Quem foi o relator do acórdão 02090/17.8BELRS?

O relator foi João Sérgio Feio Antunes Ribeiro, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 02090/17.8BELRS?

O acórdão foi proferido em 09 de abril de 2025.

02090/17.8BELRS

Sumário

I - A TSAM não padece de inconstitucionalidade orgânica e material, por violação do princípio da legalidade tributária e do princípio da capacidade contributiva e, além disso, não viola o regime relativo aos Auxílios de Estado no âmbito do Direito da União Europeia, tal como decorre da Jurisprudência firmada deste Tribunal nos acórdãos: de 11.01.2023, processo 0430/20.1BEPRT; de 12.04.2023, processo n.º 0371/12.5BESNT; de 10.05.2023, processo nº 2479/19.8BEPRT e de 15.01.2025, processo n.º 01026/16.8BEPRT entre outros – todos da Secção de Contencioso Tributário. II - Foi levantada questão nova – traduzida na alegação de que, mesmo que se considere que a TSAM é uma contribuição financeira, continua a poder afirmar-se a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias – de que não se conheceu por estar fora do objeto da decisão recorrida e não ter sido apreciada por ela. III - Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Texto

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: 1. Relatório 1.1. A..., S.A., identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 24.09.2024, que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira do ato tributário de liquidação da «Taxa de Segurança Alimentar Mais» (TSAM), referente à primeira prestação do ano de 2017, no montante de € 169.679,10, constante da fatura n.º ...78, de 27.04.2017, da Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV) do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, em representação do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais. 1.2. A Recorrente conclui da seguinte forma as suas alegações de recurso: «(…) a) O presente processo tem por objeto o ato de liquidação da TSAM relativo à primeira prestação de 2017, cuja anulação a Recorrente requer, alegando inconstitucionalidade orgânica e material do tributo. b) Ao contrário do que resulta da Sentença recorrida, podemos atualmente concluir que a TSAM não pode ser qualificada dogmaticamente como uma contribuição financeira: os sujeitos passivos do tributo não são beneficiários nem causadores efetivos da atividade estadual a cujo financiamento o tributo se destina, pelo que, mesmo se da letra da lei se pudesse extrair em abstrato que aqueles sujeitos passivos são presumíveis causadores ou beneficiários da atividade em causa, sempre se tem de concluir, atualmente, que tal presunção se encontra ilidida. c) Considerando apenas a razão de ser da medida, tal como se encontra formalmente inscrita na lei – constituir receita de um Fundo dedicado ao financiamento de políticas de proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor, verificamos que o Estado já exige às empresas sujeitas à TSAM o cumprimento de todas as obrigações de cuidado que considera indispensáveis, obrigações essas que, no caso da Recorrente, são objeto de cumprimento integral e escrupuloso, por si custeado – e, para além disso, acrescentado de controlos que a Recorrente promove por sua iniciativa. Quer isto dizer que o risco de saúde pública que se pretende neutralizar já é perfeitamente controlado nos termos que o próprio Estado entende ser necessário exigir à Recorrente (e empresas congéneres). d) Uma vez que já exigia às empresas de distribuição tudo o que lhes era exigível, o Estado resolveu criar um tributo adicional (que até “mais” no nome) para, sobre a capa da participação daquelas no esforço público de garantia da qualidade e segurança alimentares, constituir um fundo de financiamento paralelo do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), financiamento esse que está legalmente proibido por outra via que não um outro tributo próprio – a taxa do SIRCA. e) Portanto, à luz do que hoje se sabe acerca da forma como a TSAM funciona – desde logo, aquilo que serve sobretudo para financiar –, temos de concluir que ela não foi criada para que os respetivos sujeitos passivos sejam dela efetivos beneficiários ou por serem efetivos causadores da atividade estadual financiada. f) Assim, a única conclusão possível é a de que a TSAM é um imposto (um imposto especial sobre o rendimento das empresas de grande distribuição, conforme defendido pelo Professor Casalta Nabais no seu Parecer junto aos autos): ela constitui o financiamento de uma atividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades públicas, assente mais na dimensão de solidariedade própria da figura dos impostos do que em qualquer vínculo de correspetividade específica, característico das taxas, ou presumida, típica das contribuições financeiras, os quais, como se disse, não são neste caso suficientemente discerníveis. Quanto à inconstitucionalidade orgânica e material da TSAM g) Sendo um imposto, dúvidas não restam de que, antes de mais, a TSAM é organicamente inconstitucional porque viola o princípio da legalidade tributária. De facto, em desrespeito pelo estipulado na alínea i) do artigo 165º da Constituição, o tributo não foi aprovado por lei parlamentar ou por decreto-lei autorizado (e, nessa medida, ao abrigo da primeira parte do referido n.º 3 do artigo 103º da Constituição, inexigível). h) Mais: no caso vertente a violação do princípio da legalidade revela-se até com um elevadíssimo grau de intensidade, na medida em que não só o tributo foi criado por decreto-lei não autorizado como uma boa parte dos seus elementos essenciais se encontra vertida apenas em portarias (quer a Portaria n.º 215/2012 quer a Portaria n.º 200/2013). i) Sem prescindir, ainda que assim não seja, ou seja, ainda que se considere que a TSAM não constitui um imposto, mas se enquadre, na verdade, na categoria de “contribuição financeira”, continua a poder-se afirmar a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias. j) Não se pode concordar com o tribunal recorrido quanto decide no sentido da não inconstitucionalidade orgânica da TSAM, justificando-se por remissão ao decidido no Acórdão n.º 539/2015 do TC, uma vez que neste processo, o TC não realizou uma análise detalhada e exigível pelo caso concreto quanto à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição. k) Pode-se ainda referir o Acórdão n.º 604/2023 do TC que apreciou o regime jurídico da TRSCE, e realizou uma análise minuciosa quanto à densificação dos aspetos essenciais do tributo e a sua densificação no diploma legal que cria o tributo e não apenas em Portarias. l) Assim, sendo o raciocínio seguido pelo TC no Acórdão n.º 601/2023 inteiramente transponível, e suas conclusões aplicáveis ao presente caso, com as devidas adaptações, a conclusão quanto à inconstitucionalidade orgânica da TSAM não poderia ser outra se não que os artigos 2.º da Portaria n.º 215/2012 e 1.º da Portaria n.º 200/2013, nas redações vigentes, ao inovar na definição da base de incidência objetiva da TSAM relativa à área dos estabelecimentos, violam a reserva de função legislativa, conforme estabelecido nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 266.º, n.º 2, da Constituição. m) A inconstitucionalidade da TSAM verifica-se também por via material, em face da violação do princípio da capacidade contributiva (concretização do princípio da Igualdade – artigo 13º da Constituição). n) Assim é, em primeiro lugar, porque a sua base de incidência subjetiva não atinge todos os contribuintes que com a receita da contribuição criada pelo Governo o Estado alegadamente se propõe beneficiar. o) Desde logo, se, de acordo com o Governo, interessa que todos os agentes económicos do sector alimentar contribuam para o financiamento da atividade de segurança alimentar, que a todos beneficia, e se a TSAM, em concreto, foi criada para incluir nesse esforço (todos) os operadores do subsector da distribuição, então não existe qualquer justificação para que dela estejam isentos os estabelecimentos com uma área inferior a 2000m2 ou pertencentes a microempresas desde que não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias, ou a um grupo, que disponham, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000m2. Não é legítimo tamanho afunilamento da base subjetiva: só é possível configurar uma participação equitativa neste concreto encargo público se todos os operadores da cadeia do sector alimentar – e não só os distribuidores retalhistas de grande dimensão – forem enquadrados nessa obrigação de participação. p) Por outro lado, para além da discriminação inexplicada entre os operadores da distribuição retalhista e os restantes, o regime da TSAM viola ainda o princípio da capacidade contributiva, na dimensão da escolha da base de incidência subjetiva, quando estatui que aquela se aplica apenas a algumas empresas de comércio alimentar a retalho: por exemplo, a natureza proporcional do tributo não implica que uma empresa com área de venda acumulada de 5500m2, um supermercado de média dimensão ou um pequeno talho não possam a ele estar também sujeitos. q) Assim sendo, para cabal cumprimento dos princípios da igualdade e da capacidade contributiva, exigir-se-ia que o imposto (ou a contribuição) em questão dispusesse de uma base tributável subjetiva bem mais ampla do que a que foi estatuída. r) No seu Parecer, o Professor Casalta Nabais é bastante claro quanto a este aspeto, criticando as discriminações presentes nas regras de incidência da TSAM, em termos tais que elas significam mesmo que o que o legislador quis foi, tão-só, a pura arrecadação de receita, tendo em conta a especial capacidade contributiva dos grandes operadores do sector da distribuição, e nunca, verdadeiramente, a criação de um tributo pensado exclusivamente como a contraprestação de um serviço público. s) Aliás, na senda dos recentes Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/05/2017 (processo n.º 914/16) e 17/05/2017 (processo n.º 01000/16) – acerca da taxa do SIRCA – também se deve concluir que, se a TSAM fosse uma verdadeira contribuição, então, não sendo as empresas de distribuição efetivas ou presumíveis beneficiárias do SIRCA (pelo menos de modo significativamente diferente do que o é a generalidade da comunidade), o tributo é materialmente inconstitucional. t) Por outro lado, na sua pretensão de capturar a capacidade contributiva dos sujeitos passivos a que dirigiu a TSAM, o Governo escolheu como base de incidência do tributo a capacidade instalada dos operadores em causa, isto é, a medida em que os estabelecimentos de cada um deles, em função das respetivas áreas, podem gerar vendas de bens alimentares. A intenção que prevaleceu foi, pois, a de criar um imposto sobre o rendimento, exigível consoante o lucro de cada um dos operadores do sector da distribuição abrangidos. u) Não se trata, contudo, de um imposto apurado através de uma aproximação direta ao lucro real das empresas, mas sim mediante uma aproximação indireta ou presumida: a área de venda é, na lógica do legislador, um dado suficiente para a aferição da suscetibilidade de gerar lucros. Trata-se de uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjeturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: é que o facto de uma empresa dispor de capacidade de gerar um rendimento não significa que o gere efetivamente, nem muito menos que gere um rendimento líquido (um lucro) – conforme é exigido que ocorra para se poder falar de uma tributação conforme ao princípio da capacidade contributiva. v) Do que vem dito resulta que a TSAM tem um efeito de sobreposição ao IRC que é inaceitável, até porque potencia também, em benefício do Estado, um efeito de “fraude” à tributação em sede do referido imposto: o Estado pode apurar uma coleta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efetivamente nessa forma. w) Finalmente, ao constituir um mecanismo de tributação de lucros (apurados de forma presuntiva), que funciona paralela e simultaneamente com o IRC, acaba por representar a consagração sistemática da dupla tributação jurídica: os sujeitos passivos da TSAM serão tributados duas vezes sobre o mesmo rendimento (os lucros), em IRC e neste novo imposto ou contribuição especial. Quanto à ilegalidade da TSAM por violação do regime da união europeia relativa aos auxílios de Estado x) A TSAM tem servido para financiamento do SIRCA, por via do Fundo ao qual se dirige a receita obtida pelo tributo, financiamento esse que viola o direito da União, nomeadamente as regras relativas aos auxílios de Estado, na aceção do n.º 1 do artigo 107º do TFUE. y) Com efeito, o financiamento do SIRCA através da TSAM constitui um verdadeiro auxílio de Estado uma vez que se encontram preenchidos todos os critérios cumulativos estabelecidos pelo artigo 107º do TFUE: a medida determina a concessão de uma vantagem económica e seletiva aos produtos pecuários, uma vez que os isenta de suportar custos inerentes à sua atividade económica; é imputável ao Estado Português e assegurada por recursos estatais provenientes das contribuições obrigatórios através das taxas que constituem receitas próprias do Fundo, em especial da TSAM (sendo que estas taxas, enquanto modo de financiamento do auxílio, constituem uma parte integrante da medida); e, por último, o auxílio afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros, na medida em que isenta os produtores pecuários portugueses de custos inerentes à sua atividade económica, o que tem um impacto na posição dos produtos portugueses num sector no qual se verifica um elevado nível de trocas intercomunitárias, sendo ainda suscetível de falsear a concorrência por determinar a obtenção de uma vantagem que não seria obtida em condições normais de mercado. z) Constituindo a medida um auxílio de Estado na aceção do n.