Quem foi o relator do acórdão 096/18?

O relator foi Pedro Delgado, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 096/18?

O acórdão foi proferido em 22 de março de 2018.

096/18 - STA

Sumário

I - A EP-Estradas de Portugal, SA tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01. II - A taxa prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 25/04, de 24/01), incide sobre os pontos de saída de combustível (mangueiras).

Texto

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo 1 – REPSOL PORTUGUESA, SA, com os demais sinais dos autos, vem interpor recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação por si deduzida, contra a liquidação da taxa correspondente ao licenciamento de 18 mangueiras abastecedoras de combustível existentes no PAC, localizado na ER 247, ao KM 65+900, lado direito, em Terrugem, concelho de Sintra, no valor de 10.898,40€. Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões: «a) Não assiste razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença que a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec. Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A. b) Importará referir que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal. c) Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de abastecimento concessionados pela EP, SA ou por qualquer motivo situados em terrenos do Estado. d) Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da EP, SA nas dezenas de postos de lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado. e) Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação (cfr. art 4/1). f) O citado Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14.º) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público, g) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL S.A. (artigo 9.°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III Ed. Almedina, 2010, p. 42). h) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10.º/1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revoga-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9.º) e vocação universalizadora do licenciamento. i) Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016, nos termos do qual se deixou dito o seguinte: “(…) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei nº 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, “máxime” as normas do DL n° 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (…) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência, a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10°, n.º 1 do DL 13/71, não existindo, por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais” (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt). Sublinhado nosso j) O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). k) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA (a que corresponde o actual artigo 161º/2 alínea b)). l) Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15°, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. m) Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XIII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as “mangueiras” foi o de “elemento de abastecimento” e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado e “mangueira”, por outro. n) Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego. o) Sucede, porém, que tal interpretação, não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos estes que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos). p) Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez. q) Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura do que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência. r) Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/2003, de 15 de Janeiro). s) E o maior desgaste no uso do domínio público só pode ser indiciado pelo número de bombas abastecedoras e não pelo número de mangueiras existentes em cada uma delas, já que o mero aumento do número de mangueiras não permite que se aumente o número de abastecimentos em simultâneo no posto de abastecimento. t) Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe). u) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71. 2 – Foram apresentadas contra alegações pela entidade recorrida, Infraestruturas de Portugal, SA, a fls. 168/176, pugnando pela manutenção do julgado recorrido. 3 – O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu fundamentado parecer a fls. 179/180, no sentido do não provimento do recurso, invocando a jurisprudência desta Secção de Contencioso Tributário, que cita. 4 - Colhidos os vistos legais, cabe decidir. 5 – O Tribunal Tributário de Lisboa considerou como provado os seguintes factos com interesse para a decisão: A) A impugnante tem por objeto social principal a comercialização de produtos petrolíferos, como combustíveis, betume, lubrificantes, gás, combustíveis para marinha e aviação e outros derivados do petróleo (acordo). B) No âmbito do exercício da atividade a que respeita o objeto mencionado em A), a impugnante explora, entre outros, o posto de abastecimento de combustíveis, sito na ER 247 ao Km 65,900, Lado Direito, sito em Terrugem, Sintra, com base no Diploma de Licença nº 181 emitido em 19.05.1994 para 7 unidades de abastecimento incluídas em 1 bomba multiproduto e uma simples (acordo e doc. de fls. 20 a 23 dos autos). C) Através dos Diplomas de Licença nºs 010/94, de 06.10.1994, 13 de 07.11.1995 e 4/99 de 10.03.1999, foram licenciadas outras três unidades de abastecimento para o PAC referido na alínea antecedente, tendo sido pagas as correspondentes licenças, passando o mesmo a possuir licença para 10 daquelas unidades (dr. fls. 36 a 41 do PAT apenso). D) Em 11.05.2006 foi emitido em nome da Impugnante, pelo Ministério da Economia e da Inovação - Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, o Alvará n° L/2848, com a menção de que substituía o Alvará emitido em 22.11.2002, devido a averbamento, e que concedia licença válida até 31.05.2014 para explorar para venda uma instalação de armazenagem em Reservatórios Subterrâneos, de produtos derivados do petróleo bruto, na E.N. 247 ao Km 65, em Terrugem, Sintra (cfr. doc. de fls. 19 dos autos). E) Em 04.11.2009, em ação de fiscalização efetuada por técnicos da E.P., S.A, foi verificada a existência de 2 ilhas de abastecimento e de 18 mangueiras no PAC identificado em B) (cfr. fls. 32 a 34 do PAT apenso). F) Através do ofício nº EP-SAI/2010/8946 de 17.02.2010, a EP, S.A, comunicou à impugnante o seguinte: "Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL ER 247 KM 65,900 LADO DIREITO ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009-11-04, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais. Verificou-se, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 18 mangueiras. Após consulta aos diplomas de licença nº 10 de 1994-10-06 e nº13 de 1995-11-07, constatou-se que apenas foram licenciadas 2 mangueiras, pelo que ficam V. Exas. notificados, nos termos do artigo 10°, nº 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto ou apresentar documento comprovativo do licenciamento das restantes mangueiras. Relativamente à situação apontada anteriormente podem, V. Exas. querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia. Por último, considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea I) do n.° 1 do artigo 15° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro ficam igualmente notificados, nos termos e para os efeitos do artigo 60°, n.° 1 al. a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 16-A/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas no valor de 21.799,80 € (vinte e um mil setecentos e noventa e nove euros e oitenta cêntimos), correspondente a: • 3,00 € a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo; • 21 796,80 € referentes à taxa devida pela existência no PAC de mais 16 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do n.° 1, do artigo 15°, do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro;" (cfr. fls. 15 e 16 dos autos e 29 a 31 do PAT). G) I A Impugnante apresentou junto da E.P. a seguinte resposta em sede de audição prévia: "Assunto: Resposta aos v/ofícios datados de Fevereiro de 2009 e 18/03/2010. Exmos. Senhores: Reportamo-nos aos v/ofícios PAC 1043 DRLSB/065/2010 e DRLSB/240/2010, datados de Fevereiro de 2009 e 18/03/2010 respectivamente. De acordo com o teor do v/ofício PAC 1043 DRLSB/065/201O, foi a ora Requerente notificada para se pronunciar, nos termos do disposto no art. 60°, n.