336/18.4BELSB - Tribunal Central Administrativo Sul

I. O artigo 59.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos tem o seu âmbito de aplicação circunscrito às impugnações administrativas facultativas.

II. Se, em regra, «[o]s atos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos» (artigo 54.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), normal será que não se retire nenhum efeito do decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico necessário pois nesse momento mantêm-se suspensos os efeitos do ato do subalterno, sendo que essa suspensão apenas cessará com a decisão do recurso hierárquico necessário.

III. Assim, se decorrer o prazo legal para a emissão da decisão sobre o recurso hierárquico necessário, sem que a mesma tenha sido tomada, não se inicia o prazo legal para a impugnação contenciosa do ato do subalterno.

IV. De acordo com o disposto no artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo, o indeferimento do recurso hierárquico necessário ou o decurso do prazo para a tomada de decisão, sem que a mesma tenha ocorrido, conferem ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decisão.

V. A letra da norma tem um âmbito que deve ser reduzido.

VI. Com o indeferimento do recurso hierárquico necessário o ato do subalterno retoma a plenitude dos seus efeitos, que haviam sido suspensos por força do disposto no artigo 189.º/1 do Código do Procedimento Administrativo; portanto, com a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico necessário nasce um ónus de impugnação do ato do subalterno (artigo 59.º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e não a faculdade referida no artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo.

VII. Por outro lado, a impugnação terá por objeto o ato do subalterno apenas nos casos em que o ato que decide o recurso hierárquico necessário seja confirmativo.

Acordam, em conferência, na Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul:

I

O ……………….. intentou, em 20.2.2018, no Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, ação administrativa contra a Marinha Portuguesa, na qual impugna o despacho proferido em 9.6.2017 pelo Comodoro Diretor de Pessoal, através do qual condicionou o seu pedido de abate ao quadro permanente ao pagamento da quantia de € 133.509,75.

Formulou os seguintes pedidos:

«A. [Que seja] reconhecida a ineficácia parcial do acto de fixação de indemnização por abate aos quadros permanentes das Forças Armadas, por falta de notificação do A. para pagamento de indemnização superior a 62.416,01€ (sessenta e dois mil quatrocentos e dezasseis euros e um cêntimo);

B. Subsidiariamente a A., [que seja] declarada a nulidade do acto de fixação de indemnização por abate aos quadros permanentes das Forças Armadas, por violação do princípio da igualdade e do direito fundamental de propriedade privada contemplados nos artigos 13.° e 62.° da Constituição da República Portuguesa, decorrente do tratamento desigual do A. face ao caso precedente do oficial P ………….;

C. Cumulativamente a A. e B., [que seja] o R. (…) condenado à emissão de acto administrativo que fixe o montante da indemnização devida pelo abate do A. aos quadros permanentes das Forças Armadas em 62.416,01 € (sessenta e dois mil quatrocentos e dezasseis euros e um cêntimo);

D. Subsidiariamente a A. e B., [que seja] anulado o acto de fixação de indemnização por abate aos quadros permanentes das Forças Armadas (…);

E. Cumulativamente a D., [que seja] o R. (…) condenado à emissão de acto administrativo que determine o não pagamento de qualquer indemnização pelo abate do A. aos quadros permanentes das Forças Armadas».

Por despacho saneador de 15.12.2024 (certamente por lapso designado como despacho saneador/sentença) o tribunal a quo absolveu a Entidade Demandada da instância, na medida em que julgou procedente a exceção da intempestividade da prática do ato processual.

Inconformado, o Autor interpôs recurso daquela decisão, terminando as suas alegações com as seguintes conclusões, que se transcrevem:

1.ª A sentença recorrida enferma de erro de direito, porquanto o Mm.º Juiz de Direito do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa procedeu a uma incorreta interpretação dos artigos 58.º, n.º 1, al. b) e 69.º, n.ºs 1 e 2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (“CPTA”), devendo, por essa razão, ser considerada proposta tempestivamente a ação intentada pelo Recorrente.