º 1 do artigo 107º do TFUE, o Estado Português executou-a em violação da obrigação de notificação à Comissão decorrente do n.º 3 do artigo 108º do TFUE, o que determina a ilegalidade do auxílio, nos termos da alínea f) do artigo 1º do Regulamento (UE) 2015/1589. aa) De acordo com a jurisprudência reiterada do TJUE, o n.º 3 do artigo 108º produz efeito direto nas jurisdições dos Estados-Membros, pelo que pode ser invocado por particulares junto dos tribunais nacionais, que devem conhecer da existência bb) Os tribunais nacionais são ainda competentes para determinar diversas medidas, nomeadamente para impedir o pagamento de auxílio ilegal e impor o reembolso dos montantes cobrados ao abrigo das taxas que constituem receitas próprias do Fundo, em particular da TSAM. A ilicitude do auxílio contamina a validade da taxa sempre que esta faça parte integrante daquele, consistindo no modo do seu financiamento, como é indubitavelmente aqui o caso. cc) Com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, passou a existir uma afetação obrigatória de ambas as taxas, Taxa SIRCA e TSAM, ao financiamento do SIRCA. Isto é, com a criação do Fundo como instrumento intermédio para a arrecadação de receita para o financiamento de medidas específicas no quadro da proteção da segurança alimentar, o produto da Taxa SIRCA e da TSAM passaram a constituir receitas próprias do Fundo, as quais são direcionadas para as medidas por aquela financiadas, e de entre as quais o SIRCA detém um peso primordial. dd) Isto porque toda a ratio da criação do Fundo e da TSAM se prendeu com a necessidade de suprimento das insuficiências de financiamento do SIRCA pela sua taxa, através da qual nunca foi possível autofinanciar os custos com estes serviços, o que se torna manifesto ao se verificar que a TSAM constitui efetivamente a receita mais significativa do Fundo, representando a esmagadora maioria do montante das suas receitas próprias. ee) Assim sendo, é indubitável a existência de uma afetação obrigatória da TSAM à medida de auxílio, no sentido em que o montante do auxílio, decorrente do aumento dos custos com estes serviços, determina necessariamente o montante das receitas provenientes da TSAM que são utilizadas para o financiamento desta medida.» Termina pedindo que, sem prejuízo da obrigação deste Tribunal “suscitar uma pronúncia, por parte da jurisdição da União Europeia, acerca do tema da violação do regime dos auxílios de Estado, através do mecanismo do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia, (…) deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com todas as consequências legais, designadamente a anulação da Sentença recorrida.” 1.3. A AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA (AT), veio produzir contra-alegações, formulando as seguintes conclusões: «(…) A. As alegações de recurso a que ora se responde vêm interpostas da Douta Sentença proferida pelo Tribunal Tributário Lisboa, em 24.09.2024, que, julgou a presente impugnação improcedente; B. A TSAM reveste a natureza de contribuição financeira; C. O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição, nem os princípios da igualdade e da capacidade contributiva, não padecendo a TSAM das inconstitucionalidades orgânica e material; C. Sobre as questões em apreciação neste recurso, já este Tribunal Central Administrativo Sul se pronunciou em diversos arrestos, designadamente, Acórdãos de 11.04.2019, processo n.º 1131/14, de 17.10.2019, processo n.º 2573/14, de 06.02.2020, processo n.º 1039/14, de 11.02.2021, processo n.º 770/13, de 27.05.2021, processo n.º 1283/18, de 24.06.2021, processo n.º 1641/17, de 14.10.2021, processo n.º 3180/16.0BELRS, de 28/10/2021, processo n.º 552/16, de 27/01/2022, processo n.º 1193/14.7BELRS e de 10.02.2022, processo n.º 2154/18.0BELRS, nos quais se concluiu, na linha da jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional, que a TSAM é uma contribuição financeira, e que não se verifica a inconstitucionalidade orgânica e material das normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, nem do n.º 1, do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, não se vendo razões, face aos argumentos invocados, para divergir dessa estabilizada jurisprudência, assim se assegurando uma interpretação e aplicação uniformes do direito, como preconizado no n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil; D. Assim, adere-se à posição sufragada do acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 539/15, de 20 de outubro; E. Face ao exposto, improcedem as conclusões a) a w) das alegações de recurso; F. A TSAM não está consignada ao financiamento do SIRCA, esse financiamento é eventual e pode nem ocorrer ou ocorrer em maior ou menor medida; G. De acordo com a jurisprudência reiterada do TJUE, o n.º 3 do artigo 108.º produz efeito directo nas jurisdições dos Estados-membros, pelo que pode ser invocado por particulares junto dos tribunais nacionais a propósito de um caso concreto; H. Não estando a TSAM consignada ao financiamento do SIRCA, podendo financiar outras atribuições do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, não pode ser encarada como um auxílio público aos produtores pecuários beneficiários do SIRCA, nem a impugnante tem legitimidade para suscitar a questão do auxílio de Estado (aos produtores pecuários) na impugnação da TSAM. I. Por conseguinte, também improcedem as conclusões x) a ee) das alegações de recurso.» Termina pedindo que o presente recurso seja julgado totalmente improcedente. 1.4. Por despacho da Mma Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, datado de 09.12.2024, após audição da Recorrente, foi ordenada a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, por se entender que o recurso versava exclusivamente sobre matéria de direito. 1.5. Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo veio o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitir douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, nos termos que se reproduzem: «(…) 1. Objeto do recurso Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 24.09.2024, que julgou a impugnação judicial improcedente e, em consequência, decidiu manter a liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), relativa à primeira prestação de 2017, no valor de € 169.679,10. De tal sentença foi interposto recurso pela impugnante para o Tribunal Central Administrativo Sul. A recorrida apresentou contra-alegações de recurso, pugnando pela manutenção da sentença proferida. Por douto despacho datado de 13.01.2025, após audição da recorrente, foi ordenada a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, por se entender que o recurso versa exclusivamente sobre matéria de direito. Cumpre emitir parecer sobre as questões colocadas pela recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações. 2. Fundamentação 2.1. As questões a decidir no presente recurso prendem-se com os invocados vícios de inconstitucionalidade orgânica e material da TSAM, bem como da sua ilegalidade por violação do regime da União Europeia relativo aos Auxílios de Estado. Diga-se, antes de mais, que entendemos que a sentença recorrida decidiu corretamente ao considerar que a Taxa de Segurança Alimentar Mais não padece de qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade. Pelo que subscrevemos, na íntegra, o douto e bem fundamentado parecer emitido pelo Ministério Público no Tribunal Tributário de Lisboa, constante de fls. 537/546. 2.2. No caso vertente está em causa um ato de liquidação da denominada "Taxa de Segurança Alimentar Mais", realizado pela Direção Geral de Alimentação e Veterinária, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15.06. O visado diploma criou no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o “Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais”, bem como a referida taxa, conforme resulta expressamente do seu artigo 1.°. Resulta ainda do aludido diploma que o referido fundo é um património autónomo, sem personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e financeira e, bem assim, que o produto daquela taxa constitui receita própria do mesmo (cf. artigos 2.° e 4.°, n.º 1, alínea b) do Dec. Lei n.º 119/2012). Por outro lado, prescreve o artigo 9.°, n.º 1 da Portaria n.º 215/2012, de 17.07, diploma que regulamentou a visada taxa, que a administração da mesma é atribuída à Direção Geral de Alimentação e Veterinária, "à qual compete nomeadamente assegurar a liquidação e cobrança da taxa". Do preâmbulo do citado Decreto-Lei nº 119/2012 é possível retirar que o seu objetivo se prende com a necessidade de estender a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo financiamento do referido fundo, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários. Na verdade, os produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal encontram-se obrigados ao pagamento de diversas taxas, designadamente a que se destina a financiar o sistema de recolha de cadáveres de animais na exploração, as decorrentes da execução, pela autoridade sanitária veterinária nacional, do Plano Nacional de Saúde Animal, as cobradas às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, como sucede com a taxa cobrada pela inspeção sanitária, e ainda todas as que têm em vista a autorização do exercício daquelas atividades. Importa, ainda, considerar todas as taxas cobradas aos produtores, distribuidores e comerciantes, designadamente pela verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos, as quais, constituindo encargos sobre os fatores de produção, oneram igualmente os produtores. Neste âmbito, concretiza-se o princípio do «utilizador pagador», uma vez que a contribuição é exigida a todos aqueles que usufruem dos serviços ou sistemas, à qual corresponderá a atribuição de um dístico comprovativo. 2.3. Importa salientar que a distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas. Se o tributo liquidado não tiver a natureza de taxa e tiver antes natureza de imposto, ou tributo equiparável, a sua criação pelo governo, através de um decreto-lei, violará o disposto no artigo 103.º, n.º 2, da CRP, que estabelece que «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes». Ora, o Tribunal Constitucional considerou que a TSAM pode ser qualificada como uma contribuição financeira, por se tratar de uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado (Acórdão nº 539/2015, de 20.10.2015).1 Por outro lado, o caráter compensatório do tributo resulta do seu método de cálculo, assente na área de comercialização, porquanto o grau do benefício obtido com as atividades financiadas pelo “Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais” está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização. De referir que, não estando a TSAM consignada ao financiamento do SIRCA, podendo financiar outras atribuições do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, não pode ser encarada como um auxílio público aos produtores pecuários beneficiários do SIRCA, nem a recorrente tem legitimidade para suscitar a questão do auxílio de Estado na impugnação da TSAM. 2.4. As questões suscitadas pela recorrente, tal como observado na douta sentença recorrida, já foram objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos de 11.01.2023, tirado no processo 0430/20.1BEPRT, de 12.04.2023, proferido no processo n.º 0371/12.5BESNT e de 10.05.2023, tirado no processo nº 2479/19.8BEPRT. Mais recentemente, o douto acórdão do STA de 15.01.2025, proferido no processo n.º 01026/16.8BEPRT, decidiu em sentido idêntico, sublinhando o reiterado entendimento jurisprudencial sobre as questões suscitadas. Desta forma, o tribunal a quo cumpriu o preceituado no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma vez que teve em consideração todos os casos que mereceram tratamento análogo, assim contribuindo para uma interpretação e aplicação uniformes do direito. 3. Conclusão Pelo exposto, somos do parecer que deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se na ordem jurídica a douta sentença recorrida.» 1.6. Cumpre apreciar e decidir. 2. Fundamentação 2.1. De Facto Com interesse para a apreciação da causa, a sentença recorrida deu como provados os seguintes factos: 1. A Impugnante, A..., S. A., é uma sociedade comercial que se dedica à distribuição e detém uma série de estabelecimentos, com a insígnia «...»onde comercializa produtos alimentares e outros, a retalho. 2. A Impugnante suporta por isso diversos custos em infraestruturas e na formação dos seus trabalhadores, para manter um adequado transporte, acondicionamento e manuseio dos produtos alimentares que comercializa, designadamente no que tange a preservação da sua qualidade e das respetivas condições higeossanitárias, além do mais indo, ou procurando ir, ao encontro da legislação nacional e comunitária que se lhe aplica nesse âmbito. 3. Foi nesse contexto que a Direção Geral da Alimentação e Veterinária, do Ministério da Agricultura, em nome do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, sediado junto a si, em vista da liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais à Impugnante, respeitante ao seu ano de 2017, lhe solicitou em fevereiro de 2017 que indicasse a área de vendas de que explorava. 4. Aquele Fundo suporta os gastos inerentes às atividades públicas de fiscalização e de controlo no âmbito da segurança alimentar e também daqueles incorridos em atividades veterinárias e de recolha de animais mortos em atividades pecuárias, criados para consumo humano, designado de SIRCA – o que em certos anos anteriores a 2017 constituiu um encargo ingente, no contexto das despesas que ao Fundo competiu satisfazer. 