 não repristinou o RPTR aprovado a 13.01.2000 pelo Secretário de Estado da Segurança Social, e ainda que à reposição das quantias recebidas pelos autores se aplica o disposto no «artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07».

Por seu lado, na base do julgamento de improcedência do pedido de restituição a C………… e a D……….. das quantias retidas desde Junho de 2011 até à presente data, referentes à medida provisória ilegal, está também a aplicação do DL nº155/92, de 28.07, e a fixação de termo ad quem de aplicação da medida.

Naturalmente que os autores aceitaram o decidido no acórdão recorrido na parte em que lhes deu razão [julgamento de procedência da prescrição de valores pagos a …………e a …………….]. Mas discordam do restante, defendendo a manutenção do decidido pela 1ª instância.

5. Defendem, portanto, e fundamentalmente, que todos eles, tenha sido ou não celebrado o respectivo contrato antes 31.01.2003, têm direito a receber as ditas «compensações complementares» ou a título de direitos adquiridos, como consta do nº2 do artigo 6º do DL nº14/2003, ou por repristinação do RPTR aprovado a 13.01.2003 pelo artigo 5º do DL nº39/2011. O acto impugnado, que decidiu em sentido contrário, deverá, pois, ser anulado. De todo o modo, sempre o deverá ser a decisão que ordena a reposição de pagamentos efectuados há mais de um ano, por prescrição [artigos 138º e 141º do CPA anterior ao DL nº4/2015, de 07.01].

Invocam, a sustentar a sua tese, o princípio da irredutibilidade da retribuição do trabalhador [artigos 129º, nº1 alínea d), 258º e 260º, do CT; 89º, alínea d), da Lei nº59/2008, de 11.09; 72º, nº1 alínea d), da Lei nº35/2014, de 20.06], e a inaplicabilidade, ao caso, do DL nº155/92 de 28.07.

6. Da análise do conteúdo dos contratos de trabalho celebrados entre o IGFCSS e cada um dos doze autores, em termos de remuneração, resulta o seguinte: - a «remuneração» que, por aplicação do RPTR, é discriminada em remuneração base [que corresponde a determinado nível do ACTV do Sector Bancário] e em remuneração complementar, em virtude da natureza e complexidade das funções [correspondente a certa percentagem da remuneração base, seja 20%, 25% ou 30%]; - e os «subsídios», integrados pelo subsídio diário de refeição, pelo subsídio de férias e pelo subsídio de Natal - ver folhas 75, 81, 94, 102, 108, 114, 118, 127. Apenas em 4 contratos é referido, expressamente, o «prémio de produtividade» e a «comparticipação no crédito à habitação», neles sendo, esta, integrada no grupo das regalias, e aquele integrado nas parcelas da remuneração [ver folhas 120 a 123 dos autos]. E é isto que, na parte pertinente, consta dos contratos.

Destes contratos, aqueles que foram celebrados «antes de 31.01.2003» - data da entrada em vigor do DL nº14/2003 - foram-no em plena vigência do RPTR, e, portanto, as «regalias ou benefícios suplementares ao sistema remuneratório» que lhes foram contratualmente concedidas são perfeitamente legais, pois que concedidas à luz de regulamento interno fixado e aprovado nos termos dos estatutos do IGFCSS.

Entre tais regalias ou benefícios suplementares ao sistema remuneratório estão as aqui em causa, ou seja, os «PPM e a comparticipação no crédito habitação». Na verdade, esta encontra-se expressamente qualificada, nos contratos de trabalho que a prevêem, como «regalia», e aqueles são previstos, nos artigos 5º e 6º do RPTR, em termos que os distingue das parcelas da tabela remuneratória para o ACTV do sector bancário, como compensação complementar de natureza transitória, isto é, como complemento da remuneração atribuído sem carácter definitivo.

Seja como for, tais regalias ou benefícios complementares, porque constantes dos respectivos contratos de trabalho celebrados entre o recorrido IGFCSS e os seus trabalhadores, e porque não violadores da lei então vigente, encontram nesses contratos o seu título constitutivo, perfilando-se como direitos dos trabalhadores perante a entidade patronal, e implicam, da parte desta, a correlativa obrigação de realizar a respectiva prestação.