2.ª A ação administrativa intentada junto do Tribunal a quo teve a sua causa inicial numa reação a uma omissão ilegal da Administração em apreciar o recurso hierárquico intentado em 24 de julho de 2017, pelo que deve considerar-se aplicável o disposto no n.º 1 do artigo 69.º do CPTA, que confere, ao particular, o prazo de um ano para reagir contra qualquer omissão por parte da Administração, dispondo: “Em situações de inércia da Administração, o direito de ação caduca no prazo de um ano contado desde o termo do prazo legal estabelecido para a emissão do ato ilegalmente omitido”

3.ª Tendo sobrevindo um ato expresso de indeferimento pelo superior hierárquico em 21 de novembro de 2017, entendeu o Recorrente que o prazo de propositura da ação passou a ser de três meses após a prática desse ato, uma vez que com a prática de um ato administrativo de indeferimento expresso da sua pretensão deixou de existir uma omissão administrativa.

4.ª A Administração, por sua vez, em sede de procedimento administrativo, apenas respondeu a esta pretensão dois meses após o decurso do prazo legal para o fazer.

5.ª Não custa reconhecer que, assim que tenha decorrido o prazo de apreciação do recurso hierárquico, se inicia o prazo de propositura da ação, mas, não existindo resposta a uma impugnação administrativa necessária, trata-se do início do prazo de reação a um silêncio da Administração. Não existe um ato expresso, nem sequer um ato tácito de indeferimento.

6.ª Ora, considerar que, decorrido o prazo legal para apreciação do recurso hierárquico, se inicia o prazo para o particular impugnar um ato, seja o ato proferido pelo subalterno, seja um ato tácito de indeferimento do recurso equivale a beneficiar a Administração incumpridora dos seus deveres legais. Implica um ónus para o particular de presumir indeferido o recurso, tendo que reagir contra um não ato da Administração, como se um verdadeiro indeferimento tácito existisse. No entanto, é hoje pacífico na doutrina e na jurisprudência que esta última figura deixou de existir com a entrada em vigor do novo CPTA em 2004 ou, pelo menos, com a entrada em vigor do CPA de 2015.

7.ª Com efeito, o Tribunal a quo parte do equívoco de que se formou um indeferimento tácito decorrente da inércia da Administração em decidir o recurso, iniciando-se logo o prazo de três meses para impugnar esse ato, mas essa posição está em contradição com a jurisprudência do Tribunal Central Administrativo Sul (cfr. Acórdãos de 9 de Outubro de 2014, proferido no Processo n.º 05707/09, de 9 de maio de 2024, proferido no Processo 8/08.8BESNT e de 6 de junho de 2024, prolatado no Processo n.º 513/10.6BEALM) e com a doutrina (cfr. Marcelo Rebelo de Sousa, André Salgado Matos, Direito Administrativo Geral, Tomo III, 2.ª edição, D. Quixote, Lisboa, 2009, p. 459; Mário Aroso de Almeida e Carlos Cadilha, Comentário ao Código de Procedimento nos Tribunais Administrativos, 5.ª ed., Almedina, Coimbra, 2021, pp. 438-439; Alexandre Sousa Pinheiro, Tiago Serrão, Marco Caldeira, José Duarte Coimbra, Questões Fundamentais para a Aplicação do CPA, Almedina, Coimbra, 2016, pp. 214-215).

8.ª O Tribunal a quo baseou-se, assim, numa figura (indeferimento tácito) cuja jurisprudência tem – unânime e expressamente – considerado extinta do ordenamento jurídico, pelo menos desde 2015.

9.ª Ademais, dispõe o n.º 4 do artigo 198.º do mesmo Código, que, em caso de decurso do prazo de decisão para apreciação do recurso hierárquico: o particular pode impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou fazer valer o seu direito ao cumprimento pelo órgão ad quem do dever de decidir.

10.ª Desde logo, o artigo 198.º, n.º 4, do CPA confere uma faculdade e não impõe um dever para o particular, mas mais importante do que isso admite expressamente que seja requerido o cumprimento do dever de decidir pelo órgão administrativo ad quem, o que significa que confere ao particular o direito a reagir contra uma omissão administrativa do superior hierárquico, inexistindo qualquer ato, expresso ou silente, contra o qual se deva reagir.