5. A 27 de abril de 2017, a mencionada Direção Geral, em representação do Fundo, elaborou à Impugnante a liquidação daquela Taxa, para 2017, remetendo-lhe uma comunicação com o seguinte teor: «[…] o Decreto-lei nº 119/2012, de 15 de junho, criou a Taxa Segurança Alimentar Mais (TSAM), a qual constitui uma contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar, para os estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, conforme referido no nº 1 do artigo 9º do mencionado diploma. Nos termos do nº 3 do artigo 5º da Portaria nº 215/2012 de 17 de julho, cabe a esta Direção-Geral notificar o sujeito passivo, do montante da taxa a pagar. Tendo aquela taxa sido fixada em 7€, através da Portaria nº 107-A/2017, de 14 de março, […] [a liquidação implica] determinar a área do estabelecimento […], pelo que a presente liquidação suporta-se nos dados que nos foram remetidos por V.ª Exa. [em nota de rodapé refere-se a comunicação de fevereiro e a resposta da Impugnante de 29 de março, sempre de 2017] Assim, fica V. Exª notificado de que o montante devido pela TSAM do ano de 2017 é de €339.358,19, dividido em duas prestações, conforme faturas nº...78... e ...79... em anexo, sendo este o resultado da aplicação daquela taxa fixada no artigo 1º da Portaria nº 107-A/2017, de 14 de março, à área de venda do estabelecimento, atento o previsto nos disposições conjugadas do nº1 do artigo 2º da Portaria nº215/2012, de 17 de julho e do art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, sendo os cálculos para determinação do valor da liquidação da TSAM os seguintes: Somatório da Área Bruta de 69.044,32 [de] estabelecimentos x Coeficiente de ponderação aplicado a cada uma das áreas dos 18 estabelecimentos (art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, de 14 de março) e Somatório da Área Ponderada de 48.479,74 estabelecimentos (art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, de 14 de março) x Valor da TSAM para 2017 (art.1º da Portaria nº 107/2017, de 14 de março) = Montante da TSAM para 2017. O pagamento […] [instruções sobre como proceder e, quanto ao tempo disponível, que seria] no prazo de 60 dias úteis, para a 1ª prestação, a contar da presente notificação, conforme resulta das disposições conjugadas do nº 3 do artigo 5º e nº 2 do artigo 6º […] [da Portaria 215/2012 de 17 de julho], sendo o pagamento da 2ª prestação até 31/10/2017. […] [advertência sobre consequências do incumprimento] Informa-se ainda que a presente notificação poderá ser objeto de impugnação nos termos dos artigos 99º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário, no prazo de 90 dias a contar do termo do prazo para o respetivo pagamento. […]». 6. As faturas ali mencionadas, além das indicações para pagamento pelo sistema interbancário de serviços, têm o seguinte teor: «Artigos com IVA a 0% Qtd I Áreas (bruta e ponderada) Taxa de Segurança Alimentar Mais [e prestação a que cada uma respeita] do Ano de 2017, invocando-se o Decreto-Lei nº119/2012 e as Portarias n.ºs 215/2012, 200/2013 e 107-A/2017 e que o valor de cada fatura é de metade do valor total: Preço unitário €7,00 Total fatura: €169.679,10 [em pequeno quadro um resumo da liquidação] […]» 7. A Impugnante recebeu aquela documentação referida nos pontos anteriores no dia 28 de abril de 2017 e, no dia 24 de outubro seguinte, apresentou a petição na origem dos presentes autos. Não há outros factos provados, que relevo tenham para a decisão. Não há factos não provados com essa pertinência. O Tribunal formou a sua convicção sobre os factos provados com base no exame crítico dos documentos reunidos, não postos em causa, em conjugação com a assunção de factos concordantes entre as partes, expressas nos articulados. Assim, os factos consignados sob os pontos 1., 3., 5., 6. e 7., I parte, extraíram-se dos documentos constantes do processo administrativo, os atos e sua comunicação à Impugnante e, o do ponto e 7., II parte, da notação de receção da petição neste Tribunal. O vertido sob o ponto 2. resulta consensual e está também plasmado na plúrima documentação que instrói a petição inicial a esse propósito. O que se verteu sob o ponto 4. – além do que não reflete a lei – deu-se como provado igualmente perante o consenso mínimo, de que o mesmo Fundo suporta gastos inerentes a ambos domínios de atuação mencionados e na variação dos gastos com uma e outra delas, já que resulta dos articulados de cada uma das partes, embora com leituras diferentes, esses mesmos factos de base, de resto também eles factos normativos na sua origem. A documentação é pública ou de origem particular, mas a sua fidedignidade não oferece dúvida, nem é questionada, sendo aliás consensuais os factos nela vertidos – não o sendo as suas consequências jurídicas –, permitindo conferir a essa prova o valor probatório que lhe deferem os arts.369ºnº1, 370ºnº1 e 371ºnº1, ou 373ºnº1, 374ºnº1 e 376ºnº1, todos do Código Civil e, ainda, o art.34ºnº2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário. 2.2. De Direito O presente recurso tem por objeto o ato de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) relativa à primeira prestação de 2017, cuja anulação a Recorrente requer, alegando a inconstitucionalidade orgânica e material do tributo. As questões fundamentais a decidir são, portanto, as de saber se a TSAM é organicamente e materialmente inconstitucional, por violação do princípio da legalidade tributária e do princípio da capacidade contributiva e, além disso, se viola o regime relativo aos Auxílios de Estado no âmbito do Direito da União Europeia, importando, eventualmente, que seja requerida uma pronúncia acerca dessa questão, através do mecanismo do reenvio prejudicial. As questões suscitadas pela Recorrente já foram objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos: de 11.01.2023, processo 0430/20.1BEPRT; de 12.04.2023, processo n.º 0371/12.5BESNT e de 10.05.2023, processo nº 2479/19.8BEPRT, entre outros – todos da Secção de Contencioso Tributário deste STA. Tendo igualmente, no que concerne especificamente à referida inconstitucionalidade orgânica e material, a questão sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (cfr., designadamente, os acórdãos n.ºs 596/2019 (3.ª Secção), 608/2019 (2.ª Secção), 199/2020 (2.ª Secção), 519/2020 (2.ª Secção), 667/2020 (3.ª Secção) e 681/2022 (2.ª Secção), e nas decisões sumárias n.ºs 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023). Mais recentemente, o acórdão do STA de 15.01.2025, processo n.º 01026/16.8BEPRT, decidiu em sentido idêntico, reiterando o entendimento jurisprudencial que tem dominado, sobre as questões suscitadas. Ora, tendo em conta que existe uma correspondência quase total entre as conclusões do aresto acabado de referir e as conclusões que encerram as alegações da Recorrente no recurso que se aprecia, também aqui, em sintonia com o que foi naquele decido, apoiando-nos, por um lado, no artigo 8.º, n.º 3, do C.Civil (e a daí decorrente necessidade de fazer uma interpretação e aplicação uniformes do direito) e, por outro, na faculdade concedida pelo artigo 663.º, n.º 5, do C.P.Civil, ex vi do artigo 281.º, do CPPT (porque concordamos com o que, nos identificados arestos, ficou decidido e respetiva motivação) remetemos, com as devidas adaptações, para a fundamentação de direito adotada pela jurisprudência citada, com destaque para a que consta do acórdão de 11.01.2023, processo 0430/20.1BEPRT (disponível em www.dgsi.pt). Considerando, na mesma linha, desde já improcedente o que é suscitado na maioria das conclusões das alegações de recurso. Tal como vimos indiciando, a correspondência entre o teor das conclusões das alegações de recurso no presente processo, e nos arestos deste Supremo Tribunal para onde remetemos, não é total. Com efeito, nas conclusões i), j), k), l) e s) é levantada uma questão nova que não consta dos processos para onde remetemos. Nessas conclusões a Recorrente altera, de certo modo, a argumentação que foi efetivamente considerada pelo tribunal a quo, trazendo uma questão nova. Questão essa que se traduz na hipótese de a TSAM não constituir um imposto (como, aliás, defendeu na quase totalidade das conclusões de recurso, e na totalidade da petição inicial), mas de poder ser enquadrada na categoria das contribuições financeiras. Acrescentando agora, em fase de recurso, nas referidas conclusões i), j), k), l) e s) (únicas que demarcam a sua argumentação da expedida nas alegações recursivas dos acórdãos para onde remetemos), que, mesmo que a TSAM se considere uma contribuição financeira, continua a poder afirmar-se a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias. Acrescentando que «[n]ão se pode concordar com o tribunal recorrido quanto decide no sentido da não inconstitucionalidade orgânica da TSAM, justificando-se por remissão ao decidido no Acórdão n.º 539/2015 do TC, uma vez que neste processo, o TC não realizou uma análise detalhada e exigível pelo caso concreto quanto à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição». Invocando para isso o raciocínio seguido pelo TC no Acórdão n.º 601/2023 que considera transponível nas suas conclusões, com os devidos ajustamentos, para o presente processo. Ora, a nova questão que é invocada não pode ser conhecida, pois está fora do objeto da decisão recorrida, não tendo sido apreciada por ela. Neste mesmo sentido tem especial pertinência, por se aplicar plenamente ao processo sob julgamento, evocar o excerto do acórdão 25-10-2017, processo n.º 01409/16, que de seguida se transcreve: «Da análise conjugada da petição inicial, da sentença recorrida e deste recurso, podemos surpreender com facilidade que vêm agora colocadas questões que não foram decididas na sentença recorrida, porque não alegadas em devido tempo (…) …como é jurisprudência uniforme, os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova (Cf. entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 13.11.2013, recurso 1460/13, de 28.11.2012, recurso 598/12, de 27.06.2012, recurso 218/12, de 25.01.2012, recurso 12/12, de 23.02.2012, recurso 1153/11, de 11.05.2011, recurso 4/11, de 1.07.2009, recurso 590/09, 04.12.2008, rec. 840/08, de 2.06.2004, recurso 47978 (Pleno), e do Supremo Tribunal de Justiça, recurso 259/06.0TBMAC.E1.S1, todos in www.dgsi.pt.) Tem-se, assim, como assente que os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre – Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pag. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pag. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”, cfr. ac. deste STA datado de 05.11.2014, rec. nº 01508/12.». Os recursos são, portanto, meios processuais para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais de que se recorre, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame desses mesmos tribunais. Na mesma linha, concluímos que não podemos conhecer da questão nova assente na hipótese de a TSAM poder ser considerada como padecendo de inconstitucionalidade, no pressuposto de ser uma contribuição financeira. Nem mesmo o facto de essa questão nova ser, também ela, uma questão de constitucionalidade, é suficiente para mudar o sentido da nossa conclusão. Vejamos: Seguindo de muito perto algumas das considerações que foram feitas no acórdão 69/2025 do TC, de 23 de janeiro de 2025, consideramos que também uma nova formulação da questão da constitucionalidade que tenha como pressuposto uma questão nova que não foi submetida a exame pelo tribunal a quo, constituirá um desvio ao objeto daquela decisão. Uma coisa seria, na ausência de uma pronúncia do tribunal a quo face a questões de constitucionalidade respeitantes a uma questão jurídica concreta, suscitada e apreciada no âmbito da sentença recorrida, (por fazer parte do seu objeto), estar o tribunal ad quem obrigado a conhecê-las oficiosamente (algo sem relevo para os autos, pois no âmbito específico das questões que faziam parte do objeto da sentença recorrida esse juízo foi efetivamente feito). Outra distinta, que corresponde ao pretendido pela Recorrente, é que, a propósito de questões que não integraram sequer o arco normativo que fundou a decisão recorrida, seja feito um novo juízo de constitucionalidade sem que a ela (sentença), ou ao seu objeto, tenham qualquer ligação. Até porque esse juízo constitui algo de incidental relativamente a uma mudança de estratégia argumentativa que surgiu, de novo, nas alegações de recurso, revelando-se totalmente exterior ao que esteve subjacente à sentença recorrida que nos cabe agora apreciar. Consideramos, neste enquadramento, que a Recorrente, não pode suscitar um novo juízo de constitucionalidade sem respaldo no objeto da decisão recorrida, já definido, pois essa atuação além de indiretamente implicar uma decisão sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal a quo, ignora também, de modo flagrante, o carácter incidental e instrumental da fiscalização concreta da constitucionalidade. Consequentemente, sai reforçada a conclusão no sentido de que não pode este Tribunal conhecer da questão nova assente na hipótese de a TSAM, mesmo enquanto contribuição financeira, poder ser considerada como padecendo de inconstitucionalidade, por transcender o que foi o objeto da decisão recorrida. 3. Decisão Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso. Custas pela Recorrente (artigo 527.º, n.º 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi do artigo 280.º do CPPT). Lisboa, 9 de abril de 2025. - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro (relator) - Jorge Cortês - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.

