Quem foi o relator do acórdão 01874/12.8BEPRT?

O relator foi Francisco António Pedrosa de Areal Rothes, no Supremo Tribunal Administrativo.

Quando foi proferido o acórdão 01874/12.8BEPRT?

O acórdão foi proferido em 09 de outubro de 2019.

01874/12.8BEPRT

Sumário

I - É de considerar publicidade comercial, nos termos do disposto no art. 3.º do Código da Publicidade, a mensagem que, independentemente do seu conteúdo informativo, é apresentada por uma empresa comercial relativamente à sua actividade, que exerce em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes. II - Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL). III - Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), essa alteração não se repercute de modo algum nas liquidações da taxa de publicidade do ano de 2012 (cf. art. 12.º da LGT).

Texto

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 1874/12.8BEPRT 1. RELATÓRIO 1.1 A sociedade acima identificada recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou improcedente a impugnação judicial que deduziu, na sequência da decisão de indeferimento expresso da reclamação graciosa, contra essa decisão e contra a liquidação de taxa por afixação de publicidade em diversos postos de abastecimento de combustíveis localizado na área geográfica do Recorrido, com referência ao ano de 2012. 1.2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor: «a) De acordo com o disposto no artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” (sublinhado nosso). b) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apoio ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária. c) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade. d) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal. e) Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados. f) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes nos postos de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. g) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resume-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece – que é definida por cor, logótipo e marca – que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07. h) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. “Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos” (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 549/12.2BECBR). i) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Porto, encontrando-se, assim, o “Regulamento de Publicidade” sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P. j) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal. k) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1.º/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional. l) Mais considerou a douta sentença posta em crise que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (...) ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada. m) O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril veio simplificar o regime de exercício de diversas actividades económicas, sendo que, ao abrigo do disposto no artigo 3.º, alínea b) da Lei n.º 97/88, deixou de ser necessário que o particular obtivesse um acto permissivo da Administração para afixar ou inscrever mensagem publicitária de natureza comercial, ainda que visível do espaço público, se esta fosse inscrita em bens de que são legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e publicitasse os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou estivesse relacionada com os bens e serviços aí comercializados. n) Se é verdade que o referido D.L. n.º 48/2011, de 01 de Abril apenas entrou em vigor no dia 02/05/2012, não é menos certo que a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular. E, ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura. o) Ora, por força da entrada em vigor do mencionado diploma legal, em 02/05/2012 e com a isenção de licenciamento decretada, deixou de se mostrar verificado o pressuposto da efectividade da prestação de um serviço/actividade administrativa por parte dessa Edilidade. p) Pelo que, ainda que se admitisse que os elementos de imagem instalados nos postos de abastecimento configurassem publicidade comercial (o que se admite apenas por mera cautela), as taxas cobradas pela entidade impugnada perderam o seu fundamento legal a partir da data de entrada em vigor das normas do Decreto-Lei n.º 48/2011 que procederam à alteração da Lei n.º 97/88. q) Donde resulta que a aqui recorrente procedeu ao pagamento de um valor de taxa que não tem correspondência com a efectiva prestação realizada pela entidade impugnada, impondo-se, como tal, um cálculo proporcional do valor da taxa cobrada, atendendo apenas ao período decorrido entre 01/01/2012 e 02/05/2012 e respectivo reembolso à aqui recorrente conforme peticionado. s) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 48/2011. Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por, outra que anule integralmente a liquidação impugnada». 1.3 A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença, com conclusões do seguinte teor: «A. A douta sentença proferida pelo Ilustre Tribunal a quo e ora colocada em crise pela sociedade Recorrente afigura-se, no entendimento da entidade Recorrida, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar dos conceitos e normas jurídicas em vigor aos factos dados como provados. B. Os factos que foram objecto de tributação referem-se a «reclamos, alguns dos quais luminosos, colocados na fachada das lojas, nas coberturas dos postos de combustíveis, nos balizadores de entrada/saída, e nos locais de serviços como disponibilização de ar/água ou de aspiração, com a indicação da marca “A………..” e designações conexas com esta (………, ……., …….), bem como o seu logótipo». C. Partindo desta premissa, e aderindo à mais sedimentada Jurisprudência desse Colendo Supremo Tribunal Administrativo, concluiu a douta sentença, que subscrevemos com a devida vénia, que “(…) a circunstância de outras normas – como ocorre com o D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07 – imporem à recorrente que tenha no seu estabelecimento comercial, estação de serviço, de forma muito visível a informação sobre o preço dos combustíveis, a identificação do posto de combustível e das marcas dos combustíveis comercializados, não garante de modo nenhum qualquer isenção de tributação de que essa exibição de informação seja passível por aplicação de outros dispositivos legais, nomeadamente constantes do código de publicidade e do regulamento de publicidade aqui sob escrutínio. Não há que distinguir, como pretende a recorrente, o que seja publicidade comercial e publicidade não comercial quando estão em causa a identificação do estabelecimento e dos produtos e marcas neles apostas, e, que comercializa. Tudo se contém no conceito de publicidade (…)”. D. Por conseguinte, resultou, pois, provado que os factos em apreço se referem à exibição de publicidade, projectada e visível do exterior, que visa promover quer a marca da sociedade Recorrente quer os produtos/serviços comercializados e não à mera informação quanto ao preço de comercialização dos combustíveis, como se pretende fazer crer. E. A informação de interesse geral relevada pela Recorrente no sentido de a afastar do escopo publicitário reporta-se, na realidade, não só ao cumprimento da obrigação legal a que as empresas petrolíferas que operam no mercado nacional se encontram adstritas nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10.10 (mera função informativa) mas também, e inelutavelmente, à promoção comercial, junto do público, da sua marca distintiva bem como dos bens e serviços prestados pelos postos de abastecimento, exibida em suporte de cariz eminentemente publicitário, à qual é naturalmente intrínseca uma mensagem publicitária. F. Do vindo de expender, urge concluir que os mecanismos utilizados pela sociedade Recorrente na afixação das mensagens em causa, comportam um impacto visual no espaço público que não seria obtido se o facto publicitário se limitasse ao respectivo lettering e logótipo ou à mera indicação dos preços de combustível praticados, o que eleva, uma vez mais, a sua utilização como instrumento de promoção comercial, qualificando, pois, como factos publicitários na acepção que lhe é atribuída pelo Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23.10. G. Não persistindo dúvidas quanto à circunstância de a sobredita informação se encontrar sujeita a licenciamento, a correspondente tributação encontra-se, assim, devidamente sustentada, de acordo com o instituído no n.º 2 do artigo 4.º da LGT e no artigo 3.º do RGTAL. H. Ademais, certo é que pela Recorrente não foi, em momento algum, questionada a possibilidade de tributação de factos que revistam natureza publicitária, cuja possibilidade, aliás e a contrario sensu do seu argumentário, parece inclusivamente admitir. O que a Recorrente, como vimos, pleiteia é a circunstância de, no caso vertente, não se verificarem anúncios publicitários e, como tal, passíveis de tributação. Ora, e clarificada que está esta questão, falece, pois, a argumentação expendida pela Recorrente nesta matéria. I. Ainda sem prescindir, sempre se refira que é com estranheza que se observa que a Recorrente opta por colocar a tónica de uma pretensa quaestio juris na tributação por facto não publicitário e não, prima facie, como sempre se exigiria atenta a linha de raciocínio propugnada, na ausência de fundamento legal para submeter os factos em causa a licenciamento. Assim, se a tese defendida merecesse acolhimento, o problema residiria, desde logo, na sua raiz: a (não) obrigatoriedade de licenciamento de factos não publicitários, já que a especificidade destas taxas reside precisamente na circunstância de o tributo manter uma relação especial com o acto administrativo que é seu pressuposto de facto. J. Nesta medida, e à semelhança do que se arguiu em primeira instância, não se entende, na realidade, este venire contra factum proprium, que se traduz na conduta de a Recorrente sempre ter anuído à circunstância de os factos em causa se encontrarem efectivamente sujeitos a controlo prévio, tendo desencadeado, de moto próprio, os respectivos procedimentos de licenciamento, sem nunca obstar à sua renovação anual. K. Quanto às demais questões suscitadas pela Recorrente, acompanhamos, de igual modo, o douto entendimento exarado pelo Tribunal a quo. L. Desde logo, e no que à pretensa inconstitucionalidade do Regulamento Municipal em matéria de publicidade concerne, resulta claro da posição assumida pela entidade aqui Recorrida que em momento algum se quis tributar uma realidade não publicitária (notório, desde logo, na fundamentação aposta nos actos de liquidação sindicados), sendo ademais evidente que as normas integrantes do Código Regulamentar do Município do Porto não se encontram formuladas nesse pressuposto, antes cumprindo, escrupulosamente, os ditames impostos pela Lei n.º 97/88, de 17.08 e pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12 – em plena obediência ao princípio da precedência de lei –, materializando, assim, os poderes tributários e regulamentares que se encontram constitucionalmente cometidos às Autarquias pelos artigos 238.