00220/08.0BEBRG - Tribunal Central Administrativo Norte

I. Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto.

II. O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação da disposição de Regulamento Municipal.

III. O sentido de “toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior”, apenas pode considerar as fracções com acesso directo ao exterior, por contraposição com aquelas fracções autónomas cujo acesso se faça por zona comum para o exterior.

Acordam em conferência, os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Tribunal Central Administrativo Norte:

1. RELATÓRIO

1.1. O Município de ... (Recorrente), notificado da decisão do Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, pela qual foi julgada totalmente procedente a impugnação judicial dos actos de liquidação da Taxa Municipal de Urbanização (TMU) e da Taxa de Compensação, nos valores de 26.163,74€ e 93.752,05€, respectivamente, inconformado vem dela interpor o presente recurso jurisdicional.

Alegou, formulando as seguintes conclusões:

«1ª O presente recurso visa a sindicância jurisdicional da douta sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, que julga procedente a impugnação quanto ao ato de liquidação e cobrança da taxa de compensação pelo Município de ..., no processo de licenciamento de obra particular, com a restituição do valor pago e juros indemnizatórios.

2ª O recurso é interposto para a Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal de Justiça, nos termos do artº 280º, nº 2, CPPT, porque a matéria em causa é exclusivamente de direito, consistindo em saber se face à caracterização do edifício o mesmo devia ou não ser enquadrado na previsão do artigo 6º, al. a), do Regulamento Municipal.

3ª Em obediência e cumprimento de anterior o douto Acórdão proferido por este Supremo Tribunal, em ampliação da matéria de facto, o Tribunal Recorrido, para caracterização do prédio objeto de licenciamento, mais considera provado:

44. O edifício em causa nos autos é constituído por 5 pisos (cave, rés-do-chão, 1.º piso, 2.º piso e sótão).

45. A cave integra garagens fechadas e um armazém, com acesso através de uma rampa localizada na extremidade Norte e Sul do edifício.

46. O piso de rés do chão é composto por 5 lojas comerciais, com acesso directo a partir do espaço exterior.

47. O primeiro piso e o segundo piso comportam cada um, um T3, três T2 e um T1.

48. O edifício tem apenas mais duas portas que dão acesso a um átrio e daí a umas escadas e ao elevador que dão acesso vertical às fracções de habitação situadas no primeiro e no segundo piso.

4ª Resulta da matéria considerada provada que, mesmo descontadas as frações correspondentes às garagens fechadas, em que se subdivide a cave, o edifício tem pelo menos 17 frações com acesso direto a partir do espaço exterior, sendo por isso enquadrado para efeitos de liquidação e cobrança de taxa de compensação no disposto no artigo 6º, al. a), Regulamento Municipal de Edificação.

5ª O artigo 57º, nºs 5 e 7, RJUE, consagra a norma habilitante para a aprovação do regulamento municipal, através do qual se concretiza o interesse público e melhor se distribuiu a justiça, pela obtenção do equilíbrio em matéria de encargos entre dois tipos de operações urbanísticas, operações de loteamento e realização de obras particulares, que visam a mesma finalidade de ocupação do solo mediante a edificação.

6ª A sentença em mérito viola o disposto no artigo 57º, nº 5, RJUE e artº 6º, al. a), Regulamento Municipal de Edificações.

TERMOS EM QUE deve ser concedido provimento ao presente recurso, assim se fazendo JUSTIÇA!»

1.2. A Recorrida ("A..., Lda."), notificada da apresentação do presente recurso, apresentou contra-alegações, que concluiu do seguinte modo:

«I. Aquilo que o Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de ...– Urbanização e Edificação (RME) prevê como edifício de impacte semelhante a loteamento e, consequentemente, gerador da compensação ao Município, é a existência de construção que disponha de 10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior, sendo que, no caso, o edifício construído pela recorrida apenas tem 5 fracções com acesso directo a partir do espaço exterior, sendo que no que se refere ao conceito de facções autónomas, a douta sentença não merece qualquer crítica.

II. O RME remete claramente para o regime da propriedade horizontal, sendo que a primeira remissão do preceito da alínea a) do artigo 6º do mesmo é para o texto do artigo 57º/5 do RJUE e sendo que esta disposição, na versão então em vigor, estabelecia que o disposto no artigo 43.º de tal diploma era aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 e d) do n.º 3 do artigo 4.º, bem como as referidas na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal.

III. Por sua vez, os “edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si” vinham – e vêm - previstos no artigo 1.438º-A do Código Civil, disposição esta integrada no capítulo VI, do Título II da Parte III do Código Civil, referente à propriedade horizontal que, sob a epígrafe “Propriedade horizontal de conjuntos de edifícios”, dispõe, justamente, que “O regime previsto neste capítulo pode ser aplicado, com as necessárias adaptações, a conjuntos de edifícios contíguos funcionalmente ligados entre si pela existência de partes comuns afectadas ao uso de todas ou algumas unidades ou fracções que os compõem”.

IV. Daí que seja indubitável que o legislador do RJUE e, na sua sequência, o legislador regulamentar, tiveram em vista, na previsão do artigo 6º/a) do RME, o regime da propriedade horizontal e, mais concretamente, o regime da propriedade horizontal aplicável aos conjuntos de edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si.

V. Sendo um facto que o legislador, com a previsão do nº. 7 do artigo 55º do RJUE visou esbater as diferenças enormes que se registavam ao nível dos encargos entre operações de loteamento e outro tipo de operações urbanísticas que, em muitos casos, geravam impactes semelhantes no solo, a questão dos autos não é propriamente essa, sendo que o recorrente tudo fez para, deliberadamente, passar ao lado da verdadeira questão que se coloca no caso dos autos e que manifestamente não se enquadra na hipótese da norma do RJUE e da norma regulamentar referidas.

VI. Uma coisa são os “edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si”, de que trata o preceito do nº. 5 do artigo 57º do RJUE, cuja caracterização permitiu que fosse feita por via regulamentar; outra coisa completamente diferente é uma operação urbanística (em regra, a construção de um edifício) com impacto relevante, de que trata o nº. 5 do artigo 44º do mesmo diploma, e que resultou da adição ao artigo primitivo do referido nº. 5 pela Lei nº. 60/2007, de 4 de Setembro, sendo perfeitamente nítida a distinção estre as duas realidades.

VII. Não cabe no conceito de conjunto de edifícios contíguos funcionalmente ligados entre si de que falam os artigos 1.438º-A do CC e 57º/5 do RJUE, para os quais remete o artigo 6º/a) do RME, e que supõe necessariamente a existência de uma pluralidade de edifícios, a hipótese de construção de um único edifício constituído em regime de propriedade horizontal, que é a operação urbanística que a recorrida levou a cabo mediante licenciamento municipal prévio.

VIII. A norma do artigo 60/a) do RME e as deliberações que aprovaram o Regulamento são ilegais (art. 95º/2/a) da Lei nº. 169/99, de 18.º9, alterada pela Lei nº. 5-A/2002), padecendo de nulidade, por violação da norma habilitante, ou seja, do artigo 570/5 do RJUE (Decreto-lei n.º 555/99, de 16 de Dezembro), única norma que à data da aprovação do RME e da sua aplicação ao caso dos autos permitia, nos limites por si estabelecidos, a regulamentação das situações em que os conjuntos de edifícios contíguos funcionalmente ligados entre si se poderiam configurar como geradoras de um impacte semelhante a loteamento e, nessa medida, desencadearem a aplicação das normas do citado artigo 57º/5 e do artigo 26º do RME, sendo, consequentemente, nulo o acto impugnado que aplicou uma disposição ferida, ela própria, de nulidade.

IX. Sendo o RME um regulamento de execução, particularmente na matéria aqui em discussão, a norma da alínea a) do seu artigo 6º extravasou em muito os limites impostos pela norma legal habilitante com a qual se teria de conformar, estabelecendo os casos em que, em termos urbanísticos, se provoca um impacte semelhante a uma operação de loteamento, não apenas em relação a “edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si”, como devia, mas em relação a “toda e qualquer construção”, nomeadamente, em relação a um único edifício, como não podia.

X. De resto, a norma do artigo 6º/a) do RME é contraditória com as normas dos artigos 24º e 25º/2 do mesmo diploma regulamentar, estas sim, respeitadoras da norma do art. 57º/5 do RJUE.

XI. Da matéria provada constante dos itens 44. a 478. do elenco dos factos provados, resulta claramente que apenas 5 fracções têm acesso directo a partir do espaço exterior, sendo que o recorrente não impugnou a matéria de facto dada como provada na douta sentença, pelo que não pode pretender ler o que nela não se encontra, assentando a alegação do recorrente nesta matéria na subversão daquilo que é o acesso directo a partir do espaço exterior e da própria norma do artigo 1.415º do CC, que faz a distinção de forma linear, procurando englobar no conceito fracções que apenas têm acesso ao exterior através de partes comuns do edifício.

