01895/13 - Supremo Tribunal Administrativo

Não é de admitir o recurso de revista excepcional para apreciar questão que não apresenta complexidade jurídica superior ao comum, e que se mostra ligada às circunstâncias concretas do caso, sem previsível possibilidade de expansão da controvérsia para outras situações.

Formação de Apreciação Preliminar

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Administrativo do Supremo Tribunal Administrativo

I- Relatório

O MUNICÍPIO DA AMADORA recorre, nos termos do art. 150º do CPTA, do acórdão do TCA Sul datado de 12-09-2013, que, em sede da acção administrativa sob a forma comum para pagamento de quantia certa, proposta por A………………., decidiu negar provimento aos recursos jurisdicionais por si interpostos, do despacho interlocutório que julgou improcedente a reclamação apresentada pela entidade demandada, manteve o despacho que rejeitou a contestação apresentada pela entidade demandada com fundamento na sua extemporaneidade e ainda da sentença do TAF de Sintra que condenou o R. Município a pagar ao A. a quantia de 227.613,75 euros e dos juris comerciais.

O Recorrente nada alegou sobre os requisitos de admissibilidade da revista, fixados nos termos do artº 150º do CPTA.

Sobre a questão de fundo, em síntese, alega da seguinte forma:

I. A questão que se pretende ver discutida prende-se com a inexistência de suporte contratual para a utilização dos contentores após o termo do contrato de empreitada;

II. O contrato de empreitada extinguiu-se com a conclusão da obra;

III. O equilíbrio financeiro consiste na manutenção das bases económicas inerentes à realização das prestações vigentes à data da celebração do contrato;

IV. No caso vertente a prorrogação do contrato não seria possível, pois a obra já se encontrava concluída. A manutenção dos contentores, que constituía um item do contrato de empreitada, exigiria a celebração de um novo contrato;

V. A utilização dos contentores depois de concluída a obra, não constitui trabalhos a mais e não é passível de ser contratualizada por meio de adicional ao contrato inicial;

VI. Não se podendo assim falar de uma alteração unilateral do contrato, não lhe sendo em consequência aplicável o regime previsto no artigo 180º do CPA.

VII. O douto acórdão recorrido ao decidir como decidiu viola entre outras disposições legais o artigo 180° do CPA, bem como o disposto nos artigos 1°, 2°, 5° e 26° e 27° do DL 59/99 de 2 de Março, impondo-se a sua revogação.

O Recorrido contra-alegou, em síntese:

A. O presente recurso deve improceder totalmente, porquanto, o douto Acórdão recorrido, não só fez um correctíssimo julgamento da matéria de facto, como não cometeu qualquer erro na interpretação e aplicação do Direito, quando os Venerandos Desembargadores do Tribunal “a quo” se pronunciaram pela necessidade de reposição do equilíbrio financeiro do contrato em face das alterações introduzidas unilateralmente pelo dono da obra através da permanência dos contentores em funções nas instalações provisórias do pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica.

B. Não tem razão o recorrente quando alega que o contrato cujo incumprimento se invoca se extinguiu com a conclusão da obra, assim como não tem razão ao afirmar que o pedido formulado pelo autor não encontra suporte na causa de pedir, por, alegadamente, o contrato de empreitada se ter extinguido com a conclusão da obra.

C. A dívida em causa provém da utilização dos contentores após o A. ter solicitado, reiteradamente, à Câmara Municipal da Amadora, autorização para retirar os ditos contentores depois da conclusão da obra que executou na obra do pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica, obra que se iniciou em 18.12.2000 e terminou em Setembro de 2001, als. M), S) e Z), dos factos provados.

D. O recorrido logo em 22.8.2001 solicitou ao R. autorização para desactivar e retirar os aludidos contentores, “após a conclusão da obra da pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica”, als. R), U), V), X e Y), dos factos provados, sublinhado nosso.

E. Porém, apenas em 6.6.2003, o fiscal da obra informou o autor que “a partir de hoje, tal como se considera no passado, o empreiteiro já não terá qualquer responsabilidade nos encargos de manutenção dos referidos contentores”, al. DD, dos factos provados.