º e 241.º da CRP. M. Em particular, o artigo 78.º da Tabela de Taxas Municipais que faz parte integrante do CRMP, aplicável ao caso em análise, evidencia per se que a tributação em causa incide, precisamente, na publicidade exibida em edifícios e outras construções, cujo conceito vem delimitado na Parte D relativa à Gestão do Espaço Público (em concreto, os artigos D-2/1.º e seguintes) do CRMP, na redacção aqui aplicável e nas alíneas af) e ai) do Anexo A_1 daquele diploma regulamentar, em plena consonância, reitere-se, com as correspondentes leis habilitantes. N. Assim, e tal como evidenciado na decisão recorrida, também quanto a este ponto, falece a argumentação da Recorrente. O. Por último, a sentença recorrida é clara ao balizar o momento de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1.04 como reportado a 02.05.2013, na senda do amplamente exarado por esse Venerando Supremo Tribunal Administrativo. P. Nesta medida esclarecida a intrincada produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1.04, dúvidas não persistem de que a entidade aqui Recorrida se encontrava vinculada a aplicar o regime legal até então vigente. Q. Tendo em consideração que as obrigações tributárias que subjazem se constituíram em 01/01/2012, isto é, em momento anterior à data de produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero”, tal como devidamente determinado na decisão recorrida e em conformidade, de resto, com os artigos A-2/13.º e G/27.º do CRMP, carece de fundamento o pedido da Recorrente. R. Isto porque, nos termos do invocado artigo A-2/13.º, n.º 1 do CRMP, estando em causa sete licenças de publicidade, com carácter anual, a sua renovação operou, por referência ao ano de 2012, de forma automática e nas mesmas condições em que foram emitidas, dada a ausência de manifestação de intenção contrária pelo respectivo titular, dentro dos prazos fixados para o efeito no n.º 2.1. do aludido preceito regulamentar. S. E, note-se, a obrigação tributária – de pagamento do tributo em causa – também nessa data criou, na esfera da Administração a obrigação de prestar a correspondente contrapartida, sob pena de, naturalmente, o pressuposto da tributação ficar esvaziado de sentido. T. Destarte, prevendo o Código Regulamentar, no seu artigo A-2/15.º, que a renovação destes títulos depende do pagamento das correspondentes taxas devidas nos termos da Tabela de Taxas anexa, adrede das atribuições que advêm do artigo 10.º do RGTAL, é, desde logo, legítimo concluir que a sua emissão – retius, a sua renovação – pressupõe a existência real de contrapartidas, a prestar pela Administração, no momento em que a remoção do obstáculo jurídico opera, quais sejam, e reiterando: não só a emissão do acto administrativo autorizativo da actividade publicitária relativamente limitada, por razões de cariz eminentemente público (a licença), como também a obrigação de fiscalizar o cumprimento dos deveres específicos enumerados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88, na redacção aqui aplicável e das normas regulamentares (maxime, a fiscalização da observância pelo particular/Administrado das normas relativas à protecção dos valores de ambiente urbano, segurança e urbanismo), e, bem assim, a utilização individual e concreta, por banda do aqui Recorrente, do bem público “ambiente”, que ao projectar visualmente os elementos publicitários no espaço público, molda-o em função do seu interesse, o que não contende, como extraímos dos ensinamentos do Colendo Tribunal Constitucional, com o princípio da legalidade tributária [vd. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido em Plenário, no dia 05 de Maio de 2010]. U. Nesta medida, foi em 01/01/2012 que se observou o pressuposto da tributação, com a renovação do correspondente acto tributário que é seu pressuposto de facto. V. Por todo o exposto, não merece qualquer censura a douta decisão aqui recorrida, uma vez que, subsumindo-se às normas previstas no bloco normativo aplicável, declarou integralmente improcedente a Impugnação judicial deduzida. NESTES TERMOS, e nos melhores de Direito que V/ Ex.as doutamente suprirão, julgando-se o presente recurso não provado e improcedente, e confirmando-se na íntegra a douta sentença recorrida, com as legais consequências, far-se-á a Costumeira e Sã JUSTIÇA». 1.4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso. Isto, depois de definir o objecto do recurso e os fundamentos fáctico e jurídico da sentença, com a seguinte fundamentação: «[…] 1. A questão que se coloca é a de saber se a existência de anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros que identificam a marca e logotipo comercial da impugnante e produtos comercializados em estabelecimentos pertença da recorrida estão ou não sujeitos a licenciamento e designadamente a partir de que data se produziram os efeitos das alterações introduzidas pelo artigo 31.º do Dec.-Lei n.º 48/2011, ao artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na parte que aqui nos interessa. Dispunha o artigo 1.º da Lei n.º 97/88, na sua versão inicial, que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, das câmaras municipais, na área do respectivo concelho. Como decorre do preâmbulo do Dec.-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, este diploma legal criou, em primeiro lugar, «um regime simplificado para a instalação e a modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem», sendo «substituída a permissão administrativa destes estabelecimentos por uma mera comunicação prévia, num balcão único electrónico, da informação necessária à verificação do cumprimento dos requisitos legais». E em segundo lugar simplificaram-se ou eliminaram-se licenciamentos conexos com aquele tipo de actividades económicas, concentrando eventuais obrigações de mera comunicação prévia no mesmo balcão electrónico, tais como «afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, em determinados casos relacionados com a actividade do estabelecimento, sem prejuízo das regras sobre ocupação do domínio público». Imbuído de tal propósito de simplificação do regime de exercício de tais actividades económicas, o n.º 2 do artigo 1.º do DL 48/2011, adoptou entre outras medidas, a simplificação do regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, mediante, designadamente: Alínea c) (…) a eliminação do licenciamento da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em determinadas situações; Por sua vez o artigo 31.º do mesmo diploma introduziu alterações aos artigos 1.º, 2.º e 4.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, tendo o artigo 1.º, n.º 3 passado a considerar que a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, nos casos em que: (…) a) … as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público; b) … as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público; c) …as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento. Por outro lado, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 42.º do mesmo diploma legal, o legislador determinou que a produção dos efeitos do regime aprovado era efectuada de forma faseada, no que respeita às «disposições…que pressuponham a existência do “Balcão do empreendedor”», sendo que a sua aplicação devia ocorrer até ao termo do prazo de um ano, a contar da data da sua entrada em vigor, prazo esse que foi posteriormente alargado para 2 anos (art. 2.º do Dec. Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho). Essa forma faseada quanto à produção de efeitos daquele diploma foi regulada inicialmente pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, que criou o balcão único electrónico, designado por “balcão do empreendedor”, e em cujo artigo 7.º se estabeleceu a produção de efeitos do Dec.-Lei n.º 48/2011 a partir de 2 de Maio de 2012, posteriormente alterada para o dia 2 de Maio de 2013, pela Portaria n.º 48/2012. Ainda de acordo com o n.º 3 do artigo 7.º da referida Portaria n.º 131/2011, as disposições do Dec.-Lei n.º 48/2011 que não pressuponham a existência do “balcão do empreendedor” produzem efeitos a partir de 2 de maio de 2011. Ora, será que a afixação de publicidade comercial pressupõe a existência desse balcão do empreendedor? Como decorre do n.º 5 do artigo 1.º do Dec.-Lei n.º 97/88, na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 48/2011, a lei deferiu aos municípios, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a competência para a definição dos critérios que devem ser observados na afixação e inscrição de mensagens publicitárias não sujeitas a licenciamento nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3, ou seja, aquelas que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público ou que ocupem o espaço público contiguo à fachada do estabelecimento. E atento o disposto no n.º 7 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 48/2011, tais critérios só produzem efeitos quando divulgados no “balcão do empreendedor”, aplicando-se subsidiariamente o disposto no Anexo IV, quando tal não suceder. Podia, assim, entender-se que pese embora a competência atribuída aos municípios nessa matéria, nada obstava à aplicação imediata do disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, por aparentemente não pressupor a existência do balcão do empreendedor, já que se aplicariam os critérios definidos no Anexo IV do Dec.-Lei n.º 48/2011. Todavia, o legislador aparentemente entendeu que essa aplicação subsidiária só produzia efeitos a partir do momento em que os municípios tivessem a oportunidade de definir os seus critérios através do balcão do empreendedor. É o que parece resultar do n.º 3 do artigo 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, mas expressamente resulta do mesmo preceito, na redacção introduzida pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro, e segundo o qual o Dec.-Lei n.º 48/2011 apenas produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, no que se refere à [al. b)] «Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril». Dispondo, por sua vez, o n.º 3 do art. 7.º da citada Portaria, que a produção de efeitos do Dec.-Lei n.º 48/2011 a partir de 2 de Maio de 2011 era apenas restrito aos casos da afixação de publicidade que não fossem visíveis ou audíveis a partir do espaço público – previsão da alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88. Dispondo o Dec.-Lei n.º 48/2011 que a produção de efeitos seria faseada e regulada por portaria, mostra-se, assim, evidente que em face da redacção introduzida pela portaria n.º 284/2012, a eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto -Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, só produziu efeitos a partir de 2 de Maio de 2013. De acordo com a sentença recorrida (ponto 10) do probatório), está em causa “anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes” que identificam a marca, produtos comercializados e logotipo do estabelecimento, pelo que temos que concluir que estamos perante publicidade que é visível do espaço exterior, ou seja, subsumível na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88. De acordo com a documentação para a qual remete a sentença, as notas de liquidação das taxas foram emitidas e comunicadas à Recorrente em Fevereiro de 2012, para serem liquidadas até final do mês de Março de 2012. Atento que a taxa municipal sindicada foi fixada em Março de 2012 temos que concluir igualmente que à data ainda não havia sido eliminada a taxa sobre esse tipo de publicidade, uma vez que os efeitos introduzidos pelo Dec.