11.ª Ora, inexistindo um indeferimento tácito, tem de se considerar que o meio utilizado pelo Recorrente de reagir durante o prazo de um ano, à luz do artigo 69.º, n.º 2, do CPTA, era apropriado, não tendo qualquer cabimento obrigar a que se presumisse iniciado um prazo de três meses após o decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico.

12.ª Consequentemente, não admitir a presente ação com base no dever de reagir contra o ato expresso do subalterno ou contra o suposto indeferimento tácito da Administração não só recompensa a Administração numa atuação que é, essencialmente, ilegal, como ainda se traduz numa contradição com a nova versão do CPA e a jurisprudência (dos tribunais superiores) decorrente desta alteração legislativa.

13.ª Por conseguinte, o regime legal aplicável é o do artigo 69.º, n.º 1, do CPTA, dado o período de silêncio da Administração, pelo que a ação foi proposta tempestivamente.

14.ª Em síntese, quando a lei, no artigo 59.º, n.º 2 do CPTA refere “indeferimento”, uma vez que esta figura desapareceu do ordenamento jurídico em 2004, só poderá estar a referir-se ao indeferimento expresso e não tácito. E mesmo que se admita que foi só em 2015 que esta figura desapareceu completamente (como tem sido o entendimento do douto Tribunal Central Administrativo Sul), quando a lei refere “indeferimento” só pode este indeferimento ser expresso. Resulta, assim, que quando a Administração não reage – como sucedeu, numa primeira fase, no presente caso –, se aplica o regime do artigo 69.º, n.º 1 do CPTA.

15.ª Sustentar a aplicação do artigo 58.º do CPTA, com o consequente encurtamento do prazo para 3 meses logo após o decurso do prazo para apreciação do recurso hierárquico necessário, é seguir um raciocínio que conduz a uma intervenção restritiva inconstitucional por violação do princípio da tutela jurisdicional efetiva e do direito fundamental de acesso à justiça, presente nos artigos 20.º e 268.º, n.º 4, da Constituição da República Portuguesa (“CRP”), através da qual uma conduta faltosa da Administração é recompensada com o encurtamento do prazo de que os particulares usufruem para fazer valer dos seus direitos.

16.ª Acresce que não só a decisão seria inconstitucional, mas violaria, simultaneamente os acordos internacionais aos quais Portugal se vinculou, nomeadamente o artigo 13.º da Convenção Europeia dos Direitos do Homem (“Convenção”), através da Lei n.º 65/78, de 13 de outubro.

17.ª Por outro lado, estariam ainda a ser violadas as disposições europeias de Direitos Fundamentais, nomeadamente os artigos 47.º da Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia e o artigo 19.º do Tratado da União Europeia, na medida em que, no Acórdão “Associação Sindical dos Juízes Portugueses”, Processo C-64/16, decidiu o Tribunal de Justiça, que, por força dos Tratados, o exercício da função jurisdicional pelos tribunais nacionais exige a proteção da tutela jurisdicional efetiva.

18.ª Caso assim não se entenda, o que se equaciona por mero dever de ofício, mesmo que se admitisse o âmbito de aplicação, neste caso, do artigo 58.º do CPTA, estar-se-ia perante uma situação da alínea b) do n.º 3, que dispõe: “No prazo de três meses, contado da data da cessação do erro, quando se demonstre, com respeito pelo contraditório, que, no caso concreto, a tempestiva apresentação da petição não era exigível a um cidadão normalmente diligente, em virtude de a conduta da Administração ter induzido o interessado em erro.

19.ª Assim, considerando toda a informação contraditória por parte da Entidade Demanda, além do período de dúvida e incerteza existentes até o dia 21 de novembro de 2017, data em que é fornecida uma resposta esclarecedora, conclui-se que o prazo para interpor a ação no caso sub judice findaria no dia 21 de fevereiro de 2018, pelo que a ação deve ser considerada tempestiva.

Termos em que:

Deve o presente recurso ser julgado provado e procedente, sendo, em consequência, revogada a sentença judicial do Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa de 15 de novembro de 2024, e admitida a ação administrativa proposta pelo Recorrente com as demais consequências legais.

SÓ ASSIM SE DECIDINDO, SERÁ FEITA JUSTIÇA E CUMPRIDO O DIREITO!»