F. Nas conclusões que apresentou no Tribunal “a quo”, o recorrente alegou o cumprimento integral do contrato, sustentando que “o preço para as instalações provisórias respeitava ao período de ocupação até à conclusão da obra, conforme programa de trabalhos efectivamente cumprido”, concluindo, assim, nada dever ao autor.

G. Porém, como sabiamente refere o Tribunal “a quo”: “resulta inequivocamente do probatório que foram introduzidas alterações ao clausulado inicial da empreitada não só no número de contentores em causa, como no alargamento do período de tempo da respectiva permanência e responsabilidade a cargo do empreiteiro, decisão expressa do dono da obra, o ora Município Recorrente.”.

H. O recorrido alegou, e provou, que através do contrato adicional com data de 24.09.2001, o número de contentores foi aumentado, sendo o valor inicial de € 71.477,74, acrescido de € 26.071,05, als. L) e N), dos factos provados.

I. Estabelecendo o Tribunal “a quo” que, “dividindo o montante total do custo dos contentores no pré-escolar da Mina, de €:97.548,79 (=71.477,74 + €:26.07 1,05), pelos meses em que decorreu a obra — de 18.12.2000 a Setembro de 2001 — cifra-se o valor mensal de encargos em E: 10.838,75 (€:97.548,79:9).

J. Prosseguindo: “De seguida, multiplicando este valor de E: 10.838,75 pelo número de meses que os contentores estiveram na disponibilidade do Réu, além da execução da obra no pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica, ou seja, de 1.10.2001 a 4.6.200, portanto, 21 meses, obtém-se o valor do encargo da responsabilidade do Autor, de E: 227.613,75.

K. Quanto ao tempo de permanência dos contentores, o Tribunal “a ‘quo”, também reconheceu que “foram introduzidas alterações que destruíram o clausulado inicial de simultaneidade dos termos, isto é, do termo do aluguer dos contentores em simultaneidade com o termo do prazo de execução da obra, previsto globalmente para 10.12.2001, na medida em que a obra do pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica foi dada por concluída no final de Setembro/2001, com formalização do auto de recepção provisória em 08.03.2002 — alíneas G), S) e T) do probatório — mas o encargo do empreiteiro com a permanência e aluguer dos contentores para as instalações escolares do pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica continuou por determinação do dono da obra até 06.06.2003.”

L. Deste modo, nas suas alegações, o recorrente mais não faz do que distorcer os factos quando afirma que do dito contrato adicional “não resultou a prorrogação do prazo de execução da obra”.

M. Como assinala o douto Acórdão, a despeito das solicitações para a desactivação que o autor dirigiu ao recorrente em 22.08.2001, 12.09.2001 e 19.09.2001, als. R) e U), dos factos provados, “o alargamento do tempo de permanência activa dos contentores e consequentes encargos com o aluguer da responsabilidade do empreiteiro deriva de determinação expressa do dono da obra em 26.09.2001 e 27.09.2001 até se chegar à data de 06.06.2003 — alíneas V), X) e DD) do probatório — seguindo-se os subsequentes pedidos do empreiteiro de pagamento dos custos de aluguer derivados do prolongamento da permanência dos contentores para além da conclusão da obra em final de Setembro/2001, em 12.12.2001, 08.10.2002, 20.01.2003, 28.02.2003, 06.05.2003, 04.06.2003, 05.06.2003 e 27.02.2004 — alíneas Y), AA) EU) e EE) do probatório.”

N. Aliás, a sabedoria do douto Acórdão recorrido afirma-se mais uma vez quando refere: “Este prolongamento no tempo inicialmente contratualizado para o aluguer dos contentores por parte do Município ora Recorrente e dono da obra, tem apoio legal no regime geral da modificação objectiva do contrato por razões de interesse público subjacente ao contrato, concretizado na alteração das prestações contratuais ou do modo da respectiva prestação, ex vi art°s. 178° n°s 1 e 2 e 180º do CPA e que no domínio do RJEOP tem expressão em diversos normativos, nomeadamente de imposição de alterações no plano de trabalho pelo dono da obra, cf. art° 160° n° 1 DL 59/99 de 02.03.”.

