01586/14.8BELRA-A 0387/18 - Supremo Tribunal Administrativo

I- De um ponto de vista orgânico, o que distingue a administração estadual directa da indirecta é o facto de esta, ao contrário daquela, ser constituída por entidades públicas distintas do Estado, ou seja, com personalidade jurídica própria.

II- O Instituto dos Registos e do Notariado, que integra a administração indirecta do Estado e está sob a superintendência e tutela do Ministro da Justiça, é um instituto público nos termos do art.º 3.º, n.º 1, da Lei n.º 3/2004, de 15/1.

III- Sendo esse instituto uma pessoa colectiva pública, é ele, e não o Estado, quem tem legitimidade para ser demandado em acção para efectivação de responsabilidade civil extracontratual pela prática de actos ilícitos pelos seus funcionários.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. “A……………., S.A.”, com sede na Rua ……….., …., …., em Lisboa, inconformada com o acórdão do TCA Sul, que negou provimento ao recurso que interpusera da decisão do TAF de Leiria que, na acção administrativa comum para efectivação de responsabilidade civil extracontratual, absolveu da instância o R. Estado Português, dele recorreu para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1ª Os princípios da segurança e certeza jurídica, estruturantes da ordem jurídica num Estado de Direito Democrático determinam que a personalidade jurídica e a qualidade de pessoa colectiva derivem apenas da lei.

2ª Derivando a capacidade judiciária passiva da existência de personalidade jurídica, a lei exceptua, apenas, a extensão desta, a entidades como os Ministérios, no n.º 2 art.º 10.º do CPTA, sob a ratio legis de proteger, ainda, aqueles valores de certeza e segurança, quando se trata de impugnar actos administrativos da sua autoria.

3ª No caso dos autos, tratando-se de uma acção de responsabilidade por actos ilícitos de funcionários públicos, norma alguma estende a capacidade judiciária passiva, a entidades da administração do Estado sem personalidade jurídica.

4ª Ora, à data da instauração da acção, e actualmente, não existe norma legal que confira personalidade jurídica e/ou judiciária àquele “Instituto”. Como se lê na Lei-Quadro dos Institutos Públicos, a qualidade material e formal, para se criar e reconhecer um Instituto Público, exige que, “independentemente da sua designação, os serviços e fundos das entidades referidas no artigo 2.º [sejam] dotados de personalidade jurídica” (art.º 3º n.º 1 da Lei n.º 3/2004).

5ª Acresce que, nos termos daquela lei, apenas são realmente institutos públicos, as entidades administrativas que, na sua criação, tenham cumulativamente:” Necessidade de personalidade jurídica, e da consequente ausência de poder de direcção do Governo, para a prossecução das atribuições em causa” (art.º 10.º da Lei n.º 3/2004).

6ª Ora, face à Lei Orgânica do Ministério da Justiça — Decreto-Lei n.º 123/2011 — o dito Instituto “é dotado apenas de autonomia administrativa” (art.º 15.º n.º 3) — ou seja, não lhe foi atribuída a personalidade jurídica, nem sequer autonomia financeira, muito menos, autonomia patrimonial.

7ª Assim, e em coerência com esta inequívoca vontade do legislador, o Decreto-Lei n.º 148/2012, que define a missão e estrutura do dito Instituto, reitera que o mesmo é apenas, “dotado de autonomia administrativa” (art.º 1.º n.º 1).

8ª Também em igual coerência, a Portaria n.º 387/2012, que aprovou os Estatutos do Instituto em causa, não atribuiu ao seu Conselho Directivo poder de representação externa, judicial ou extrajudicial.

9ª De modo que, da vontade do Governo/Administração Pública, legislador exclusivo da sua própria orgânica — nos termos de art.º 198º nº 2 da Constituição — é clara, coerente e reiterada a decisão legislativa de que o Instituto não tenha personalidade jurídica, seja tutelado pelo Ministro da Justiça e tenha apenas autonomia administrativa.

10ª Pelo que, sendo esta acção de responsabilidade civil, extracontratual, por actos ilícitos, e não estando em causa a impugnação de actos administrativos do Instituto, então necessariamente, a parte passiva nos autos tem de ser o Estado, nos termos de art.º 10.º n.º 3 do CPTA.

11ª A decisão recorrida viola, pois, esta disposição, bem como as mencionadas supra conclusões 4ª a 9ª.”

O MP, em representação do Estado Português, contra-alegou, tendo concluído pela improcedência do recurso.

Pela formação a que alude o art° 150.°, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2. O TAF, no despacho saneador, absolveu da instância o R. Estado, com fundamento na sua ilegitimidade, por considerar que, sendo o Instituto dos Registos e do Notariado, I.P. (doravante IRN) uma pessoa colectiva, era a este que cabia a legitimidade passiva.

Tendo a A. interposto recurso para o TCA-Sul, o acórdão objecto da presente revista negou-lhe provimento, com a seguinte fundamentação:

Salvo o devido respeito não assiste razão à recorrente quando pretende que o Instituto dos Registos e Notariado é um “falso instituto”, decorre do referido a fls. 5 e 6 do despacho recorrido que assim não é.

Com efeito, decorre do art.° 1.º/1 e 2 do DL n.° 148/2012, de 12/7, que estabelece a missão e atribuições desse Instituto, que o mesmo está integrado na administração indirecta do Estado e é dotado de autonomia administrativa (n.º 1) e que prossegue atribuições do Ministério da Justiça, sob tutela e superintendência do respectivo ministro (n.º 2).

