Quem foi o relator do acórdão 0247/18.3BEBJA?

O relator foi José Gomes Correia, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 0247/18.3BEBJA?

O acórdão foi proferido em 12 de maio de 2021.

0247/18.3BEBJA

Sumário

Ao crédito decorrente de apoio financeiro atribuído pelo I.E.F.P., porque não tem a natureza de créditos fiscal nem há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros, não é aplicável o prazo de caducidade previsto no art. 45.° da L.G.T. mas, antes, o prazo de prescrição previsto no art. 309.º do Cód. Civil.

Texto

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1 – Relatório Vem interposto recurso jurisdicional por A…….., melhor identificado nos autos, visando a revogação da sentença de 26-04-2020, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal instaurada para cobrança da quantia de €131.309,88 euros, relativa à reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro, no âmbito da candidatura ao programa PRODESCOOP efectuada pela Cooperativa “AGROLÃCOOP – Cooperativa de Intervenção Agro Pecuária, CRL”. Inconformado, nas suas alegações, formulou o recorrente A………, as seguintes conclusões: A) - Estando em causa a ordem de reposição de dinheiros indevidamente recebidos, rege o disposto no DL 155/92 de 28/07, que disciplina o regime de administração financeira do Estado e estabelece as regras relativas aos fluxos financeiros e de tesouraria. B) – Este diploma aplica-se a todos os serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos, cujos fundos ou créditos por si geridos e ou movimentados advenham do Orçamento do Estado. C) – A jurisprudência do STA é do entendimento que desde que se trate de créditos públicos, independentemente da qualidade do sujeito passivo, independentemente de se tratar de meros atos de pagamento ou de se tratar de atos administrativos resultantes de uma relação jurídico-administrativa, os mesmos têm um tratamento distinto quanto à prescrição, por se encontrar definido um regime especial no DL 155/92, ao invés de se aplicar o regime geral da prescrição do Código Civil. D) – No caso dos autos, a dívida exequenda resulta de certidão de dívida emitida pelo IEFP, I.P., organismo que integra a administração indireta do Estado, sendo que a decisão de vencimento imediato do reembolso do apoio financeiro constitui um ato administrativo inserido numa relação jurídico-administrativa estabelecida aquando da assinatura do “Termo de Responsabilidade” (facto c) da douta sentença recorrida). E) – Daí que, estamos perante uma situação de restituição de dinheiros públicos considerados como indevidamente recebidos, que têm de dar entrada nos cofres do Estado, donde a dívida em causa nos auto enquadra-se no âmbito de aplicação do DL 155/92, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida. F) – A existência de um prazo especial de prescrição aplicável a todas as quantias que devam reentrar nos cofres do Estado afasta o prazo ordinário de prescrição (20 anos) previsto no artigo 309.º do Código Civil, de acordo com o princípio lex specialis derrogat lex generalis. G) – Reposição ou restituição de dinheiros públicos que apenas podem ser exigíveis ao devedor até ao 5º ano posterior ao seu recebimento, nos termos do disposto no art.º 40º do mesmo diploma. H) - Resulta inequivocamente do n.º 1 do referido art.º 40º do DL 155/92, que a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional, e não a data em que foi exigida a dívida por parte do organismo integrado no Estado. I) – No caso “sub judice” a verba alegadamente recebida indevidamente foi entregue pelo IEFP em 2005 e 2006, pelo que, a sua restituição apenas poderia ser exigível até 2010 e 2011 respetivamente, atendendo a que não ocorreu qualquer facto suspensivo ou interruptivo do prazo de prescrição. J) – A devolução das quantias recebidas no âmbito de comparticipações financeiras advindas de fundos estruturais da União Europeia (FSE e FEDER), vem regulada no Regulamento CE n.º 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro de 1995, e define um prazo especial de prescrição do procedimento de quatro anos. K) – Pelo que, embora no caso em concreto não estejam em causa devolução de fundos comunitários, não fere o ordenamento jurídico - antes pelo contrário - que ao caso em apreço o prazo de prescrição aplicável é o prazo especial definido no DL 155/92 e não o prazo geral do Código Civil. L) – Conclui-se, portanto, pela prescrição da dívida, devendo ser revogada a douta sentença recorrida, por violação do disposto no art.º 40º, n.º 1 do DL 155/92 e ser, consequentemente, declarada a prescrição da dívida. Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a douta sentença recorrida, e ser declarada a prescrição da dívida. O INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I. P. (IEFP, I.P.), entidade exequente e recorrido, veio apresentar contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos: 1 – A entidade recorrida refuta em absoluto o alegado e conclusões do presente recurso. 2 – Isto porque, ao contrário do que defende o recorrente, a dívida dada à execução tem origem no incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP), criado pela Portaria n.º 52-A/99, de 22 de janeiro e regulado pela Portaria n.º 1160/2000, de 7 de dezembro, cujo meio de cobrança coerciva decorre do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de dezembro. 3 – Como tal, para todos os efeitos legais, afasta-se a possibilidade de a dívida ter origem na obrigação da reposição de dinheiros públicas indevidamente pagos, não se aplicando, mais uma vez, o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de junho. 4 – Ora não se aplicando o regime especial previsto no referido Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, nem tampouco constituindo a dívida sub judice uma obrigação fiscal, não se aplicando igualmente o prazo de prescrição ordenado pelo artigo 48.º da LGT, não podem restar dúvidas quanto à aplicação do prazo de prescrição previsto no artigo 309.º do CC. 5 – Acresce que o direito do IEFP, I.P. na cobrança da dívida exequenda, sendo um direito/dever, revela-se legalmente vinculado, em conformidade com o n.º 4 do artigo 6.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de dezembro, conjugado com o regime que se retira do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de dezembro, para além do que estipula a cláusula 11.1 do suprareferido Termo de Responsabilidade. 6 – Por outro lado, para que não restem dúvidas e por mera cautela de patrocínio, com o devido e elevado respeito, sempre se dirá que não se admite qualquer outro prazo de prescrição regulado em norma especial, como, e.g., o prazo previsto no Regulamento comunitário a que alude, a latere e ex novo, o recorrente. 7 - Destarte, a douta Sentença ora recorrida não padece de qualquer vício que a Recorrente lhe pretende imputar, improcedendo, in totum, as alegações e conclusões formuladas no presente recurso. Nestes termos, e nos demais de Direito que Vossas Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros, muito doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se na íntegra a douta Sentença recorrida. Fazendo-se, assim, a costumada JUSTIÇA! Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, com a seguinte argumentação: “1. O presente recurso vem interposto da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a oposição deduzida contra a execução fiscal instaurada para cobrança da quantia de €131.309,88 euros, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, e do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e juros vencidos. O Recorrente insurge-se contra o assim decidido, por entender que o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis. Para o efeito alega que estando em causa a reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, o regime aplicável é o constante do Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Julho. E em apoio desse seu entendimento invoca a jurisprudência dos acórdãos do TCA Sul de 03/10/2013, proferido no proc. 06942/13, e do STA de 03/07/2019, proferido no proc. 01541/14.8BESNT. Mais alega que «a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional e não a data em que foi exigida por parte do organismo integrado no Estado». Entende, assim, que tendo o recebimento das verbas ocorrido em 2005 e 2006, o prazo para exigir a reposição terminou em 2010 e 2011, respetivamente, pelo que em 05/12/2016, quando foi emitida a declaração de vencimento imediato da dívida para efeitos da sua cobrança, já tinha decorrido o prazo de prescrição. E termina pedindo a revogação da sentença recorrida. 2. FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA. 2.1 Na sentença recorrida deu-se como assente que por decisão de 05/12/2016 da diretora adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora foi declarado o vencimento imediato da dívida de € 129.661,58, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, a qual foi notificada ao Recorrente em 03/05/2017. Mais se deu como assente que por falta de pagamento voluntário foi emitida certidão de dívida e instaurada execução fiscal para efeitos da sua cobrança, no âmbito da qual foi o Recorrente citado em 05/03/2018. 2.2 Para se decidir pela improcedência da oposição com base na prescrição da dívida, e invocando a jurisprudência do acórdão do STA de 06/06/2012, proferido no proc. nº 0411/12, o tribunal “a quo” afastou a aplicação do regime previsto no Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Junho, tendo considerado que o prazo de prescrição a atender, atenta a natureza não tributária da dívida, é o prazo de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, o qual se conta a partir do incumprimento do acordo e da declaração de vencimento da dívida. 3. DELIMITAÇÃO E APRECIAÇÃO DAS QUESTÕES. A questão que se coloca consiste em saber qual o regime de prescrição aplicável à obrigação subjacente à divida exequenda, de modo a definir o respetivo prazo de prescrição e respetivo termo inicial. Resulta da matéria de facto assente que a dívida exequenda tem subjacente o incumprimento de contrato celebrado com o IEFP, nos termos do qual esta entidade concedeu um apoio financeiro no montante global de € 159.220,16 euros, ao abrigo da portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e do artigo 4º do Dec.