01377/16 - Supremo Tribunal Administrativo

Deve admitir-se recurso de revista relativamente a questões sobre a definição do conceito de “piso” para efeitos de direito do urbanismo e sobre a existência de uma implícita alteração do loteamento, através de posterior acto de licenciamento.

Acordam no Supremo Tribunal Administrativo (art. 150º, 1 do CPTA) Relatório O MUNICÍPIO DO PORTO recorreu nos termos do art. 150º, 1, do CPTA, para este Supremo Tribunal Administrativo do acórdão do TCA Norte, proferido em 3 de Junho de 2016, que revogou a sentença proferida pelo TAF do Porto, na ACÇÃO ADMINISTRATIVA ESPECIAL intentada por A……………. contra si e tendo como contra-interessado B…………….., e declarou a nulidade do licenciamento da construção situada no lote 3, do loteamento 1/98 do terreno sito na Rua ……………., S/N. Justifica a admissibilidade da revista alegando que o recurso versa sobre matérias de assinalável relevância e complexidade, conceitos técnico-jurídicos fundamentais do urbanismo, com especial relevância para a comunidade, tendo em conta o impacto que, como é sabido, actividade de construção tem para a sociedade e para a economia. Estão em causa – continua o recorrente – questões susceptíveis de gerar controvérsia relativamente a futuros casos do mesmo tipo, extravasando a utilidade da decisão os limites do caso concreto e das partes envolvidas no presente litígio. O contra-interessado pugna pela não admissão da revista. Matéria de facto Os factos dados como provados são os constantes do acórdão recorrido para onde se remete. Matéria de Direito O artigo 150.º, n.º 1, do CPTA prevê que das decisões proferidas em 2ª instância pelo Tribunal Central Administrativo possa haver, excepcionalmente , revista para o Supremo Tribunal Administrativo « quando esteja em causa a apreciação de uma questão que, pela sua relevância jurídica ou social, se revista de importância fundamental » ou « quando a admissão do recurso seja claramente necessária para uma melhor aplicação do direito ». Como decorre do próprio texto legal e a jurisprudência deste STA, tem repetidamente sublinhado trata-se de um recurso excepcional , como de resto o legislador cuidou de sublinhar na Exposição de Motivos das Propostas de Lei nºs 92/VIII e 93/VIII, considerando-o como uma « válvula de segurança do sistema », que só deve ter lugar, naqueles precisos termos. O TAF do Porto julgou a acção improcedente. O TCA Norte revogou a decisão da primeira instância e declarou a nulidade do licenciamento, por entender que esse acto viola o loteamento relativamente ao número de pisos e área de construção. Quanto ao número de pisos a controvérsia a questão era a de saber se a construção sobre a cobertura era ou não um “piso”. Como referiu o TCA Norte “… as partes não dissentem sobre os factos propriamente ditos, na sua materialidade, mas sim sobre a qualificação e enquadramento jurídico, como piso e área de construção em excesso (tese do recorrente) ou coisa diversa que não merece tal qualificação nem como tal é computável (tese dos recorridos”). Questão que surge colocada uma vez que nos termos do Alvará 1/98 apenas era permitida a construção de um edifício com um máximo de três pisos, dois deles acima do solo. O TCA depois de considerar que estava perante uma questão de qualificação jurídica e não perante uma questão de facto entendeu que tal questão (qualificação ou não como piso) deveria ser apreciada em duas perspectivas complementares: “ (1) a dimensão externa, pública, que marca o modo de inserção no contexto urbano envolvente, ocupação de espaço e altura; 2) a dimensão interna, privada, associada à volumetria, habitabilidade, configuração e funcionalidade .” Mais entendeu o TCA que a decisão da primeira instância abordou a questão do hipotético 4º piso, 3º acima do solo, apenas nesta segunda perspectiva, descurando o problema da dimensão externa do edifício. Abordando, então, o