Sumário

II- Foi levantada questão nova – traduzida na alegação de que, mesmo que se considere que a TSAM é uma contribuição financeira, continua a poder afirmar-se a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias – de que não se conheceu por estar fora do objeto da decisão recorrida e não ter sido apreciada por ela.

III- Acordam em conferência os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo, em negar provimento ao recurso jurisdicional, mantendo-se a decisão judicial recorrida.

Texto Integral

Acordam em conferência na Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

1. Relatório

1.1. A..., S.A., identificada nos autos, inconformada, veio interpor recurso jurisdicional da sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 24.09.2024, que julgou improcedente a impugnação judicial que deduzira do ato tributário de liquidação da «Taxa de Segurança Alimentar Mais» (TSAM), referente à primeira prestação do ano de 2017, no montante de € 169.679,10, constante da fatura n.º ...78, de 27.04.2017, da Direção-Geral de Alimentação e Veterinária (DGAV) do Ministério da Agricultura, Florestas e Desenvolvimento Rural, em representação do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais.

1.2. A Recorrente conclui da seguinte forma as suas alegações de recurso:

«(…)

a) O presente processo tem por objeto o ato de liquidação da TSAM relativo à primeira prestação de 2017, cuja anulação a Recorrente requer, alegando inconstitucionalidade orgânica e material do tributo.

b) Ao contrário do que resulta da Sentença recorrida, podemos atualmente concluir que a TSAM não pode ser qualificada dogmaticamente como uma contribuição financeira: os sujeitos passivos do tributo não são beneficiários nem causadores efetivos da atividade estadual a cujo financiamento o tributo se destina, pelo que, mesmo se da letra da lei se pudesse extrair em abstrato que aqueles sujeitos passivos são presumíveis causadores ou beneficiários da atividade em causa, sempre se tem de concluir, atualmente, que tal presunção se encontra ilidida.

c) Considerando apenas a razão de ser da medida, tal como se encontra formalmente inscrita na lei – constituir receita de um Fundo dedicado ao financiamento de políticas de proteção da segurança alimentar e da saúde do consumidor, verificamos que o Estado já exige às empresas sujeitas à TSAM o cumprimento de todas as obrigações de cuidado que considera indispensáveis, obrigações essas que, no caso da Recorrente, são objeto de cumprimento integral e escrupuloso, por si custeado – e, para além disso, acrescentado de controlos que a Recorrente promove por sua iniciativa. Quer isto dizer que o risco de saúde pública que se pretende neutralizar já é perfeitamente controlado nos termos que o próprio Estado entende ser necessário exigir à Recorrente (e empresas congéneres).

d) Uma vez que já exigia às empresas de distribuição tudo o que lhes era exigível, o Estado resolveu criar um tributo adicional (que até “mais” no nome) para, sobre a capa da participação daquelas no esforço público de garantia da qualidade e segurança alimentares, constituir um fundo de financiamento paralelo do sistema de recolha de cadáveres de animais mortos nas explorações (“SIRCA”), financiamento esse que está legalmente proibido por outra via que não um outro tributo próprio – a taxa do SIRCA.

e) Portanto, à luz do que hoje se sabe acerca da forma como a TSAM funciona – desde logo, aquilo que serve sobretudo para financiar –, temos de concluir que ela não foi criada para que os respetivos sujeitos passivos sejam dela efetivos beneficiários ou por serem efetivos causadores da atividade estadual financiada.

f) Assim, a única conclusão possível é a de que a TSAM é um imposto (um imposto especial sobre o rendimento das empresas de grande distribuição, conforme defendido pelo Professor Casalta Nabais no seu Parecer junto aos autos): ela constitui o financiamento de uma atividade do Estado vocacionada para a satisfação de necessidades públicas, assente mais na dimensão de solidariedade própria da figura dos impostos do que em qualquer vínculo de correspetividade específica, característico das taxas, ou presumida, típica das contribuições financeiras, os quais, como se disse, não são neste caso suficientemente discerníveis.