Ora, da simples circunstância de aquele Instituto ser dotado de autonomia administrativa, decorre que o mesmo tem efectivamente personalidade jurídica e que é um ente diferente/autónomo do Estado, que foi réu na presente acção, pelo que se mostra correcta a decisão recorrida, mostrando-se a argumentação jurídica da recorrente destituída de qualquer consistência jurídica (sobre a matéria em questão, veja-se, por exemplo, o decidido no Ac. do TCA Norte de 18/12/2015, no processo n.º 139/14.5BEPNF).

Contra este entendimento, a A. alega que o IRN, embora tenha autonomia administrativa, não é uma pessoa colectiva, por não existir norma legal que lhe confira personalidade jurídica, sendo certo também que os seus estatutos nem sequer atribuem ao Conselho Directivo poderes de representação externa, judiciais ou extrajudiciais, motivo por que, nos termos do art.° 10.º, n.º 3, do CPTA, parte passiva tinha de ser o Estado.

Vejamos se lhe assiste razão.

Para além do Estado, Regiões Autónomas e Autarquias Locais, são pessoas colectivas públicas as que como tal são qualificadas por lei.

Enquanto os institutos ou serviços não personalizados do Estado estão incorporados neste e incluídos na administração estadual directa, desempenhando as suas funções de raíz estadual com maior ou menor autonomia, na administração indirecta do Estado a prossecução dos fins ou atribuições deste é feita através de pessoas colectivas distintas dele que os exercem em nome próprio, embora com sujeição aos poderes de superintendência e tutela do Estado.

Como escreve Diogo Freitas do Amaral (in “Curso de Direito Administrativo”, 3.ª edição, 2012, págs. 349 e 350), “de um ponto de vista subjectivo ou orgânico, a administração estadual indirecta define-se como o conjunto das entidades públicas que desenvolvem, com personalidade jurídica própria e autonomia administrativa, ou administrativa e financeira, uma actividade administrativa destinada à realização de fins do Estado”.

Assim, de um ponto de vista orgânico, o que distingue a administração estadual directa — regulada pela Lei n.° 4/2004, de 15/1 — da indirecta, é o facto de esta, ao contrário daquela, ser constituída por entidades públicas distintas do Estado, ou seja com personalidade jurídica própria.

Os institutos públicos, regulados pela Lei n.° 3/2004, de 15/1 (Lei Quadro dos Institutos Públicos, doravante LQIP), pertencendo à administração estadual indirecta, são sempre dotados de personalidade jurídica e de autonomia administrativa, podendo também dispor de autonomia financeira (cf. art°s. 2.°, n.° 1, 3.º, n.° 1 e 4.°, n°s. 1, 2 e 3, da LQIP).

Nos institutos públicos estão incluídos os serviços personalizados do Estado que são serviços de carácter administrativo, ou departamentos do tipo direcções gerais, que podendo estar incorporados na pessoa colectiva Estado e, consequentemente, sob a sua administração directa, foram, para maior facilidade de gestão, destacados pela lei que os erigiu em pessoas colectivas públicas e, em consequência, integrou na administração estadual indirecta.

Se, como resulta do que ficou exposto, o que caracteriza a administração indirecta do Estado é que ela seja realizada, embora no interesse deste, por entes dotados de personalidade jurídica, em nome próprio e através de órgãos também próprios, é de concluir que quando a lei integra um determinado instituto na administração estadual indirecta está obviamente a atribuir-lhe personalidade jurídica.

Ora, é isso que sucede com o IRN.

Efectivamente, quer do art.º 1.º, da sua Lei Orgânica (aprovada pelo DL n.º 148/2012, de 12/7), quer dos artºs. 4.º e 5.º, da Lei Orgânica do Ministério da Justiça (aprovada pelo DL n.º 123/2011, de 29/12), resulta expressamente que esse instituto não integra a administração directa, mas a administração indirecta do Estado, estando sob a superintendência e tutela do Ministro da Justiça, como é próprio dos serviços públicos personalizados, e não sob a sua direcção, como é característico da relação hierárquica própria da administração estadual directa.

É, aliás, demonstrativo da intenção do legislador de o considerar instituto público nos termos do art.º 3.º, n.º 1, da LQIP, a circunstância de a sua Lei Orgânica ter sido aprovada ao abrigo daquele diploma e de os seus órgãos (Conselho Directivo e Conselho Consultivo) corresponderem aos previstos na LQIP para os institutos públicos que têm autonomia administrativa mas não financeira.

E, uma vez que o IRN está sujeito às disposições da LQIP, é-lhe aplicável o disposto nos n°s. 3 e 1, al. n), do art.° 21.°, quando estabelecem que compete ao Conselho Directivo “constituir mandatário do instituto, em juízo e fora dele”, cabendo ao presidente deste órgão representar o instituto “designadamente em juízo ou na prática de actos jurídicos”, motivo por que, ao contrário do que alega a recorrente, existe norma legal atributiva da competência para a representação judicial do instituto.

Nestes termos, ainda que se interprete a norma do art.º 3.º, n.º 1, da LQIP, no sentido que os institutos públicos, mesmo que assim designados, só o são verdadeiramente se existir uma norma que lhes atribua personalidade jurídica, não pode deixar de se concluir que o IRN, por estar legalmente integrado na administração estadual indirecta, é uma pessoa colectiva pública.

Improcede, pois, a presente revista, devendo ser confirmado o acórdão recorrido, embora com distinta fundamentação.

3. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 21 de Fevereiro de 2019. – José Francisco Fonseca da Paz (relator) – Maria do Céu Dias Rosa das Neves – António Bento São Pedro.