° 1, alínea a) da LGT, relativamente ao projecto de decisão da EP - Estradas de Portugal, S.A. de aplicação de taxas no valor de € 21.799,80, correspondente a 3,00 € a título de imposto de selo e 21.796,80 € referentes à taxa devida pela existência no PAC de mais 16 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do nº 1, do art. 15°, do D.L. n.º 13/71, de 23/01. Sucede que, tal como resulta claro dos diplomas de licença nº 10 de 06/10/1994; nº 13 de 07/11/1995 e n.° 181 (registo n.° 41 de 1991), o referido posto de abastecimento possui todas as unidades de abastecimento (compostas, no total, por 10 mangueiras) devidamente licenciadas. Nesta medida, a ora requerente não pode deixar de manifestar o seu desacordo face ao teor do projecto de decisão de que foi notificada, o qual não se mostra dotado de qualquer sustentabilidade fáctica e legal, devendo, pelo contrário, ser emitido acto definitivo no sentido de que a aqui Requerente não se encontra obrigada ao pagamento de qualquer taxa, por força do disposto na alínea I), do nº 1, do art. 15° do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01. (….)" (cfr. fls. 20 e 21 do PAT apenso). H) Na sequência de resposta da Impugnante, transcrita na alínea antecedente, foi remetido pela E.P. à Impugnante o ofício nº 59315 de 30.06.2011 com o seguinte teor: "Assunto: N/Notificação com a referência PAC 1043 - DRL8B/240/2010 Local: EN247 - Km 65+900 -lado direito Na sequência das nossas comunicações de 2010/02/12 e 2010/03/18, vieram V.Exas. no âmbito do exercício de audiência prévia, por carta de 16 de Maio de 2010, alegar em síntese, o seguinte: • Pagamento total das unidades de abastecimento (compostas no total por 10 mangueiras), devidamente licenciadas pelos Diplomas de licença nº 10, de 06/10/1994, nº 13, de 07/11/1995 e nº 181 de 1991. Quanto à questão levantada verificou-se no acto de fiscalização que e PAC, localizado junto à EN 247 ao Km 65+900, no lado direito, era constituído não por 10 mas sim por 18 mangueiras. Após pesquisa exaustiva nos nossos arquivos, foi possível encontrar os diplomas de licença nº10 de 06/10/1994; nº 13 de 07/11/1995; nº 4/99 de 1998 e 181 de 1991, que comprovam que unicamente foram pagas 10 mangueiras. Assim, e atendendo a que a ampliação do posto com mais 8 mangueiras é susceptível de legalização, deverá V.Exa. efectuar o pagamento da quantia liquidada de 10.898,40 € (dez mil oitocentos e noventa e oito euros e quarenta cêntimos), até ao próximo dia 17/07/2011, e que corresponde à taxa a que se refere a alínea k) do n.° 1 do art.° 15º do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro. PAC n.º 1043 Cálculo da Taxa [[IMG:0]] I) I Notificada a Impugnante do ofício mencionado na alínea antecedente, foi em 17.10.2011 apresentada a presente impugnação judicial (cfr. fls. 33 dos autos). J) Em 20.07.2011 foi pago pela Impugnante o valor de 10.898,40€ (cfr. fls. 7 do PAT). 6. Do objecto do recurso Da análise do segmento decisório da sentença e dos fundamentos invocados pela Recorrente para pedir a sua alteração, podemos concluir que a questão objecto do presente recurso é a de saber se incorre em erro de julgamento a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela recorrente contra a taxa cobrada pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível, relativa ao posto de abastecimento de combustível localizado na ER 247, ao KM 65+900, lado direito, em Terrugem, concelho de Sintra. Inconformada com o assim decidido a recorrente alega as razões da sua discordância quanto ao tratamento dado pela sentença recorrida às seguintes questões: - a alegada incompetência da EP-Estradas de Portugal, SA para liquidar a taxa pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível; - a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa que, no entender da recorrente deverá recair sobre cada bomba e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. 6.1 Da competência para a liquidação da taxa impugnada. Alega a recorrente que não assiste às EP competência para cobrar taxas pela instalação de mangueiras visto que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada. E conclui que, por esta razão, o acto de liquidação enferma de um vício de incompetência absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo). Desde já se adiantará que, face aos preceitos legais aplicáveis à concreta situação dos autos, não procede esta argumentação do recorrente. Com efeito decorre do disposto no art.23° n°1 DL n° 148/2007 de 27 de Abril e do preâmbulo do DL n° 132/2008, de 21 de Julho que a competência do InIR -Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, criado pelo referido DL n° 148/2007 se circunscreve às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias. Sendo que a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida radica na aplicação conjugada do art.15° al. k) Lei n° 13/71, 23 Janeiro e do art.13° n°1 al. c) DL n° 374/2007, de 7 de Novembro). De facto, como ficou exarado no Acórdão desta secção de 29.10.2014, proferido no recurso 1643/13, «a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional. Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.). No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro. De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.” Acresce que, como igualmente se deixou sublinhado naquele aresto, cuja doutrina subscrevemos e acompanharemos de perto, enquanto o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, no seu artigo 10.º atribui à entidade recorrida as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a mesma detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)]. Do mesmo modo o artigo 13.° daquele diploma legal estabelece que «constitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade» (nº 1, alínea c), aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR (cfr, artigo 10.°, n.º 2, e 13.°, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c). Por outro lado, de acordo com o art.º 4.°, n.º 1 do referido DL, a EP-Estradas de Portugal, S.A. passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado. Daqui se infere que à EP-Estradas de Portugal, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3. Em face do exposto haveremos de concluir que, como bem decidiu o Tribunal Tributário de Lisboa, a EP - Estradas de Portugal, SA., tinha competência para cobrar as taxas impugnadas, pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta. 6.3 Da invocada a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa. Entende a recorrente que ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15°, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba. E que, sendo a “bomba abastecedora” o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe), pelo que a sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71. A nosso ver também aqui carece de razão legal. Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou por diversas vezes sobre a questão suscitada pelo recorrente e no sentido de que o conceito de “bomba abastecedora de combustível”, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15° n°1 alínea I) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (cf., neste sentido, para além dos acórdãos de 17.06.2009 processo n° 263/09 e de 16.09.2009 processo n° 327/09, ali citados, os Acórdãos de 25.03.2015, proferidos nos recursos 254/14 e 202/14, de 16.12.2015, recurso 280/15, de 17.02.2016, recursos 1795/13 e 443/14, de 15.11.2017, recurso 467/15, e de 13.12.2017, recurso 9/17. Com efeito e como vem sendo afirmado, de forma pacífica, pela referida jurisprudência, a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira). Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar. Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas. E de facto os poderes referidos nos artigos 10º e 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da EP-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação. Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, sem ou com ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa. Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível. Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado. Daí que se conclua que a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que decidiu neste pendor, não merece censura. Pelo que fica dito improcedem todos os fundamentos do recurso. 7. Decisão Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em confirmar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso. Custas pela recorrente. Lisboa, 22 de Março de 2018. – Pedro Delgado (relator) – Isabel Marques da Silva – Ascensão Lopes.