E assim, tanto os prémios de produtividade e mérito como e as comparticipações no crédito à habitação, enquanto o contrato que os prevê vigorar, constituem direitos adquiridos dos respectivos trabalhadores já que se «subjectivaram na sua esfera jurídica». E enquanto «direitos legitimamente adquiridos» estão salvaguardados da «cessação imediata» - a partir de 31.01.2003 - ordenada pelo nº2 do artigo 6º do DL nº14/2003, não podendo, porém, ser aumentados nem renovados, pois que o proíbe o nº3 do mesmo artigo.

Porém, não subscrevemos a tese dos recorrentes segundo a qual a manutenção das regalias ou benefícios complementares em referência é imposta, também, à luz do «princípio da irredutibilidade da remuneração». É que, mesmo concedendo que elas se integrem no conceito jurídico de remuneração, ao abrigo dos artigos 258º, nº3, e 260º, nº3 alínea a), do Código do Trabalho [Lei nº7/2009, de 12.02, versão aplicável], constata-se que, segundo as principais leis do trabalho, esse «princípio» impõe ao empregador a proibição de diminuir a retribuição, salvo nos casos previstos na lei ou em instrumento de regulamentação colectiva do trabalho» [artigos 129º, nº1 alínea d), do CT; 89ª da RCTFP, aprovado pela Lei nº59/2008, de 11.09; 72º nº1 alínea d), da LGTFP, Lei nº35/2014, de 20.06]. Ora, é claríssimo que o legislador, através do DL nº14/2003, quis terminar com as regalias e benefícios complementares em causa. Tratar-se-ia, assim, de uma diminuição «prevista na lei», e salvaguardada, portanto, da violação do dito princípio.

É pois, com base no regime de protecção dos direitos legitimamente adquiridos, e não com base no princípio da irredutibilidade da remuneração, que devem ser respeitadas as cláusulas contratuais, vigentes a 31.01.2003, e relativas a prémios de produtividade e mérito e a comparticipações no crédito à habitação.

Os oito contratos de trabalho que foram celebrados depois de 31.01.2003 - data da entrada em vigor do DL 14/2003 - foram-no numa altura em que o artigo 6º do RPTR já estava revogado [artigo 6º, nº1, do DL nº14/2003], e em que era «proibida a atribuição de quaisquer regalias ou benefícios suplementares ao sistema remuneratório», incorrendo os dirigentes que os autorizem «em responsabilidade civil, disciplinar e financeira, constituindo tal conduta fundamento para cessação do cargo» [ver artigos 3º, nº2, e 5º, nº1, do DL nº14/2003].

Destarte, as cláusulas contratuais, posteriores a 31.01.2003, que atribuem aos trabalhadores do IGFCSS o direito a receber «prémios de produtividade e mérito e comparticipação no crédito à habitação» violam a lei e são, portanto, ilegais, o mesmo acontecendo com as prestações a tal título efectivamente atribuídas.

Os ora recorrentes, pretendem contornar esta conclusão jurídica, contrária aos seus interesses, defendendo que aquele artigo 6º do RPTR foi repristinado pelo artigo 5º do DL nº39/2011, de 21.03.

Mas não lhes assiste razão.

Não pomos em dúvida que as carreiras dos trabalhadores desses oito contratos cabem no universo de carreiras previsto no nº1 do artigo 5º do DL nº39/2011. Ou seja, pertencem a carreiras do IGFCSS [ver parágrafo 3º do anterior ponto 3] que ainda não foram objecto de extinção, de revisão ou de decisão de subsistência, pelo que, nos termos do nº2 do mesmo artigo 5º, tais carreiras continuam a reger-se pela integralidade dos respectivos regulamentos internos aprovados, até 31.12.2008, pelo membro do Governo responsável pela área do trabalho e da segurança social ou pelo órgão estatutário competente.

Mas isto não significa, não pode significar, a não ser que essa fosse a vontade clara, expressa, do legislador, que se pretendeu «repristinar» uma norma que tinha sido revogada há mais de oito anos, e que, além do mais, ia contra toda a filosofia financeira, e orçamental, vigente na altura! Bastará atentar, a respeito, no teor do nº3 do artigo 5º [DL nº39/2003] supra citado [penúltimo parágrafo do ponto 3], e na proibição geral decorrente do artigo 24º da «Lei do Orçamento de Estado» para 2011 [Lei nº55-A/2010, de 31.12].