-Lei n.º 48/2011 na Lei n.º 97/88, só produziram efeitos a partir de 2 de Maio de 2013 (neste sentido se pronunciou o acórdão do STA de 25/02/2015, proc. 0702/14). Carece assim de pertinência a alegação da Recorrente que, com base no fundamento da entrada em vigor da referida legislação em Maio de 2012, sempre haveria que atender à redução parcial da taxa. Mais ainda que assim não ocorresse, tal argumento também não seria de atender, uma vez que, ainda que referente ao período anual, o fato tributário – remoção de um obstáculo jurídico à actividade da recorrida – teria ocorrido em data anterior com a prática do acto de renovação da licença. Do que se deixa exposto resulta que incumbindo ao município do Porto o licenciamento dos painéis e placas, ao abrigo do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 97/88, mostra-se justificada a liquidação da taxa que vem sindicada, ao abrigo do regulamento municipal». 1.5 Colhidos os vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir. * * * 2. FUNDAMENTAÇÃO 2.1 DE FACTO 2.1.1 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos: «1- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 323,56 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Av. ……….., 1757, cfr. fls. 9 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 2- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da ora impugnante, para pagamento da importância de € 285,78 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua …………, cfr. fls. 11 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 3- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da ora impugnante para pagamento da importância de € 301,28 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Av. ……….., cfr. fls. 13 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 4- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 404,45 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ……….., 2570, cfr. fls. 15 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 5- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da impugnante, para pagamento da importância de € 434,00 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ………. – …., 36, cfr. fls. 17 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 6- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 652,45 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ………, 10, cfr. fls. 19 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 6-[(Mantivemos a numeração da sentença.)] Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da impugnante, para pagamento da importância de € 743,51 relativo ao ato de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ……., 316, cfr. fls. 21 destes autos e que aqui se dá por reproduzida. 7- Em 15 de Março de 2012 a ora impugnante apresentou reclamação graciosa contra os actos de liquidação identificados de 1 a 6, cfr. fls. 23 a 26 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas. 8- Com data de 22 de Maio de 2012 a ora impugnante apresentou junto da Divisão Municipal de Receita da Câmara Municipal do Porto um pedido de prestação de garantia bancária nos termos constantes de fls. 50 a 52 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas. 9- A “A……….., S.A.”, ora impugnante, comercializa produtos da marca A………, sob a sua insígnia e logótipo comerciais, em postos de abastecimento de combustíveis localizados no Município do Porto, (facto admitido por acordo). 10- Os postos de abastecimento encontram-se identificados sob a marca da impugnante em anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes, sendo igualmente visíveis os descritivos de determinados produtos (facto admitido por acordo). 11- A presente Impugnação Judicial foi apresentada neste Tribunal em 13.07.2012, cfr. fls. 3 destes autos». * 2.1.2 Embora a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto não o tenha levado à matéria de facto provada, é inequívoco que considerou que as taxas em causa foram liquidadas ao abrigo do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 50, de 11 de Março de 2011 (Tenha-se presente que a existência do regulamento – enquanto facto, ou ocorrência da vida real, que se prova, caso esteja publicado, com a indicação do Diário da República onde foi feita a publicação – é matéria de facto, enquanto o seu conteúdo normativo, o seu conteúdo, é matéria de direito.). * 2.2 DE DIREITO 2.1.1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR Como decorre do que ficou dito, as questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento i) quando qualificou os conteúdos em causa (“anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes” com a marca e logótipo da Recorrente) como mensagem de publicidade comercial [cf. conclusões a) a i)], ii), quando considerou que o Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do Município do Porto não enferma de inconstitucionalidade [cf. conclusões j) e k)] e iii) quando não considerou que por força da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que aconteceu em 2 de Maio de 2012, deixaram de se verificar os pressupostos da incidência da taxa de publicidade, motivo por que se impõe que a taxa do ano de 2012 seja calculada proporcionalmente, considerando-se apenas o período compreendido entre 1 de Janeiro e 2 de Maio de 2012 e anulando-se parcialmente as liquidações no que se refere ao período restante do ano de 2012 [cf. conclusões l) a r)]. Não é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre estas questões e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime (Vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo: - de 25 de Fevereiro de 2015, proferido no processo com o n.º 702/14, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/33e74a808aa1dfcf80257dfc0035a8d9; - de 4 de Outubro de 2017, proferido no processo com o n.º 1180/16, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/acced9a8ccae680b802581bf00463e10; - de 25 de Setembro de 2019, proferido no processo com o n.º 2014/13.1BEPRT, disponível em http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/ee99c5d9fad99ba1802584850049e8c8.). 2.2.2 DA QUALIFICAÇÃO COMO PUBLICIDADE COMERCIAL A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços” Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade. A questão foi detalhadamente analisada pela citada jurisprudência deste Supremo Tribunal em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos. Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º 2, «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto». O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial. A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros. Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente». A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços». No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/92/2010/07/26/p/dre/pt/html.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:32006L0123.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal». Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida. Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL). Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/120/2008/07/10/p/dre/pt/html.). Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado». Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença. O recurso não merece, pois, provimento, no que respeita à 1.ª questão. 2.2.3 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO CRMP A Recorrente mantém a tese, já esgrimida na petição inicial, de que o CRMP, se interpretado no sentido de que também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, enferma de inconstitucionalidade, por violação do princípio de precedência de lei consagrado no art. 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), uma vez que excede os limites da norma habilitante, ou seja, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. A tese da Recorrente, salvo o devido respeito, rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida. Na verdade, tendo nós concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido. Em todo o caso, sempre diremos, por um lado, que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no CRMP, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto. 2.2.4 DA PRETENDIDA ANULAÇÃO PARCIAL DAS LIQUIDAÇÕES A ora Recorrente pediu também ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a título subsidiário, que se considere que, após 2 de Maio de 2012, data que considerou ser a da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (Dispõe o art. 44.º do referido diploma legal: «O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia útil do mês seguinte ao da sua publicação».), que deu nova redacção à Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, deixou de ser devida a taxa de publicidade, motivo por que devem ser anuladas as liquidações na parte respeitante ao período ulterior àquela data. Na verdade, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos: a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público; b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público; c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento. 4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».). Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013. Como ficou dito no terceiro dos acórdãos referidos na nota de rodapé com o n.º 2 e também detalhadamente explicou o Procurador-Geral Adjunto no parecer supra transcrito: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor. No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial. Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”. Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro. Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013: - Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril; - A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril». Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: https://data.dre.pt/eli/port/284/2012/09/20/p/dre/pt/html.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)» Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2012, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente (cf. art. 12.º da LGT). Assim, o recurso também não merece provimento no que respeita à 3.ª questão. * * * 3. DECISÃO Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso. Custas, na modalidade de custas de parte, a suportar pela Recorrente, que ficou vencida no recurso (cf. arts. 527.º, n.º 1, 529.º, n.º 4, e 533.º, n.º 1, do CPC e arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 3.º, n.º 1, do RCP). * Lisboa, 9 de Outubro de 2019. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Ascensão Lopes.