A Marinha Portuguesa apresentou contra-alegações, cujas conclusões igualmente se transcrevem:

A. Por intermédio de saneador-sentença, o Venerando Tribunal a quo extinguiu a instância por julgar verificada a exceção dilatória de intempestividade da ação administrativa, uma vez ultrapassado o prazo legal de três meses para impugnação judicial do despacho do COM DP de 09.06.2017, que deferiu o pedido de abate aos QP do Recorrente, mediante o pagamento de uma indemnização de 133.509,75 €.

B. Atento o modo como o Recorrente configurou a ação e a factualidade dada como assente, facilmente se alcança a validade do decidido pelo douto Tribunal a quo;

C. Desde logo, examinadas as alegações recursivas, não corresponde à verdade que a ação judicial foi instaurada como reação a uma omissão ilegal do dever de decidir pela Entidade Recorrida, pois, o Recorrente identificou na sua P.I. como ato impugnado o despacho do COM DP de 09.06.2017, pedindo a sua anulação e a prolação de um novo ato que expurgue a indemnização que lhe foi fixada.

D. Afigurando-se inviável, por força do disposto no n.º 2 do artigo 38.º do CPTA, que o Recorrente alegue estar em causa um tipo de ação de natureza não impugnável, com vista a tornear a inimpugnabilidade de um ato por decurso do tempo.

E. A factualidade trazida à liça demonstra, porém, que não se verificou qualquer omissão ilegal do dever de decidir, porquanto, o ALM CEMA não deixou de decidir o recurso hierárquico do Recorrente, tendo-o feito após o decurso do prazo legal para o efeito, mas bem antes da interposição da presente ação judicial.

F. Pese embora o ato impugnado tenha sido praticado ao abrigo de uma subdelegação de competências, decidiu o douto aresto recorrido convolar o recurso facultativo em necessário, por ter considerado que o Recorrente não foi regularmente notificado, o que se supriu com a interposição do recurso hierárquico em 25.07.2017.

G. Ainda que se discorde desse segmento do trecho decisório, na medida em que a natureza do recurso não depende da eficácia do ato, tal não interfere com o regime legal de contagem de prazos de impugnação contenciosa.

H. É que, culminando em 28.09.2017 o prazo legal de decisão do recurso, os n.ºs 1 e 4 do artigo 59.º do CPTA estabelecem que começa a correr no dia seguinte o prazo de impugnação contenciosa do ato, no caso, o despacho do COM DP que fixou a indemnização, o qual veio a terminar 3 (três) meses depois, i.e., no dia 27.12.2017, fruto da aplicação do disposto na alínea b) do n.º 1 do artigo 58.º do CPTA.

I. Porém, o Recorrente só interpôs a ação judicial em 20.02.2018, excedendo assim, por larga margem, o prazo legal previsto para o efeito.

J. E nem que se diga que só ficou na posse de todos os fundamentos de facto e de direito aquando da decisão do recurso, pois, na notificação pessoal de 12.06.2017, foi-lhe entregue cópia da Informação n.º 385/RSE/SE, da Direção de Pessoal, a qual contém o iter cognoscitivo e valorativo percorrido pelo COM DP para efeitos da prolação do seu ato de 09.06.2017, mormente, do porquê de ter fixado a indemnização pelo seu abate aos QP no montante de 133.509,75 €.

K. Ademais, através da presente ação, o Recorrente demonstrou estar perfeitamente habilitado a contestar tais fundamentos, pugnando pela inaplicabilidade da Portaria do MDN n.º 188/2016, de 09.06. no que respeita à fórmula de cálculo da indemnização, e à computação do internato médico em regime de on-job training.

L. O facto do Recorrente ter sido abatido aos QP na data que solicitou (21.06.2017), é prova inequívoca de que o juízo de impugnabilidade recai sobre o despacho do COM DP de 09.06.2017, o qual não ficou suspenso na sua execução, a aguardar a decisão do seu recurso hierárquico, a qual só veio a ocorrer em 27.11.2017.

M. Este ato do ALM CEMA de 27.11.2017 que decidiu o recurso, por se encontrar destituído de efeito jurídico externo, assume a natureza de ato meramente confirmativo de decisão anterior, até porque se limitou a reproduzir, no essencial, os fundamentos expendidos pelo órgão recorrido.