XII. Se fosse como o recorrente alega, todas as fracções autónomas de um edifício constituído em regime de propriedade horizontal, como é o caso, teriam necessariamente saída directa para a via pública, ou seja, para o espaço exterior, posto que não podem deixar de ter acesso ao exterior, seja de que forma for, isto é, quer seja de forma directa, com uma porta a dar directamente para o exterior, quer seja a partir de uma parte comum do prédio, tendo esta a porta a dar directamente para o exterior, o que implicaria que o segmento da norma do artigo 6º/a) do RME “acesso directo a partir do espaço exterior” seria completamente inútil e estaria a mais, nada autorizando supor que o legislador regulamentar não exprimiu correctamente a sua vontade e que produziu uma pura inutilidade (artigo 9º/2 e 3 do CC).

AMPLIAÇÃO DO OBJECTO DO RECURSO – ARTIGO 636º/2 DO CPC:

XIII. Salvo o devido respeito, verifica-se a nulidade da douta sentença proferida por omissão de pronúncia (artigos 125º/1 do CPPT, 95º/1 do CPTA, 608º/2 e 615º/1/d) do CPC) que se argui subsidiariamente, nos termos do artigo 6360/2 do mesmo diploma, na medida em que a mesma é absolutamente omissa quanto à apreciação de três questões fundamentais suscitadas na petição inicial, a saber: a) a ilegalidade do Regulamento Municipal de Edificações, na parte em que regula a “compensação” referida no artigo 57º do RJUE (itens 170º a 189º da p.i.); b) a ilegalidade concreta da norma do artigo 26º/3 do RME (itens 202º a 251º da p.i.); e c) omissão completa da formalidade da audiência prévia (itens 252º a 259º da p.i.).

XIV. Tais questões eram da maior relevância, como é evidente, para o caso, aliás improvável, mas ainda assim possível, de procedência do recurso interposto e de se vir a entender, contra aquilo que se espera e admite, que a douta sentença teria violado o disposto nos artigos 57º/5 do RJUE e 6º/a) do RME, como o recorrente sustenta, já que da procedência das duas primeiras sempre resultaria a invalidade do acto impugnado e da procedência da terceira, sempre se chegaria ao mesmo resultado, mesmo que viesse a proceder o recurso interposto pelo recorrente e viessem a improceder estes dois primeiros vícios.

XV. Ao abrigo do disposto no artigo 636º/2 do CPC, invoca-se, a título subsidiário, a nulidade da douta sentença, prevenindo-se, justamente, o caso improvável de procedência do recurso interposto pelo recorrente, caso em que deverá ser apreciada a matéria referente às três questões referidas, a primeira já abordada no presente recurso, nos itens 4., 4.1, 4.2 e 4.3. e nas precedentes conclusões V. a X.

XVI. Quanto à segunda, tratada pormenorizadamente nos itens 202º a 251º da p.i., matéria aqui dada como reproduzida, dir-se-á, em síntese, que a norma do art. 26º/3 do RME, a fórmula de cálculo nele consagrada e os factores a utilizar no cálculo 33 da compensação são completamente ininteligíveis, o que permite à autarquia e aos seus membros e agentes aplicá-la de forma completamente arbitrária, o que é tanto mais grave quanto é certo que estamos em presença de uma fórmula que deveria servir para o cálculo justo e objectivo de uma taxa, nos casos a que fosse aplicável (e não o é, insiste-se, ao caso da ora recorrida).

XVII. Atenta a absoluta ininteligibilidade da norma do art. 260/3 do RME, que constitui norma concretizadora de um factor imprescindível para o cálculo do valor da taxa designada por “compensação”, e a consequente impossibilidade da sua aplicação, verifica-se violação clara do princípio da legalidade fiscal, sendo, por isso, nula e de nenhum efeito, nos termos dos arts. 30 e 133º/2/c) do CPA e 103º/2 e 3 e 3º/3, 112º/5 e 6, 241º e 266º/2 da CRP.

XVIII. A nulidade do RME e da norma do artigo 26º do mesmo resultam ainda do facto de se verificar violação manifesta da norma do artigo 8º/2 da Lei nº. 53-E/2006, que obriga a que o regulamento que crie taxas municipais contenha, sob pena de nulidade, o valor ou a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar, sendo que numa interpretação teleológica do preceito, não pode deixar de concluir-se que tanto é nulo o regulamento em que falte a fórmula de cálculo do valor das taxas a cobrar, como aquele em que a fórmula adoptada ou consagrada para esse cálculo contenha elementos ininteligíveis ou impossíveis de aplicar, pois que o resultado a que as duas situações conduzem é exactamente o mesmo, ou seja, a impossibilidade de cálculo e liquidação da taxa a cobrar.

XIX. Verificando-se, como se verifica, a nulidade parcial do regulamento, isto é, a nulidade, nomeadamente, da norma do art. 26º do RME, não pode a mesma produzir quaisquer efeitos jurídicos, devendo, assim, ser desaplicada à situação concreta do procedimento.

XX. Mediante deliberação da Câmara Municipal de 24 de Setembro de 2007, foi aprovada a “nova redacção do referido artigo, mantendo-se os valores anteriormente em vigor”, o que foi submetido à reunião da Assembleia Municipal de 29.09.2007, a qual a aprovou, sendo que, no que se refere ao factor “V” definido no art. 26º/3 do RME, resultou numa alteração substancial, e não apenas numa mera clarificação, sendo que a redacção primitiva (“É o valor em escudos ou euros, e aproximado, para efeitos de cálculo, ao custo corrente de metro quadrado na área do Município, do terreno com capacidade construtiva para habitação unifamiliar na zona III, considerando esta conforme está definida no Quadro XIV anexo a este regulamento, cujo valor actual é de 4.000$00/m2, 19,95€/m2”) passou a ser completamente distinta (“É o valor, para efeitos de cálculo, do custo corrente do metro quadrado do terreno com capacidade construtiva para habitação unifamiliar em Área residencial unifamiliar Tipo 3, na zona III, o qual actualmente é 19,95€/m2”).

XXI. Verificou-se, pois, violação da norma do artigo 118º/5 do RJUE, tal como se aplicou retractivamente a norma agora alterada à ora recorrida.

XXII- A invalidade do Regulamento e das suas normas referidas nas conclusões anteriores contaminaram, de forma decisiva, o acto impugnado, transmitindo-lhe a mesma invalidade.

XXIII. Tendo sido de todo omitida a audiência prévia da ora recorrida no procedimento quanto ao acto impugnado, verifica-se a violação das normas dos artigos 267º/5 da CRP, 45º do CPPT, 60º/1/a) da LGT e 8º e 100º a 103º do CPA (versões então em vigor), o que inquina o acto impugnado de anulabilidade, nos termos dos arts. 135º e 133º a contrario, ambos do CPA (versão igualmente à data em vigor).

PEDIDO:

TERMOS EM QUE, E NOS DO DOUTO SUPRIMENTO DE V. EX.AS, DEVE SER NEGADO PROVIMENTO AO RECURSO INTERPOSTO PELO RECORRENTE MUNICÍPIO DE ..., MANTENDO-SE A DOUTA SENTENÇA RECORRIDA;

SUBSIDIARIAMENTE, DEVE SER AMPLIADO O OBJECTO DO RECURSO NOS PRECISOS TERMOS CONSTANTES DO PONTOS 7. A 11. DAS PRESENTES CONTRA-ALEGAÇÕES E DAS CONCLUSÕES XIII. A XXII., COM AS CONSEQUÊNCIAS AÍ REFERIDAS;

TUDO COM AS LEGAIS CONSEQUÊNCIAS, COMO É, ALIÁS, DE INTEIRA

J U S T I Ç A.».

1.3. O Ministério Público junto deste Tribunal emitiu parecer a fls. 977 SITAF, no sentido da improcedência do recurso.

1.4. Com dispensa dos vistos legais dos Exmos. Desembargadores Adjuntos (cfr. art. 657º, n.º 4 do Código de Processo Civil (CPC), submete-se desde já à conferência o julgamento do presente recurso.

Questões a decidir:

As questões sob recurso e que importam decidir, suscitadas e delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são as seguintes:

Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto ao contrariar as ilações de facto que a sentença retira do probatório (no sentido de que em face da caracterização do edifício resulta manifesto que o mesmo não dispões de “10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior”;

Se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do n° 5 do artigo 57° do citado D.L. 559/99 (RJUE) e o também citado artigo 6° do RMU, baseando-se, essencialmente, no desejado equilíbrio de encargos entre os loteamentos urbanos e as obras particulares de edificação.