Sumário

II- Essa publicidade, porque estava sujeita a licenciamento da câmara municipal da área do respectivo concelho (cf. art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na sua redacção inicial), estava sujeita a taxa a cobrar pela mesma (cf. o regulamento municipal de taxas e licenças, art. 4.º, n.º 2, da LGT e art. 3.º do RGTAL).

III- Ainda que esse licenciamento tenha vindo a deixar de ser exigido em 2 de Maio de 2013 (data em que entrou em vigor, na parte que releva, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, como resulta da Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro), essa alteração não se repercute de modo algum nas liquidações da taxa de publicidade do ano de 2012 (cf. art. 12.º da LGT).

Texto Integral

Recurso jurisdicional da sentença proferida no processo de impugnação judicial com o n.º 1874/12.8BEPRT

1. RELATÓRIO

1. 1 A sociedade acima identificada recorreu para o Supremo Tribunal Administrativo da sentença por que a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto julgou improcedente a impugnação judicial que deduziu, na sequência da decisão de indeferimento expresso da reclamação graciosa, contra essa decisão e contra a liquidação de taxa por afixação de publicidade em diversos postos de abastecimento de combustíveis localizado na área geográfica do Recorrido, com referência ao ano de 2012.

1. 2 O recurso foi admitido, para subir imediatamente, nos próprios autos e com efeito meramente devolutivo e a Recorrente apresentou alegações, que resumiu em conclusões do seguinte teor:

«a) De acordo com o disposto no artigo 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, “a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes” (sublinhado nosso).

b) Da interpretação do citado comando normativo resulta, de forma clara, que somente a afixação de mensagens publicitárias de natureza comercial e, portanto, com um escopo de angariação, promoção ou apoio ao consumo de bens e serviços, se mostra dependente da obtenção de prévia licença camarária.

c) Assim, a simples informação de interesse geral que se limita, sem recursos estilísticos ou retóricos, a identificar um conteúdo objectivo não pode deixar de ser tida como publicidade não comercial. De facto, tornar público ou acessível ao público o conteúdo de uma mensagem utilitária só neste sentido amplo poderá entender-se como publicidade.

d) E esta publicidade meramente informativa (não comercial) não está sujeita a licença enquanto tal.

e) Por outro lado, nos termos previstos no D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07, a estação de serviço, para além de conter a informação obrigatória sobre o preço dos combustíveis, deverá, ainda, ter a identificação clara e bem visível do posto e das marcas dos combustíveis comercializados.

f) Atento o acima exposto e à luz da unidade do sistema jurídico enquanto elemento interpretativo, impõe-se concluir que os elementos de imagem e marca existentes nos postos de abastecimento em questão não comportam qualquer referência comercial susceptível de se considerar como publicitária, para efeitos de aplicação disposto na Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

g) Com efeito, os elementos que a entidade Impugnada identifica, como estando sujeitos ao pagamento de taxa de publicidade, resume-se à simples indicação da marca ou qualidade aposta nos artigos à venda nos referidos postos de abastecimento, sendo que, a identificação dos postos de abastecimento passa geralmente pela identificação da empresa que abastece – que é definida por cor, logótipo e marca – que é afixada em vários elementos (placas, chapas e inscrições) que são colocadas dentro dos limites dos postos de abastecimento (como sucede nos presentes autos), cfr. D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. 120/2008, de 10/07.