Quanto à inconstitucionalidade orgânica e material da TSAM

g) Sendo um imposto, dúvidas não restam de que, antes de mais, a TSAM é organicamente inconstitucional porque viola o princípio da legalidade tributária.

De facto, em desrespeito pelo estipulado na alínea i) do artigo 165º da Constituição, o tributo não foi aprovado por lei parlamentar ou por decreto-lei autorizado (e, nessa medida, ao abrigo da primeira parte do referido n.º 3 do artigo 103º da Constituição, inexigível).

h) Mais: no caso vertente a violação do princípio da legalidade revela-se até com um elevadíssimo grau de intensidade, na medida em que não só o tributo foi criado por decreto-lei não autorizado como uma boa parte dos seus elementos essenciais se encontra vertida apenas em portarias (quer a Portaria n.º 215/2012 quer a Portaria n.º 200/2013).

i) Sem prescindir, ainda que assim não seja, ou seja, ainda que se considere que a TSAM não constitui um imposto, mas se enquadre, na verdade, na categoria de “contribuição financeira”, continua a poder-se afirmar a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias.

j) Não se pode concordar com o tribunal recorrido quanto decide no sentido da não inconstitucionalidade orgânica da TSAM, justificando-se por remissão ao decidido no Acórdão n.º 539/2015 do TC, uma vez que neste processo, o TC não realizou uma análise detalhada e exigível pelo caso concreto quanto à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição.

k) Pode-se ainda referir o Acórdão n.º 604/2023 do TC que apreciou o regime jurídico da TRSCE, e realizou uma análise minuciosa quanto à densificação dos aspetos essenciais do tributo e a sua densificação no diploma legal que cria o tributo e não apenas em Portarias.

l) Assim, sendo o raciocínio seguido pelo TC no Acórdão n.º 601/2023 inteiramente transponível, e suas conclusões aplicáveis ao presente caso, com as devidas adaptações, a conclusão quanto à inconstitucionalidade orgânica da TSAM não poderia ser outra se não que os artigos 2.º da Portaria n.º 215/2012 e 1.º da Portaria n.º 200/2013, nas redações vigentes, ao inovar na definição da base de incidência objetiva da TSAM relativa à área dos estabelecimentos, violam a reserva de função legislativa, conforme estabelecido nos artigos 165.º, n.º 1, alínea i) e 266.º, n.º 2, da Constituição.

m) A inconstitucionalidade da TSAM verifica-se também por via material, em face da violação do princípio da capacidade contributiva (concretização do princípio da Igualdade – artigo 13º da Constituição).

n) Assim é, em primeiro lugar, porque a sua base de incidência subjetiva não atinge todos os contribuintes que com a receita da contribuição criada pelo Governo o Estado alegadamente se propõe beneficiar.

o) Desde logo, se, de acordo com o Governo, interessa que todos os agentes económicos do sector alimentar contribuam para o financiamento da atividade de segurança alimentar, que a todos beneficia, e se a TSAM, em concreto, foi criada para incluir nesse esforço (todos) os operadores do subsector da distribuição, então não existe qualquer justificação para que dela estejam isentos os estabelecimentos com uma área inferior a 2000m2 ou pertencentes a microempresas desde que não pertençam a uma empresa que utilize uma ou mais insígnias, ou a um grupo, que disponham, a nível nacional, de uma área de venda acumulada igual ou superior a 6000m2. Não é legítimo tamanho afunilamento da base subjetiva: só é possível configurar uma participação equitativa neste concreto encargo público se todos os operadores da cadeia do sector alimentar – e não só os distribuidores retalhistas de grande dimensão – forem enquadrados nessa obrigação de participação.

p) Por outro lado, para além da discriminação inexplicada entre os operadores da distribuição retalhista e os restantes, o regime da TSAM viola ainda o princípio da capacidade contributiva, na dimensão da escolha da base de incidência subjetiva, quando estatui que aquela se aplica apenas a algumas empresas de comércio alimentar a retalho: por exemplo, a natureza proporcional do tributo não implica que uma empresa com área de venda acumulada de 5500m2, um supermercado de média dimensão ou um pequeno talho não possam a ele estar também sujeitos.

q) Assim sendo, para cabal cumprimento dos princípios da igualdade e da capacidade contributiva, exigir-se-ia que o imposto (ou a contribuição) em questão dispusesse de uma base tributável subjetiva bem mais ampla do que a que foi estatuída.

r) No seu Parecer, o Professor Casalta Nabais é bastante claro quanto a este aspeto, criticando as discriminações presentes nas regras de incidência da TSAM, em termos tais que elas significam mesmo que o que o legislador quis foi, tão-só, a pura arrecadação de receita, tendo em conta a especial capacidade contributiva dos grandes operadores do sector da distribuição, e nunca, verdadeiramente, a criação de um tributo pensado exclusivamente como a contraprestação de um serviço público.

s) Aliás, na senda dos recentes Acórdãos do Supremo Tribunal Administrativo de 03/05/2017 (processo n.º 914/16) e 17/05/2017 (processo n.º 01000/16) – acerca da taxa do SIRCA – também se deve concluir que, se a TSAM fosse uma verdadeira contribuição, então, não sendo as empresas de distribuição efetivas ou presumíveis beneficiárias do SIRCA (pelo menos de modo significativamente diferente do que o é a generalidade da comunidade), o tributo é materialmente inconstitucional.

t) Por outro lado, na sua pretensão de capturar a capacidade contributiva dos sujeitos passivos a que dirigiu a TSAM, o Governo escolheu como base de incidência do tributo a capacidade instalada dos operadores em causa, isto é, a medida em que os estabelecimentos de cada um deles, em função das respetivas áreas, podem gerar vendas de bens alimentares. A intenção que prevaleceu foi, pois, a de criar um imposto sobre o rendimento, exigível consoante o lucro de cada um dos operadores do sector da distribuição abrangidos.

u) Não se trata, contudo, de um imposto apurado através de uma aproximação direta ao lucro real das empresas, mas sim mediante uma aproximação indireta ou presumida: a área de venda é, na lógica do legislador, um dado suficiente para a aferição da suscetibilidade de gerar lucros. Trata-se de uma aproximação ou presunção fantasiosa, puramente conjeturada do rendimento real, que facilmente conduzirá a resultados arbitrários: é que o facto de uma empresa dispor de capacidade de gerar um rendimento não significa que o gere efetivamente, nem muito menos que gere um rendimento líquido (um lucro) – conforme é exigido que ocorra para se poder falar de uma tributação conforme ao princípio da capacidade contributiva.

v) Do que vem dito resulta que a TSAM tem um efeito de sobreposição ao IRC que é inaceitável, até porque potencia também, em benefício do Estado, um efeito de “fraude” à tributação em sede do referido imposto: o Estado pode apurar uma coleta sobre lucros ainda que nenhuma capacidade contributiva se revele efetivamente nessa forma.

w) Finalmente, ao constituir um mecanismo de tributação de lucros (apurados de forma presuntiva), que funciona paralela e simultaneamente com o IRC, acaba por representar a consagração sistemática da dupla tributação jurídica: os sujeitos passivos da TSAM serão tributados duas vezes sobre o mesmo rendimento (os lucros), em IRC e neste novo imposto ou contribuição especial.