N. Deste modo, emergindo que o ato a impugnar sempre seria o despacho do COM DP de 09.06.2017, já consolidado na ordem jurídica, o Venerando Tribunal a quo julgou assim procedente a exceção dilatória de intempestividade de ato processual, nos termos da alínea i) do n.º 4 e n.º 2 do artigo 89.º do CPTA.

O. Face ao que, afigurando-se nítido que o douto aresto recorrido interpretou corretamente a lei processual vigente, o decidido, por revestir de total legalidade, deve ser confirmado por esse Venerandíssimo Tribunal ad quem.

Termos em que, pelo douto suprimento que se invoca, se requer seja negado provimento ao recurso e, em consequência, seja mantida a mui douta Sentença recorrida, com o que Vossas Excelências praticarão a costumada e sempre brilhante

Justiça.»

Notificado nos termos e para os efeitos do disposto no artigo 146.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos, o Ministério Público emitiu parecer no sentido da improcedência do recurso.

Com dispensa de vistos, mas com envio prévio do projeto de acórdão aos Juízes Desembargadores adjuntos, vem o processo à conferência para julgamento.

II

Sabendo-se que o objeto do recurso é delimitado pelas conclusões do apelante, a questão que se encontra submetida à apreciação deste tribunal de apelação consiste em determinar se existe erro de julgamento por se ter considerado verificada a exceção da intempestividade da prática do ato processual.

III

A matéria de facto constante da decisão recorrida é a seguinte:

1. Em 23 de novembro de 2016, foi proferido o Despacho de subdelegação de competências n.°14632/2016, publicado em DRE 2.a série n.° 232, de 5 de dezembro de 2016, relativo às competências do anterior Diretor de Pessoal, que ocupou o cargo durante parte do procedimento de abate aos QP do Autor;

2. Em 9 de junho de 2017, o Comodoro Diretor de Pessoal, por subdelegação do Superintendente do Pessoal despachou: «1. Defiro, no pressuposto de que o requerente indemnizará o Estado do valor calculado em função do tempo de serviço prestado e da formação obtida, no valor de cento e trinta e três mil e quinhentos euros e setenta e cinco cêntimos (€133.509,75). 2. Notifique-se o militar.»;

3. Em 12 de junho de 2017, o Autor foi notificado pessoalmente do despacho do Diretor de Pessoal da Marinha, no qual foi fixado o valor de indemnização por abate aos quadros permanentes em 133.509,75 €, sendo concedido prazo para pronúncia, apesar do valor apresentado por escrito no ofício de notificação referir o montante de "sessenta e dois mil quatrocentos e dezasseis euros e um cêntimo";

4. Em 21 de junho de 2017, o Autor apresentou a sua pronúncia, aceitando o valor indemnizatório estipulado por extenso na notificação;

5. Em 22 de junho de 2017, o ato administrativo de abate aos quadros foi publicado na Ordem de Pessoal n.° 117, com efeitos a 21 de junho de 2017, fixando a indemnização em 133.509,75 €;

6. Em 29 de junho de 2017, o ato administrativo de abate aos quadros foi publicado na Ordem n.°26, do Centro de Medicina Naval, com efeitos a 21 de junho de 2017;

7. Em 4 de julho de 2017, foi proferido o Despacho n.°7001/2017, e publicado em DRE 2ª série, n.° 155, de 11.08.2017, em que o Superintendente do Pessoal subdelega no Diretor de Pessoal, através da alínea c) subalínea xv) o poder de: «Conceder abate aos QP e ao QPMM, a militares e militarizados, respetivamente, após terem cumprido o tempo mínimo de serviço efetivo estabelecido pelo EMFAR, com faculdade de subdelegar.»;

8. Em 4 de julho de 2017, o Autor foi notificado do ofício n.° 481/SPV para realizar o pagamento de 133.509,75 €;

9. Em 25 de julho de 2017, o Autor apresentou recurso hierárquico do valor da indemnização decorrente do pedido de abate aos quadros permanentes, no valor de 133.509,75 €, tendo requerido uma indemnização a pagar no montante de 62.416,01€;

10. Em 21 de novembro de 2017, o Autor foi notificado do indeferimento do recurso hierárquico por e-mail dirigido ao seu mandatário;

11. A presente ação deu entrada neste Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa, em 20 de fevereiro de 2018.»