-Lei nº 247/85, de 12 de Julho. O referido apoio financeiro não se rege pelas normas do direito comunitário, uma vez que não resulta do regime previsto na citada portaria no 1160/2000 que os apoios concedidos se realizem com recurso a fundos comunitários, mas tão só a fundos transferidos do Orçamento Geral do Estado. Assim sendo não se mostra aplicável ao caso concreto o regime de prescrição previsto no Regulamento nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995. Mas será que se aplica o prazo estabelecido no artigo 40º do Regime Jurídico da Administração Financeira do Estado? De acordo com o nº1 do citado preceito legal, «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento». E de acordo com o entendimento adotado no acórdão do Pleno de 03/07/2019, proferido no processo nº 01541/14.8BESNT, «o artigo 40º do Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho, inserido na Secção VI relativa à “Reposição de dinheiros públicos”, ao estabelecer que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento» está claramente a reportar-se, de forma abrangente, a qualquer reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, e não, como aconteceu no passado, unicamente à reposição por funcionários, agentes ou credores do Estado (DL nº 324/80, de 25 de Agosto, que estabelecia o regime de reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado). O que significa que este regime se aplica a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado – quer tenham resultado de meros actos jurídicos de pagamento, quer de actos administrativos definidores de uma relação jurídica obrigacional com a pessoa a quem o pagamento foi efectuado» (sublinhados nossos). A questão que se coloca é a de saber se esta jurisprudência é aplicável ao caso concreto dos autos, em que está em causa o reembolso de apoio financeiro no âmbito de projecto contratualizado, e se esta diversa natureza da despesa está ou não abrangida pelo regime do Dec.-Lei nº 155/92. Como se sabe o IEFP é o órgão que executa a política global de emprego e no âmbito de tais atribuições apoia iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho, designadamente através de concessão de financiamentos, utilizando para o efeito fundos próprios (parte dos quais resultam de transferência do orçamento geral do Estado). O Regime de Administração Financeira aprovado pela Lei nº 155/92 aplica-se, com as devidas adaptações, aos organismos autónomos, como é o caso do IEFP, designadamente o disposto no artigo 40º, como resulta do disposto no artigo 52º desse mesmo diploma legal. Assim sendo, ainda que com dúvidas, afigura-se-nos que nada obsta à aplicação desse regime jurídico (ainda que com as devidas adaptações, designadamente no que respeita à contagem do prazo, a contar desde a data em que a decisão sobre o reembolso se tornou caso decidido). Todavia, no caso de incentivos financeiros, a jurisprudência do STA tem afastado a aplicação desse regime, com o fundamento na diversa natureza desses incentivos. Refere-se a este propósito no acórdão do STA de 25/06/2003, proferido no proc. nº 0325/03: «Nos termos do art. 40.º n.º 1 do Dec-Lei 155/92, de 28 Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”. Aquele diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev – Lei de Bases da Contabilidade Pública – que no seu art. 2.º, faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” – seu n.º 3. O Dec-Lei 155/92 – art. 1.º – “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”. Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente». Este entendimento foi sufragado expressamente no acórdão do STA de 05/02/2015, proc. 0770/13, e de uma forma menos específica (por confronto apenas com o regime das obrigações tributárias) nos acórdãos do STA de 27/05/2009, proc. 0211/09, de 16/12/2009, proc. 0949/09, de 06/06/2012, proc. 0411/12, de 06/08/2014, proc. 0807/14, e mais recentemente no acórdão de 17/06/2020, proferido no proc. 0740/12.1BEBRG (ainda que a propósito da questão da “caducidade do direito de liquidação”). Afigura-se-nos, assim, que se impõe a confirmação desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros. Assim sendo, impõe-se, igualmente, a confirmação da sentença recorrida, por ter adotado tal entendimento, julgando-se improcedente o recurso.” * Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais. * 2. FUNDAMENTAÇÃO: 2.1. - Dos Factos: Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão: a) Em 13.04.2005, foi registada a constituição da “AGROLÃCOOP – COOPERATIVA DE INTERVENÇÃO AGRO-PECUÁRIA CRL”, tendo por objecto social a “Produção, transformação, inovação, comércio, importação, exportação de produtos agro-pecuários e seus derivados.”, integrada por uma Direcção composta por um presidente, um tesoureiro, e um vogal, e obrigando-se com a assinatura do presidente e do tesoureiro; Cfr documento 1 junto à petição inicial, constituído por informação não certificada da respectiva matrícula na Conservatória do Registo Comercial b) Através da mesma apresentação, foi registada a composição da Direcção daquela cooperativa, para a qual o Oponente foi designado tesoureiro; Cfr documento 1 junto à petição inicial, constituído por informação não certificada da respectiva matrícula na Conservatória do Registo Comercial c) Em 06.10.2005, o Instituto de Emprego e Formação Profissional IP, o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo, como primeiros outorgantes, e B……….., A………., A AGROLÃ – Cooperativa de Intervenção agro-Pecuária, CRL, como segundo outorgantes assinaram “termo de responsabilidade com o seguinte teor”: [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] Cfr doc junto aos autos pelo Oponente, após solicitação do órgão de execução fiscal d) Em 05.12.2016, no âmbito do processo n.º 363/04-0, “Prodesccop- Portaria n.º 1160/00 de 07.12 – Agrolãcoop – Cooperativa de Intervenção Agro-pecuária Crl”, a Directora Adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora, autorizou a declaração de vencimento imediato da dívida no montante de € 129 661,58, e a sua cobrança coerciva, nos termos do DL 437/78, de 28.12; Cfr docs 1 e 2 juntos à contestação, e doc de fls 487 a 490 do processo administrativo, junto aos autos do processo 423/18.0BEBJA, circunstância de que a Entidade demandada deu conhecimento ao tribunal cfr art.º 84.º n.º 3 do CPTA, consultado pelo tribunal ao abrigo dessa disposição e do art.º 412.º do CPC, confessado pelo Autor e) O Oponente foi notificado desta decisão em 03.05.2017; Cfr doc 2 junto à petição inicial, no qual consta certidão da PSP confirmativa da realização dessa notificação ao Autor f) Em 21.11.2017, pelo Director adjunto do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora, foi emitida certidão de dívida com o seguinte teor: [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] [segue imagem aqui dada por reproduzida] Cfr doc 2 junto à contestação, e doc 2 junto à petição inicial g) Com base nessa certidão de dívida foi instaurado o processo de execução fiscal n.º 0914201701160788, para o qual o Oponente foi citado em 05.03.2018; cfr cópias do ofício de citação, do registo postal e do aviso de recepção constantes do processo administrativo * Com relevância para a decisão da causa, não se provaram quaisquer outros factos, nomeadamente o de que o Oponente deixou de exercer funções de tesoureiro na Cooperativa em Janeiro de 2010, facto que, aliás, e como se verá, nada relevaria na decisão final. * 2.2.- Motivação de Direito O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA e 2º al. e) do CPPT. No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelos recorrentes, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, a qual julgou improcedente a oposição à execução fiscal instaurada para cobrança da quantia relativa à reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro, no âmbito da candidatura ao programa PRODESCOOP efectuada pela Cooperativa “AGROLÃCOOP – Cooperativa de Intervenção Agro Pecuária, CRL, padece de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis, tendo em conta que já havia decorrido o prazo de prescrição para o reembolso de apoio financeiro no âmbito do projecto contratualizado. Vejamos. A questão fundamental em dissensão incide sobre a prescrição do reembolso de apoios financeiros, tendo como origem o incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP). Na sentença recorrida levou-se ao probatório que, por decisão de 05/12/2016 da directora adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora foi declarado o vencimento imediato da dívida de €129.661,58, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, a qual foi notificada ao Recorrente em 03/05/2017. Patenteia ainda o probatório por falta de pagamento voluntário foi emitida certidão de dívida e instaurada execução fiscal para efeitos da sua cobrança, no âmbito da qual foi o Recorrente citado em 05/03/2018. Com base em tal factualidade, veio a ser decidida na sentença a improcedência da oposição com fundamento na prescrição da dívida, para o que fundamentou per relationem para a jurisprudência do acórdão do STA de 06/06/2012, proferido no proc. nº 0411/12, segundo a qual era de arredar a aplicação do regime prognosticado no Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Junho, por isso considerando que o prazo de prescrição a atentar, ponderando a natureza não tributária da dívida, era o prazo de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, cujo termo a quo seria o do da data do incumprimento do acordo e da declaração de vencimento da dívida. Contra o assim fundamentado e decidido se rebela o recorrente assacando à sentença o vício de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis o qual se analisa em (i) estando em causa a reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, o regime aplicável é o constante do Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, nesse sentido se louvando na doutrina plasmada nos acórdãos do TCA Sul de 03/10/2013, proferido no proc. 06942/13, e do STA de 03/07/2019, proferido no proc. 01541/14.8BESNT; (ii) «a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional e não a data em que foi exigida por parte do organismo integrado no Estado», pelo que, tendo o recebimento das verbas ocorrido em 2005 e 2006, o prazo para exigir a reposição terminou em 2010 e 2011, respectivamente, o que acarreta que, em 05/12/2016, quando foi emitida a declaração de vencimento imediato da dívida para efeitos da sua cobrança, já tinha decorrido o prazo de prescrição. Conclui, por isso, que a sentença recorrida deve ser revogada. Retorquindo, o recorrido Instituto, pugnando pela manutenção do julgado, ampara que a dívida dada à execução tem origem no incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP), criado pela Portaria n.