Ø Em sede ampliação de recurso (pela recorrida) – da nulidade da sentença por omissão de pronúncia porquanto nela não foi conhecido do por si alegado em sede de petição inicial, a saber: (i) da ilegalidade do Regulamento Municipal de Edificações, na parte em que regula a “compensação” referida no artigo 57º do RJUE; (ii) a ilegalidade concreta da norma do artigo 26º, nº 3 do RME e, (iii) omissão completa da formalidade da audiência prévia.

2. FUNDAMENTAÇÃO

2.1. De facto

2.1.1. Matéria de facto dada como provada e não provada na 1ª instância e respectiva fundamentação:

«1. Por deliberação da Assembleia Municipal de 29 de Setembro de 2001, sob proposta da Câmara Municipal de ..., foi aprovado o Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de ...(Urbanização e Edificação), publicado no DR (Apêndice nº 128), II Série, nº 269, de 20 de Novembro de 2001, e cujo teor se dá aqui por integralmente reproduzido.

2. No âmbito do processo de obras n.º 4....2/...6, em que é requerente a impugnante, respeitante à construção de um edifício misto (habitação e comércio), os serviços da impugnada lavraram a seguinte informação, em 24.01.2007:

“O presente projecto de arquitectura, referente à construção de um edifício misto de habitação e comércio (...) deve proceder à apresentação de planta de implantação e de quadro sinóptico, com a indicação real das áreas dos pisos, e as dos espaços definidos no Anexo I da Portaria nº 1136/01” – cfr. fls. 39 do PA apenso aos autos.

3. Sobre esta informação, recaiu o seguinte despacho do Vice-Presidente da CMPL, datado de 26.01.2007: “Transmita-se ao requerente o teor da informação, para que dê cumprimento” – idem.

4. Notificado da informação e despacho em causa, a aqui Impugnante apresentou requerimento, em 29.03.2007, referindo, além do mais, o seguinte:

[dá-se por reproduzido(a) o(a) documento/imagem conforme original]

[cfr. fls. 43/44 do PA].

5. Em 23.04.2007, os serviços da impugnada lavraram informação técnica, na qual se pode ler que a aprovação da obra em questão fica condicionada à correcção dos valores de compensação a que se refere o nº 1 do artigo 26º do R.M.E, indicando que “o factor K deve ser de 5.3 – Zona 1 (Área Residencial Multifamiliar) e o valor V de 19.95 €/m2 e não os 0.85/m2, conforme foi proposto” – cfr. fls. 648 do PA.

6. Esta informação mereceu o seguinte despacho do Vice-Presidente da CMPL, datado de 26.04.2007: “Transmita-se ao requerente o teor da informação, para que dê cumprimento” – idem.

7. A ora Impugnante foi notificada da informação e despacho referidos nos pontos 4 e 5 através do ofício nº 60...07, datado de 30.04.2007 – cfr. fls. 649 do PA.

8. Na sequência desse ofício e através de requerimento dirigido ao presidente da CMPL em 04.05.2007, a impugnante solicitou, para além do mais, a liquidação das taxas devidas (TMU e taxa de compensação) que lhe estavam a ser exigidas, assim como a notificação dos actos que lhes deram origem – cfr. fls. 651/652 do processo físico.

9. Em 15.05.2007, foi lavrada a seguinte informação técnica:

“O presente requerimento, vem em resposta ao n/ofício nº 6...7, de 30 de Abril de 2007, onde é transmitido os valores a utilizar no cálculo para efeito de compensação em numerário nos termos do nº 3 do artigo 26º do Regulamento Municipal de Edificações – R.M.E., reiterar a discordância expressa na aplicação da referida compensação, mas solicitando a liquidação da importância apurada que resulta no valor de 72 365.65€ (...).

C1 = K.A1 x V

C1 = 5.3 x 646.67m2 x 19.95€

C1 = 68 375.65€

C1 = 5.3 x 240.0m2 (16 lugares x 15.0m2) x 19.95€

C1 = 25 376.40€

Total C1 = 93 752.05€” – cfr. fls. 772 do PA.

10. Sobre esta informação, foi aposto um despacho do Vice-presidente daquela edilidade, datado de 21.05.2007, do qual se retira que “Face à informação e ao exposto pela Requerente, aprovo o projecto de arquitectura nos termos da informação técnica de 23/04/07, devendo apresentar os pj. de especialidades em prazo legal” – idem.

11. Em resposta ao pedido aludido no ponto 7, os serviços da impugnada informaram em 29.05.2007 (ofício nº 73...07) que: “o art.º 26º do Regulamento Municipal de Edificações Urbanas refere expressamente o valor do custo corrente do m2 de construção, a empregar na fórmula de cálculo de compensação ao Município e que a zona II corresponde às áreas do concelho designadas no Quadro XIV, sendo que esse quadro além de identificar as áreas classificadas em cada zona também estabelece o valor correspondente à TMU, em cada uma e por os diferentes tipos de edifícios. É só para isso que esse quadro XIV se destina” – cfr. fls. 473 do PA.

12. Através de requerimento apresentado em 06.06.2007, a Impugnante insistiu para que a entidade impugnada procedesse à liquidação das taxas devidas e da compensação exigida – cfr. fls. 674-675 do PA.

13. No verso do requerimento aludido no nº anterior foi aposta a seguinte informação, datada de 08.08.2007: “Informo V. Ex.ª que o valor das taxas a cobrar é de: 113.362,04€ conforme cálculo efectuado na capa do processo” – cfr. verso de fls. 674 do PA.

14. O referido requerimento mereceu o seguinte despacho, por parte do Vice-Presidente da CMPL, datado de 11.08.2007: “Deferido” – cfr. fls. 674 do PA.

15. Por ofício de 13.08.2007, com a epígrafe “despacho referente ao processo de obras n.º 4....2/...6”, assinado por delegação de assinatura por um técnico superior de 1ª classe, foi a Impugnante notificada nos seguintes termos: “Relativamente ao assunto em epígrafe, cumpre-me comunicar a V. Ex. a que, por despacho do Vice-Presidente desta Câmara Municipal de 11 de Agosto de 2007 o mesmo foi deferido. Assim deverá requerer no prazo de um ano a contar da data da recepção do presente ofício, o respectivo alvará de licença devendo, para o efeito, efectuar o pagamento de 114 888,79 €, assim distribuído; 21 119,84 € – O valor das taxas a pagar pela emissão da licença; 93 752,05€ – O valor da compensação prevista no nº 1, do artigo 26º do Regulamento Municipal de Edificações; e 16,90 € – O valor devido pelo fornecimento do livro de obras e do cartaz de licenciamento.” – cfr. fls. 773 do PA.

16. Em exposição escrita, relativamente ao ofício referido no n.º anterior, a aqui impugnante afirmou junto da entidade impugnada em 17.08.2007 que: “Tendo recebido a vossa notificação n.º 34...07 referente ao processo de obras n.º 4....2/...6 não nos foi enviada forma de pagamento detalhada da licença assim como da compensação a pagar pela nossa firma. Por este motivo venho requerer a V/Exa. que se digne mandar passar cópia autenticada da folha n.º 772 do referido processo. Pedimos também para nos informar se nas referidas contas se encontra descontada a taxa inicial paga pela nossa firma através do cheque n.º 5....611 no valor de 1.526,75 euros em 20/12/2006.” – cfr. fls. 774 do PA.

17. Sobre esta exposição recaiu a seguinte informação, datada de 16.08.2007: “Relativamente aos pontos focados neste req.to tenho a informar o seguinte

1º Julgo que no ofício enviado se encontra descrita a forma de pagamento detalhada da licença;

2º Pode ser fornecida a cópia da fl pretendida; e

3º No que se refere à taxa inicial verifica-se nas contas efectuadas que, na realidade, não foi deduzida a taxa inicial no valor indicado (1526,75 €). Assim deverá esta importância ser descontada no valor a pagar pela emissão da licença e, de tal facto, informar o requerente” – cfr. fls. 774 do PA.

18. Em 17.08.2007, o Vice-Presidente da CMPL proferiu o seguinte despacho: “Concordo. Proceda em conformidade, devendo, assim, enviar-se ao requerente os elementos solicitados e deduzir-se a taxa inicialmente paga pelo requerente” – cfr. fls. 774 do PA.

19. Por ofício do Município de ..., com o nº 10...07, datado de 20.08.2007, foi comunicado à impugnante o seguinte: “1º É entendimento destes Serviços, que no ofício oportunamente enviado para efeitos do levantamento da respectiva licença, se encontra descrita a forma detalhada do pagamento da mesma; 2º No que se refere à cópia solicitada, a mesma poderá ser levantada nestes Serviços devendo, para o efeito, efectuar o pagamento de 2,95 euros; e 3º – Quanto à dedução da taxa inicial verifica-se nas contas efectuadas que, na realidade, esta taxa não foi tida em consideração, pelo que o valor a pagar é de 113 362,04 euros e não o valor que, por lapso foi inicialmente indicado. Por este facto apresentamos as nossas desculpas” – cfr. fls. 775 do PA e fls. 51 do processo físico.