Quanto à ilegalidade da TSAM por violação do regime da união europeia relativa aos auxílios de Estado

x) A TSAM tem servido para financiamento do SIRCA, por via do Fundo ao qual se dirige a receita obtida pelo tributo, financiamento esse que viola o direito da União, nomeadamente as regras relativas aos auxílios de Estado, na aceção do n.º 1 do artigo 107º do TFUE.

y) Com efeito, o financiamento do SIRCA através da TSAM constitui um verdadeiro auxílio de Estado uma vez que se encontram preenchidos todos os critérios cumulativos estabelecidos pelo artigo 107º do TFUE: a medida determina a concessão de uma vantagem económica e seletiva aos produtos pecuários, uma vez que os isenta de suportar custos inerentes à sua atividade económica; é imputável ao Estado Português e assegurada por recursos estatais provenientes das contribuições obrigatórios através das taxas que constituem receitas próprias do Fundo, em especial da TSAM (sendo que estas taxas, enquanto modo de financiamento do auxílio, constituem uma parte integrante da medida); e, por último, o auxílio afeta as trocas comerciais entre Estados-Membros, na medida em que isenta os produtores pecuários portugueses de custos inerentes à sua atividade económica, o que tem um impacto na posição dos produtos portugueses num sector no qual se verifica um elevado nível de trocas intercomunitárias, sendo ainda suscetível de falsear a concorrência por determinar a obtenção de uma vantagem que não seria obtida em condições normais de mercado.

z) Constituindo a medida um auxílio de Estado na aceção do n.º 1 do artigo 107º do TFUE, o Estado Português executou-a em violação da obrigação de notificação à Comissão decorrente do n.º 3 do artigo 108º do TFUE, o que determina a ilegalidade do auxílio, nos termos da alínea f) do artigo 1º do Regulamento (UE) 2015/1589.

aa) De acordo com a jurisprudência reiterada do TJUE, o n.º 3 do artigo 108º produz efeito direto nas jurisdições dos Estados-Membros, pelo que pode ser invocado por particulares junto dos tribunais nacionais, que devem conhecer da existência

bb) Os tribunais nacionais são ainda competentes para determinar diversas medidas, nomeadamente para impedir o pagamento de auxílio ilegal e impor o reembolso dos montantes cobrados ao abrigo das taxas que constituem receitas próprias do Fundo, em particular da TSAM. A ilicitude do auxílio contamina a validade da taxa sempre que esta faça parte integrante daquele, consistindo no modo do seu financiamento, como é indubitavelmente aqui o caso.

cc) Com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, passou a existir uma afetação obrigatória de ambas as taxas, Taxa SIRCA e TSAM, ao financiamento do SIRCA. Isto é, com a criação do Fundo como instrumento intermédio para a arrecadação de receita para o financiamento de medidas específicas no quadro da proteção da segurança alimentar, o produto da Taxa SIRCA e da TSAM passaram a constituir receitas próprias do Fundo, as quais são direcionadas para as medidas por aquela financiadas, e de entre as quais o SIRCA detém um peso primordial.

dd) Isto porque toda a ratio da criação do Fundo e da TSAM se prendeu com a necessidade de suprimento das insuficiências de financiamento do SIRCA pela sua taxa, através da qual nunca foi possível autofinanciar os custos com estes serviços, o que se torna manifesto ao se verificar que a TSAM constitui efetivamente a receita mais significativa do Fundo, representando a esmagadora maioria do montante das suas receitas próprias.

ee) Assim sendo, é indubitável a existência de uma afetação obrigatória da TSAM à medida de auxílio, no sentido em que o montante do auxílio, decorrente do aumento dos custos com estes serviços, determina necessariamente o montante das receitas provenientes da TSAM que são utilizadas para o financiamento desta medida.»

Termina pedindo que, sem prejuízo da obrigação deste Tribunal “suscitar uma pronúncia, por parte da jurisdição da União Europeia, acerca do tema da violação do regime dos auxílios de Estado, através do mecanismo do reenvio prejudicial para o Tribunal de Justiça da União Europeia, (…) deve o presente recurso ser julgado procedente, por provado, com todas as consequências legais, designadamente a anulação da Sentença recorrida.”

1.3. A AUTORIDADE TRIBUTÁRIA E ADUANEIRA (AT), veio produzir contra-alegações, formulando as seguintes conclusões:

«(…)

A. As alegações de recurso a que ora se responde vêm interpostas da Douta Sentença proferida pelo Tribunal Tributário Lisboa, em 24.09.2024, que, julgou a presente impugnação improcedente;

B. A TSAM reveste a natureza de contribuição financeira;

C. O artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, não viola a reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República estabelecida no artigo 165.º, n.º 1, alínea i) da Constituição, nem os princípios da igualdade e da capacidade contributiva, não padecendo a TSAM das inconstitucionalidades orgânica e material;

C. Sobre as questões em apreciação neste recurso, já este Tribunal Central Administrativo Sul se pronunciou em diversos arrestos, designadamente, Acórdãos de 11.04.2019, processo n.º 1131/14, de 17.10.2019, processo n.º 2573/14, de 06.02.2020, processo n.º 1039/14, de 11.02.2021, processo n.º 770/13, de 27.05.2021, processo n.º 1283/18, de 24.06.2021, processo n.º 1641/17, de 14.10.2021, processo n.º 3180/16.0BELRS, de 28/10/2021, processo n.º 552/16, de 27/01/2022, processo n.º 1193/14.7BELRS e de 10.02.2022, processo n.º 2154/18.0BELRS, nos quais se concluiu, na linha da jurisprudência reiterada do Tribunal Constitucional, que a TSAM é uma contribuição financeira, e que não se verifica a inconstitucionalidade orgânica e material das normas constantes do artigo 9.º do Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15 de junho, e dos artigos 3.º e 4.º da Portaria n.º 215/2012, de 17 de julho, nem do n.º 1, do artigo 1.º da Portaria n.º 200/2013, de 31 de maio, não se vendo razões, face aos argumentos invocados, para divergir dessa estabilizada jurisprudência, assim se assegurando uma interpretação e aplicação uniformes do direito, como preconizado no n.º 3 do artigo 8.º do Código Civil;

D. Assim, adere-se à posição sufragada do acórdão do Plenário do Tribunal Constitucional n.º 539/15, de 20 de outubro;

E. Face ao exposto, improcedem as conclusões a) a w) das alegações de recurso;

F. A TSAM não está consignada ao financiamento do SIRCA, esse financiamento é eventual e pode nem ocorrer ou ocorrer em maior ou menor medida;

G. De acordo com a jurisprudência reiterada do TJUE, o n.º 3 do artigo 108.º produz efeito directo nas jurisdições dos Estados-membros, pelo que pode ser invocado por particulares junto dos tribunais nacionais a propósito de um caso concreto;

H. Não estando a TSAM consignada ao financiamento do SIRCA, podendo financiar outras atribuições do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, não pode ser encarada como um auxílio público aos produtores pecuários beneficiários do SIRCA, nem a impugnante tem legitimidade para suscitar a questão do auxílio de Estado (aos produtores pecuários) na impugnação da TSAM.

I. Por conseguinte, também improcedem as conclusões x) a ee) das alegações de recurso.»

Termina pedindo que o presente recurso seja julgado totalmente improcedente.

1.4. Por despacho da Mma Juíza do Tribunal Tributário de Lisboa, datado de 09.12.2024, após audição da Recorrente, foi ordenada a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, por se entender que o recurso versava exclusivamente sobre matéria de direito.

1.5. Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo veio o Digno Magistrado do Ministério Público junto deste Tribunal, emitir douto parecer no sentido de ser negado provimento ao recurso, nos termos que se reproduzem:

«(…)

1. Objeto do recurso

Vem o presente recurso interposto da douta sentença proferida pelo Tribunal Tributário de Lisboa, datada de 24.09.2024, que julgou a impugnação judicial improcedente e, em consequência, decidiu manter a liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM), relativa à primeira prestação de 2017, no valor de € 169.679,10.

De tal sentença foi interposto recurso pela impugnante para o Tribunal Central Administrativo Sul.

A recorrida apresentou contra-alegações de recurso, pugnando pela manutenção da sentença proferida.

Por douto despacho datado de 13.01.2025, após audição da recorrente, foi ordenada a remessa dos autos ao Supremo Tribunal Administrativo, por se entender que o recurso versa exclusivamente sobre matéria de direito.

Cumpre emitir parecer sobre as questões colocadas pela recorrente, estando o objeto do recurso delimitado pelas conclusões das respetivas alegações.

2. Fundamentação

2.1. As questões a decidir no presente recurso prendem-se com os invocados vícios de inconstitucionalidade orgânica e material da TSAM, bem como da sua ilegalidade por violação do regime da União Europeia relativo aos Auxílios de Estado.

Diga-se, antes de mais, que entendemos que a sentença recorrida decidiu corretamente ao considerar que a Taxa de Segurança Alimentar Mais não padece de qualquer ilegalidade ou inconstitucionalidade.

Pelo que subscrevemos, na íntegra, o douto e bem fundamentado parecer emitido pelo Ministério Público no Tribunal Tributário de Lisboa, constante de fls. 537/546.

2.2. No caso vertente está em causa um ato de liquidação da denominada "Taxa de Segurança Alimentar Mais", realizado pela Direção Geral de Alimentação e Veterinária, nos termos do disposto no Decreto-Lei n.º 119/2012, de 15.06.

O visado diploma criou no âmbito do Ministério da Agricultura, do Mar, do Ambiente e do Ordenamento do Território, o “Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais”, bem como a referida taxa, conforme resulta expressamente do seu artigo 1.°. Resulta ainda do aludido diploma que o referido fundo é um património autónomo, sem personalidade jurídica, dotado de autonomia administrativa e financeira e, bem assim, que o produto daquela taxa constitui receita própria do mesmo (cf. artigos 2.° e 4.°, n.º 1, alínea b) do Dec. Lei n.º 119/2012). Por outro lado, prescreve o artigo 9.°, n.º 1 da Portaria n.º 215/2012, de 17.07, diploma que regulamentou a visada taxa, que a administração da mesma é atribuída à Direção Geral de Alimentação e Veterinária, "à qual compete nomeadamente assegurar a liquidação e cobrança da taxa".

Do preâmbulo do citado Decreto-Lei nº 119/2012 é possível retirar que o seu objetivo se prende com a necessidade de estender a todos os operadores da cadeia alimentar a responsabilidade pelo financiamento do referido fundo, através de uma contribuição financeira obrigatória que assegure a equitativa repartição dos custos dos programas de controlo, na medida em que todos são destes beneficiários.

Na verdade, os produtores pecuários e os estabelecimentos que laboram produtos de origem animal encontram-se obrigados ao pagamento de diversas taxas, designadamente a que se destina a financiar o sistema de recolha de cadáveres de animais na exploração, as decorrentes da execução, pela autoridade sanitária veterinária nacional, do Plano Nacional de Saúde Animal, as cobradas às atividades de produção, preparação e transformação de produtos de origem animal e alimentos para animais, como sucede com a taxa cobrada pela inspeção sanitária, e ainda todas as que têm em vista a autorização do exercício daquelas atividades. Importa, ainda, considerar todas as taxas cobradas aos produtores, distribuidores e comerciantes, designadamente pela verificação da conformidade dos alimentos para animais, de medicamentos veterinários ou de produtos fitofarmacêuticos, as quais, constituindo encargos sobre os fatores de produção, oneram igualmente os produtores.