º 52-A/99, de 22 de Janeiro e regulado pela Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro, cujo meio de cobrança coerciva decorre do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro. E, por assim ser, afasta-se a possibilidade de a dívida ter origem na obrigação da reposição de dinheiros públicos indevidamente pagos, sendo inaplicável o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, ao qual acresce que, não constituindo a dívida sub judice uma obrigação fiscal, não se aplicando igualmente o prazo de prescrição ordenado pelo artigo 48.º da LGT, não podem restar dúvidas quanto à aplicação do prazo de prescrição previsto no artigo 309.º do CC. Já a EPGA junto deste STA, no douto Parecer emitido nos autos, entende que se impõe a confirmação desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros, pelas razões que, antecipe-se, inteiramente se acolhem. Na verdade, sendo a questão nuclear a de saber qual o regime de prescrição aplicável à obrigação subjacente à divida exequenda, de modo a definir o respectivo prazo de prescrição e respectivo termo inicial, objectivam os autos que a dívida exequenda deflecte do incumprimento de contrato celebrado com o IEFP, nos termos do qual esta entidade concedeu um apoio financeiro no montante global de €159.220,16 euros, ao abrigo da portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e do artigo 4º do Dec.-Lei nº 247/85, de 12 de Julho. Por assim ser, é para nós pacífico, na esteira da sentença, do recorrido e do EPGA, que o questionado apoio financeiro não se rege pelas normas do direito comunitário, uma vez que não resulta do regime previsto na citada portaria no 1160/2000 que os apoios concedidos se realizem com recurso a fundos comunitários, mas tão só a fundos transferidos do Orçamento Geral do Estado, não sendo portanto aplicável ao caso concreto o regime de prescrição previsto no Regulamento nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995. Cumpre, então, aferir se in casu é de aplicar o prazo instituído no artigo 40º do Regime Jurídico da Administração Financeira do Estado em cujo nº1 se estatui que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento». A tal respeito e na peugada do EPGA, enfileiramos pelo entendimento aprovado no acórdão do Pleno deste STA de 03/07/2019, pronunciado no processo nº 01541/14.8BESNT, de que «o artigo 40º do Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho, inserido na Secção VI relativa à “Reposição de dinheiros públicos”, ao estabelecer que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento» está claramente a reportar-se, de forma abrangente, a qualquer reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, e não, como aconteceu no passado, unicamente à reposição por funcionários, agentes ou credores do Estado (DL nº 324/80, de 25 de Agosto, que estabelecia o regime de reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado). O que significa que este regime se aplica a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado – quer tenham resultado de meros actos jurídicos de pagamento, quer de actos administrativos definidores de uma relação jurídica obrigacional com a pessoa a quem o pagamento foi efectuado». Aquilatemos, então, se essa jurisprudência é aplicável ao caso sub judice, no qual se polemiza o reembolso de apoio financeiro no âmbito de projecto contratualizado, o que passa por determinar se, tendo em conta a natureza da verba em apreço, a mesma está, ou não, abarcada pelo regime do Dec.-Lei nº 155/92. No ponto, sobressai o que se expende no sábio Parecer do Ministério Público no sentido de que o “IEFP é o órgão que executa a política global de emprego e no âmbito de tais atribuições apoia iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho, designadamente através de concessão de financiamentos, utilizando para o efeito fundos próprios (parte dos quais resultam de transferência do orçamento geral do Estado). O Regime de Administração Financeira aprovado pela Lei nº 155/92 aplica-se, com as devidas adaptações, aos organismos autónomos, como é o caso do IEFP, designadamente o disposto no artigo 40º, como resulta do disposto no artigo 52º desse mesmo diploma legal. Assim sendo, ainda que com dúvidas, afigura-se-nos que nada obsta à aplicação desse regime jurídico (ainda que com as devidas adaptações, designadamente no que respeita à contagem do prazo, a contar desde a data em que a decisão sobre o reembolso se tornou caso decidido). Todavia, no caso de incentivos financeiros, a jurisprudência do STA tem afastado a aplicação desse regime, com o fundamento na diversa natureza desses incentivos. Refere-se a este propósito no acórdão do STA de 25/06/2003, proferido no proc. nº 0325/03: «Nos termos do art. 40.º n.º 1 do Dec-Lei 155/92, de 28 Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”. Aquele diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev – Lei de Bases da Contabilidade Pública – que no seu art. 2.º, faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” – seu n.º 3. O Dec-Lei 155/92 – art. 1.º – “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”. Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente». Este entendimento foi sufragado expressamente no acórdão do STA de 05/02/2015, proc. 0770/13, e de uma forma menos específica (por confronto apenas com o regime das obrigações tributárias) nos acórdãos do STA de 27/05/2009, proc. 0211/09, de 16/12/2009, proc. 0949/09, de 06/06/2012, proc. 0411/12, de 06/08/2014, proc. 0807/14, e mais recentemente no acórdão de 17/06/2020, proferido no proc. 0740/12.1BEBRG (ainda que a propósito da questão da “caducidade do direito de liquidação”). Na verdade, este último aresto discorre assim sobre questão similar à debatida nos presentes autos: “(…) O tributo, conceito que a lei não define, pode assumir várias formas, de acordo com o previsto no art. 3.º n.º2 da L.G.T.: “os impostos, incluindo as aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas” e, sendo previstos no seguinte art. 4.º, os respectivos pressupostos, o dito apoio financeiro ou subsídio não se engloba nos mesmos. Aliás, de acordo com a doutrina nacional e estrangeira, o que caracteriza o tributo é a obrigação legal ser imposta por lei, sem dependência de vínculos anteriores, surgindo pelo simples preenchimento de tipo legal com os ditos pressupostos fixados na lei – nesse sentido, Diogo Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, em Lei Geral Tributária Anotada e comentada, 4.ª ed., 2012, pág. 69, citando vários outros autores. (…) O S.T.A. tem decidido também que dívidas semelhantes ao I.E.F.P. não são créditos fiscais – assim, nos acórdãos de 23-10-2002, proferido no processo n.º0966/02 e de 6-6-2012, no processo n.º 0411/12, o que não foi contrariado mais recentemente no acórdão de 9-10-2019, no processo n.º 01560/00.3BELRS, acessíveis em www.dgsi.pt. Entendemos não ser de divergir de tal entendimento. Aliás, no caso, de acordo ainda com o probatório, o subsídio ou apoio financeiro em causa, que era não reembolsável tornou-se reembolsável por despacho que recaiu sobre informação do I.E.F.P.. Trata-se de uma receita patrimonial (crédito), relativamente ao qual não resulta que os seus pressupostos estejam fixados na lei independentemente de vínculos anteriores, contrariamente ao que tem de ocorrer no caso dos tributos. Aliás, a caducidade encontra-se genericamente prevista no art. 298.º e 328.º e segs. do Código Civil, como forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo quando a lei também não referida a prescrição, e de acordo ainda com o previsto na lei ou em contrato - os casos especiais a que se refere o art. 330.º do Cód. Civil-, o que não resulta no ora em apreciação. Ainda de acordo com a referida jurisprudência do S.T.A. resulta aplicável quanto à referida extinção de direito, em casos semelhantes ao presente, o prazo de prescrição ordinário de 20 anos – art. 309.º do Cód. Civil.” Na verdade, essa é a jurisprudência pacífica seguida pelo STA como bem se denota o Acórdão de 09-10-2019, Recurso nº01560/08.3BELRS, no qual não se admitiu a revista por se ter entendido que não se estava perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revistia de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito. Nesse processo a questão nuclear era em tudo análoga à que aqui se alterca, pois estava precisamente em causa um aresto do TCA que considerou que o prazo de 20 anos de prescrição se contava a partir da data em que foi proferido despacho pela entidade competente, ordenando o reembolso dos montantes em causa, pelo que, nessa data, o direito podia ser exercido (artigo 306.º/1, do CC), asserção esta plenamente conforme ao regime civilístico da prescrição aplicável e consonante com a jurisprudência dos Tribunais superiores sobre a matéria – cfr., entre outros, o Acórdão deste STA de 6 de Junho de 2012, rec. n.º 411/12. Afigura-se-nos, assim, que se impõe a corroboração desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros. Destarte, também deve ser aprovada a sentença recorrida, por ter adoptado tal entendimento, o que acarreta a improcedência do recurso. * 3. -Decisão Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, manter a decisão recorrida. Custas a cargo do Recorrente. * Lisboa, 12 de Maio de 2021. - José Gomes Correia (relator) – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro.