20. Junto com o ofício referido no n.º anterior foi enviada a informação técnica dos serviços da Câmara de ...referida no ponto 8, bem como o despacho nela aposto do Vice-presidente daquela edilidade datado de 21.05.2007, referido no ponto 9 – cfr. fls. 52 do processo físico.

21. Em 31 de Agosto de 2007, a impugnante dirigiu novo requerimento ao Presidente da Câmara da impugnada, em que solicitava “(...) que, de uma vez por todas, lhe sejam notificados integralmente os actos administrativos através dos quais foi feita a liquidação das taxas e da compensação que lhe foram comunicadas. Conforme já declarou no processo, a requerente procede ao seu pagamento sob reserva, já que pretende impugná-las judicialmente. Aquilo que até ao momento lhe tem sido comunicado, são informações técnicas, são meras operações matemáticas, são explicações quanto à fórmula e elementos de cálculo a aplicar, são meros ofícios opinativos, o mais das vezes assinados por funcionários da autarquia, etc. A verdade, porém, é que continuam por notificar os actos administrativos que procederam à liquidação das taxas e compensação exigidas à ora requerente” – cfr. fls. 776/777 do PA e fls. 53/54 do processo físico.

22. Na mesma data (31 de Agosto de 2007), a impugnante pagou a importância de € 19.593,09 a título de TMU e a importância de € 93.752,05, a título de “compensação” nos termos do art. 26º/1 do RME – cfr. fls. 80 do processo físico.

23. Em reunião da Câmara Municipal de ...ocorrida em 10.09.2007, foi deliberado o seguinte: “Processo de Obras n.º 4....2/...6 – Em que é requerente a firma "A..., Lda.", para proceder à construção de um edifício multifamiliar e comercial no lugar de ..., deste concelho. A Câmara Municipal deliberou, por unanimidade, ratificar os despachos do Vice-Presidente da Câmara Municipal de 26 de Abril e 21 de Maio relativamente ao valor da compensação prevista no artigo 26º do R.M.E.U – Regulamento Municipal de Edificações Urbanas” – cfr. fls. 70 do processo físico.

24. Em 10.09.2007 foi aposta a seguinte informação no verso do requerimento referido no ponto 20: “Informo V. Ex.ª de que por lapso, o valor das taxas que calculei não corresponde ao valor real a pagar. Foi transmitido ao requerente o valor de 113.362,04€, quando na realidade é de 118.406,00€, havendo assim uma diferença de 5.043,96€. À consideração superior.” – cfr. vs. de fls. 776 do PA.

25. Em 11.09.2007, o Vice-Presidente da CMPL apôs o seguinte despacho sobre o requerimento referido no ponto 20: “Ao chefe da DOU para preparar ofício-resposta ao requerente, enviando-lhe os elementos solicitados pelo mesmo e notificar o requerente para proceder ao pagamento da importância em falta” – cfr. fls. 776 do PA.

26. Por ofício com o nº. 11...07, datado de 13.09.2007, assinado pelo Vice-Presidente da Câmara da impugnada foram remetidas à Impugnante as informações internas datadas de 23.04.2007 e de 15.05.2007, com os despachos nelas apostos pelo Senhor Vice-Presidente da Câmara (cfr. pontos 4, 5, 8 e 9), bem como uma folha avulsa com o seguinte teor:

[dá-se por reproduzido(a) o(a) documento/imagem conforme original]

- cfr. fls. 875 e 878-879 do PA e fls. 55 a 59 do processo físico.

27. Através do referido ofício, a Impugnante foi infor

--mada de que havia sido cometido um erro “ao somar as várias parcelas” da conta efectuada para determinar o valor das taxas a pagar, especificando-se que “o valor das taxas devidas pela emissão da licença de obras, ou seja, sem incluir a compensação financeira, livro de obra e cartaz, e o imposto de selo, era de 21.119,84 euros, quando deveria ter indicado o montante de 26.163,80 euros, este sim o correcto”. – cfr. fls. 878/879.

28. Por requerimento de 19.09.2007, a impugnante respondeu que não pagaria qualquer quantia enquanto não lhe fosse notificado o teor do acto praticado donde resultasse a sua obrigação de pagamento da mesma – cfr. fls. 60/62 do processo físico.

29. Em 21 de Setembro de 2007, a impugnante deduziu neste Tribunal um processo de intimação para a prestação de informações e passagem de certidão (processo nº. 1...0/07.1BEBRG), requerendo a intimação do Município, na pessoa do Presidente da Câmara Municipal, para proceder à notificação dos dois referidos actos – cfr. fls. 304 a 343 do processo físico.

30. Por decisão proferida no aludido processo concluiu o Mº juiz que a impugnada “...infringiu o direito à informação procedimental sob a forma de direito à prestação de informação e e passagem de certidões regulados nos arts 61º e 2º do CPA e nº 1 do art. 268º, do CRP “, condenando o Município a informar a impugnante “quanto ao autor, data da prática do mesmo e respectivo conteúdo do acto pelo qual se determinou o montante das taxas devidas no âmbito do processo de loteamento com o nº 4....2/...6” – cfr. fls. 344 a 355 do processo físico.

31. Na reunião da CMPL de 24 de Setembro de 2007, foi deliberado, por unanimidade, aprovar a nova redacção do artigo 26º do RME, mantendo-se os valores anteriormente em vigor – cfr. fls. 191 do processo físico.

32. A Assembleia Municipal de ...aprovou a alteração em causa em 28.09.2007 – cfr. fls. 192 a 202 do processo físico.

33. A redacção primitiva do art. 26º do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de ..., no que se refere ao factor “V” da fórmula de cálculo dele constante apresentava o seguinte teor: “É o valor em escudos ou euros, e aproximado, para efeitos de cálculo, ao custo corrente de metro quadrado na área do Município, do terreno com capacidade construtiva para habitação unifamiliar na zona III, considerando esta conforme está definida no Quadro XIV anexo a este regulamento, cujo valor actual é de 4.000$00/m2, 19,95€/m2”.

34. Após a alteração referida, a referida redacção passou a ser a seguinte: “É o valor, para efeitos de cálculo, do custo corrente do metro quadrado do terreno com capacidade construtiva para habitação unifamiliar em Área residencial unifamiliar Tipo 3, na zona III, o qual actualmente é 19,95€/m2”. – cfr. fls. 218/219 do processo físico.

35. Em 17.10.2007, a ora impugnante deduziu reclamação graciosa contra os actos de liquidação da compensação e da TMU cobradas à mesma no referido processo de loteamento – cfr. fls. 81 a 110 do processo físico.

36. Por deliberação da CMPL de 3.12.2007, foi indeferida a reclamação com base na informação elaborada em 30.11.2007, da qual consta o seguinte:

“(...) As taxas e a compensação em questão resultam especificamente e detalhadamente de um Regulamento Municipal, publicado no Diário da República, apêndice nº. 128 – II Série, nº. 269, de 20 de Novembro de 2001 e aprovado pela Assembleia Municipal em 29.09.2001. No processo de licenciamento em causa constam claramente todos os cálculos efectuados bem como a fundamentação legal que levou à sua aplicação, tendo a reclamante sempre tido conhecimento e pronunciado conforme consta do mesmo. Tendo em conta o exposto e em conclusão considero que, e de acordo com a informação prestada pelo Técnico Superior Assessor Principal – Eng. AA e de acordo com o parecer prestado pelo ilustre e distinto Advogado BB, deve ser indeferida a reclamação apresentada por não provada, com base nas informações notificadas ao reclamante e que constam do processo de licenciamento em causa, e informado o requerente das informações prestadas em relação às questões colocadas a final da reclamação graciosa, pelos serviços, que se anexam e se dão por reproduzidas para todos os efeitos legais. A competência para a apreciação e decisão da reclamação graciosa em causa é da Câmara Municipal. À consideração superior” – cfr. fls. 122/124 do processo físico.

37. O parecer jurídico referido na dita informação tem o seguinte teor: “A análise da presente reclamação, pela sua extensão, constitui um exercício de estudo e reflexão a desenvolver durante alguns dias. A fim de evitar uma situação de inércia, motivadora de protestos e outras manifestações de insatisfação, deve desde já ser notificado o indeferimento da reclamação com fundamento nas informações anteriormente notificadas ao reclamante. Uma vez que por certo haverá um recurso para o tribunal fiscal deve desde já proceder-se a uma sindicância do processo administrativo, para verificação dos poderes dos agentes que nele praticaram actos. O reclamante mais deve ser informado de que pode requerer certidão de todas as peças processuais em arquivo ou pendentes na Câmara Municipal. Para conhecimento do Senhor Presidente” – cfr. fls. 123 do processo físico.