h) Ora, a dita afixação de tais sinais distintivos do comércio, inseridos no âmbito do estabelecimento comercial onde os mesmos são comercializados, não constitui em si mesmo um convite ao seu consumo, mas antes servem o seu propósito básico distintivo dos demais produtos e serviços existentes no mercado. “Assim, o consumidor (lato sensu) dos referidos produtos e serviços ali se dirige por saber que naquele local os mesmos existirão e não porque seja seduzido por esta ou aquela especial característica que ali seja apregoada aos mesmos” (cfr. sentença do Tribunal Administrativo e Fiscal de Coimbra, proferida em 09/09/2013, no âmbito do processo de impugnação judicial n.º 549/12.2BECBR).

i) Nesta medida, enquanto norma habilitante, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, não pode deixar de constituir um limite ao poder regulamentar da Câmara Municipal de Porto, encontrando-se, assim, o “Regulamento de Publicidade” sujeito aos limites e conformações impostos por aquele diploma, em conformidade com o princípio de precedência de lei expressamente enunciado no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P.

j) A ser interpretado o dito regulamento de publicidade no sentido de que o mesmo também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, outra conclusão não poderá extrair-se que não seja a de reputar tal regulamento de inconstitucional (por preterição do princípio da precedência de lei contido no art. 112.º, n.º 7 da C.R.P.) e, consequentemente, também o acto de liquidação decorrente da sua aplicação (no que respeita a mensagens de publicidade de natureza não comercial) se mostrará ilegal.

k) Ao não ter assim decidido, incorreu a douta sentença recorrida em errada interpretação e aplicação do disposto no artigo 1.º/1 da Lei n.º 97/88 e aplicou norma regulamentar inconstitucional.

l) Mais considerou a douta sentença posta em crise que o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (...) ainda não havia entrado em vigor à data da liquidação impugnada.

m) O Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril veio simplificar o regime de exercício de diversas actividades económicas, sendo que, ao abrigo do disposto no artigo 3.º, alínea b) da Lei n.º 97/88, deixou de ser necessário que o particular obtivesse um acto permissivo da Administração para afixar ou inscrever mensagem publicitária de natureza comercial, ainda que visível do espaço público, se esta fosse inscrita em bens de que são legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e publicitasse os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou estivesse relacionada com os bens e serviços aí comercializados.

n) Se é verdade que o referido D.L. n.º 48/2011, de 01 de Abril apenas entrou em vigor no dia 02/05/2012, não é menos certo que a liquidação e o pagamento de uma taxa impõem ao ente administrativo uma efectiva prestação a favor do particular. E, ainda que a liquidação da taxa seja prévia à prestação do serviço (como será o caso de uma taxa anual), ela pressupõe sempre a efectividade da sua prestação futura.

o) Ora, por força da entrada em vigor do mencionado diploma legal, em 02/05/2012 e com a isenção de licenciamento decretada, deixou de se mostrar verificado o pressuposto da efectividade da prestação de um serviço/actividade administrativa por parte dessa Edilidade.

p) Pelo que, ainda que se admitisse que os elementos de imagem instalados nos postos de abastecimento configurassem publicidade comercial (o que se admite apenas por mera cautela), as taxas cobradas pela entidade impugnada perderam o seu fundamento legal a partir da data de entrada em vigor das normas do Decreto-Lei n.º 48/2011 que procederam à alteração da Lei n.º 97/88.

q) Donde resulta que a aqui recorrente procedeu ao pagamento de um valor de taxa que não tem correspondência com a efectiva prestação realizada pela entidade impugnada, impondo-se, como tal, um cálculo proporcional do valor da taxa cobrada, atendendo apenas ao período decorrido entre 01/01/2012 e 02/05/2012 e respectivo reembolso à aqui recorrente conforme peticionado.

s) Ao não ter assim decidido, a douta sentença recorrida incorreu numa errada interpretação e aplicação do disposto nos artigos 31.º e 42.º do Decreto-Lei n.º 48/2011.

Termos em que, sempre com o mui douto suprimento de V. Exas., deve ser o presente recurso ser julgado procedente e consequentemente ser revogada a sentença recorrida e substituída por, outra que anule integralmente a liquidação impugnada».

1. 3 A Recorrida contra-alegou, pugnando pela manutenção da sentença, com conclusões do seguinte teor:

«A. A douta sentença proferida pelo Ilustre Tribunal a quo e ora colocada em crise pela sociedade Recorrente afigura-se, no entendimento da entidade Recorrida, justa, bem fundamentada e inatacável, demonstrando uma aplicação exemplar dos conceitos e normas jurídicas em vigor aos factos dados como provados.

B. Os factos que foram objecto de tributação referem-se a «reclamos, alguns dos quais luminosos, colocados na fachada das lojas, nas coberturas dos postos de combustíveis, nos balizadores de entrada/saída, e nos locais de serviços como disponibilização de ar/água ou de aspiração, com a indicação da marca “A………..” e designações conexas com esta (………, ……., …….), bem como o seu logótipo».

C. Partindo desta premissa, e aderindo à mais sedimentada Jurisprudência desse Colendo Supremo Tribunal Administrativo, concluiu a douta sentença, que subscrevemos com a devida vénia, que “(…) a circunstância de outras normas – como ocorre com o D.L. n.º 170/2005, de 10/10, alterado pelo D.L. n.º 120/2008, de 10/07 – imporem à recorrente que tenha no seu estabelecimento comercial, estação de serviço, de forma muito visível a informação sobre o preço dos combustíveis, a identificação do posto de combustível e das marcas dos combustíveis comercializados, não garante de modo nenhum qualquer isenção de tributação de que essa exibição de informação seja passível por aplicação de outros dispositivos legais, nomeadamente constantes do código de publicidade e do regulamento de publicidade aqui sob escrutínio. Não há que distinguir, como pretende a recorrente, o que seja publicidade comercial e publicidade não comercial quando estão em causa a identificação do estabelecimento e dos produtos e marcas neles apostas, e, que comercializa. Tudo se contém no conceito de publicidade (…)”.

D. Por conseguinte, resultou, pois, provado que os factos em apreço se referem à exibição de publicidade, projectada e visível do exterior, que visa promover quer a marca da sociedade Recorrente quer os produtos/serviços comercializados e não à mera informação quanto ao preço de comercialização dos combustíveis, como se pretende fazer crer.

E. A informação de interesse geral relevada pela Recorrente no sentido de a afastar do escopo publicitário reporta-se, na realidade, não só ao cumprimento da obrigação legal a que as empresas petrolíferas que operam no mercado nacional se encontram adstritas nos termos previstos pelo Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10.10 (mera função informativa) mas também, e inelutavelmente, à promoção comercial, junto do público, da sua marca distintiva bem como dos bens e serviços prestados pelos postos de abastecimento, exibida em suporte de cariz eminentemente publicitário, à qual é naturalmente intrínseca uma mensagem publicitária.

F. Do vindo de expender, urge concluir que os mecanismos utilizados pela sociedade Recorrente na afixação das mensagens em causa, comportam um impacto visual no espaço público que não seria obtido se o facto publicitário se limitasse ao respectivo lettering e logótipo ou à mera indicação dos preços de combustível praticados, o que eleva, uma vez mais, a sua utilização como instrumento de promoção comercial, qualificando, pois, como factos publicitários na acepção que lhe é atribuída pelo Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23.10.