Neste âmbito, concretiza-se o princípio do «utilizador pagador», uma vez que a contribuição é exigida a todos aqueles que usufruem dos serviços ou sistemas, à qual corresponderá a atribuição de um dístico comprovativo.

2.3. Importa salientar que a distinção constitucional entre os conceitos de imposto e de taxa tem por base o carácter unilateral ou bilateral e sinalagmático dos tributos, sendo qualificáveis como impostos os que têm aquela primeira característica e como taxas, os que têm as últimas.

Se o tributo liquidado não tiver a natureza de taxa e tiver antes natureza de imposto, ou tributo equiparável, a sua criação pelo governo, através de um decreto-lei, violará o disposto no artigo 103.º, n.º 2, da CRP, que estabelece que «os impostos são criados por lei, que determina a incidência, a taxa, os benefícios fiscais e as garantias dos contribuintes».

Ora, o Tribunal Constitucional considerou que a TSAM pode ser qualificada como uma contribuição financeira, por se tratar de uma comparticipação nas receitas de um fundo destinado a financiar projetos, iniciativas e ações desenvolvidos pelas entidades que operam nesse mercado (Acórdão nº 539/2015, de 20.10.2015).1

Por outro lado, o caráter compensatório do tributo resulta do seu método de cálculo, assente na área de comercialização, porquanto o grau do benefício obtido com as atividades financiadas pelo “Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais” está relacionado com o volume de produtos alimentares comercializados, constituindo um indício aproximado suficientemente credível deste a área dos estabelecimentos afeta à sua comercialização.

De referir que, não estando a TSAM consignada ao financiamento do SIRCA, podendo financiar outras atribuições do Fundo Sanitário de Segurança Alimentar Mais, não pode ser encarada como um auxílio público aos produtores pecuários beneficiários do SIRCA, nem a recorrente tem legitimidade para suscitar a questão do auxílio de Estado na impugnação da TSAM.

2.4. As questões suscitadas pela recorrente, tal como observado na douta sentença recorrida, já foram objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos de 11.01.2023, tirado no processo 0430/20.1BEPRT, de 12.04.2023, proferido no processo n.º 0371/12.5BESNT e de 10.05.2023, tirado no processo nº 2479/19.8BEPRT.

Mais recentemente, o douto acórdão do STA de 15.01.2025, proferido no processo n.º 01026/16.8BEPRT, decidiu em sentido idêntico, sublinhando o reiterado entendimento jurisprudencial sobre as questões suscitadas.

Desta forma, o tribunal a quo cumpriu o preceituado no artigo 8.º, n.º 3 do Código Civil, uma vez que teve em consideração todos os casos que mereceram tratamento análogo, assim contribuindo para uma interpretação e aplicação uniformes do direito.

3. Conclusão

Pelo exposto, somos do parecer que deve ser negado provimento ao recurso interposto, mantendo-se na ordem jurídica a douta sentença recorrida.»

1.6. Cumpre apreciar e decidir.

2. Fundamentação

2.1. De Facto

Com interesse para a apreciação da causa, a sentença recorrida deu como provados os seguintes factos:

1. A Impugnante, A..., S. A., é uma sociedade comercial que se dedica à distribuição e detém uma série de estabelecimentos, com a insígnia «...»onde comercializa produtos alimentares e outros, a retalho.

2. A Impugnante suporta por isso diversos custos em infraestruturas e na formação dos seus trabalhadores, para manter um adequado transporte, acondicionamento e manuseio dos produtos alimentares que comercializa, designadamente no que tange a preservação da sua qualidade e das respetivas condições higeossanitárias, além do mais indo, ou procurando ir, ao encontro da legislação nacional e comunitária que se lhe aplica nesse âmbito.

3. Foi nesse contexto que a Direção Geral da Alimentação e Veterinária, do Ministério da Agricultura, em nome do Fundo Sanitário e de Segurança Alimentar Mais, sediado junto a si, em vista da liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais à Impugnante, respeitante ao seu ano de 2017, lhe solicitou em fevereiro de 2017 que indicasse a área de vendas de que explorava.

4. Aquele Fundo suporta os gastos inerentes às atividades públicas de fiscalização e de controlo no âmbito da segurança alimentar e também daqueles incorridos em atividades veterinárias e de recolha de animais mortos em atividades pecuárias, criados para consumo humano, designado de SIRCA – o que em certos anos anteriores a 2017 constituiu um encargo ingente, no contexto das despesas que ao Fundo competiu satisfazer.

5. A 27 de abril de 2017, a mencionada Direção Geral, em representação do Fundo, elaborou à Impugnante a liquidação daquela Taxa, para 2017, remetendo-lhe uma comunicação com o seguinte teor:

«[…] o Decreto-lei nº 119/2012, de 15 de junho, criou a Taxa Segurança Alimentar Mais (TSAM), a qual constitui uma contrapartida da garantia de segurança e qualidade alimentar, para os estabelecimentos de comércio alimentar de produtos de origem animal e vegetal, frescos ou congelados, transformados ou crus, a granel ou pré-embalados, conforme referido no nº 1 do artigo 9º do mencionado diploma.

Nos termos do nº 3 do artigo 5º da Portaria nº 215/2012 de 17 de julho, cabe a esta Direção-Geral notificar o sujeito passivo, do montante da taxa a pagar.

Tendo aquela taxa sido fixada em 7€, através da Portaria nº 107-A/2017, de 14 de março, […] [a liquidação implica] determinar a área do estabelecimento […], pelo que a presente liquidação suporta-se nos dados que nos foram remetidos por V.ª Exa. [em nota de rodapé refere-se a comunicação de fevereiro e a resposta da Impugnante de 29 de março, sempre de 2017]

Assim, fica V. Exª notificado de que o montante devido pela TSAM do ano de 2017 é de €339.358,19, dividido em duas prestações, conforme faturas nº...78... e ...79... em anexo, sendo este o resultado da aplicação daquela taxa fixada no artigo 1º da Portaria nº 107-A/2017, de 14 de março, à área de venda do estabelecimento, atento o previsto nos disposições conjugadas do nº1 do artigo 2º da Portaria nº215/2012, de 17 de julho e do art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, sendo os cálculos para determinação do valor da liquidação da TSAM os seguintes:

Somatório da Área Bruta de 69.044,32 [de] estabelecimentos x Coeficiente de ponderação aplicado a cada uma das áreas dos 18 estabelecimentos (art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, de 14 de março) e Somatório da Área Ponderada de 48.479,74 estabelecimentos (art.1º da Portaria nº 200/2013, de 31 de maio, de 14 de março) x Valor da TSAM para 2017 (art.1º da Portaria nº 107/2017, de 14 de março) = Montante da TSAM para 2017.

O pagamento […] [instruções sobre como proceder e, quanto ao tempo disponível, que seria] no prazo de 60 dias úteis, para a 1ª prestação, a contar da presente notificação, conforme resulta das disposições conjugadas do nº 3 do artigo 5º e nº 2 do artigo 6º […] [da Portaria 215/2012 de 17 de julho], sendo o pagamento da 2ª prestação até 31/10/2017.

[…] [advertência sobre consequências do incumprimento]

Informa-se ainda que a presente notificação poderá ser objeto de impugnação nos termos dos artigos 99º e seguintes do Código de Procedimento e de Processo Tributário, no prazo de 90 dias a contar do termo do prazo para o respetivo pagamento.

[…]».

6. As faturas ali mencionadas, além das indicações para pagamento pelo sistema interbancário de serviços, têm o seguinte teor:

«Artigos com IVA a 0%

Qtd I

Áreas (bruta e ponderada)

Taxa de Segurança Alimentar Mais [e prestação a que cada uma respeita] do Ano de 2017, invocando-se o Decreto-Lei nº119/2012 e as Portarias n.ºs 215/2012, 200/2013 e 107-A/2017 e que o valor de cada fatura é de metade do valor total:

Preço unitário €7,00

Total fatura: €169.679,10

[em pequeno quadro um resumo da liquidação]

[…]»

7. A Impugnante recebeu aquela documentação referida nos pontos anteriores no dia 28 de abril de 2017 e, no dia 24 de outubro seguinte, apresentou a petição na origem dos presentes autos.

Não há outros factos provados, que relevo tenham para a decisão. Não há factos não provados com essa pertinência.

O Tribunal formou a sua convicção sobre os factos provados com base no exame crítico dos documentos reunidos, não postos em causa, em conjugação com a assunção de factos concordantes entre as partes, expressas nos articulados. Assim, os factos consignados sob os pontos 1., 3., 5., 6. e 7., I parte, extraíram-se dos documentos constantes do processo administrativo, os atos e sua comunicação à Impugnante e, o do ponto e 7., II parte, da notação de receção da petição neste Tribunal. O vertido sob o ponto 2. resulta consensual e está também plasmado na plúrima documentação que instrói a petição inicial a esse propósito. O que se verteu sob o ponto 4. – além do que não reflete a lei – deu-se como provado igualmente perante o consenso mínimo, de que o mesmo Fundo suporta gastos inerentes a ambos domínios de atuação mencionados e na variação dos gastos com uma e outra delas, já que resulta dos articulados de cada uma das partes, embora com leituras diferentes, esses mesmos factos de base, de resto também eles factos normativos na sua origem. A documentação é pública ou de origem particular, mas a sua fidedignidade não oferece dúvida, nem é questionada, sendo aliás consensuais os factos nela vertidos – não o sendo as suas consequências jurídicas –, permitindo conferir a essa prova o valor probatório que lhe deferem os arts.369ºnº1, 370ºnº1 e 371ºnº1, ou 373ºnº1, 374ºnº1 e 376ºnº1, todos do Código Civil e, ainda, o art.34ºnº2 do Código de Procedimento e de Processo Tributário.