Sumário

I- A EP-Estradas de Portugal, SA tem competência para cobrar a taxa relativa a postos de abastecimento de combustíveis, prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01.

II- A taxa prevista no art. 15º, nº 1, al. l), do Decreto-Lei nº 13/71, de 23/01 (redacção introduzida pelo Decreto-Lei nº 25/04, de 24/01), incide sobre os pontos de saída de combustível (mangueiras).

Texto Integral

Acordam na Secção do Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo

1- REPSOL PORTUGUESA, SA, com os demais sinais dos autos, vem interpor recurso da decisão do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação por si deduzida, contra a liquidação da taxa correspondente ao licenciamento de 18 mangueiras abastecedoras de combustível existentes no PAC, localizado na ER 247, ao KM 65+900, lado direito, em Terrugem, concelho de Sintra, no valor de 10.898,40€.

Termina as suas alegações de recurso, formulando as seguintes conclusões:

«a) Não assiste razão à MM Juiz a quo quando sustenta na douta sentença que a taxa por autorização ou licença de estabelecimento ou ampliação de postos de combustível, criada pelo Dec. Lei n.º 13/71 de 23 de Janeiro, com as sucessivas alterações, encontra-se em vigor e é devida à actual EP – ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A.

b) Importará referir que, embora tacitamente, ocorreu uma alteração do âmbito de aplicação do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, pelo que, falece de sustentabilidade a tese avançada pela recorrente (e confirmada pela douta sentença recorrida), no sentido de que possui competência para o licenciamento da taxa em questão por via da aplicação do citado diploma legal.

c) Com efeito, salvo devido respeito por entendimento diverso, a licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de abastecimento só subsiste para os postos de abastecimento concessionados pela EP, SA ou por qualquer motivo situados em terrenos do Estado.

d) Nesses casos e apenas nesses, o interessado terá de reunir duas licenças: a licença de exploração, deferida pela DRE e a licença da EP, SA nas dezenas de postos de lhe pertencem por conta do contrato de concessão com o Estado.

e) Nos restantes postos de abastecimento (como o dos presentes autos) à data da liquidação do tributo impugnado, competia ao Ministério da Economia e da Inovação ou às Câmaras Municipais (consoante a natureza da via onde se encontre implantado o posto de abastecimento) o licenciamento da exploração de postos de abastecimento de combustíveis (cfr. DL 267/2002, de 26/11) e tratava-se de licenciamento da “construção, exploração, alteração da capacidade, renovação da licença e outras alterações que de qualquer forma afectem as condições de segurança da instalação (cfr. art 4/1).