G. Não persistindo dúvidas quanto à circunstância de a sobredita informação se encontrar sujeita a licenciamento, a correspondente tributação encontra-se, assim, devidamente sustentada, de acordo com o instituído no n.º 2 do artigo 4.º da LGT e no artigo 3.º do RGTAL.

H. Ademais, certo é que pela Recorrente não foi, em momento algum, questionada a possibilidade de tributação de factos que revistam natureza publicitária, cuja possibilidade, aliás e a contrario sensu do seu argumentário, parece inclusivamente admitir. O que a Recorrente, como vimos, pleiteia é a circunstância de, no caso vertente, não se verificarem anúncios publicitários e, como tal, passíveis de tributação. Ora, e clarificada que está esta questão, falece, pois, a argumentação expendida pela Recorrente nesta matéria.

I. Ainda sem prescindir, sempre se refira que é com estranheza que se observa que a Recorrente opta por colocar a tónica de uma pretensa quaestio juris na tributação por facto não publicitário e não, prima facie, como sempre se exigiria atenta a linha de raciocínio propugnada, na ausência de fundamento legal para submeter os factos em causa a licenciamento. Assim, se a tese defendida merecesse acolhimento, o problema residiria, desde logo, na sua raiz: a (não) obrigatoriedade de licenciamento de factos não publicitários, já que a especificidade destas taxas reside precisamente na circunstância de o tributo manter uma relação especial com o acto administrativo que é seu pressuposto de facto.

J. Nesta medida, e à semelhança do que se arguiu em primeira instância, não se entende, na realidade, este venire contra factum proprium, que se traduz na conduta de a Recorrente sempre ter anuído à circunstância de os factos em causa se encontrarem efectivamente sujeitos a controlo prévio, tendo desencadeado, de moto próprio, os respectivos procedimentos de licenciamento, sem nunca obstar à sua renovação anual.

K. Quanto às demais questões suscitadas pela Recorrente, acompanhamos, de igual modo, o douto entendimento exarado pelo Tribunal a quo.

L. Desde logo, e no que à pretensa inconstitucionalidade do Regulamento Municipal em matéria de publicidade concerne, resulta claro da posição assumida pela entidade aqui Recorrida que em momento algum se quis tributar uma realidade não publicitária (notório, desde logo, na fundamentação aposta nos actos de liquidação sindicados), sendo ademais evidente que as normas integrantes do Código Regulamentar do Município do Porto não se encontram formuladas nesse pressuposto, antes cumprindo, escrupulosamente, os ditames impostos pela Lei n.º 97/88, de 17.08 e pela Lei n.º 53-E/2006, de 29.12 – em plena obediência ao princípio da precedência de lei –, materializando, assim, os poderes tributários e regulamentares que se encontram constitucionalmente cometidos às Autarquias pelos artigos 238.º e 241.º da CRP.

M. Em particular, o artigo 78.º da Tabela de Taxas Municipais que faz parte integrante do CRMP, aplicável ao caso em análise, evidencia per se que a tributação em causa incide, precisamente, na publicidade exibida em edifícios e outras construções, cujo conceito vem delimitado na Parte D relativa à Gestão do Espaço Público (em concreto, os artigos D-2/1.º e seguintes) do CRMP, na redacção aqui aplicável e nas alíneas af) e ai) do Anexo A_1 daquele diploma regulamentar, em plena consonância, reitere-se, com as correspondentes leis habilitantes.

N. Assim, e tal como evidenciado na decisão recorrida, também quanto a este ponto, falece a argumentação da Recorrente.

O. Por último, a sentença recorrida é clara ao balizar o momento de entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1.04 como reportado a 02.05.2013, na senda do amplamente exarado por esse Venerando Supremo Tribunal Administrativo.

P. Nesta medida esclarecida a intrincada produção de efeitos do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1.04, dúvidas não persistem de que a entidade aqui Recorrida se encontrava vinculada a aplicar o regime legal até então vigente.

Q. Tendo em consideração que as obrigações tributárias que subjazem se constituíram em 01/01/2012, isto é, em momento anterior à data de produção de efeitos da iniciativa “Licenciamento Zero”, tal como devidamente determinado na decisão recorrida e em conformidade, de resto, com os artigos A-2/13.º e G/27.º do CRMP, carece de fundamento o pedido da Recorrente.

R. Isto porque, nos termos do invocado artigo A-2/13.º, n.º 1 do CRMP, estando em causa sete licenças de publicidade, com carácter anual, a sua renovação operou, por referência ao ano de 2012, de forma automática e nas mesmas condições em que foram emitidas, dada a ausência de manifestação de intenção contrária pelo respectivo titular, dentro dos prazos fixados para o efeito no n.º 2.1. do aludido preceito regulamentar.

S. E, note-se, a obrigação tributária – de pagamento do tributo em causa – também nessa data criou, na esfera da Administração a obrigação de prestar a correspondente contrapartida, sob pena de, naturalmente, o pressuposto da tributação ficar esvaziado de sentido.

T. Destarte, prevendo o Código Regulamentar, no seu artigo A-2/15.º, que a renovação destes títulos depende do pagamento das correspondentes taxas devidas nos termos da Tabela de Taxas anexa, adrede das atribuições que advêm do artigo 10.º do RGTAL, é, desde logo, legítimo concluir que a sua emissão – retius, a sua renovação – pressupõe a existência real de contrapartidas, a prestar pela Administração, no momento em que a remoção do obstáculo jurídico opera, quais sejam, e reiterando: não só a emissão do acto administrativo autorizativo da actividade publicitária relativamente limitada, por razões de cariz eminentemente público (a licença), como também a obrigação de fiscalizar o cumprimento dos deveres específicos enumerados no artigo 4.º da Lei n.º 97/88, na redacção aqui aplicável e das normas regulamentares (maxime, a fiscalização da observância pelo particular/Administrado das normas relativas à protecção dos valores de ambiente urbano, segurança e urbanismo), e, bem assim, a utilização individual e concreta, por banda do aqui Recorrente, do bem público “ambiente”, que ao projectar visualmente os elementos publicitários no espaço público, molda-o em função do seu interesse, o que não contende, como extraímos dos ensinamentos do Colendo Tribunal Constitucional, com o princípio da legalidade tributária [vd. Acórdão do Tribunal Constitucional n.º 177/2010, proferido em Plenário, no dia 05 de Maio de 2010].

U. Nesta medida, foi em 01/01/2012 que se observou o pressuposto da tributação, com a renovação do correspondente acto tributário que é seu pressuposto de facto.

V. Por todo o exposto, não merece qualquer censura a douta decisão aqui recorrida, uma vez que, subsumindo-se às normas previstas no bloco normativo aplicável, declarou integralmente improcedente a Impugnação judicial deduzida.

NESTES TERMOS, e nos melhores de Direito que V/ Ex.as doutamente suprirão, julgando-se o presente recurso não provado e improcedente, e confirmando-se na íntegra a douta sentença recorrida, com as legais consequências, far-se-á a Costumeira e Sã JUSTIÇA».

1. 4 Recebidos os autos neste Supremo Tribunal Administrativo, foi dada vista ao Ministério Público e o Procurador-Geral Adjunto emitiu parecer no sentido de que deve ser negado provimento ao recurso. Isto, depois de definir o objecto do recurso e os fundamentos fáctico e jurídico da sentença, com a seguinte fundamentação: «[…]

1. A questão que se coloca é a de saber se a existência de anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros que identificam a marca e logotipo comercial da impugnante e produtos comercializados em estabelecimentos pertença da recorrida estão ou não sujeitos a licenciamento e designadamente a partir de que data se produziram os efeitos das alterações introduzidas pelo artigo 31.º do Dec.-Lei n.º 48/2011, ao artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na parte que aqui nos interessa.