problema nesta dupla perspectiva, concluiu que: “(…) o construído em causa excede vastamente aquilo que o Município sustenta ser, um mero “ornato” ou “pala” ou, conforme a memória descritiva apresentada em sede de procedimento de licenciamento conforme F) da matéria de facto, um “alpendre” e “solário”, destinados a “actividades lúdicas” e “tratamento e secagem de roupa ”. E mais adiante: “ Ora, no entendimento deste TCAN a situação híbrida existente acomoda-se mais confortavelmente no conceito de “piso” que no de “terraço”, ainda que terraço praticável. Na realidade a maior parte do suposto terraço perde essa natureza e função ao ser promovida a soalho de uma espécie de compartimento incompleto, com acesso directo ao resto da habitação, delimitado por paredes compactas em três dos seus quatro lados, convenientemente aberto a oeste para a vista do mar e coberto por um tecto dotado de um pé direito que, na prática, independentemente de preciosismos técnicos, permite uma utilização corrente norma. Em suma, a construção em causa possui aptidão estrutural para o exercício de funções muito mais exigentes e diversas do que um mero terraço. (…)”. Consequentemente o TCA Norte entendeu que o licenciamento era nulo por violação do Alvará de loteamento. 3.3.2. Quanto à área de construção, verifica-se que a área de construção pensada para o lote 3 (lote onde se insere a construção em causa) aquando do loteamento consistia em 270 m 2 , sendo que a área construída é de 275 m 2 , correspondente à soma da área de implantação do rés-do-chão e do primeiro andar. Relativamente a esta discrepância de 5 m 2 a primeira instância considerou que a mesma por não ultrapassar o percentual de 3% de tolerância permitida não era geradora do vício de nulidade, baseando-se para tanto no disposto no artigo 36º, 4 e 5 do Dec. Lei 448/91, de 29 de Novembro, segundo os quais as alterações de pormenor eram autorizadas por simples autorização fundamentada da câmara municipal, com dispensa de quaisquer outras finalidades. O TCA Norte não aceitou o entendimento do TAF do Porto e citando um acórdão deste STA de 13-1-2005 (recurso 0294/04). 3.4. O presente recurso tem por objecto a decisão do TCA Norte quanto às duas questões acima sumariamente enunciadas: qualificação da construção como um 4º piso e irrelevância da alteração da área de construção por ser inferior a 3% da área permitida. Muito embora as questões tenham alguma ligação aos aspectos concretos do presente processo é possível vê-las como questões gerais de direito do urbanismo. O TCA Norte encontrou a noção legal de prédio com recurso ao senso comum, e neste recurso o recorrente pugna por um conceito de prédio a extrair do ordenamento jurídico – designadamente (na tese do recorrente) o Decreto Regulamentar 9/2009 , que define piso da seguinte forma: “ O piso ou pavimento de um edifício é cada um dos planos sobrepostos, cobertos e dotados de pé direito regulamentar em que se divide o edifício e que destinam a satisfazer as exigências funcionais ligadas à sua utilização ”. Sendo que, no caso, como alega o recorrente está provado que as construções existentes na cobertura não cumprem o pé-direito regulamentar. A questão de saber em que termos pode ser construído o conceito jurídico de piso é, portanto, de interesse geral e com virtualidade de gerar controvérsia, como se viu neste processo, onde o TAF e o TCA Norte divergiram. A segunda questão também tem interesse geral. Com efeito sustenta o recorrente que deve ser qualificado como acto administrativo implícito (de alteração do loteamento) o licenciamento onde a área de construção não ultrapassa os 3%. Deste modo, a questão ganha contornos gerais sobre a aplicação em concreto do regime previsto no art. 36º do Dec. Lei 448/91, de 29/11. Decisão Face ao exposto admite-se a revista. Lisboa, 26 de Janeiro de 2017. – São Pedro (relator) – Costa Reis – Alberto Augusto Oliveira.