f) O citado Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26 de Novembro, determinava que o posto de abastecimento da ora recorrente, porque localizado na rede viária nacional, dependia de licença de exploração (artigo 14.º) a deferir pela DIRECÇÃO REGIONAL DA ECONOMIA DE LISBOA E VALE DO TEJO, sem necessidade de concessão por não usar o domínio público,

g) Sem embargo de preliminar consulta, entre outras, da EP — ESTRADAS DE PORTUGAL S.A. (artigo 9.°), uma vez legalmente exigido, num procedimento administrativo que FERNANDO ALVES CORREIA escolhe como exemplo de procedimento complexo, no sentido de reunir elementos de outros anteriores procedimentos autónomos (Manual de Direito do Urbanismo, III Ed. Almedina, 2010, p. 42).

h) E nem se diga que, pelo simples facto de o legislador não ter procedido à revogação expressa das normas no artigo 10.º/1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, permite dar como provado que aquele não pretendeu revoga-las, mas antes as manteve em vigor para a totalidade das estradas sob jurisdição da EP. Com efeito, da interpretação do Decreto-Lei n.º 267/2002, de 26/11, resulta evidente um esforço de coordenação interadministrativa (por via da solicitação de parecer a que alude o artigo 9.º) e vocação universalizadora do licenciamento.

i) Também neste sentido se pronunciou o STA, por acórdão de 12/05/2016, nos termos do qual se deixou dito o seguinte: “(…) deve assim dar-se por assente que tanto a Lei nº 159/99 como o DL n.º 267/2002 operaram a revogação da legislação que anteriormente regulava esta matéria, “máxime” as normas do DL n° 13/71 que regulavam o licenciamento dos PACS (…) ficando claro que a partir da publicação deste último DL competia às Câmaras Municipais o licenciamento dos postos não localizados nas redes viárias regional e nacional e que cabia às Direcções Regionais do Ministério da Economia o licenciamento dos PACS situados nessas redes. Em face desta jurisprudência, a que aderimos, é de concluir que, à data do acto impugnado, já não estava em vigor o artigo 10°, n.º 1 do DL 13/71, não existindo, por isso, qualquer disposição legal que atribuísse à recorrente competência para licenciar os postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacionais” (vide acórdão do STA, de 12/05/2016, publicado in www.dgsi.pt). Sublinhado nosso

j) O acto de liquidação impugnado está ferido de incompetência que é absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo).

k) Ao não ter assim considerado, incorreu a douta sentença recorrida em erro de julgamento, por preterição do disposto no artigo 133.º, n.º 2, alínea b) do CPA (a que corresponde o actual artigo 161º/2 alínea b)).

l) Ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15°, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.

m) Desde logo, efectuando uma interpretação sistemática do conceito de “bomba abastecedora”, é o próprio Estado que, no Despacho SEOP n.º 37-XIII/92, de 22/12, afasta o conceito de “bomba abastecedora de “mangueira”. Com efeito, aí se determina dever cada ilha, com as “bombas” aí instaladas, ter um comprimento compatível com o número de “elementos de abastecimento” que contiverem. Por conseguinte, o termo que o legislador aqui utilizou para designar as “mangueiras” foi o de “elemento de abastecimento” e não o de “bomba abastecedora”, inexistindo qualquer assimilação entre o conceito de “bomba abastecedora”, por um lado e “mangueira”, por outro.

n) Por outro lado, segundo a jurisprudência superior em que a douta sentença recorrida se fundamentou, o aumento do número de mangueiras em cada bomba abastecedora, de modo a satisfazer a procura de combustíveis alternativos (por exemplo, gasolina com e sem chumbo, com 95 ou 98 octanas) representaria uma maior procura e, logo, uma utilização mais intensa do posto de abastecimento e um acréscimo das perturbações no tráfego.

o) Sucede, porém, que tal interpretação, não só passa ao lado das mais elementares regras hermenêuticas, como carece sempre da demonstração da realidade fáctica que lhe subjaz, ou seja, que a mera existência de um maior número de mangueiras acarreta um aumento do tráfego e do número de entradas e saídas de viaturas no posto de abastecimento (factos estes que, salvo devido respeito, não se mostram provados nos presentes autos).

p) Na realidade, cada bomba abastecedora ou unidade de abastecimento, podendo ser composta por um número variável de mangueiras, apenas permite abastecer um único veículo automóvel de cada vez.

q) Aliás, a prática de preços de venda ao público mais competitivos justificaria também um agravamento das taxas, pois nada no mercado influencia mais a procura do que o preço, sendo este um facto de conhecimento oficioso e facilmente apreensível a partir das regras da experiência.

r) Por fim, e de acordo com o entendimento da jurisprudência constitucional, o critério do número de bombas abastecedoras só é constitucionalmente legítimo para a determinação do valor de uma dada taxa se, e enquanto, revelar maior intensidade da exploração: “o tributo devido explica-se (...) pela existência de uma causa que é o benefício económico decorrente de uma mais intensa (e, por isso, mais desgastante) utilização do domínio público” (cfr. acórdão do Tribunal Constitucional n.º 20/2003, de 15 de Janeiro).

s) E o maior desgaste no uso do domínio público só pode ser indiciado pelo número de bombas abastecedoras e não pelo número de mangueiras existentes em cada uma delas, já que o mero aumento do número de mangueiras não permite que se aumente o número de abastecimentos em simultâneo no posto de abastecimento.

t) Assim, considerando que é a “bomba abastecedora” (entendida nos termos acima expostos) o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe).

u) Não tendo assim considerado a douta sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71.