IV

1. O presente recurso tem por objeto o despacho saneador de 15.11.2024, mediante o qual o tribunal a quo, julgando procedente a exceção dilatória da intempestividade da prática do ato processual, absolveu a Entidade Demandada, ora Recorrida, da instância.

2. O juízo assim efetuado decorreu do facto de o tribunal a quo ter considerado que, tendo sido interposto recurso hierárquico necessário, o prazo para a impugnação judicial começou a correr com o decurso do prazo legal para a decisão do recurso hierárquico. Ou seja, o tribunal a quo considerou, e bem, que, nos casos em que a decisão do recurso hierárquico necessário consubstancie um ato confirmativo, o ato impugnável é o ato primário (o do subalterno). No entanto, e com esse pressuposto, entendeu que o prazo para a impugnação contenciosa desse ato – o do subalterno – se inicia com a notificação da decisão do recurso hierárquico ou com o decurso do prazo legal para a tomada dessa decisão, consoante o que ocorra em primeiro lugar. O que não se mostra correto.

3. Antes, porém, de se proceder à apreciação da questão central em discussão, impõe-se formular três observações preliminares.

4. Primo: afirma o tribunal a quo que «mesmo que o superior não responda ou recuse explicitamente, o prazo para agir judicialmente não para de correr». Ora, estando em causa um recurso hierárquico necessário, inexiste qualquer prazo em curso para a impugnação contenciosa do ato do subalterno. E isto pela razão elementar de que esse ato não é impugnável contenciosamente, na sequência imediata da sua prolação, pois nesse momento ainda não está preenchido um pressuposto processual da respetiva ação administrativa: a utilização prévia do recurso hierárquico (lembre-se que, e de acordo com o disposto no artigo 185.º/1 do Código do Procedimento Administrativo, os recursos administrativos são necessários quando dependa «da sua prévia utilização a possibilidade de acesso aos meios contenciosos de impugnação ou condenação à prática de ato devido»).

5. Secundo: refere ainda o tribunal a quo que «essa omissão [da decisão do recurso hierárquico] ou decisão não impede que o ato administrativo que causou o problema continue a produzir efeitos». Também não será assim. Com efeito, o ato do subalterno deixou de produzir efeitos com a interposição do recurso hierárquico. É o que resulta expressamente do disposto no artigo 189.º/1 do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual «[a]s impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos».

6. Tertio: por fim, refere ainda o tribunal a quo que «se, posteriormente, a decisão tardia, como foi o caso dos presentes autos, simplesmente se limitar a confirmar o ato do subalterno, o prazo de 3 meses para impugnar o ato inicial começou a contar no dia seguinte ao fim do prazo legal para decisão (artigo 59.º, n.º 2, do CPTA), pelo que, a decisão tardia não renova o prazo». Ora, no invocado artigo 59.º/2 lê-se que «[o] prazo para a impugnação pelos destinatários a quem o ato administrativo deva ser notificado só corre a partir da data da notificação ao interessado ou ao seu mandatário, quando este tenha sido como tal constituído no procedimento, ou da data da notificação efetuada em último lugar caso ambos tenham sido notificados, ainda que o ato tenha sido objeto de publicação, mesmo que obrigatória». Do teor literal desta norma resulta manifesto que nela não se encontra qualquer suporte legal para a conclusão alcançada no despacho saneador recorrido, pois em momento algum o legislador faz referência ao termo do prazo legal para a decisão do recurso hierárquico.

7. Eventualmente o tribunal a quo terá pretendido aludir ao n.º 4 do invocado artigo 59.º. Aí sim, encontramos a referência aos efeitos da inércia. É o seguinte o texto normativo: «A utilização de meios de impugnação administrativa suspende o prazo de impugnação contenciosa do ato administrativo, que só retoma o seu curso com a notificação da decisão proferida sobre a impugnação administrativa ou com o decurso do respetivo prazo legal, consoante o que ocorra em primeiro lugar».