Dispunha o artigo 1.º da Lei n.º 97/88, na sua versão inicial, que a afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, das câmaras municipais, na área do respectivo concelho.

Como decorre do preâmbulo do Dec.-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, este diploma legal criou, em primeiro lugar, «um regime simplificado para a instalação e a modificação de estabelecimentos de restauração ou de bebidas, de comércio de bens, de prestação de serviços ou de armazenagem», sendo «substituída a permissão administrativa destes estabelecimentos por uma mera comunicação prévia, num balcão único electrónico, da informação necessária à verificação do cumprimento dos requisitos legais». E em segundo lugar simplificaram-se ou eliminaram-se licenciamentos conexos com aquele tipo de actividades económicas, concentrando eventuais obrigações de mera comunicação prévia no mesmo balcão electrónico, tais como «afixação e inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, em determinados casos relacionados com a actividade do estabelecimento, sem prejuízo das regras sobre ocupação do domínio público».

Imbuído de tal propósito de simplificação do regime de exercício de tais actividades económicas, o n.º 2 do artigo 1.º do DL 48/2011, adoptou entre outras medidas, a simplificação do regime da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial, mediante, designadamente: Alínea c) (…) a eliminação do licenciamento da afixação e da inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial em determinadas situações;

Por sua vez o artigo 31.º do mesmo diploma introduziu alterações aos artigos 1.º, 2.º e 4.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, tendo o artigo 1.º, n.º 3 passado a considerar que a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, nos casos em que:

(…)

a) … as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público; b) … as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público; c) …as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.

Por outro lado, nos n.ºs 1 e 2 do artigo 42.º do mesmo diploma legal, o legislador determinou que a produção dos efeitos do regime aprovado era efectuada de forma faseada, no que respeita às «disposições…que pressuponham a existência do “Balcão do empreendedor”», sendo que a sua aplicação devia ocorrer até ao termo do prazo de um ano, a contar da data da sua entrada em vigor, prazo esse que foi posteriormente alargado para 2 anos (art. 2.º do Dec. Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho).

Essa forma faseada quanto à produção de efeitos daquele diploma foi regulada inicialmente pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, que criou o balcão único electrónico, designado por “balcão do empreendedor”, e em cujo artigo 7.º se estabeleceu a produção de efeitos do Dec.-Lei n.º 48/2011 a partir de 2 de Maio de 2012, posteriormente alterada para o dia 2 de Maio de 2013, pela Portaria n.º 48/2012.

Ainda de acordo com o n.º 3 do artigo 7.º da referida Portaria n.º 131/2011, as disposições do Dec.-Lei n.º 48/2011 que não pressuponham a existência do “balcão do empreendedor” produzem efeitos a partir de 2 de maio de 2011.

Ora, será que a afixação de publicidade comercial pressupõe a existência desse balcão do empreendedor?

Como decorre do n.º 5 do artigo 1.º do Dec.-Lei n.º 97/88, na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 48/2011, a lei deferiu aos municípios, para salvaguarda do equilíbrio urbano e ambiental, a competência para a definição dos critérios que devem ser observados na afixação e inscrição de mensagens publicitárias não sujeitas a licenciamento nos termos das alíneas b) e c) do n.º 3, ou seja, aquelas que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público ou que ocupem o espaço público contiguo à fachada do estabelecimento.

E atento o disposto no n.º 7 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, na redacção que lhe foi dada pelo Dec.-Lei n.º 48/2011, tais critérios só produzem efeitos quando divulgados no “balcão do empreendedor”, aplicando-se subsidiariamente o disposto no Anexo IV, quando tal não suceder.

Podia, assim, entender-se que pese embora a competência atribuída aos municípios nessa matéria, nada obstava à aplicação imediata do disposto nas alíneas a), b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, por aparentemente não pressupor a existência do balcão do empreendedor, já que se aplicariam os critérios definidos no Anexo IV do Dec.-Lei n.º 48/2011.

Todavia, o legislador aparentemente entendeu que essa aplicação subsidiária só produzia efeitos a partir do momento em que os municípios tivessem a oportunidade de definir os seus critérios através do balcão do empreendedor. É o que parece resultar do n.º 3 do artigo 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, mas expressamente resulta do mesmo preceito, na redacção introduzida pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro, e segundo o qual o Dec.-Lei n.º 48/2011 apenas produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, no que se refere à [al. b)] «Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril».

Dispondo, por sua vez, o n.º 3 do art. 7.º da citada Portaria, que a produção de efeitos do Dec.-Lei n.º 48/2011 a partir de 2 de Maio de 2011 era apenas restrito aos casos da afixação de publicidade que não fossem visíveis ou audíveis a partir do espaço público – previsão da alínea a) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88.

Dispondo o Dec.-Lei n.º 48/2011 que a produção de efeitos seria faseada e regulada por portaria, mostra-se, assim, evidente que em face da redacção introduzida pela portaria n.º 284/2012, a eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto -Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, só produziu efeitos a partir de 2 de Maio de 2013.

De acordo com a sentença recorrida (ponto 10) do probatório), está em causa “anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes” que identificam a marca, produtos comercializados e logotipo do estabelecimento, pelo que temos que concluir que estamos perante publicidade que é visível do espaço exterior, ou seja, subsumível na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88.

De acordo com a documentação para a qual remete a sentença, as notas de liquidação das taxas foram emitidas e comunicadas à Recorrente em Fevereiro de 2012, para serem liquidadas até final do mês de Março de 2012.

Atento que a taxa municipal sindicada foi fixada em Março de 2012 temos que concluir igualmente que à data ainda não havia sido eliminada a taxa sobre esse tipo de publicidade, uma vez que os efeitos introduzidos pelo Dec.-Lei n.º 48/2011 na Lei n.º 97/88, só produziram efeitos a partir de 2 de Maio de 2013 (neste sentido se pronunciou o acórdão do STA de 25/02/2015, proc. 0702/14).

Carece assim de pertinência a alegação da Recorrente que, com base no fundamento da entrada em vigor da referida legislação em Maio de 2012, sempre haveria que atender à redução parcial da taxa. Mais ainda que assim não ocorresse, tal argumento também não seria de atender, uma vez que, ainda que referente ao período anual, o fato tributário – remoção de um obstáculo jurídico à actividade da recorrida – teria ocorrido em data anterior com a prática do acto de renovação da licença.

Do que se deixa exposto resulta que incumbindo ao município do Porto o licenciamento dos painéis e placas, ao abrigo do disposto no artigo 1.º da Lei n.º 97/88, mostra-se justificada a liquidação da taxa que vem sindicada, ao abrigo do regulamento municipal».

1. 5 Colhidos os vistos dos Conselheiros adjuntos, cumpre apreciar e decidir.