2- Foram apresentadas contra alegações pela entidade recorrida, Infraestruturas de Portugal, SA, a fls. 168/176, pugnando pela manutenção do julgado recorrido.

3- O Exmº Procurador-Geral Adjunto emitiu fundamentado parecer a fls. 179/180, no sentido do não provimento do recurso, invocando a jurisprudência desta Secção de Contencioso Tributário, que cita.

4- Colhidos os vistos legais, cabe decidir.

5- O Tribunal Tributário de Lisboa considerou como provado os seguintes factos com interesse para a decisão:

A) A impugnante tem por objeto social principal a comercialização de produtos petrolíferos, como combustíveis, betume, lubrificantes, gás, combustíveis para marinha e aviação e outros derivados do petróleo (acordo).

B) No âmbito do exercício da atividade a que respeita o objeto mencionado em A), a impugnante explora, entre outros, o posto de abastecimento de combustíveis, sito na ER 247 ao Km 65,900, Lado Direito, sito em Terrugem, Sintra, com base no Diploma de Licença nº 181 emitido em 19.05.1994 para 7 unidades de abastecimento incluídas em 1 bomba multiproduto e uma simples (acordo e doc. de fls. 20 a 23 dos autos).

C) Através dos Diplomas de Licença nºs 010/94, de 06.10.1994, 13 de 07.11.1995 e 4/99 de 10.03.1999, foram licenciadas outras três unidades de abastecimento para o PAC referido na alínea antecedente, tendo sido pagas as correspondentes licenças, passando o mesmo a possuir licença para 10 daquelas unidades (dr. fls. 36 a 41 do PAT apenso).

D) Em 11.05.2006 foi emitido em nome da Impugnante, pelo Ministério da Economia e da Inovação - Direção Regional de Lisboa e Vale do Tejo, o Alvará n° L/2848, com a menção de que substituía o Alvará emitido em 22.11.2002, devido a averbamento, e que concedia licença válida até 31.05.2014 para explorar para venda uma instalação de armazenagem em Reservatórios Subterrâneos, de produtos derivados do petróleo bruto, na E.N. 247 ao Km 65, em Terrugem, Sintra (cfr. doc. de fls. 19 dos autos).

E) Em 04.11.2009, em ação de fiscalização efetuada por técnicos da E.P., S.A, foi verificada a existência de 2 ilhas de abastecimento e de 18 mangueiras no PAC identificado em B) (cfr. fls. 32 a 34 do PAT apenso).

F) Através do ofício nº EP-SAI/2010/8946 de 17.02.2010, a EP, S.A, comunicou à impugnante o seguinte:

"Assunto: POSTO DE ABASTECIMENTO DE COMBUSTÍVEL ER 247 KM 65,900 LADO DIREITO ACÇÃO DE FISCALIZAÇÃO

No âmbito da acção de fiscalização realizada em 2009-11-04, no posto de abastecimento de combustível acima identificado (PAC), foram detectadas algumas situações cuja regularização se impõe, nos termos legais.

Verificou-se, que o posto de abastecimento possui, à data da dita fiscalização, 18 mangueiras.

Após consulta aos diplomas de licença nº 10 de 1994-10-06 e nº13 de 1995-11-07, constatou-se que apenas foram licenciadas 2 mangueiras, pelo que ficam V. Exas. notificados, nos termos do artigo 10°, nº 1, al. c), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, para, no prazo de 10 (dez) dias úteis, a contar da data da recepção da presente notificação, proceder à legalização da ampliação do posto ou apresentar documento comprovativo do licenciamento das restantes mangueiras.

Relativamente à situação apontada anteriormente podem, V. Exas. querendo, exercer no mesmo prazo o direito de audiência prévia.

Por último, considerando que a ampliação do PAC encontra-se sujeita ao pagamento da taxa a que se refere a alínea I) do n.° 1 do artigo 15° do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro ficam igualmente notificados, nos termos e para os efeitos do artigo 60°, n.° 1 al. a) da Lei Geral Tributária, aprovada pelo Decreto-Lei n.° 398/98, de 17 de Dezembro, com as alterações introduzidas pela Lei n.° 16-A/2002, de 31 de Maio, para, no prazo de 15 (quinze) dias corridos, se pronunciar sobre o projecto de decisão da EP-Estradas de Portugal S.A. de aplicação de taxas no valor de 21.799,80 € (vinte e um mil setecentos e noventa e nove euros e oitenta cêntimos), correspondente a:

• 3,00 € a título de Imposto de Selo, de acordo com o ponto 12.5.1 da Tabela Geral do Imposto do Selo, anexa ao Código do Imposto do Selo;

• 21 796,80 € referentes à taxa devida pela existência no PAC de mais 16 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do n.° 1, do artigo 15°, do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24 de Janeiro;" (cfr. fls. 15 e 16 dos autos e 29 a 31 do PAT).

G) I A Impugnante apresentou junto da E.P. a seguinte resposta em sede de audição prévia:

"Assunto: Resposta aos v/ofícios datados de Fevereiro de 2009 e 18/03/2010.

Exmos. Senhores:

Reportamo-nos aos v/ofícios PAC 1043 DRLSB/065/2010 e DRLSB/240/2010, datados de Fevereiro de 2009 e 18/03/2010 respectivamente.