O. De resto, o Acórdão é peremptório: “No caso concreto não suscita qualquer dúvidas que as modificações introduzidas pelo dono da obra no alargamento do tempo de permanência activa dos contentores do pré-escolar da Mina Cerrado da Bica desde a conclusão da obra no final de Setembro/2001 até 06.06.2003, se inserem no objecto do contrato de empreitada de ampliação e reabilitação dos edifícios escolares e instalações de pré-escolar, nomeadamente do pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica, adjudicado em 20.10.2000 e celebrado em 06.12.2000 — alíneas C), D e E), do probatório.”.

P. Donde resulta que a manutenção dos contentores após Setembro de 2001 não foi excessiva, desnecessária ou injustificada, porque resultou, inequivocamente, de facto imputável exclusivamente ao recorrente, o que justifica o pedido de indemnização formulado pelo recorrido, devido aos prejuízos que sofreu.

Q. Por outro lado, saliente-se que a responsabilidade pelos encargos com a manutenção dos contentores foi reconhecida pelo R., porque “na reunião de obra realizada em 6.3.2002, a representante do dono da obra [o Município da Amadora], Arquitecta B…………………, membro da CREPE — Comissão de Renovação e Equipamentos do Parque Escolar, “informou que irão ser pagos os retroactivos das instalações provisórias do Cerrado da Bica a partir de Outubro inclusive”, al. Z), dos factos provados.

R. Porém, mesmo depois de interpelado pelo autor para pagar a facturação relativa à manutenção dos contentores, o réu não provou ter procedido aquele pagamento, pelo que, de acordo como o douto Acórdão recorrido é “o Réu responsável pela falta de cumprimento ocorrida”.

S. Impondo-se, assim, no dizer do douto Acórdão, que seja reposto “o equilíbrio financeiro do contrato exigido em face das alterações unilateralmente introduzidas no contrato pelo dono da obra através da permanência dos contentores com funções de instalações provisórias no pré-escolar da Mina — Cerrado da Bica de 01.10.2001 a 06.06.2003 - isto é, para além do fim da obra”.

T. Só assim sendo respeitados os termos da “equação financeira de encargos e vantagens contratuais reciprocamente assumidas pelas partes, no tocante à solução gizada no contrato de empreitada a que se reportam os autos, de colocar os alunos da escola pública em contentores para terem as suas aulas, a título de instalações provisórias”, como salienta, ainda, o douto Acórdão recorrido.

U. Porque não pagou, apesar de interpelado para o fazer, o Réu constituiu-se em mora, nos termos do art° 805°, n° 1 do Código Civil, pelo que, de acordo com o art°. 804°, n° 1 do mesmo Código, está obrigado a reparar os danos causados e, porque se trata de obrigação pecuniária, são ainda devidos juros de mora, contados desde o dia da constituição em mora, nos termos do art° 806°, n° 1, do Código Civil.

V. O citado artigo do Código Civil, no entendimento do douto Acórdão, “veio consignar claramente a doutrina de que a indemnização pela mora do devedor nas obrigações pecuniárias consiste nos juros, não carecendo o credor de demonstrar que sofreu prejuízo com a mora, nem o nexo causal entre os danos indemnizáveis e o facto ilícito da mora.”

II Apreciação.

1- Os pressupostos do recurso de revista.

1. O art. 150º n° 1 do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, a título excepcional, recurso de revista para o Supremo Tribunal Administrativo “quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental” ou “quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito”.

A excepcionalidade deste recurso tem sido reiteradamente sublinhada pela jurisprudência do STA, referindo que só pode ser admitido nos estritos limites fixados naquele preceito.

A intervenção do STA é considerada justificada apenas em matérias de assinalável relevância e complexidade, sob pena de se desvirtuarem os fins tidos em vista pelo legislador.

A jurisprudência desta formação tem vindo a entender que a relevância jurídica fundamental, exigida pelo artigo 150º nº 1 do CPTA, se verifica tanto em face de questões de direito substantivo, como de direito processual, sendo essencial que a questão atinja o grau de relevância fundamental. Nos termos daquela jurisprudência, o preenchimento do conceito indeterminado verifica-se, designadamente, quando se esteja perante questão jurídica de elevada complexidade, seja porque a sua solução envolve a aplicação e concatenação de diversos regimes legais e institutos jurídicos, seja porque o seu tratamento tenha suscitado dúvidas sérias, ao nível da jurisprudência, ou ao nível da doutrina.