8. Sucede, porém, que, mesmo que fosse essa a norma convocada, o erro subsistiria, na medida em que o artigo 59.º/4 tem o seu âmbito de aplicação circunscrito às impugnações administrativas facultativas. Tal é assim porque, ao prever a suspensão de um prazo de impugnação contenciosa, pressupõe necessariamente a existência de um prazo já em curso para esse efeito. Ora, como já se demonstrou, se o ato do subalterno está sujeito a recurso hierárquico necessário, não poderá estar em curso qualquer prazo para a impugnação contenciosa daquele ato. Isto mesmo foi explicado, com total clareza, no acórdão de 18.12.2024 do Supremo Tribunal Administrativo, processo n.º 048/22.4BEMDL. E é exatamente este acórdão que nos ajuda a encontrar a solução nos presentes autos.

9. Feitas as antecedentes observações prévias, importa ter presente que, no caso dos autos, o ato do subalterno corresponde ao ato de 9.6.2017 do Diretor de Pessoal da Marinha, sujeito a recurso hierárquico necessário. Trata-se, de resto, de matéria que não se discute nos autos. Por esse motivo tal ato não era imediatamente impugnável contenciosamente. Esta via apenas poderia ser aberta após a utilização do recurso hierárquico legalmente imposto. Portanto, é seguro afirmar que, até esse momento, não estava em curso o prazo para a impugnação contenciosa do ato do Diretor de Pessoal da Marinha. Assim sendo, o que cumpre apurar é o seguinte: qual será o facto que determinará o início desse prazo?

10. Em abstrato, existirão dois factos que merecem ser ponderados, a saber:

· A notificação da decisão proferida sobre o próprio recurso hierárquico

· O decurso do prazo legal para a emissão dessa decisão

11. A segunda hipótese apenas poderá assumir algum relevo, como é evidente, caso ocorra antes da notificação referida na primeira. Comecemos, por isso, por ela, perguntando: se decorrer o prazo legal para a emissão da decisão sobre o recurso hierárquico necessário, sem que a mesma tenha sido tomada, inicia-se o prazo legal para a impugnação contenciosa do ato do subalterno?

12. A resposta terá de ser negativa. Desde logo – e este é elemento essencial - porque não existe qualquer norma legal que fixe naquele momento omissivo o termo inicial do prazo em causa, tanto mais que, e como já se viu, o regime do artigo 59.º/4 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos nada tem a ver com as impugnações administrativas necessárias. Por outro lado, sabemos – até porque já anteriormente foi referido – que o artigo 189.º/1 do Código do Procedimento Administrativo estabelece que «[a]s impugnações administrativas necessárias de atos administrativos suspendem os respetivos efeitos». Ora, se em regra «[o]s atos administrativos só podem ser impugnados a partir do momento em que produzam efeitos» (artigo 54.º/1 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos), normal será que não se retire nenhum efeito do decurso do prazo de decisão do recurso hierárquico necessário pois nesse momento mantêm-se suspensos os efeitos do ato do subalterno. E essa suspensão apenas cessará com a decisão do recurso hierárquico necessário.

13. É precisamente nesta lógica que se inscreve a solução consagrada no artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo, nos termos do qual – e na parte que nos interessa - o decurso do prazo para a decisão sobre o recurso hierárquico, sem que a mesma tenha sido proferida, confere ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno. Note-se: dá ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno.

14. Portanto, é o nascimento dessa possibilidade que prova a inexistência de um ónus de impugnação contenciosa, que com ela seria inconciliável, pela contraditoriedade envolvida (não haverá ónus onde se preveja uma mera faculdade).

15. Opor-se-á o facto de a faculdade ali prevista se reportar igualmente ao caso do indeferimento do recurso hierárquico necessário, relativamente ao qual não se poderá efetuar o raciocínio correspondente. É verdade. Mas julga-se que a faculdade prevista no artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo tem, na letra do preceito, um âmbito que terá de ser reduzido. É a seguinte a redação do referido n.º 4:

· O indeferimento do recurso hierárquico necessário ou o decurso dos prazos referidos nos n.ºs 1 e 2, sem que haja sido tomada uma decisão, conferem ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno ou de fazer valer o seu direito ao cumprimento, por aquele órgão, do dever de decisão.