38. Por sua vez, na informação técnica ali referida consta o seguinte: “Depois de lidas as questões A., e B., levantadas e, antes de responder individualmente a cada uma, julgo importante esclarecer o seguinte: O regulamento Municipal de Edificações para o Concelho de ...publicado no Diário da República, nº. 269, em 20 de Novembro, foi adaptado às disposições do Dec-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro. Este diploma dispõe no nº 5 do artigo 57º o seguinte:- O disposto no artigo 43º, (Os projectos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização colectiva, infra estruturas viárias e equipamentos), é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do nº 2 e d) do nº 3 do artigo 4º, bem como as referidas na alínea c) do nº 3 do artigo 4º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal. E dispõe também o nº 4 do artigo 44º, que parcialmente transcrevo, o seguinte: “... ficando, no entanto, o proprietário obrigado ao pagamento de uma compensação ao município, em numerário ou em espécie, nos termos definidos em regulamento municipal”. Ao actualizar aquele regulamento conforme obrigava o Dec-Lei referido, foram contempladas duas situações, aquelas a que se referem as alíneas a) e b), do Artº 6º do RME, a primeira que se refere a “toda e qualquer construção com mais de 10 fracções com acesso directo a partir do espaço exterior” como é o caso geral dos edifícios multifamiliares não integrados em alvará de loteamento, como o da requerente e, a segunda, a todas aquelas construções e edificações que envolvam uma sobrecarga dos níveis de serviço nas infra-estruturas e ou ambiente, nomeadamente vias de acesso, tráfego, parqueamento, ruído, redes de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais, etc. É nesta alínea) que se enquadram os edifícios comerciais como o ...1..., ...2..., ...3... e ...4... (...4... S.A.), que não estando sujeitos ao critério relativo ao número de fracções, podem envolver uma sobrecarga nas infra-estruturas e, se assim for, ficam obrigados a pagar a compensação prevista no artº 26 do RME. E foi o que aconteceu com as alterações à rede viária previstas no projecto do ...4..., (...4... S.A.), situação que foi analisada numa das reuniões mensais de coordenação, dos técnicos com o Vereador do Pelouro, onde aquele projecto foi analisado, chegando-se à conclusão que aquela obra estaria abrangida pelas condicionantes daquela alínea b do Artº 6º do RME, e assim teria que compensar o município pela sobrecarga nas infraestruturas. Junto cópia da respectiva guia de pagamento – Doc. 1Não foi sensível a mesma perturbação ou a ocorrência de sobrecarga nos “níveis de serviço nas infra-estruturas e ou ambiente, nomeadamente vias de acesso, tráfego, parqueamento, ruído, redes de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais” nos projectos das restantes superfícies comerciais, ...1..., ...2... e ...3..., que justificasse qualquer reparação a fazer a título de compensação. Será adoptado o mesmo procedimento, e aplicado o mesmo critério às obras que causarem o mesmo tipo de impacto nas infra-estruturas que, o ...4... S.A.), causou. No que se refere aos edifícios enquadrados na alínea a) do Artº 6º do RME, todos vêm pagando a compensação prevista no arº 26º e, também esta mesma firma já antes o fez, aquando da apresentação nesta Câmara Municipal do processo de obras nº 48...02, prevendo a cedência à Câmara Municipal de uma parcela de terreno com a área de 2.218,00 metros quadrados. Junto anexo Doc 2. O valor desta área, calculado nos termos do artº 26º do RME, é de 234.520,23 euros, que seria a importância a pagar ao Município a título de compensação, se o requerente não dispusesse daquela área de terreno para ceder. Nessa altura o requerente aceitou naturalmente a situação, neste caso e terreno pois, só quando não há terreno é que aquela é em dinheiro Relativamente ao processo de obras em questão faço notar também que, foi emitida viabilidade de construção ao anterior proprietário do terreno, a qual a certa altura refere que “o projecto deve cumprir com todos os parâmetros constantes da Portaria nº 1136/01, de 25 de Setembro” e mais adiante que, “As áreas de espaços verdes de utilização colectiva e de Equipamento de Utilização Colectiva, nos termos da portaria atrás referida, serão devidamente compensadas de acordo com os números 1 e 3 do Artº 26º do RME”. Esta viabilidade foi oficiada ao proprietário do terreno através do N/ofício nº 11...06, de 29-9-2006. Junto cópia da viabilidade e do ofício – Doc3. Vê-se pois que a requerente comprou o terreno conhecedora das condições que impendiam sobre a edificabilidade do mesmo. Ora esta C.M. não pode impor umas condicionantes ao proprietário do terreno e deixar de as exigir a outro, o que revelaria parcialidade, falta de critério e, favorecimento, o que até poderia ser uma violação da lei de que o primeiro se poderia valer para ser indemnizado Passando à resposta às questões em apreço, Questão A: Não foi cobrada a compensação a que se refere o Artº 26º do RME, ao edifício comercial ...1.... Questão B: Não foi cobrada a compensação à superfície comercial referida no ponto anterior, não porque tinha havido deliberação ou despacho de isenção, mas sim porque a construção em causa não foi geradora da sobrecarga nos níveis de serviço das infraestruturas já atrás descrita, e assim não foi entendida pelos serviços técnicos que analisaram o projecto. À consideração superior”. – cfr. fls. 125 a 127 do processo físico.

39. Pelo ofício nº. 16...07, de 19.12.2007, recebido em 20.12.2007, foi o mandatário da impugnante notificado da resposta à reclamação graciosa apresentada, tendo sido junto um despacho do Sr. Presidente da Câmara Municipal de ..., datado de 17.12.2007, através do qual o mesmo em representação do Município, “... comunica que a Câmara Municipal a 3 de Dezembro de 2007, por unanimidade e tendo por base o parecer jurídico prestado, deliberou indeferir a reclamação graciosa apresentada pela sociedade "A..., Lda.". ...por não provada de acordo com os fundamentos aduzidos na referida informação jurídica, cuja cópia se anexa e se dá como reproduzida, que em suma se resumem não só ao facto de ter sido emitida uma viabilidade e construção ao anterior proprietário do terreno, com as mesmas condições impostas à requerente no pedido de licenciamento nº. 4....2/...6, mas também ao facto de as taxas e a compensação em questão resultarem especificamente e detalhadamente de um Regulamento Municipal, publicado no Diário da República, apêndice nº. 128 – II Série, nº 269, de 20 de Novembro de 2001 e aprovado pela Assembleia Municipal em 29/09/2001 (...)- em relação à questão c), informa-se que foi aprovada em reunião de Câmara de 15 de Janeiro de 2007 e remetida à Assembleia Municipal e aprovada pela mesma em 24 de Fevereiro do mesmo ano, a extinção da taxa de conservação de colectores, com efeitos a partir do 2º Semestre de 2007, para todos os prédios que possuam contratos válidos de fornecimento, mantendo-se apenas para os prédios que não possuam contratos de fornecimento de água, encontrando-se neste momento em vigor a tarifa de utilização da rede de águas residuais, de acordo com o preceituado no anexo 4 do Regulamento aprovado pela Câmara Municipal a 1 de Julho de 1999 e pela Assembleia Municipal a 4 de Setembro de 1999, a qual foi aprovada em reunião de Câmara de 15 de Janeiro de 2007 (...)” – cfr. fls. 111/113 do processo físico e fls. 949/953 do PA.

40. Considerando que a notificação não continha os elementos essenciais, a impugnante, por requerimento apresentado em 26.12.2007, requereu ao Sr. Presidente da Câmara, nos termos e para os efeitos do art. 60º/2 e 3 do CPTA, que a notificasse:

a) Do teor integral da deliberação da Câmara Municipal de ...de 3.12.2007;

b) da informação ou parecer jurídico em que “se baseou” a referida deliberação e expressamente referido no “despacho” do Senhor Presidente da Câmara referido;

c) de todos os restantes actos instrutórios (outros pareceres, informações, documentos ou outros meios de prova) produzidos no procedimento após a apresentação da reclamação graciosa em 17.10.2007 [cfr. fls. 114 a 117 do processo físico].

41. Solicitou ainda certidão da qual constassem os actos donde resultasse a fundamentação para a não liquidação e cobrança da compensação a que se refere o art. 26º do R.M.E.U. no processo de obras do ...1..., referido na reclamação graciosa apresentada – cfr. fls. 118/119 do processo físico.

42. Através do ofício n'. 119/2008, datado de 03.01.2008, recebido pela impugnante a 07.01.2008, foi esta notificada do teor da deliberação da CMPL de 03.12.2007, da informação jurídica de 30.11.2007, da carta do Ilustre Mandatário da autarquia, datada de 16.11.2007 e da informação técnica da Divisão Administrativa e Financeira (DAF) de 30.11.2007, com os três documentos na mesma referida – cfr. fls. 120 a 135 do processo físico e fls. 961/963 do PA.