Sumário

Texto Integral

Acordam, em conferência, na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- Relatório

Vem interposto recurso jurisdicional por A…….., melhor identificado nos autos, visando a revogação da sentença de 26-04-2020, do Tribunal Administrativo e Fiscal de Beja, que julgou improcedente a oposição à execução fiscal instaurada para cobrança da quantia de €131.309,88 euros, relativa à reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro, no âmbito da candidatura ao programa PRODESCOOP efectuada pela Cooperativa “AGROLÃCOOP – Cooperativa de Intervenção Agro Pecuária, CRL”.

Inconformado, nas suas alegações, formulou o recorrente A………, as seguintes conclusões:

A) - Estando em causa a ordem de reposição de dinheiros indevidamente recebidos, rege o disposto no DL 155/92 de 28/07, que disciplina o regime de administração financeira do Estado e estabelece as regras relativas aos fluxos financeiros e de tesouraria.

B) – Este diploma aplica-se a todos os serviços e organismos da Administração Pública, incluindo os institutos públicos, cujos fundos ou créditos por si geridos e ou movimentados advenham do Orçamento do Estado.

C) – A jurisprudência do STA é do entendimento que desde que se trate de créditos públicos, independentemente da qualidade do sujeito passivo, independentemente de se tratar de meros atos de pagamento ou de se tratar de atos administrativos resultantes de uma relação jurídico-administrativa, os mesmos têm um tratamento distinto quanto à prescrição, por se encontrar definido um regime especial no DL 155/92, ao invés de se aplicar o regime geral da prescrição do Código Civil.