De acordo com o teor do v/ofício PAC 1043 DRLSB/065/201O, foi a ora Requerente notificada para se pronunciar, nos termos do disposto no art. 60°, n.° 1, alínea a) da LGT, relativamente ao projecto de decisão da EP - Estradas de Portugal, S.A. de aplicação de taxas no valor de € 21.799,80, correspondente a 3,00 € a título de imposto de selo e 21.796,80 € referentes à taxa devida pela existência no PAC de mais 16 mangueiras, calculada nos termos da alínea I), do nº 1, do art. 15°, do D.L. n.º 13/71, de 23/01.

Sucede que, tal como resulta claro dos diplomas de licença nº 10 de 06/10/1994; nº 13 de 07/11/1995 e n.° 181 (registo n.° 41 de 1991), o referido posto de abastecimento possui todas as unidades de abastecimento (compostas, no total, por 10 mangueiras) devidamente licenciadas.

Nesta medida, a ora requerente não pode deixar de manifestar o seu desacordo face ao teor do projecto de decisão de que foi notificada, o qual não se mostra dotado de qualquer sustentabilidade fáctica e legal, devendo, pelo contrário, ser emitido acto definitivo no sentido de que a aqui Requerente não se encontra obrigada ao pagamento de qualquer taxa, por força do disposto na alínea I), do nº 1, do art. 15° do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01.

(….)" (cfr. fls. 20 e 21 do PAT apenso).

H) Na sequência de resposta da Impugnante, transcrita na alínea antecedente, foi remetido pela E.P. à Impugnante o ofício nº 59315 de 30.06.2011 com o seguinte teor:

"Assunto: N/Notificação com a referência PAC 1043 - DRL8B/240/2010

Local: EN247 - Km 65+900 -lado direito

Na sequência das nossas comunicações de 2010/02/12 e 2010/03/18, vieram V.Exas. no âmbito do exercício de audiência prévia, por carta de 16 de Maio de 2010, alegar em síntese, o seguinte:

• Pagamento total das unidades de abastecimento (compostas no total por 10 mangueiras), devidamente licenciadas pelos Diplomas de licença nº 10, de 06/10/1994, nº 13, de 07/11/1995 e nº 181 de 1991.

Quanto à questão levantada verificou-se no acto de fiscalização que e PAC, localizado junto à EN 247 ao Km 65+900, no lado direito, era constituído não por 10 mas sim por 18 mangueiras.

Após pesquisa exaustiva nos nossos arquivos, foi possível encontrar os diplomas de licença nº10 de 06/10/1994; nº 13 de 07/11/1995; nº 4/99 de 1998 e 181 de 1991, que comprovam que unicamente foram pagas 10 mangueiras.

Assim, e atendendo a que a ampliação do posto com mais 8 mangueiras é susceptível de legalização, deverá V.Exa. efectuar o pagamento da quantia liquidada de 10.898,40 € (dez mil oitocentos e noventa e oito euros e quarenta cêntimos), até ao próximo dia 17/07/2011, e que corresponde à taxa a que se refere a alínea k) do n.° 1 do art.° 15º do Decreto-Lei n.° 13/71, de 23 de Janeiro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.° 25/2004, de 24 de Janeiro.

PAC n.º 1043

Cálculo da Taxa

I) I Notificada a Impugnante do ofício mencionado na alínea antecedente, foi em 17.10.2011 apresentada a presente impugnação judicial (cfr. fls. 33 dos autos).

J) Em 20.07.2011 foi pago pela Impugnante o valor de 10.898,40€ (cfr. fls. 7 do PAT).

6. Do objecto do recurso

Da análise do segmento decisório da sentença e dos fundamentos invocados pela Recorrente para pedir a sua alteração, podemos concluir que a questão objecto do presente recurso é a de saber se incorre em erro de julgamento a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa que julgou improcedente a impugnação judicial deduzida pela recorrente contra a taxa cobrada pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível, relativa ao posto de abastecimento de combustível localizado na ER 247, ao KM 65+900, lado direito, em Terrugem, concelho de Sintra.

Inconformada com o assim decidido a recorrente alega as razões da sua discordância quanto ao tratamento dado pela sentença recorrida às seguintes questões:

- a alegada incompetência da EP-Estradas de Portugal, SA para liquidar a taxa pela instalação de mangueiras de abastecimento de combustível;

- a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa que, no entender da recorrente deverá recair sobre cada bomba e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.

6. 1 Da competência para a liquidação da taxa impugnada.

Alega a recorrente que não assiste às EP competência para cobrar taxas pela instalação de mangueiras visto que o Decreto-Lei n.º 267/2002, de 23 de Novembro, ao atribuir competência às Direcções Regionais de Economia para o licenciamento dos postos de abastecimento de combustíveis localizados nas redes viárias nacional e regional e às Câmaras Municipais relativamente a postos de abastecimento localizados nas redes viárias municipais, revogou tacitamente o disposto no artigo 10°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23 de Janeiro, na parte em que este atribuía tal competência à Junta Autónoma de Estradas, pelo que, a partir da entrada em vigor do primeiro diploma legal referido, é de entender que a Estradas de Portugal carece de competência para o referido licenciamento, sem prejuízo de ter de ser consultada.

E conclui que, por esta razão, o acto de liquidação enferma de um vício de incompetência absoluta por se tratar da preterição de atribuições respeitantes a pessoas colectivas públicas diferentes: o Estado e a EP — ESTRADAS DE PORTUGAL, S.A., sendo, como tal, nulo (artigo 133.°, n.º 2, alínea b), do Código do Procedimento Administrativo).

Desde já se adiantará que, face aos preceitos legais aplicáveis à concreta situação dos autos, não procede esta argumentação do recorrente.