43. A presente impugnação deu entrada neste Tribunal em 14.02.2008 – cfr. fls. 1 do processo físico.

Mais resulta provado que:

44. O edifício em causa nos autos é constituído por 5 pisos (cave, rés-do-chão, 1.º piso, 2.º piso e sótão).

45. A cave integra garagens fechadas e um armazém, com acesso através de uma rampa localizada na extremidade Norte e Sul do edifício.

46. O piso de rés do chão é composto por 5 lojas comerciais, com acesso directo a partir do espaço exterior.

47. O primeiro piso e o segundo piso comportam cada um, um T3, três T2 e um T1.

48. O edifício tem apenas mais duas portas que dão acesso a um átrio e daí a umas escadas e ao elevador que dão acesso vertical às fracções de habitação situadas no primeiro e no segundo piso.

B) MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA

Não há matéria de facto relevante para a discussão da causa, alegada pelas partes, que importe registar como não provada.

C) MOTIVAÇÃO DA DECISÃO DE FACTO

A convicção do Tribunal baseou-se nos documentos juntos aos autos, supra identificados.

A matéria de facto aditada nos pontos 44. a 47. resulta do projecto de arquitectura inserto a fls. 18 e 19 do PA.»

2.2. De direito

Os presentes autos, para a sua cabal compreensão, exigem um breve introito que sintetize o processado, o decidido e transitado, para se alcançar o que ainda se encontra em contenda na presente instância recursória.

Assim,

"A. .., Lda.", na sequência da deliberação da Câmara Municipal de ...(CMPL), deduziu a presente impugnação dos actos de liquidação da Taxa Municipal de Urbanização (TMU) e da Taxa de Compensação nos valores de 26.163,74€ e 93.752,05€, respectivamente.

Para tanto invocou, em suma, os seguintes fundamentos: (i) Ilegalidade da deliberação que indeferiu a reclamação graciosa por falta de fundamentação e omissão de pronúncia sobre as questões que foram suscitadas na reclamação; (ii) Ilegalidade dos fundamentos da referida deliberação; (iii) Inexistência ou nulidade dos pretensos actos tributários praticados no procedimento; (iv) Falta de fundamentação dos actos tributários; (v) Ilegalidade do Regulamento Municipal de Edificações na parte em que prevê os valores da TMU; (vi) Dupla tributação decorrente da coexistência da TMU e da taxa de conservação da rede pública de esgotos e taxa/tarifa de conservação das redes públicas de abastecimento de água e de drenagem de águas residuais; (vii) Ilegalidade do Regulamento Municipal de Edificações na parte em que regula a “compensação” referida no artigo 57º do RJUE; (viii) Ilegalidade da forma de cálculo da compensação prevista no art. 26º nº 3 do RME; (ix) Violação do princípio da participação.

Por sentença proferida em 07.01.2016, foi julgada procedente a impugnação, anulando-se “a liquidação da Taxa Municipal de Urbanização e da Taxa de Compensação, cobradas à Impugnante no processo de licenciamento de obras nº 4....2/...6, com as legais consequências, incluindo a restituição de todas as quantias que a mesma pagou a esse título, acrescidas dos competentes juros indemnizatórios”.

Inconformada com a decisão, a CMPL interpôs recurso para o Supremo Tribunal Administrativo, vindo a ser proferido Acórdão em 27.09.2017, que decidiu: “(...) julgar parcialmente improcedente a impugnação da liquidação da Taxa Municipal de Urbanização, manter essa taxa, anular os correspondentes juros indemnizatórios e no mais anular a sentença recorrida ordenando a ampliação da matéria de facto quanto à Taxa de Compensação referida”.

Em face do assim decidido por aquele Tribunal Superior, por via da sentença objecto do presente recurso, após ampliação da matéria de facto pontos 44. a 47., foi apreciada a legalidade da Taxa de Compensação, mais concretamente se o prédio objecto do licenciamento “se enquadra ou não na previsão do artigo 6º, alínea a), do Regulamento Municipal”, tendo-se ali concluído que “... o edifício em causa nos autos não se enquadra na previsão do artigo 6º, alínea a) do Regulamento Municipal, pelo que o acto de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, impondo-se a sua anulação, nos termos estabelecidos no artigo 135º do C.P.A../ Em face do decidido, resulta prejudicado o conhecimento dos demais vícios imputados ao acto impugnado (artigo 608º, nº 2 do CPC).”.

O Recorrente (Município de ...) insurge-se contra o assim decidido pela sentença proferida pelo Tribunal Administrativo e Fiscal de Braga, datada de 23.02.2018, que julgou totalmente procedente a impugnação judicial da Taxa de Compensação, no valor de e 93.752,05€.

Esta breve resenha, teve como finalidade, precisar que o objecto do presente recurso decorre da sentença identificada, proferida em cumprimento do anterior acórdão do STA citado, cingindo-se à questão de saber se o prédio objeto de licenciamento se enquadra ou não na previsão do artigo 6º, alínea a) do Regulamento Municipal de Edificações do concelho de ...- Urbanização e Edificação, tendo ali sido considerados como prejudicados os demais fundamentos de impugnação suscitados ao acto de liquidação da Taxa de Compensação, situação esta em que assenta a ampliação do recurso subordinado apresentado pela Impugnante/recorrida.

As questões sob recurso e que importam decidir, suscitadas e delimitadas pelas alegações de recurso e respectivas conclusões, são as seguintes: (i) se a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de facto nas ilações de facto que a sentença retira do probatório (no sentido de que em face da caracterização do edifício resulta manifesto que o mesmo não dispões de “10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior”; (ii) e a sentença recorrida incorreu em erro de julgamento de direito por violação do n° 5 do artigo 57° do citado D.L. 559/99 (RJUE) e o também citado artigo 6° do RMU, baseando-se, essencialmente, no desejado equilíbrio de encargos entre os loteamentos urbanos e as obras particulares de edificação; (iii) em sede ampliação de recurso – da nulidade da sentença por omissão de pronúncia porquanto nela não foi conhecido do alegado em sede de petição inicial, a saber: (i) da ilegalidade do Regulamento Municipal de Edificações, na parte em que regula a “compensação” referida no artigo 57º do RJUE; (ii) da ilegalidade concreta da norma do artigo 26º, nº 3 do RME e, (iii) da omissão completa da formalidade da audiência prévia.

Cumpre apreciar e decidir.

2.2.1. Defende a recorrente (CMPL) que a sentença sofre de vício de errónea interpretação da factualidade aditada e sua aplicação à lei, sustentando que “Resulta da matéria considerada provada que, mesmo descontadas as frações correspondentes às garagens fechadas, em que se subdivide a cave, o edifício tem pelo menos 17 frações com acesso direto a partir do espaço exterior, sendo por isso enquadrado para efeitos de liquidação e cobrança de taxa de compensação no disposto no artigo 6º, al. a), Regulamento Municipal de Edificação.” e que “O artigo 57º, nºs 5 e 7, RJUE, consagra a norma habilitante para a aprovação do regulamento municipal, através do qual se concretiza o interesse público e melhor se distribuiu a justiça, pela obtenção do equilíbrio em matéria de encargos entre dois tipos de operações urbanísticas, operações de loteamento e realização de obras particulares, que visam a mesma finalidade de ocupação do solo mediante a edificação.” razões pelas quais “A sentença em mérito viola o disposto no artigo 57º, nº 5, RJUE e artº 6º, al. a), Regulamento Municipal de Edificações”.

A sentença recorrida julgou procedente a impugnação judicial neste segmento com a seguinte fundamentação:

«Sustenta a Impugnante que o edifício em causa não dispõe de 10 ou mais fracções “com acesso directo a partir do espaço exterior”, sendo esse o requisito regulamentar, tal como se encontra consagrado e redigido.

Segundo a Impugnante, apenas as cinco fracções autónomas do rés-do-chão, destinadas a comércio, têm acesso directo a partir do espaço exterior, sendo que o edifício tem depois mais duas portas que dão acesso a um pátio e daí a umas escadas e ao elevador que dão acesso vertical às fracções autónomas, quer da cave, quer dos pisos 1 e 2, concluindo que não existem mais de dez fracções com acesso directo a partir do espaço exterior, mas apenas cinco.

Impõe-se, assim, em cumprimento do Acórdão do STA proferido nos autos, verificar se o prédio objecto do licenciamento “se enquadra ou não na previsão do artigo 6º, alínea a), do Regulamento Municipal”.

É o seguinte o teor do artigo 6º, alínea a) do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de ...– Urbanização e Edificação:

“Para efeitos de aplicação do nº 5 do artigo 57.º do Decreto-Lei nº 555/99, de 16 de Dezembro, considera-se gerador de um impacte semelhante a um loteamento:

a) Toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior;

(...)”.