2.2. De Direito

O presente recurso tem por objeto o ato de liquidação da Taxa de Segurança Alimentar Mais (TSAM) relativa à primeira prestação de 2017, cuja anulação a Recorrente requer, alegando a inconstitucionalidade orgânica e material do tributo.

As questões fundamentais a decidir são, portanto, as de saber se a TSAM é organicamente e materialmente inconstitucional, por violação do princípio da legalidade tributária e do princípio da capacidade contributiva e, além disso, se viola o regime relativo aos Auxílios de Estado no âmbito do Direito da União Europeia, importando, eventualmente, que seja requerida uma pronúncia acerca dessa questão, através do mecanismo do reenvio prejudicial.

As questões suscitadas pela Recorrente já foram objeto de apreciação pelo Supremo Tribunal Administrativo nos acórdãos: de 11.01.2023, processo 0430/20.1BEPRT; de 12.04.2023, processo n.º 0371/12.5BESNT e de 10.05.2023, processo nº 2479/19.8BEPRT, entre outros – todos da Secção de Contencioso Tributário deste STA.

Tendo igualmente, no que concerne especificamente à referida inconstitucionalidade orgânica e material, a questão sido apreciada pelo Plenário do Tribunal Constitucional no Acórdão n.º 539/2015, ao qual se seguiram inúmeras decisões com idêntico sentido (cfr., designadamente, os acórdãos n.ºs 596/2019 (3.ª Secção), 608/2019 (2.ª Secção), 199/2020 (2.ª Secção), 519/2020 (2.ª Secção), 667/2020 (3.ª Secção) e 681/2022 (2.ª Secção), e nas decisões sumárias n.ºs 34/2022, 42/2022, 189/2022, 304/2022, 346/2022, 670/2022, 702/2022, 707/2022, 708/2022, 744/2022, 769/2022, 784/2022 e 86/2023).

Mais recentemente, o acórdão do STA de 15.01.2025, processo n.º 01026/16.8BEPRT, decidiu em sentido idêntico, reiterando o entendimento jurisprudencial que tem dominado, sobre as questões suscitadas. Ora, tendo em conta que existe uma correspondência quase total entre as conclusões do aresto acabado de referir e as conclusões que encerram as alegações da Recorrente no recurso que se aprecia, também aqui, em sintonia com o que foi naquele decido, apoiando-nos, por um lado, no artigo 8.º, n.º 3, do C.Civil (e a daí decorrente necessidade de fazer uma interpretação e aplicação uniformes do direito) e, por outro, na faculdade concedida pelo artigo 663.º, n.º 5, do C.P.Civil, ex vi do artigo 281.º, do CPPT (porque concordamos com o que, nos identificados arestos, ficou decidido e respetiva motivação) remetemos, com as devidas adaptações, para a fundamentação de direito adotada pela jurisprudência citada, com destaque para a que consta do acórdão de 11.01.2023, processo 0430/20.1BEPRT (disponível em www.dgsi.pt). Considerando, na mesma linha, desde já improcedente o que é suscitado na maioria das conclusões das alegações de recurso.

Tal como vimos indiciando, a correspondência entre o teor das conclusões das alegações de recurso no presente processo, e nos arestos deste Supremo Tribunal para onde remetemos, não é total. Com efeito, nas conclusões i), j), k), l) e s) é levantada uma questão nova que não consta dos processos para onde remetemos. Nessas conclusões a Recorrente altera, de certo modo, a argumentação que foi efetivamente considerada pelo tribunal a quo, trazendo uma questão nova. Questão essa que se traduz na hipótese de a TSAM não constituir um imposto (como, aliás, defendeu na quase totalidade das conclusões de recurso, e na totalidade da petição inicial), mas de poder ser enquadrada na categoria das contribuições financeiras. Acrescentando agora, em fase de recurso, nas referidas conclusões i), j), k), l) e s) (únicas que demarcam a sua argumentação da expedida nas alegações recursivas dos acórdãos para onde remetemos), que, mesmo que a TSAM se considere uma contribuição financeira, continua a poder afirmar-se a inconstitucionalidade orgânica, dado que a maioria dos seus elementos essenciais está apenas prevista em portarias. Acrescentando que «[n]ão se pode concordar com o tribunal recorrido quanto decide no sentido da não inconstitucionalidade orgânica da TSAM, justificando-se por remissão ao decidido no Acórdão n.º 539/2015 do TC, uma vez que neste processo, o TC não realizou uma análise detalhada e exigível pelo caso concreto quanto à estatuição de um regime jurídico tributário “minimamente densificado” no diploma legal que cria o tributo, para aferir a conformidade constitucional desse regime com a reserva de função legislativa tal como captada pela alínea i) do n.º 1 do artigo 165.º e pelo n.º 2 do artigo 266.º da Constituição». Invocando para isso o raciocínio seguido pelo TC no Acórdão n.º 601/2023 que considera transponível nas suas conclusões, com os devidos ajustamentos, para o presente processo.

Ora, a nova questão que é invocada não pode ser conhecida, pois está fora do objeto da decisão recorrida, não tendo sido apreciada por ela.

Neste mesmo sentido tem especial pertinência, por se aplicar plenamente ao processo sob julgamento, evocar o excerto do acórdão 25-10-2017, processo n.º 01409/16, que de seguida se transcreve:

«Da análise conjugada da petição inicial, da sentença recorrida e deste recurso, podemos surpreender com facilidade que vêm agora colocadas questões que não foram decididas na sentença recorrida, porque não alegadas em devido tempo

(…)

…como é jurisprudência uniforme, os recursos são específicos meios de impugnação de decisões judiciais, que visam modificar as decisões recorridas, e não criar decisões sobre matéria nova (Cf. entre outros, os Acórdãos deste Supremo Tribunal Administrativo de 13.11.2013, recurso 1460/13, de 28.11.2012, recurso 598/12, de 27.06.2012, recurso 218/12, de 25.01.2012, recurso 12/12, de 23.02.2012, recurso 1153/11, de 11.05.2011, recurso 4/11, de 1.07.2009, recurso 590/09, 04.12.2008, rec. 840/08, de 2.06.2004, recurso 47978 (Pleno), e do Supremo Tribunal de Justiça, recurso 259/06.0TBMAC.E1.S1, todos in www.dgsi.pt.)

Tem-se, assim, como assente que os recursos são meios para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais inferiores, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal de que se recorre – Fernando Amâncio Ferreira, Manual dos Recursos em Processo Civil, pag. 147, Cardona Ferreira, Guia dos Recursos em Processo Civil, pag. 187, Armindo Ribeiro Mendes, Recursos em Processo Civil, Reforma de 2007, Coimbra Editora, Coimbra, 2009, págs.80-81.”, cfr. ac. deste STA datado de 05.11.2014, rec. nº 01508/12.».

Os recursos são, portanto, meios processuais para obter o reexame das questões já submetidas à apreciação dos tribunais de que se recorre, e não para criar decisões sobre matéria nova, não submetida ao exame desses mesmos tribunais. Na mesma linha, concluímos que não podemos conhecer da questão nova assente na hipótese de a TSAM poder ser considerada como padecendo de inconstitucionalidade, no pressuposto de ser uma contribuição financeira.

Nem mesmo o facto de essa questão nova ser, também ela, uma questão de constitucionalidade, é suficiente para mudar o sentido da nossa conclusão.

Vejamos:

Seguindo de muito perto algumas das considerações que foram feitas no acórdão 69/2025 do TC, de 23 de janeiro de 2025, consideramos que também uma nova formulação da questão da constitucionalidade que tenha como pressuposto uma questão nova que não foi submetida a exame pelo tribunal a quo, constituirá um desvio ao objeto daquela decisão.

Uma coisa seria, na ausência de uma pronúncia do tribunal a quo face a questões de constitucionalidade respeitantes a uma questão jurídica concreta, suscitada e apreciada no âmbito da sentença recorrida, (por fazer parte do seu objeto), estar o tribunal ad quem obrigado a conhecê-las oficiosamente (algo sem relevo para os autos, pois no âmbito específico das questões que faziam parte do objeto da sentença recorrida esse juízo foi efetivamente feito).

Outra distinta, que corresponde ao pretendido pela Recorrente, é que, a propósito de questões que não integraram sequer o arco normativo que fundou a decisão recorrida, seja feito um novo juízo de constitucionalidade sem que a ela (sentença), ou ao seu objeto, tenham qualquer ligação. Até porque esse juízo constitui algo de incidental relativamente a uma mudança de estratégia argumentativa que surgiu, de novo, nas alegações de recurso, revelando-se totalmente exterior ao que esteve subjacente à sentença recorrida que nos cabe agora apreciar.

Consideramos, neste enquadramento, que a Recorrente, não pode suscitar um novo juízo de constitucionalidade sem respaldo no objeto da decisão recorrida, já definido, pois essa atuação além de indiretamente implicar uma decisão sobre matéria nova, não submetida ao exame do tribunal a quo, ignora também, de modo flagrante, o carácter incidental e instrumental da fiscalização concreta da constitucionalidade.

Consequentemente, sai reforçada a conclusão no sentido de que não pode este Tribunal conhecer da questão nova assente na hipótese de a TSAM, mesmo enquanto contribuição financeira, poder ser considerada como padecendo de inconstitucionalidade, por transcender o que foi o objeto da decisão recorrida.

3. Decisão

Nos termos e com os fundamentos expostos, acordam os juízes da Secção Tributária do Supremo Tribunal Administrativo em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente (artigo 527.º, n.º 1 e 2 do CPC, aplicável ex vi do artigo 280.º do CPPT).

Lisboa, 9 de abril de 2025. - João Sérgio Feio Antunes Ribeiro (relator) - Jorge Cortês - Isabel Cristina Mota Marques da Silva.

Sumário

Texto

Metadados do documento

Sumário

Texto Integral

1. Relatório

2. Fundamentação

3. Decisão