16. Temos, portanto, que em face da letra da lei a possibilidade de impugnação contenciosa do ato do subalterno que é conferida ao interessado decorre de dois possíveis factos:

a) Do indeferimento do recurso hierárquico necessário; ou

b) Do decurso do prazo para a decisão sobre o recurso hierárquico necessário, sem que a mesma haja sido tomada.

17. Vejamos a primeira situação. Com o indeferimento do recurso hierárquico necessário o ato do subalterno retoma a plenitude dos seus efeitos, que haviam sido suspensos por força do disposto no artigo 189.º/1 do Código do Procedimento Administrativo. Portanto, com a notificação da decisão de indeferimento do recurso hierárquico necessário nasce um ónus de impugnação do ato do subalterno (artigo 59.º/2 do Código de Processo nos Tribunais Administrativos) e não a faculdade referida no artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo (não esquecendo que a impugnação contenciosa terá por objeto o ato do subalterno apenas nos casos em que o ato que decide o recurso hierárquico necessário seja confirmativo).

18. De qualquer modo, e para o caso dos autos, o que verdadeiramente importa é a definição dos efeitos do decurso do prazo para a decisão sobre o recurso hierárquico, sem que a mesma tenha sido proferida. E como vimos essa omissão confere ao interessado a possibilidade de impugnar contenciosamente o ato do órgão subalterno.

19. O que significa que, no caso concreto, não se mostra correta a conclusão do tribunal a quo, nos termos da qual «uma vez que o prazo [para a decisão sobre o recurso hierárquico necessário] terminou em 28 de setembro 2017, o prazo de o prazo de impugnação começou a correr no dia seguinte (29 e setembro de 2017) começou a correr no dia seguinte (29 e setembro de 2017)». Em 29.9.2017 ocorreu, é certo, uma modificação na ordem jurídica, mas apenas a que decorreu do artigo 198.º/4 do Código do Procedimento Administrativo, ou seja, o Recorrente passou a dispor da possibilidade de impugnar o ato de 9.6.2017 do Diretor de Pessoal da Marinha, não obstante o mesmo mantivesse suspensos os seus efeitos, por força do disposto no artigo 189.º/1 do Código do Procedimento Administrativo.

20. Excluída que foi – para o efeito em causa - a relevância do decurso do prazo para a decisão sobre o recurso hierárquico necessário, resta-nos a notificação dessa decisão. E essa sim, irá marcar o termo inicial do prazo de impugnação contenciosa do ato do subalterno (recorde-se que se discorre sempre no pressuposto estabilizado nos autos, ou seja, o da natureza confirmativa do ato do superior hierárquico). Como se afirmou no invocado acórdão de 18.12.2024 do Supremo Tribunal Administrativo: «no caso de impugnação administrativa necessária o prazo de caducidade do direito de acção só começa a contar a partir do momento da notificação daquela decisão ao impugnante administrativo (artigo 59.º, n.º 2 do CPTA), sendo também esse o momento a partir do qual o acto se torna eficaz e pode legitimamente ser executado» (o acórdão reafirmou o entendimento que já havia sido perfilhado no acórdão do mesmo tribunal de 4.5.2023, processo n.º 0110/22.3BALSB).

21. No caso concreto temos que o ato de indeferimento do recurso hierárquico foi notificado em 21.11.2017 e a ação foi intentada em 20.2.2018. Tal significa que foi respeitado o prazo de três meses legalmente imposto, quer para a impugnação de atos administrativos anuláveis, quer para a ação de condenação à prática de ato devido nos casos de indeferimento (artigos 58.º/1/b) e 69.º/2, ambos do Código de Processo nos Tribunais Administrativos).

V

Em face do exposto, acordam os Juízes da Subsecção Social do Tribunal Central Administrativo Sul em conceder provimento ao recurso, revogar o despacho saneador recorrido e determinar que os autos voltem ao Tribunal Administrativo de Círculo de Lisboa para aí prosseguirem os seus termos.

Custas pela Recorrida (artigo 527.º/1 e 2 do Código de Processo Civil).

Lisboa, 5 de fevereiro de 2026.

Luís Borges Freitas (relator)

Ilda Côco

Rui Fernando Belfo Pereira