Para interpretar adequadamente a norma em causa, há que ter em consideração o conceito de fracção autónoma previsto no regime da propriedade horizontal, porquanto a possibilidade de fraccionamento de um edifício em partes distintas está imperativamente dependente da constituição da propriedade horizontal (cfr. artigos 1414º e 1416º do Código Civil).

As fracções autónomas constituam unidades habitacionais ou económicas independentes, susceptíveis de proporcionar a satisfação do fim social a que se encontram adstritas, com autonomia e independência em relação às demais, tendo cada um delas saída própria para a via pública ou para uma parte comum do edifício e desta para a via pública (artigo 1415º).

Nesta conformidade, as fracções devem dispor de uma saída própria (para garantir o acesso e correspondente saída aos vários condóminos do imóvel) a qual tanto pode ter lugar para uma parte comum do prédio, v.g., para um átrio, uma escada, um logradouro, etc., como directamente para um espaço público.

In casu, tal como resultou provado, o edifício objecto de licenciamento é constituído por 5 pisos (cave, rés-do-chão, 1.º piso, 2.º piso e sótão), com as seguintes características:

• A cave integra garagens fechadas e um armazém, com acesso através de uma rampa localizada na extremidade Norte e Sul do edifício.

• O piso de rés do chão é composto por 5 lojas comerciais, com acesso directo a partir do espaço exterior.

• O primeiro piso e o segundo piso comportam cada um, um T3, três T2 e um T1.

• O edifício tem apenas mais duas portas que dão acesso a um átrio e daí a umas escadas e ao elevador que dão acesso vertical às fracções de habitação situadas no primeiro e no segundo piso.

Ora, em face da caracterização do edifício resulta manifesto que o mesmo não dispõe de “10 ou mais fracções com acesso directo a partir do espaço exterior” porquanto apenas as 5 lojas comerciais têm saída directa para a via pública, ao passo que as restantes fracções (de habitação) dispõem de saída própria para uma parte comum do prédio e só daí (ou seja, indirectamente) acedem ao espaço público.

Conclui-se, assim, que o edifício em causa nos autos não se enquadra na previsão do artigo 6º, alínea a) do Regulamento Municipal, pelo que o acto de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, impondo-se a sua anulação, nos termos estabelecidos no artigo 135º do C.P.A..»

Vejamos.

Dispõem o n.º 5 do artigo 57º do RJUE (redacção em vigor à data dos factos) inserido na parte referente às operações de loteamento urbano, que:

“5- O disposto no artigo 43.º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras referidas nas alíneas c) e d) do n.º 2 e d) do n.º 3 do artigo 4.º, bem como das referidas na alínea c) do n.º 3 do artigo 4.º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir por regulamento municipal.”

E, por sua vez, o artigo 43º dispõem que:

“1- Os projetos de loteamento devem prever áreas destinadas à implantação de espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos.

2- Os parâmetros para o dimensionamento das áreas referidas no número anterior são os que estiverem definidos em plano municipal ou intermunicipal de ordenamento do território.

3- Para aferir se o projeto de loteamento respeita os parâmetros a que alude o número anterior consideram-se quer as parcelas de natureza privada a afetar àqueles fins quer as parcelas a ceder à câmara municipal nos termos do artigo seguinte.

4- Os espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas viárias e equipamentos de natureza privada constituem partes comuns dos lotes resultantes da operação de loteamento e dos edifícios que neles venham a ser construídos e regem-se pelo disposto nos artigos 1420.º a 1438.º-A do Código Civil.”.

É inequívoco que o nº 5 do artigo 57º do RJUE – na versão supra transcrita – expressamente refere que o disposto no artigo 43º é aplicável aos pedidos de licenciamento ou autorização das obras (….) bem como as referidas nas alíneas c) e d) do nº 3 do artigo 4º em área não abrangida por operação de loteamento, quando respeitem a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si que determinem, em termos urbanísticos, impactes semelhantes a uma operação de loteamento, nos termos a definir em regulamento municipal.

Conforme referem Maria José Castanheira Neves, Fernanda Paula Oliveira e Dulce Lopes, (“Regime Jurídico da Urbanização e Edificação – Comentado”, pág. 317.) “…resulta claro que existia à luz dos anteriores regimes jurídicos do licenciamento de obras particulares dos loteamentos urbanos (e continua a existir actualmente à luz do presente diploma, embora de uma forma mais atenuada…), um profundo desequilíbrio em matéria de encargos entre aqueles dois tipos de operações urbanísticas. Este sistema profundamente desequilibrador e demasiado “pesado” no que concerne aos loteamentos urbanos comparativamente com o regime aplicável ao licenciamento de obras particulares acabou por fomentar, durante muito tempo, verdadeiras fugas para a figura da propriedade horizontal sobre conjuntos imobiliários que, embora sobrecarreguem, em igual medida, a ocupação dos solos, não se encontravam, contudo, sujeitos aos encargos a que as operações urbanísticas se encontravam subordinadas.

(….)

Podemos, assim, afirmar que a partir deste diploma legal, fundamental não é o modo de licenciamento, até porque se harmonizaram os requisitos, mas o impacto urbanístico da operação, uma solução que visa claramente salvaguardar o interesse público.

Note-se, contudo, que a possibilidade de exigir o cumprimento do mesmo tipo de encargos neste tipo de projectos de edificação apenas poderá ocorrer nas situações em que tal se encontre expressamente previsto em regulamento municipal, o que significa que cabe ao município, e não propriamente ao legislador, a definição das obras de edificação que devem ficar sujeitas aos mesmos encargos dos loteamentos.”

Assim, e com efeito, no artigo 57.º, n.º 5, do Regime Jurídico da Urbanização e da Edificação, determina-se que, por regulamento municipal, seja definido o que se entende, localmente, como «impactes semelhantes aos de uma operação de loteamento», ou seja, a sua exequibilidade fica dependente do que cada município vier a definir como «impactes semelhantes a uma operação de loteamento» para as obras que respeitem «a edifícios contíguos e funcionalmente ligados entre si».

Daqui decorre que o promotor (in casu a impugnante), embora não esteja a promover uma operação de loteamento, terá de guardar uma quota da superfície do imóvel ou dos imóveis para espaços verdes e de utilização coletiva, infraestruturas e outros equipamentos afins, a calcular segundo o que se encontrar disposto no plano municipal aplicável (artigo 43.º, n.º2, ex vi do artigo 57.º, n.º 5) e, se porventura as áreas de circulação viária e pedonal, espaços verdes e equipamento ficarem para uso exclusivo dos proprietários das edificações servidas – no que podemos identificar um ‘condomínio fechado’, se vier a ser constituída propriedade horizontal, nos termos do artigo 1438.º-A do Código Civil – então, terá de liquidar uma compensação em numerário ou em espécie – 57º, n.º 6.

Em conformidade com as disposições citadas a Câmara Municipal de ...(aqui recorrente), por via do seu artigo 6º do Regulamento Municipal de Edificações do Concelho de ...(aprovado pela Assembleia Municipal em sessão realizada, em 29/09/2001 e publicado na II série do D.R. n 269, de 20 de novembro, através do edital n° 448/2001), concretizando o enunciado do artigo 57.º, n.º 5, determinou o critério para definir «impactes semelhantes aos de uma operação de loteamento». Deliberando considerar como uma das bitolas da relevância, a que aqui importa, a primeira que se refere a “toda e qualquer construção com mais de 10 fracções com acesso directo a partir do espaço exterior” (al. a) do artigo 6º do RME).

E conforme resulta da matéria de facto fixada na sentença recorrida a taxa de compensação foi cobrada ao abrigo do disposto no artigo 26º, nº 1, do Regulamento Municipal, com referência ao artigo 6º, alínea a), que estabelece que se considera “gerador de um impacte semelhante a um loteamento: a) Toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior; …”.

Tomando por referência as características do edifício em causa constantes dos pontos 44. a 48. do probatório, supra transcritos, a sentença recorrida concluiu, apelando ao conceito de constituição da propriedade horizontal definido pelos artigos 1414º e 1416º do C. Civil, que apenas as cinco lojas situadas no piso do r/c têm acesso direto a partir do exterior e as restantes fracções (de habitação) dispõem de saída própria para uma parte comum do prédio e só daí (ou seja, indiretamente) acedem ao espaço público, como tal, não se encontram preenchidos os requisitos da norma citada para que possa ser cobrada a taxa de compensação.

A recorrente discorda alegando erro de julgamento na interpretação do direito, considerando que a sentença violou o nº 5 do artigo 57º do citado D.L. 559/99 (RJUE) e o também citado artigo 6º do RMU, baseando-se, essencialmente, no desejado equilíbrio de encargos entre os loteamentos urbanos e as obras particulares de edificação e na errada valoração, se bem apreendemos o alegado, a divergência centra-se na contagem das fracções com acesso directo.