Com efeito decorre do disposto no art.23° n°1 DL n° 148/2007 de 27 de Abril e do preâmbulo do DL n° 132/2008, de 21 de Julho que a competência do InIR -Instituto de Infra-estruturas Rodoviárias, IP, criado pelo referido DL n° 148/2007 se circunscreve às matérias respeitantes à supervisão das infra-estruturas rodoviárias.

Sendo que a competência legal da EP-Estradas de Portugal, SA para a liquidação e cobrança da taxa controvertida radica na aplicação conjugada do art.15° al. k) Lei n° 13/71, 23 Janeiro e do art.13° n°1 al. c) DL n° 374/2007, de 7 de Novembro).

De facto, como ficou exarado no Acórdão desta secção de 29.10.2014, proferido no recurso 1643/13, «a resposta a esta questão é dada pelo próprio legislador no preâmbulo do DL n.º 380/2007, de 13/11, que aprovou as bases da concessão do financiamento, concepção, projecto, construção, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional.

Aí se deixou expressamente referido que, “O novo paradigma do relacionamento do Estado com o sector das infra-estruturas rodoviárias tem reflexo nas actividades a desenvolver pelo Instituto de Infra–Estruturas Rodoviárias, I.P. (InIR, I.P.), e pela EP-Estradas de Portugal, S.A. (EP, S.A.).

No quadro das orientações definidas pelo Programa de Reestruturação da Administração Central do Estado (PRACE), o Decreto-Lei n.º 148/2007, de 27 de Abril, que estabeleceu o novo regime orgânico do InIR, I.P., veio estabelecer que este organismo tivesse como missão regular e fiscalizar o sector das infra-estruturas rodoviárias e supervisionar e regulamentar a sua execução, conservação, gestão e exploração. Neste sentido, as atribuições da antiga da EP-Estradas de Portugal, E.P.E., hoje transformada em sociedade anónima pelo Decreto–Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, foram, em matéria de supervisão das infra-estruturas rodoviárias, transferidas para aquele organismo público. É o caso, por exemplo, do exercício das competências que envolvam o respeito por todos os aspectos de segurança das infra-estruturas rodoviárias ou, por outro lado, da competência para fiscalizar a obrigação de indicação do preço de venda a retalho dos combustíveis em todos os postos de abastecimento, independentemente da sua localização, através da utilização de painéis, conforme estabelecido no Decreto–Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro.

De igual modo, por força do Decreto-Lei n.º 374/2007, de 7 de Novembro, ficou consagrado que a EP, S.A., teria como objecto de actividade a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, sucedendo à EP - Estradas de Portugal, E.P.E., em todos os seus direitos e obrigações legais, como é o caso, por exemplo, do exercício de competências em matéria de implantação de áreas de serviço, de audição dos municípios na definição da rede rodoviária nacional e regional, de fiscalização do trânsito nas vias públicas sob a sua jurisdição ou pela gestão dos sistemas de vigilância electrónica rodoviária, mas também de outras competências anteriormente exercidas pela EP-Estradas de Portugal, E.P.E., pelo Instituto de Estradas de Portugal, I. P., ou pela Junta Autónoma das Estradas.”

Acresce que, como igualmente se deixou sublinhado naquele aresto, cuja doutrina subscrevemos e acompanharemos de perto, enquanto o Decreto-Lei n.º 148/2007 não fazia qualquer referência quanto às funções de licenciamento que se encontravam acometidas à entidade transformada, o Decreto-Lei n.º 374/2007, no seu artigo 10.º atribui à entidade recorrida as competências para a salvaguarda do Estatuto da Estrada (n.º 1), mais se referindo que para o desenvolvimento da sua actividade, a mesma detém os poderes, prerrogativas e obrigações conferidas ao Estado pelas disposições legais e regulamentares aplicáveis, no que tange à liquidação e cobrança, voluntária ou coerciva, de taxas e rendimentos provenientes das suas actividades [nº 2, alínea c)].

Do mesmo modo o artigo 13.° daquele diploma legal estabelece que «constitui receita da EP o produto de taxas, emolumentos e outras receitas cobradas por licenciamentos, aprovações e actos similares e por serviços prestados no âmbito da sua actividade» (nº 1, alínea c), aí se enquadrando o exercício de todas as atribuições que integravam a esfera jurídica da entidade transformada que não tivessem sido expressamente conferidas a demais entidades, nomeadamente o INIR (cfr, artigo 10.°, n.º 2, e 13.°, n.º 1, alínea c) e n.º 2, alínea c).

Por outro lado, de acordo com o art.º 4.°, n.º 1 do referido DL, a EP-Estradas de Portugal, S.A. passou a ter "por objecto a concepção, projecto, construção, financiamento, conservação, exploração, requalificação e alargamento da rede rodoviária nacional, nos termos do contrato de concessão que com ela é celebrado pelo Estado.

Daqui se infere que à EP-Estradas de Portugal, SA foi atribuída a exploração da rede viária nacional, sendo tal atribuição necessariamente acompanhada dos devidos poderes e necessárias competências de licenciamento, nomeadamente de instalação e ampliação de postos de abastecimentos, por um lado, e da cobrança das respectivas taxas, fazendo delas sua receita própria, por outro lado [cfr. artigo 13.°, n.º 1, alínea c) do Decreto-Lei n.º 374/2007 e alínea e) da Base 3.