D) – No caso dos autos, a dívida exequenda resulta de certidão de dívida emitida pelo IEFP, I.P., organismo que integra a administração indireta do Estado, sendo que a decisão de vencimento imediato do reembolso do apoio financeiro constitui um ato administrativo inserido numa relação jurídico-administrativa estabelecida aquando da assinatura do “Termo de Responsabilidade” (facto c) da douta sentença recorrida).

E) – Daí que, estamos perante uma situação de restituição de dinheiros públicos considerados como indevidamente recebidos, que têm de dar entrada nos cofres do Estado, donde a dívida em causa nos auto enquadra-se no âmbito de aplicação do DL 155/92, contrariamente ao decidido na douta sentença recorrida.

F) – A existência de um prazo especial de prescrição aplicável a todas as quantias que devam reentrar nos cofres do Estado afasta o prazo ordinário de prescrição (20 anos) previsto no artigo 309.º do Código Civil, de acordo com o princípio lex specialis derrogat lex generalis.

G) – Reposição ou restituição de dinheiros públicos que apenas podem ser exigíveis ao devedor até ao 5º ano posterior ao seu recebimento, nos termos do disposto no art.º 40º do mesmo diploma.

H) - Resulta inequivocamente do n.º 1 do referido art.º 40º do DL 155/92, que a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional, e não a data em que foi exigida a dívida por parte do organismo integrado no Estado.

I) – No caso “sub judice” a verba alegadamente recebida indevidamente foi entregue pelo IEFP em 2005 e 2006, pelo que, a sua restituição apenas poderia ser exigível até 2010 e 2011 respetivamente, atendendo a que não ocorreu qualquer facto suspensivo ou interruptivo do prazo de prescrição.

J) – A devolução das quantias recebidas no âmbito de comparticipações financeiras advindas de fundos estruturais da União Europeia (FSE e FEDER), vem regulada no Regulamento CE n.º 2988/95 do Conselho de 18 de dezembro de 1995, e define um prazo especial de prescrição do procedimento de quatro anos.

K) – Pelo que, embora no caso em concreto não estejam em causa devolução de fundos comunitários, não fere o ordenamento jurídico - antes pelo contrário - que ao caso em apreço o prazo de prescrição aplicável é o prazo especial definido no DL 155/92 e não o prazo geral do Código Civil.

L) – Conclui-se, portanto, pela prescrição da dívida, devendo ser revogada a douta sentença recorrida, por violação do disposto no art.º 40º, n.º 1 do DL 155/92 e ser, consequentemente, declarada a prescrição da dívida.

Termos em que deve o presente recurso ser julgado procedente e em consequência ser revogada a douta sentença recorrida, e ser declarada a prescrição da dívida.

O INSTITUTO DO EMPREGO E FORMAÇÃO PROFISSIONAL, I. P. (IEFP, I.P.), entidade exequente e recorrido, veio apresentar contra-alegações, que concluiu nos seguintes termos:

1- A entidade recorrida refuta em absoluto o alegado e conclusões do presente recurso.

2- Isto porque, ao contrário do que defende o recorrente, a dívida dada à execução tem origem no incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP), criado pela Portaria n.º 52-A/99, de 22 de janeiro e regulado pela Portaria n.º 1160/2000, de 7 de dezembro, cujo meio de cobrança coerciva decorre do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de dezembro.

3- Como tal, para todos os efeitos legais, afasta-se a possibilidade de a dívida ter origem na obrigação da reposição de dinheiros públicas indevidamente pagos, não se aplicando, mais uma vez, o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de junho.

4- Ora não se aplicando o regime especial previsto no referido Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de julho, nem tampouco constituindo a dívida sub judice uma obrigação fiscal, não se aplicando igualmente o prazo de prescrição ordenado pelo artigo 48.º da LGT, não podem restar dúvidas quanto à aplicação do prazo de prescrição previsto no artigo 309.º do CC.

5- Acresce que o direito do IEFP, I.P. na cobrança da dívida exequenda, sendo um direito/dever, revela-se legalmente vinculado, em conformidade com o n.º 4 do artigo 6.º da Portaria n.º 1160/2000, de 7 de dezembro, conjugado com o regime que se retira do artigo 4.º do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de dezembro, para além do que estipula a cláusula 11.1 do suprareferido Termo de Responsabilidade.

6- Por outro lado, para que não restem dúvidas e por mera cautela de patrocínio, com o devido e elevado respeito, sempre se dirá que não se admite qualquer outro prazo de prescrição regulado em norma especial, como, e.g., o prazo previsto no Regulamento comunitário a que alude, a latere e ex novo, o recorrente.

7- Destarte, a douta Sentença ora recorrida não padece de qualquer vício que a Recorrente lhe pretende imputar, improcedendo, in totum, as alegações e conclusões formuladas no presente recurso.

Nestes termos, e nos demais de Direito que Vossas Excelências, Venerandos Juízes Conselheiros, muito doutamente suprirão, deverá ser negado provimento ao presente recurso, confirmando-se na íntegra a douta Sentença recorrida.

Fazendo-se, assim, a costumada JUSTIÇA!

Neste Supremo Tribunal, o Exmo. Procurador-Geral Adjunto, notificado nos termos do art. 146.º, n.º 1, do CPTA, pronunciou-se no sentido da improcedência do recurso, com a seguinte argumentação:

“1. O presente recurso vem interposto da sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a oposição deduzida contra a execução fiscal instaurada para cobrança da quantia de €131.309,88 euros, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, e do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e juros vencidos.

O Recorrente insurge-se contra o assim decidido, por entender que o tribunal “a quo” incorreu em erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis.

Para o efeito alega que estando em causa a reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, o regime aplicável é o constante do Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Julho.

E em apoio desse seu entendimento invoca a jurisprudência dos acórdãos do TCA Sul de 03/10/2013, proferido no proc. 06942/13, e do STA de 03/07/2019, proferido no proc. 01541/14.8BESNT.

Mais alega que «a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional e não a data em que foi exigida por parte do organismo integrado no Estado».

Entende, assim, que tendo o recebimento das verbas ocorrido em 2005 e 2006, o prazo para exigir a reposição terminou em 2010 e 2011, respetivamente, pelo que em 05/12/2016, quando foi emitida a declaração de vencimento imediato da dívida para efeitos da sua cobrança, já tinha decorrido o prazo de prescrição.

E termina pedindo a revogação da sentença recorrida.

2. FUNDAMENTAÇÃO DA SENTENÇA.

2. 1 Na sentença recorrida deu-se como assente que por decisão de 05/12/2016 da diretora adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora foi declarado o vencimento imediato da dívida de € 129.661,58, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, a qual foi notificada ao Recorrente em 03/05/2017.

Mais se deu como assente que por falta de pagamento voluntário foi emitida certidão de dívida e instaurada execução fiscal para efeitos da sua cobrança, no âmbito da qual foi o Recorrente citado em 05/03/2018.