Em sum, a solução da contenda em sede recursória, passa por concretizar o critério, o sentido a dar ao estabelecido pelo RME de ...de “toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior.”

Como interpretar este preceito legal?

Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto.

Na interpretação da lei, o seu aplicador não deve cingir-se à letra da lei, mas o pensativo legislativo a que o intérprete chegue tem de conter um mínimo de correspondência verbal (artigo 9º do Código Civil).

A interpretação jurídica realiza-se através de elementos, meios, factores ou critérios que devem utilizar-se harmónica e não isoladamente.

O primeiro são as palavras em que a lei se expressa (elemento literal); os outros a que seguidamente se recorre, constituem os elementos, geralmente, denominados lógicos (histórico, racional e teleológico).

O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete.

A letra da lei tem duas funções: a negativa (ou de exclusão) e positiva (ou de selecção). A primeira afasta qualquer interpretação que não tenha uma base de apoio na lei (teoria da alusão); a segunda privilegia, sucessivamente, de entre os vários significados possíveis, o técnico-jurídico, o especial e o fixado pelo uso geral da linguagem.

Temos de pensar que o legislador soube exprimir correctamente o seu pensamento e se serviu do vocábulo jurídico adequado e que o legislador se dirige a todos os cidadãos, sendo necessário que o entendam (sobre esta matéria cf. Cabral de Moncada, Lições de Direito Civil, pág. 163; Castanheira Naves, Interpretação Jurídica, págs. 362/363; Baptista Machado, Introdução ao Direito, pág. 182; Oliveira Ascensão, O Direito, págs. 406/407; Santos Justo, Introdução ao Estudo de Direito, 4ª ed., págs. 334 e ss.).

O nosso legislador (artigo 9º do CC) consagra o elemento literal como ponto de partida da interpretação ao referir que “a interpretação deve…reconstituir, a partir dos textos, o pensamento legislativo” (nº1), estabelecendo a função negativa ao afirmar que o intérprete não pode considerar aquele pensamento “que não tenha na letra da lei um mínimo de correspondência verbal” (nº2) e reconhecendo a função positiva, quando determina que o intérprete presumirá que o legislador “soube exprimir o seu pensamento em termos adequados” (nº3) (cf. Marcelo Rebelo de Sousa e Sofia Galvão, Introdução ao Estudo de Direito, 2ª ed., págs. 57/58; Neves Pereira, Introdução ao Direito e às Obrigações, 3ª, ed., págs. 229 e ss; Heitor Consciência, Breve Introdução ao Estudo do Direito, 3ª ed., revista, págs. 43 e ss.).

Nas palavras de Pires de Lima e Antunes Varela, “o sentido decisivo da lei coincidirá com a vontade real do legislador, sempre que esta seja clara e inequivocamente demonstrada através do texto legal…” (CC Anotado, vol. 1º, 4ª ed., págs. 58 e 59).

Mas além do elemento literal, o intérprete tem de se socorrer algumas vezes dos elementos lógicos com os quais se tenta determinar o espírito da lei, a sua racionalidade ou a lógica.

Estes elementos lógicos agrupam-se em três categorias: a) elemento histórico que atende à história da lei (trabalhos preparatórios, elementos do preâmbulo ou relatório da lei e occasio legis [circunstâncias sociais ou políticas e económicas em que a lei foi elaborada]; b) o elemento sistemático que indica que as leis se interpretam umas pelas outras porque a ordem jurídica forma um sistema e a norma deve ser tomada como parte de um todo, parte do sistema; c) elemento racional ou teleológico que leva a atender-se ao fim ou objectivo que a norma visa realizar, qual foi a sua razão de ser (ratio legis).

Expostas estas ideias genéricas sobre a interpretação das normas passamos a apurar o sentido da norma em questão: “toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior”.

Vamos começar pela interpretação literal, pois é o primeiro estádio da interpretação. Efectivamente, o texto da lei forma o substrato de que se deve partir e em que deve repousar.

Inexistindo qualquer dúvida sobre a definição de construção, atenhamo-nos ao conceito de fracções, no caso fracções autónomas.

O instituto da propriedade horizontal foi regulado de forma sistemática e completa pelo D.-L. n.º 40333, de 14 de outubro de 1955. Com a publicação do Código Civil de 1966, o instituto recebeu a sua disciplina jurídica nos Artigos 1414.º a 1438.º, constituindo o capítulo VI (Propriedade Horizontal), do título II (Do Direito de Propriedade) do livro III (Direito das Coisas) do mesmo código.

O que caracteriza a propriedade horizontal e constitui razão de ser do respectivo regime é o facto de as fracções independentes fazerem parte de um edifício de estrutura unitária. Na propriedade horizontal congregam-se dois direitos reais distintos: um de propriedade singular no que respeita às fracções autónomas e outro de compropriedade, cujo objecto é constituído pelas partes comuns do imóvel.

O regime previsto para a propriedade horizontal, no Código Civil, pode ser aplicada, com as necessárias adaptações, a conjuntos de edifícios contíguos funcionalmente ligados entre si pela existência de partes comuns afectadas ao uso de todas ou algumas unidades ou fracções que os compõem.

Só podem ser objecto de propriedade horizontal as fracções que, além de constituírem unidades independentes, sejam distintas e isoladas entre si, com a saída própria para uma parte comum do prédio ou para a via pública – artigo 1415º do Código Civil.

Assim literalmente para verificação do pressuposto de aplicação do artigo 6º, al. a) do RME de ..., fracções com acesso directo, in casu temos 5, que correspondem aos estabelecimentos comerciais com acesso directo à via pública. As restantes fracções autónomas da construção (sejam os fogos habitacionais, garagens ou arrumos) não tem acesso directo a partir do espaço exterior, mas sim através das áreas comuns do edifício que venha ser constituído em propriedade horizontal.

Atenta a letra da lei não se vislumbra outra interpretação.

Mais se diga, que perante o concretamente disposto, a edilidade de Ponte Lima sentiu necessidade de alterar o seu regulamento, nomeadamente neste segmento, por via do artigo 7º do RME de ...(Regulamento n.º 263/2010, publicado in Diário da República, 2ª série, n.º 54, de 18 de março de 2010), que preceitua sob a epigrafe “Operação urbanística de impacte relevante” que: “ Para efeitos de aplicação do n.º 5 do artigo 44.° do RJUE, consideram- -se de impacte relevante as operações urbanísticas seguintes: 1 - Toda e qualquer construção que disponha de mais de duas caixas de escadas de acesso comum a fracções ou unidades independentes; 2 - Toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais fracções.”.

Se dúvidas persistissem, a nova redacção é só por si elucidativa dos entraves que decorriam da anterior redacção e da impossibilidade de onerar com taxa de compensação a determinar pela edilidade as construções com 10 ou mais fracções mas sem acesso directo ao exterior, pois como no caso dos autos o mesmo, relativamente as fracções habitacionais, o acesso ao exterior não é directo, mas pelas zonas comuns.

Por todo o exposto, é assertiva a fundamentação e decisão do TAF de Braga, que conclui que o edifício em causa nos autos não se enquadra na previsão do artigo 6º, alínea a) do Regulamento Municipal de ...(então em vigor), pelo que o acto de liquidação da taxa de compensação padece do vício de violação de lei, por erro nos pressupostos de facto, impondo-se a sua anulação, nos termos estabelecidos no artigo 135º do CPA.

Destarte, na improcedência da totalidade das conclusões de recurso, não merece a sentença a quo a censura que lhe vem desferida pela recorrente Câmara Municipal de ...e, dá-se por prejudicado o conhecimento do recurso apresentado nos termos do artigo 636º, n.º 2 do CPC pela Impugnante.

2.3. Conclusões

I. Interpretar a lei é atribuir-lhe um significado, determinar o seu sentido a fim de se entender a sua correcta aplicação a um caso concreto.

II. O elemento literal, também apelidado de gramatical, são as palavras em que a lei se exprime e constitui o ponto de partida do intérprete e o limite da interpretação da disposição de Regulamento Municipal.

III. O sentido de “toda e qualquer construção que disponha de 10 ou mais frações com acesso direto a partir do espaço exterior”, apenas pode considerar as fracções com acesso directo ao exterior, por contraposição com aquelas fracções autónomas cujo acesso se faça por zona comum para o exterior.

3. DECISÃO

Em face do exposto, acordam, em conferência, os juízes da Secção do Contencioso Tributário deste Tribunal Central Administrativo Norte em negar provimento ao recurso.

Custas pela Recorrente.

Porto, 17 de novembro de 2022

Irene Isabel das Neves

Ana Paula Santos

Margarida Reis