E, tem-se considerado que estamos perante assunto de relevância social fundamental quando a situação apresente contornos indiciadores de que a solução pode ser um paradigma ou orientação para se apreciarem outros casos, ou quando tenha repercussão de grande impacto na comunidade.

A admissão para uma melhor aplicação do direito tem tido lugar relativamente a matérias importantes tratadas pelas instâncias de forma pouco consistente ou contraditória, impondo-se a intervenção do órgão de cúpula da justiça administrativa como condição para dissipar dúvidas sobre o quadro legal que regula certa situação, vendo-se a clara necessidade de uma melhor aplicação do direito com o significado de boa administração da justiça em sentido amplo e objectivo, isto é, que o recurso não visa primariamente a correcção de erros judiciários.

2. Vejamos da aplicação destas premissas ao caso dos autos.

O Acórdão sob recurso, em síntese, decidiu:

“(…) Nos itens 1, 2 e 3 das conclusões a questão única trazida a recurso pelo Município ora Recorrente centra-se na alegação do cumprimento integral do contrato sustentada na asserção de que “o preço para as instalações provisórias respeitava ao período de ocupação até à conclusão da obra, conforme programa de trabalhos efectivamente cumprido” donde conclui que nada deve.

Todavia na economia do objecto do recurso, resulta inequivocamente do probatório que foram introduzidas alterações ao clausulado inicial da empreitada não só no número de contentores em causa, como no alargamento do período de tempo da respectiva permanência e responsabilidade a cargo do empreiteiro, por decisão expressa do dono da obra, o ora Município Recorrente.

(…)

Este prolongamento no tempo inicialmente contratualizado para o aluguer dos contentores por parte do Município ora Recorrente e dono da obra, tem apoio legal no regime geral da modificação objectiva do contrato por razões de interesse público subjacente ao contrato, concretizado na alteração das prestações contratuais ou do modo da respectiva execução, ex vi art°s. 178° nºs 1 e 2 a) e 180° a) CPA e que no domínio do RJEOP tem expressão em diversos normativos, nomeadamente de imposição de alterações no plano de trabalho pelo dono da obra, cfr. art° 160° n° 1 DL 59/99 de 02.03.

Conjugando os normativos citados temos que o poder de alteração do conteúdo do contrato sendo uma manifestação do poder discricionário de autoridade, está materialmente limitado nos termos gerais que disciplinam a actividade administrativa discricionária, com o objectivo de satisfazer o interesse público subjacente à obra e atendendo aos limites específicos determinados pelo objecto do contrato e do seu equilíbrio financeiro.

No caso concreto não suscita quaisquer dúvidas que as modificações introduzidas pelo dono da obra no alargamento do tempo de permanência activa dos contentores do pré-escolar da Mina - Cerrado da Bica desde a conclusão da obra no final de Setembro/2001 até 06.06.2003, se inserem no objecto do contrato de empreitada de ampliação e reabilitação dos edifícios escolares e instalações de pré-escolar, nomeadamente do pré-escolar da Mina - Cerrado da Bica, adjudicado em 20.10.2000 e celebrado em 06.12.2000 — alíneas C), D) e E) do probatório.