2. 2 Para se decidir pela improcedência da oposição com base na prescrição da dívida, e invocando a jurisprudência do acórdão do STA de 06/06/2012, proferido no proc. nº 0411/12, o tribunal “a quo” afastou a aplicação do regime previsto no Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Junho, tendo considerado que o prazo de prescrição a atender, atenta a natureza não tributária da dívida, é o prazo de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, o qual se conta a partir do incumprimento do acordo e da declaração de vencimento da dívida.

3. DELIMITAÇÃO E APRECIAÇÃO DAS QUESTÕES.

A questão que se coloca consiste em saber qual o regime de prescrição aplicável à obrigação subjacente à divida exequenda, de modo a definir o respetivo prazo de prescrição e respetivo termo inicial.

Resulta da matéria de facto assente que a dívida exequenda tem subjacente o incumprimento de contrato celebrado com o IEFP, nos termos do qual esta entidade concedeu um apoio financeiro no montante global de € 159.220,16 euros, ao abrigo da portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e do artigo 4º do Dec.-Lei nº 247/85, de 12 de Julho.

O referido apoio financeiro não se rege pelas normas do direito comunitário, uma vez que não resulta do regime previsto na citada portaria no 1160/2000 que os apoios concedidos se realizem com recurso a fundos comunitários, mas tão só a fundos transferidos do Orçamento Geral do Estado.

Assim sendo não se mostra aplicável ao caso concreto o regime de prescrição previsto no Regulamento nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.

Mas será que se aplica o prazo estabelecido no artigo 40º do Regime Jurídico da Administração Financeira do Estado?

De acordo com o nº1 do citado preceito legal, «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».

E de acordo com o entendimento adotado no acórdão do Pleno de 03/07/2019, proferido no processo nº 01541/14.8BESNT, «o artigo 40º do Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho, inserido na Secção VI relativa à “Reposição de dinheiros públicos”, ao estabelecer que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento» está claramente a reportar-se, de forma abrangente, a qualquer reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, e não, como aconteceu no passado, unicamente à reposição por funcionários, agentes ou credores do Estado (DL nº 324/80, de 25 de Agosto, que estabelecia o regime de reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado).

O que significa que este regime se aplica a todos os montantes indevidamente recebidos/arrecadados que devam reentrar nos cofres do Estado – quer tenham resultado de meros actos jurídicos de pagamento, quer de actos administrativos definidores de uma relação jurídica obrigacional com a pessoa a quem o pagamento foi efectuado» (sublinhados nossos).

A questão que se coloca é a de saber se esta jurisprudência é aplicável ao caso concreto dos autos, em que está em causa o reembolso de apoio financeiro no âmbito de projecto contratualizado, e se esta diversa natureza da despesa está ou não abrangida pelo regime do Dec.-Lei nº 155/92.

Como se sabe o IEFP é o órgão que executa a política global de emprego e no âmbito de tais atribuições apoia iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho, designadamente através de concessão de financiamentos, utilizando para o efeito fundos próprios (parte dos quais resultam de transferência do orçamento geral do Estado).

O Regime de Administração Financeira aprovado pela Lei nº 155/92 aplica-se, com as devidas adaptações, aos organismos autónomos, como é o caso do IEFP, designadamente o disposto no artigo 40º, como resulta do disposto no artigo 52º desse mesmo diploma legal.

Assim sendo, ainda que com dúvidas, afigura-se-nos que nada obsta à aplicação desse regime jurídico (ainda que com as devidas adaptações, designadamente no que respeita à contagem do prazo, a contar desde a data em que a decisão sobre o reembolso se tornou caso decidido).

Todavia, no caso de incentivos financeiros, a jurisprudência do STA tem afastado a aplicação desse regime, com o fundamento na diversa natureza desses incentivos.

Refere-se a este propósito no acórdão do STA de 25/06/2003, proferido no proc. nº 0325/03:

«Nos termos do art. 40.º n.º 1 do Dec-Lei 155/92, de 28 Jul, que estabelece o regime da administração financeira do Estado, “a obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento”. Aquele diploma faz referência à Lei 8/90, de 20 Fev – Lei de Bases da Contabilidade Pública – que no seu art. 2.º, faz apelo “à autonomia administrativa nos actos de gestão corrente” que define como sendo “todos aqueles que integram a actividade que os serviços e organismos normalmente desenvolvem para a prossecução das suas atribuições”, excluindo de tal âmbito “os actos que envolvam opções fundamentais de enquadramento da actividade dos serviços e organismos e designadamente, que se traduzam na aprovação dos planos e programas de actividades e respectivos relatórios de execução ou na autorização para a realização de despesas cujo montante ou natureza ultrapassem a normal execução dos planos e programas aprovados” – seu n.º 3. O Dec-Lei 155/92 – art. 1.º – “contém as normas legais de desenvolvimento do regime de administração financeira do Estado a que se refere a Lei n.º 8/90, de 20 Fev. E o próprio preâmbulo daquele primeiro diploma legal faz apelo, procurando concretizá-la, a “uma definição mais rigorosa do âmbito da gestão corrente e princípios de organização interna que o adequam à estrutura do Orçamento por programas”. Ora, o débito em causa não tem aquela natureza de despesa de gestão corrente».

Este entendimento foi sufragado expressamente no acórdão do STA de 05/02/2015, proc. 0770/13, e de uma forma menos específica (por confronto apenas com o regime das obrigações tributárias) nos acórdãos do STA de 27/05/2009, proc. 0211/09, de 16/12/2009, proc. 0949/09, de 06/06/2012, proc. 0411/12, de 06/08/2014, proc. 0807/14, e mais recentemente no acórdão de 17/06/2020, proferido no proc. 0740/12.1BEBRG (ainda que a propósito da questão da “caducidade do direito de liquidação”).

Afigura-se-nos, assim, que se impõe a confirmação desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros.

Assim sendo, impõe-se, igualmente, a confirmação da sentença recorrida, por ter adotado tal entendimento, julgando-se improcedente o recurso.”

Os autos vêm à conferência corridos os vistos legais.

2. FUNDAMENTAÇÃO:

2.1. - Dos Factos:

Na decisão recorrida foi fixado o seguinte probatório reputado relevante para a decisão:

a) Em 13.04.2005, foi registada a constituição da “AGROLÃCOOP – COOPERATIVA DE INTERVENÇÃO AGRO-PECUÁRIA CRL”, tendo por objecto social a “Produção, transformação, inovação, comércio, importação, exportação de produtos agro-pecuários e seus derivados.”, integrada por uma Direcção composta por um presidente, um tesoureiro, e um vogal, e obrigando-se com a assinatura do presidente e do tesoureiro; Cfr documento 1 junto à petição inicial, constituído por informação não certificada da respectiva matrícula na Conservatória do Registo Comercial

b) Através da mesma apresentação, foi registada a composição da Direcção daquela cooperativa, para a qual o Oponente foi designado tesoureiro; Cfr documento 1 junto à petição inicial, constituído por informação não certificada da respectiva matrícula na Conservatória do Registo Comercial

c) Em 06.10.2005, o Instituto de Emprego e Formação Profissional IP, o Instituto António Sérgio do Sector Cooperativo, como primeiros outorgantes, e B……….., A………., A AGROLÃ – Cooperativa de Intervenção agro-Pecuária, CRL, como segundo outorgantes assinaram “termo de responsabilidade com o seguinte teor”:

[segue imagem aqui dada por reproduzida]

Cfr doc junto aos autos pelo Oponente, após solicitação do órgão de execução fiscal

d) Em 05.12.2016, no âmbito do processo n.º 363/04-0, “Prodesccop- Portaria n.º 1160/00 de 07.12 – Agrolãcoop – Cooperativa de Intervenção Agro-pecuária Crl”, a Directora Adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora, autorizou a declaração de vencimento imediato da dívida no montante de € 129 661,58, e a sua cobrança coerciva, nos termos do DL 437/78, de 28.12; Cfr docs 1 e 2 juntos à contestação, e doc de fls 487 a 490 do processo administrativo, junto aos autos do processo 423/18.0BEBJA, circunstância de que a Entidade demandada deu conhecimento ao tribunal cfr art.º 84.º n.º 3 do CPTA, consultado pelo tribunal ao abrigo dessa disposição e do art.º 412.º do CPC, confessado pelo Autor

e) O Oponente foi notificado desta decisão em 03.05.2017; Cfr doc 2 junto à petição inicial, no qual consta certidão da PSP confirmativa da realização dessa notificação ao Autor

f) Em 21.11.2017, pelo Director adjunto do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora, foi emitida certidão de dívida com o seguinte teor:

[segue imagem aqui dada por reproduzida]

Cfr doc 2 junto à contestação, e doc 2 junto à petição inicial

g) Com base nessa certidão de dívida foi instaurado o processo de execução fiscal n.º 0914201701160788, para o qual o Oponente foi citado em 05.03.2018; cfr cópias do ofício de citação, do registo postal e do aviso de recepção constantes do processo administrativo

Com relevância para a decisão da causa, não se provaram quaisquer outros factos, nomeadamente o de que o Oponente deixou de exercer funções de tesoureiro na Cooperativa em Janeiro de 2010, facto que, aliás, e como se verá, nada relevaria na decisão final.

2.2. - Motivação de Direito

O objecto do recurso é delimitado pelas conclusões das respectivas alegações, nos termos dos artigos 144º nº 2 e 146º nº 4 do CPTA e dos artigos 5º, 608º nº 2, 635º nºs 4 e 5 e 639º do CPC ex vi dos artigos 1º e 140º do CPTA e 2º al. e) do CPPT.

No caso, em face dos termos em que foram enunciadas as conclusões de recurso pelos recorrentes, a questão que cumpre decidir subsume-se a saber se a decisão vertida na sentença, a qual julgou improcedente a oposição à execução fiscal instaurada para cobrança da quantia relativa à reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro, no âmbito da candidatura ao programa PRODESCOOP efectuada pela Cooperativa “AGROLÃCOOP – Cooperativa de Intervenção Agro Pecuária, CRL, padece de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis, tendo em conta que já havia decorrido o prazo de prescrição para o reembolso de apoio financeiro no âmbito do projecto contratualizado.

Vejamos.

A questão fundamental em dissensão incide sobre a prescrição do reembolso de apoios financeiros, tendo como origem o incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP).

Na sentença recorrida levou-se ao probatório que, por decisão de 05/12/2016 da directora adjunta do Centro de Emprego e Formação Profissional de Évora foi declarado o vencimento imediato da dívida de €129.661,58, relativa a reposição de verbas concedidas a título de apoio financeiro ao abrigo do regime previsto na Portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, a qual foi notificada ao Recorrente em 03/05/2017.

Patenteia ainda o probatório por falta de pagamento voluntário foi emitida certidão de dívida e instaurada execução fiscal para efeitos da sua cobrança, no âmbito da qual foi o Recorrente citado em 05/03/2018.

Com base em tal factualidade, veio a ser decidida na sentença a improcedência da oposição com fundamento na prescrição da dívida, para o que fundamentou per relationem para a jurisprudência do acórdão do STA de 06/06/2012, proferido no proc. nº 0411/12, segundo a qual era de arredar a aplicação do regime prognosticado no Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Junho, por isso considerando que o prazo de prescrição a atentar, ponderando a natureza não tributária da dívida, era o prazo de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, cujo termo a quo seria o do da data do incumprimento do acordo e da declaração de vencimento da dívida.

Contra o assim fundamentado e decidido se rebela o recorrente assacando à sentença o vício de erro de julgamento, por errónea interpretação e aplicação das normas legais aplicáveis o qual se analisa em (i) estando em causa a reposição de dinheiros públicos indevidamente recebidos, o regime aplicável é o constante do Dec.-Lei nº 155/92, de 28 de Julho, nesse sentido se louvando na doutrina plasmada nos acórdãos do TCA Sul de 03/10/2013, proferido no proc. 06942/13, e do STA de 03/07/2019, proferido no proc. 01541/14.8BESNT; (ii) «a data do recebimento das quantias a restituir é o termo inicial do prazo prescricional e não a data em que foi exigida por parte do organismo integrado no Estado», pelo que, tendo o recebimento das verbas ocorrido em 2005 e 2006, o prazo para exigir a reposição terminou em 2010 e 2011, respectivamente, o que acarreta que, em 05/12/2016, quando foi emitida a declaração de vencimento imediato da dívida para efeitos da sua cobrança, já tinha decorrido o prazo de prescrição.

Conclui, por isso, que a sentença recorrida deve ser revogada.

Retorquindo, o recorrido Instituto, pugnando pela manutenção do julgado, ampara que a dívida dada à execução tem origem no incumprimento relativo aos pressupostos e requisitos contratuais impostos à concessão de apoios financeiros públicos, in casu, no âmbito do Programa de Desenvolvimento Cooperativo (PRODESCCOP), criado pela Portaria n.º 52-A/99, de 22 de Janeiro e regulado pela Portaria n.º 1160/2000, de 7 de Dezembro, cujo meio de cobrança coerciva decorre do Decreto-Lei n.º 437/78, de 28 de Dezembro. E, por assim ser, afasta-se a possibilidade de a dívida ter origem na obrigação da reposição de dinheiros públicos indevidamente pagos, sendo inaplicável o regime do artigo 40.º do Decreto-Lei n.º 155/92, de 28 de Junho, ao qual acresce que, não constituindo a dívida sub judice uma obrigação fiscal, não se aplicando igualmente o prazo de prescrição ordenado pelo artigo 48.º da LGT, não podem restar dúvidas quanto à aplicação do prazo de prescrição previsto no artigo 309.º do CC.

Já a EPGA junto deste STA, no douto Parecer emitido nos autos, entende que se impõe a confirmação desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros, pelas razões que, antecipe-se, inteiramente se acolhem.

Na verdade, sendo a questão nuclear a de saber qual o regime de prescrição aplicável à obrigação subjacente à divida exequenda, de modo a definir o respectivo prazo de prescrição e respectivo termo inicial, objectivam os autos que a dívida exequenda deflecte do incumprimento de contrato celebrado com o IEFP, nos termos do qual esta entidade concedeu um apoio financeiro no montante global de €159.220,16 euros, ao abrigo da portaria nº 1160/2000, de 7 de Dezembro, do Dec.-Lei nº 437/78, de 28 de Dezembro, e do artigo 4º do Dec.-Lei nº 247/85, de 12 de Julho.