Em face do exposto haveremos de concluir que, como bem decidiu o Tribunal Tributário de Lisboa, a EP - Estradas de Portugal, SA., tinha competência para cobrar as taxas impugnadas, pelo que não se verifica o invocado vício de incompetência absoluta.

6. 3 Da invocada a ilegalidade de liquidação da taxa efectuada ao abrigo da al. i) do n.º 1 do art. 15.º do Dec.-Lei n.º 13/71, de 23/1, actualizado pelo Dec.-Lei n.º 25/04, de 24/1, no que toca à base de incidência da taxa.

Entende a recorrente que ao contrário do defendido na sentença recorrida, da interpretação do corpo do artigo 15°, nº 1, alínea l) do Decreto-Lei n.º 25/2004, de 24/01, resulta que a base de incidência da taxa deverá recair sobre cada bomba de abastecimento e não já sobre cada uma das mangueiras disponíveis em cada bomba.

E que, sendo a “bomba abastecedora” o elemento essencial para indicar a função económica do posto de abastecimento e a sua respectiva capacidade, é aquela que deverá ser tida como base de incidência da taxa prevista no citado artigo 15°, n.º 1, alínea I), do Decreto-Lei n.º 13/71, de 23/01 (e não já cada mangueira que a compõe), pelo que a sentença recorrida, incorreu esta numa errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 15°, n.º 1, alínea I) do DL n.º 13/71.

A nosso ver também aqui carece de razão legal.

Este Supremo Tribunal Administrativo já se pronunciou por diversas vezes sobre a questão suscitada pelo recorrente e no sentido de que o conceito de “bomba abastecedora de combustível”, para efeitos de incidência da taxa pela emissão de licença para o estabelecimento ou ampliação de postos de combustíveis, prevista no artigo 15° n°1 alínea I) do Decreto-Lei n° 13/71, de 23 de Janeiro (na redacção que lhe foi dada pelo artigo 1° do Decreto-Lei n° 25/2004, de 24 de Janeiro), corresponde ao de “mangueira abastecedora”, enquanto dispositivo destinado a transferir combustível de um reservatório para um depósito de veículo automóvel, e não ao de “unidade de abastecimento” (cf., neste sentido, para além dos acórdãos de 17.06.2009 processo n° 263/09 e de 16.09.2009 processo n° 327/09, ali citados, os Acórdãos de 25.03.2015, proferidos nos recursos 254/14 e 202/14, de 16.12.2015, recurso 280/15, de 17.02.2016, recursos 1795/13 e 443/14, de 15.11.2017, recurso 467/15, e de 13.12.2017, recurso 9/17.

Com efeito e como vem sendo afirmado, de forma pacífica, pela referida jurisprudência, a base da incidência da taxa prevista na alínea l) do artigo 15º do DL n.º 13/71 afere-se por cada possibilidade de saída de combustível, a qual se encontra indissociavelmente ligada à componente visível, por exterior, da bomba abastecedora de combustível (a mangueira).

Sendo assim, encontrando-se acoplado a cada mangueira um mecanismo de bombagem, apresenta-se como decorrência irrefragável o entender-se que a base de incidência de tributação da taxa em causa seja aferida por cada mangueira licenciada a instalar.

Assenta tal jurisprudência no entendimento que esse conceito de bomba abastecedora de combustível é o que melhor se compagina com a necessidade de prevenir as condições de segurança e circulação nas estradas, tributando o risco rodoviário acrescido que resulta do maior número de saídas de combustível licenciadas.

E de facto os poderes referidos nos artigos 10º e 15° do Decreto-Lei n° 13/71, de 14 de Setembro, para licenciar a construção ou ampliação dos Postos de Abastecimento de Combustíveis localizados nas respectivas margens e para cobrar taxas em contrapartida da prestação desses serviços justificam-se, precisamente, pelo exercício do poder/dever da EP-SA de fiscalizar e controlar os fluxos de trânsito que saem e entram nos postos de abastecimento de combustíveis, o que, de acordo com a opção legislativa em análise, está relacionado com número de bombas disponíveis, por isso sujeitas a tributação.

Ora tais critérios não estão dependentes da realização de qualquer obra, podendo haver obras no posto de abastecimento de combustível, sem ou com ampliação do número de mangueiras, e só neste último caso é que se verifica a liquidação e cobrança de taxa.

Por outro lado, e tendo presentes os referidos fundamentos subjacentes à tributação, constata-se que aos mesmos são indiferentes as características do equipamento que sustenta a saída ou saídas do combustível, pois aquele pode ser móvel ou estar afixado no solo, destinar-se à mistura de combustíveis ou não, já que o efeito sobre as condições de segurança e circulação nas estradas é sempre o mesmo, ou seja, o risco rodoviário aumenta com o aumento do número de saídas de combustível.

Sendo que tal risco rodoviário, que acresce com o aumento do número de saídas de combustível, não foi quantificado ou graduado pelo legislador, o qual se limitou a referir mangueiras, ou seja, o utensílio e não a intensidade com que este é utilizado.

Daí que se conclua que a sentença do Tribunal Tributário de Lisboa, que decidiu neste pendor, não merece censura.

Pelo que fica dito improcedem todos os fundamentos do recurso.

7. Decisão

Termos em que acordam os juízes da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo em confirmar a sentença recorrida e negar provimento ao recurso.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 22 de Março de 2018. – Pedro Delgado (relator) – Isabel Marques da Silva – Ascensão Lopes.

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