De facto, os ora recorrentes insistem neste ponto, que foi vontade expressa do legislador manter o estatuto dos dirigentes e trabalhadores do IGFCSS aprovado pelo Secretário de Estado da Segurança Social em 13.01.2000. Mas este modo de interpretar o nº2, do artigo 5º, do DL nº39/2011, vai além da letra da lei, já que esta, ao manter «a integralidade dos regulamentos internos» aprovados até 31.12.2008, naturalmente que se refere às suas normas em vigor, e que, por isso mesmo, continuam a reger as referidas carreiras. A repristinação de norma revogada há tanto tempo, e, sublinhe-se, ao arrepio da filosofia orçamental, e financeira, do legislador, exigia da parte deste uma declaração expressa. E não a há. O que há, isso sim, e de forma extremamente clara, é a vontade expressa do legislador de 2003 em acabar com «as regalias e benefícios complementares à remuneração».

Resulta, pois, que a cessação imediata e automática de todas as regalias e benefícios suplementares - salvaguardados os direitos legitimamente adquiridos - conjugada com a determinação prevista no nº1 do artigo 6º do DL nº14/2003 - de «revogação de todas as disposições gerais e especiais não constantes de lei ou de instrumento de regulamentação colectiva do trabalho, bem como de todos os regulamentos e actos, que contrariem o disposto» no diploma - só poderá significar, no que respeita aos contratos de trabalho celebrados a partir de 31.01.2003, que é proibida a atribuição das regalias ou suplementos em causa, ainda que previstos no respectivo contrato.

Assim, apenas se coloca a questão da «restituição» dos PPM e comparticipações ao crédito para habitação cujo processamento tenha sido efectuado ao abrigo de contratos celebrados entre o IGFCSS e trabalhadores ora recorrentes depois da entrada em vigor do DL nº14/2003, de 30.01. Isto é, a partir de 31.01.2003.

E deverá concluir-se também, na sequência do exposto, que terá de ser julgado improcedente o «pedido de restituição» aos autores C………. e D…………. das quantias que lhes foram retidas pelo IGFCSS desde Junho de 2011, a título de medida provisória, pois que, na parte em que as mesmas respeitam aos PPM e comparticipação no crédito à habitação nunca poderiam ser restituídas devido à ilegalidade da sua atribuição.

7. Para o caso de ser considerada válida a «ordem de reposição de pagamentos feitos pelo IGFCSS aos seus trabalhadores ora recorrentes, a título de PPM ou de comparticipação em créditos à habitação», alegam eles que sempre deverá ser julgada procedente a «prescrição» do direito de o exigir quanto a pagamentos efectuados há mais de um ano [artigos 138º e 141º do CPA anterior ao DL nº4/2015, de 07.01].

No acórdão recorrido entendeu-se que não era assim, pois seria aplicável, nesse caso, o prazo de prescrição do artigo 40º do DL 155/92, de 28.07.

Dos artigos do CPA invocados pelos recorrentes [artigos 138º e 141º do CPA anterior ao DL nº4/2015, de 07.01] resulta que os actos administrativos que sejam inválidos apenas poderão ser revogados com fundamento na sua invalidade dentro do prazo de um ano - ver, quanto ao prazo, o artigo 58º, nº2 alínea a), do CPTA na versão anterior ao DL nº214-G/2015, de 02.10].

E o artigo 40º do DL nº155/92, de 28.07, sob a epígrafe de prescrição, estipula assim no seu nº1: «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».

Este último diploma, que, com alterações, ainda se encontra em vigor, teve em vista instituir um «novo regime de administração financeira do Estado» no qual, relativamente à «reposição de quantias que foram indevidamente recebidas» se estabelecesse um prazo curto de cinco anos.

Estão presentes, no pensamento do legislador, casos de adiantamentos, abonos ou remunerações processadas por erro ou duplicações imputáveis aos serviços, e cuja reentrada nos cofres do Estado se pretende seja célere, por uma questão de segurança jurídica e combate à inércia ou falta de diligência dos serviços do Estado em recuperar o que é devido. Mas não está, com certeza, subjacente ao espírito legislativo contender com a força do caso resolvido ou com o regime da revogação dos actos administrativos, até porque, como se sabe, os fundamentos da prescrição e da regra geral da revogabilidade dos actos administrativos são diversos. A prescrição envolve uma reacção contra o desinteresse e a inércia do titular do direito, que deixa decorrer o tempo sem exigir o cumprimento da dívida. A revogação justifica-se pela necessidade de ajustamento da acção administrativa à variação do interesse público, ou na revogação de actos ilegais por exigência de legalidade.