Por assim ser, é para nós pacífico, na esteira da sentença, do recorrido e do EPGA, que o questionado apoio financeiro não se rege pelas normas do direito comunitário, uma vez que não resulta do regime previsto na citada portaria no 1160/2000 que os apoios concedidos se realizem com recurso a fundos comunitários, mas tão só a fundos transferidos do Orçamento Geral do Estado, não sendo portanto aplicável ao caso concreto o regime de prescrição previsto no Regulamento nº 2988/95 do Conselho, de 18 de Dezembro de 1995.

Cumpre, então, aferir se in casu é de aplicar o prazo instituído no artigo 40º do Regime Jurídico da Administração Financeira do Estado em cujo nº1 se estatui que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento».

A tal respeito e na peugada do EPGA, enfileiramos pelo entendimento aprovado no acórdão do Pleno deste STA de 03/07/2019, pronunciado no processo nº 01541/14.8BESNT, de que «o artigo 40º do Dec. Lei nº 155/92, de 28 de Julho, inserido na Secção VI relativa à “Reposição de dinheiros públicos”, ao estabelecer que «A obrigatoriedade de reposição das quantias recebidas prescreve decorridos cinco anos após o seu recebimento» está claramente a reportar-se, de forma abrangente, a qualquer reposição de dinheiros públicos que devam reentrar nos cofres do Estado, e não, como aconteceu no passado, unicamente à reposição por funcionários, agentes ou credores do Estado (DL nº 324/80, de 25 de Agosto, que estabelecia o regime de reposição de importâncias indevidamente ou a mais recebidas dos cofres do Tesouro por quaisquer funcionários, agentes ou credores do Estado).

Aquilatemos, então, se essa jurisprudência é aplicável ao caso sub judice, no qual se polemiza o reembolso de apoio financeiro no âmbito de projecto contratualizado, o que passa por determinar se, tendo em conta a natureza da verba em apreço, a mesma está, ou não, abarcada pelo regime do Dec.-Lei nº 155/92.

No ponto, sobressai o que se expende no sábio Parecer do Ministério Público no sentido de que o “IEFP é o órgão que executa a política global de emprego e no âmbito de tais atribuições apoia iniciativas que conduzam à criação de novos postos de trabalho, designadamente através de concessão de financiamentos, utilizando para o efeito fundos próprios (parte dos quais resultam de transferência do orçamento geral do Estado).

Todavia, no caso de incentivos financeiros, a jurisprudência do STA tem afastado a aplicação desse regime, com o fundamento na diversa natureza desses incentivos.

Refere-se a este propósito no acórdão do STA de 25/06/2003, proferido no proc. nº 0325/03:

Na verdade, este último aresto discorre assim sobre questão similar à debatida nos presentes autos:

“(…) O tributo, conceito que a lei não define, pode assumir várias formas, de acordo com o previsto no art. 3.º n.º2 da L.G.T.: “os impostos, incluindo as aduaneiros e especiais, e outras espécies tributárias criadas por lei, designadamente as taxas e demais contribuições financeiras a favor de entidades públicas” e, sendo previstos no seguinte art. 4.º, os respectivos pressupostos, o dito apoio financeiro ou subsídio não se engloba nos mesmos.

Aliás, de acordo com a doutrina nacional e estrangeira, o que caracteriza o tributo é a obrigação legal ser imposta por lei, sem dependência de vínculos anteriores, surgindo pelo simples preenchimento de tipo legal com os ditos pressupostos fixados na lei – nesse sentido, Diogo Leite de Campos, Benjamim Rodrigues e Jorge Lopes de Sousa, em Lei Geral Tributária Anotada e comentada, 4.ª ed., 2012, pág. 69, citando vários outros autores.

(…)

O S.T.A. tem decidido também que dívidas semelhantes ao I.E.F.P. não são créditos fiscais – assim, nos acórdãos de 23-10-2002, proferido no processo n.º0966/02 e de 6-6-2012, no processo n.º 0411/12, o que não foi contrariado mais recentemente no acórdão de 9-10-2019, no processo n.º 01560/00.3BELRS, acessíveis em www.dgsi.pt.

Entendemos não ser de divergir de tal entendimento.

Aliás, no caso, de acordo ainda com o probatório, o subsídio ou apoio financeiro em causa, que era não reembolsável tornou-se reembolsável por despacho que recaiu sobre informação do I.E.F.P

Trata-se de uma receita patrimonial (crédito), relativamente ao qual não resulta que os seus pressupostos estejam fixados na lei independentemente de vínculos anteriores, contrariamente ao que tem de ocorrer no caso dos tributos.

Aliás, a caducidade encontra-se genericamente prevista no art. 298.º e 328.º e segs. do Código Civil, como forma de extinção de direitos pelo decurso do tempo quando a lei também não referida a prescrição, e de acordo ainda com o previsto na lei ou em contrato - os casos especiais a que se refere o art. 330.º do Cód. Civil-, o que não resulta no ora em apreciação.

Ainda de acordo com a referida jurisprudência do S.T.A. resulta aplicável quanto à referida extinção de direito, em casos semelhantes ao presente, o prazo de prescrição ordinário de 20 anos – art. 309.º do Cód. Civil.”

Na verdade, essa é a jurisprudência pacífica seguida pelo STA como bem se denota o Acórdão de 09-10-2019, Recurso nº01560/08.3BELRS, no qual não se admitiu a revista por se ter entendido que não se estava perante uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revistia de importância fundamental, ou se a admissão deste recurso for claramente necessária para uma melhor aplicação do direito.

Nesse processo a questão nuclear era em tudo análoga à que aqui se alterca, pois estava precisamente em causa um aresto do TCA que considerou que o prazo de 20 anos de prescrição se contava a partir da data em que foi proferido despacho pela entidade competente, ordenando o reembolso dos montantes em causa, pelo que, nessa data, o direito podia ser exercido (artigo 306.º/1, do CC), asserção esta plenamente conforme ao regime civilístico da prescrição aplicável e consonante com a jurisprudência dos Tribunais superiores sobre a matéria – cfr., entre outros, o Acórdão deste STA de 6 de Junho de 2012, rec. n.º 411/12.

Afigura-se-nos, assim, que se impõe a corroboração desta jurisprudência, no sentido da aplicação nestes casos do prazo geral de prescrição de 20 anos previsto no artigo 309º do Código Civil, uma vez que não há normas específicas de aplicação à reposição destes incentivos financeiros.

Destarte, também deve ser aprovada a sentença recorrida, por ter adoptado tal entendimento, o que acarreta a improcedência do recurso.

3. -Decisão

Nesta conformidade, acordam, em conferência, os Juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional e, em consequência, manter a decisão recorrida.

Custas a cargo do Recorrente.

Lisboa, 12 de Maio de 2021. - José Gomes Correia (relator) – Aníbal Augusto Ruivo Ferraz – Paula Fernanda Cadilhe Ribeiro.

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1- Relatório