Deste modo no respeito pelos normativos citados e recorrendo à doutrina da especialidade, “(...) no exercício do poder de modificação unilateral deverá respeitar-se sempre o princípio do equilíbrio financeiro do contrato. Ou seja: se do seu exercício resultarem para o particular encargos financeiros que ele não suportaria se não tivesse contratado; surgirem prejuízos de outro modo inexistentes; ou se sacrificar o lucro legitimamente esperado (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, 10ª ed. Coimbra, 1990, reimp. p. 620) — a Administração, como preço que tem de pagar por derrogar o principio da estabilidade dos contratos, fica constituída na obrigação de compensar financeiramente o contraente privado, ou seja, por outras palavras, fica constituída no dever jurídico de assegurar ao particular que a relação obrigacional alterada sem o seu consentimento lhe continuará a proporcionar satisfações de intensidade idêntica (v. Sérvulo Correia, Contrato Administrativo, separata do Dicionário Jurídico da Administração Pública, III, p.33). (...) segundo o princípio do equilíbrio equitativo das prestações (cf. art° 237° do Código Civil) (...) qualquer contrato “assenta (...) numa determinada equação financeira (os encargos assumidos por um dos contraentes equivalem às vantagens prometidas pelo outro), e as relações contratuais têm de desenvolver-se na base de um equilíbrio estabelecido no acto de estipulação”. Por isso, uma vez estabelecida a “comutação de interesses” com a celebração do contrato, “se o interesse público exigir a imposição de encargos superiores aos que o particular se dispusera a assumir, há que proceder à revisão da cláusula de remuneração ou que pagar a justa indemnização” (Marcello Caetano, Manual de Direito Administrativo, I, p. 613 e 621). (…)”

(…)

Pelas razões de direito supra cabe concluir que o cálculo da reposição do equilíbrio financeiro do contrato exigido em face das alterações unilateralmente introduzidas no contrato pelo dono da obra através da permanência dos contentores com funções de instalações provisórias no pré-escolar da Mina - Cerrado da Bica de 01.10.2001 a 06.06.2003 - isto é, para além do fim da obra -, se mostra efectivado no respeito pela equação financeira de encargos e vantagens contratuais reciprocamente assumidas pelas partes, no tocante à solução gizada no contrato de empreitada a que se reportam os autos, de colocar os alunos da escola pública em contentores para terem as suas aulas, a título de instalações provisórias.”

Vejamos.

O Recorrente alega sinteticamente que se impõe a revogação do acórdão recorrido, uma vez que considera não existir suporte contratual para a utilização dos contentores após o termo do contrato de empreitada, que se verificou com a conclusão da obra, não se podendo portanto falar de uma alteração unilateral do contrato. Assim, entende, o acórdão recorrido viola, entre outras, as disposições legais do artigo 180° do CPA, bem como o disposto nos artigos 1°, 2°, 5° e 26° e 27° do DL 59/99 de 2 de Março.

A questão suscitada foi tratada pelas instâncias uniformemente e o Recorrente manifesta claramente a sua divergência em diferente entendimento daquilo que foi considerado assente em matéria de facto, que não é cognoscível em revista ‒ artigo 150.º, 4, do CPTA - e num circunstancialismo muito particular que não tem capacidade de expansão atento esse preciso quadro.

Em substância, o Recorrente pretende ver alterada neste recurso de revista a proposição fundamental do decidido nas instâncias que o considerou inequivocamente responsável, atento o probatório, pelas alterações introduzidas ao clausulado inicial da empreitada, não só no número de contentores em causa, como no alargamento do período de tempo da respectiva permanência e responsabilidade a cargo do empreiteiro, tudo por decisão expressa do dono da obra, o ora Município Recorrente, o que justifica a reposição do equilíbrio financeiro do contrato.

A decisão baseou-se, portanto, nos factos apurados no processo e na finalidade e contexto do contrato.

Acresce que toda a problemática jurídica se operou no âmbito de contrato celebrado ao abrigo do Decreto-Lei nº 59/99, de 2 de Março (regime jurídico de empreitadas de obras públicas – RJEOP), actualmente não vigente e cuja aplicação tende a desaparecer, pelo que é desprovida de capacidade de expansão.

Não se verifica, assim, estarmos perante problema de importância fundamental, nem perante a clara necessidade de revista para melhor aplicação do direito.

Conclui-se que, no caso dos autos, não se verificam os pressupostos específicos de admissão do recurso de revista, previstos no artigo 150º, nº 1, do CPTA.

III- Decisão.

Em conformidade com o exposto acordam, nos termos do art.º 150.º n.ºs 1 e 5 do CPTA, em não admitir a revista.

Custas pelo Recorrente.

Lisboa, 6 de Fevereiro de 2014. – Abel Atanásio (relator) – Vítor Gomes – Alberto Augusto Oliveira.