Daí que surja como absolutamente justificada a conclusão que, a este respeito, vem retirando este Supremo Tribunal, de forma pacífica, segundo a qual o prazo de prescrição de cinco anos, estabelecido no artigo 40º do DL 155/92, de 28.07, para a obrigatoriedade de reposição de quantias recebidas que devam entrar nos cofres do Estado, reporta-se exclusivamente à exigibilidade ou à possibilidade de cobrança de crédito pré-existente a favor do Estado e não à prévia definição jurídica da obrigação de repor, em nada interferindo, pois, com a regra geral da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos - ver, entre outros, AC STA/Pleno de 17.12.97, Rº40616; AC STA/Pleno de 29.04.98, Rº40276; AC STA/Pleno de 10.11.98, Rº41173; AC STA/Pleno de 05.07.2005, Rº0159/04 e AC STA/Pleno de 06.12.2005, Rº0672/05.

Importa ter presente, ainda, que a jurisprudência é hoje pacífica quanto à ideia de que, quanto à natureza jurídica, os actos de processamento de remunerações, na medida em que contenham uma definição voluntária da Administração sobre a situação jurídica do administrado, são verdadeiros actos administrativos - ver, entre outros, AC STA de 06.12.2005, Rº672/05; AC STA/Pleno de 10.04.2008, Rº544/06; AC STA de 22.11.2011, Rº547/11; e AC STA de 29.05.2014, Rº70/14. E como actos administrativos que, em princípio são, aplica-se-lhes o regime da revogação dos actos administrativos constitutivos de direitos inválidos, ou seja, aplica-se-lhes o prazo, para revogação, de um ano, nos termos dos artigos 141º e 58º, nº2 alínea a), dos CPA e CPTA referidos.

No presente caso, a ordem de «reposição» das quantias já pagas a título de PPM e comparticipações no crédito à habitação baseia-se na «revogação» dos actos que as atribuíram, alegadamente com fundamento nas «recomendações» ínsitas no relatório da auditoria feita pelo Tribunal de Contas, não estando em causa uma situação contemplada pelo DL nº155/92, de 28.07.

Estamos, assim, perante casos de revogação de actos administrativos inválidos, com fundamento na sua invalidade, razão pela qual, por imposição da lei, só o poderiam ser dentro do «prazo de um ano» após a sua prolação. Deve, assim, ser julgada procedente a «ilegalidade da revogação» dos actos de atribuição e processamento de PPM e comparticipação no crédito à habitação que tenham sido proferidos há mais de um ano aquando do acto impugnado.

8. Ressuma, do que fica exposto, que deve ser concedido parcial provimento ao recurso de revista, revogando-se o acórdão recorrido apenas no tocante ao que decidiu relativamente aos PPM e comparticipações no crédito à habitação previstos nos contratos de trabalho dos autores celebrados «até 31.01.2003», e à questão da «prescrição», melhor dito, da «ilegalidade da revogação» dos pagamentos dessas regalias que tenham sido efectuados «há mais de um ano» ao tempo do acto impugnado.

IV. Decisão

Nestes termos, decidimos conceder parcial provimento ao recurso de revista, e, em conformidade:

- «revogar» o acórdão recorrido no tocante ao decidido sobre os contratos celebrados antes de 31.01.2003, mantendo-se, a respeito, o decidido pela primeira instância;

- «revogar» o acórdão recorrido quanto ao julgamento de improcedência da prescrição, e, ao invés, julgar procedente a «ilegalidade da revogação» dos pagamentos que foram efectuados há mais de um ano aquando do acto impugnado;

- «manter» o acórdão recorrido no demais decidido.

Custas por recorrentes e recorrido, na proporção de 1/3 e de 2/3, respectivamente.

Lisboa, 11 de Outubro de 2018. – José Augusto Araújo Veloso (relator) – Ana Paula Soares Leite Martins Portela – Jorge Artur Madeira dos Santos.