* * *

2. FUNDAMENTAÇÃO

2. 1 DE FACTO

2.1. 1 A Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto efectuou o julgamento da matéria de facto nos seguintes termos:

«1- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 323,56 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Av. ……….., 1757, cfr. fls. 9 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

2- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da ora impugnante, para pagamento da importância de € 285,78 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua …………, cfr. fls. 11 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

3- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da ora impugnante para pagamento da importância de € 301,28 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Av. ……….., cfr. fls. 13 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

4- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 404,45 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ……….., 2570, cfr. fls. 15 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

5- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da impugnante, para pagamento da importância de € 434,00 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ………. – …., 36, cfr. fls. 17 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

6- Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo para pagamento da importância de € 652,45 relativo ao acto de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ………, 10, cfr. fls. 19 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

6- [(Mantivemos a numeração da sentença.)] Pelo Município do Porto foi emitido o aviso/recibo em nome da impugnante, para pagamento da importância de € 743,51 relativo ao ato de liquidação para licença do ano de 2012 respeitante a anúncios luminosos e anúncios não luminosos – Rua ……., 316, cfr. fls. 21 destes autos e que aqui se dá por reproduzida.

7- Em 15 de Março de 2012 a ora impugnante apresentou reclamação graciosa contra os actos de liquidação identificados de 1 a 6, cfr. fls. 23 a 26 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.

8- Com data de 22 de Maio de 2012 a ora impugnante apresentou junto da Divisão Municipal de Receita da Câmara Municipal do Porto um pedido de prestação de garantia bancária nos termos constantes de fls. 50 a 52 destes autos e que aqui se dão por reproduzidas.

9- A “A……….., S.A.”, ora impugnante, comercializa produtos da marca A………, sob a sua insígnia e logótipo comerciais, em postos de abastecimento de combustíveis localizados no Município do Porto, (facto admitido por acordo).

10- Os postos de abastecimento encontram-se identificados sob a marca da impugnante em anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes, sendo igualmente visíveis os descritivos de determinados produtos (facto admitido por acordo).

11- A presente Impugnação Judicial foi apresentada neste Tribunal em 13.07.2012, cfr. fls. 3 destes autos».

2.1. 2 Embora a Juíza do Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto não o tenha levado à matéria de facto provada, é inequívoco que considerou que as taxas em causa foram liquidadas ao abrigo do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), publicado no Diário da República, 2.ª série n.º 50, de 11 de Março de 2011 (Tenha-se presente que a existência do regulamento – enquanto facto, ou ocorrência da vida real, que se prova, caso esteja publicado, com a indicação do Diário da República onde foi feita a publicação – é matéria de facto, enquanto o seu conteúdo normativo, o seu conteúdo, é matéria de direito.).

2. 2 DE DIREITO

2.1. 1 AS QUESTÕES A APRECIAR E DECIDIR

Como decorre do que ficou dito, as questões que cumpre apreciar e decidir são as de saber se a sentença recorrida fez correcto julgamento i) quando qualificou os conteúdos em causa (“anúncios luminosos, cartazes, dísticos colantes e outros semelhantes” com a marca e logótipo da Recorrente) como mensagem de publicidade comercial [cf. conclusões a) a i)], ii), quando considerou que o Regulamento para a concessão de licenças de publicidade comercial do Município do Porto não enferma de inconstitucionalidade [cf. conclusões j) e k)] e iii) quando não considerou que por força da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, que aconteceu em 2 de Maio de 2012, deixaram de se verificar os pressupostos da incidência da taxa de publicidade, motivo por que se impõe que a taxa do ano de 2012 seja calculada proporcionalmente, considerando-se apenas o período compreendido entre 1 de Janeiro e 2 de Maio de 2012 e anulando-se parcialmente as liquidações no que se refere ao período restante do ano de 2012 [cf. conclusões l) a r)].

Não é a primeira vez que o Supremo Tribunal Administrativo é chamado a pronunciar-se sobre estas questões e tem-lhes dado resposta uniforme e unânime (Vide os seguintes acórdãos da Secção de Contencioso Tributário do Supremo Tribunal Administrativo:

- de 25 de Fevereiro de 2015, proferido no processo com o n.º 702/14, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/33e74a808aa1dfcf80257dfc0035a8d9;

- de 4 de Outubro de 2017, proferido no processo com o n.º 1180/16, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/acced9a8ccae680b802581bf00463e10;

- de 25 de Setembro de 2019, proferido no processo com o n.º 2014/13.1BEPRT, disponível em

http://www.dgsi.pt/jsta.nsf/35fbbbf22e1bb1e680256f8e003ea931/ee99c5d9fad99ba1802584850049e8c8.).

2.2. 2 DA QUALIFICAÇÃO COMO PUBLICIDADE COMERCIAL

A Recorrente continua a sustentar que os conteúdos em causa e que deram origem à liquidação da taxa de publicidade não constituem publicidade comercial e, por isso, não estão sujeitos a licença camarária, o que, por seu turno, faz com que não estejam sujeitos à incidência da taxa de publicidade. Pretende, pois, a Recorrente que existe uma diferença entre publicidade comercial e publicidade não comercial e que os conteúdos em causa integram esta última, uma vez que visam apenas a identificação do posto e a informação, aliás obrigatória, destinada ao público em geral, “sem qualquer intuito de angariação, promoção ou apelo ao consumo de bens e serviços”

Assim, prossegue, porque a simples informação em ordem a identificar um conteúdo objectivo é publicidade não comercial e, por isso, não depende do licenciamento prévio das autoridades competentes de acordo com o disposto no art. 1.º, n.º 1 da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto («A afixação ou inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial obedece às regras gerais sobre publicidade e depende do licenciamento prévio das autoridades competentes».), na redacção inicial, a sentença recorrida errou ao considerar que incidia sobre os elementos em causa taxa de publicidade.

A questão foi detalhadamente analisada pela citada jurisprudência deste Supremo Tribunal em termos que merecem o nosso inteiro acordo e que aqui damos por reproduzidos.

Na verdade, não é o carácter informativo que acompanha toda a publicidade que determina o carácter comercial ou não da mesma: como ficou dito no primeiro dos acórdãos que referimos na nota de rodapé com o n.º 2, «toda a publicidade de natureza comercial ou outra é sempre informativa já que leva ao conhecimento do público uma mensagem quanto mais não seja sobre a identificação de determinada entidade ou produto».

O que se nos afigura relevante é saber se a mensagem ínsita nos conteúdos em causa tem, ou não natureza comercial.

A mensagem é publicidade comercial porque respeita a uma actividade comercial: é apresentada por uma empresa comercial que exerce a sua actividade em concorrência e visa, ainda que indirectamente, fazer com que os consumidores dos bens e serviços por ela oferecidos a prefiram, em detrimento das suas concorrentes, assim almejando aumentar os seus lucros.

Como também ficou dito no já citado acórdão, «quando essa mensagem ou publicidade [ainda que mais não seja que a identificação de determinada entidade ou produto] respeita a uma entidade que prossegue uma actividade lucrativa específica como é o caso da recorrente que actua num mercado livre em concorrência com outras entidades todo o modo que publicamente a dá a conhecer não deixa de comungar desta natureza apelativa indissociável do objecto social da entidade que apregoa ainda que indirectamente».

A mensagem em causa é, pois, de considerar como publicidade comercial, à luz do art. 3.º, n.º 1, alínea a) do Código da Publicidade, aprovado pelo Decreto-Lei n.º 330/90, de 23 de Outubro, na redacção que lhe foi dada pelo Decreto-Lei n.º 6/95, de 17 de Janeiro, do qual resulta ser assim qualificada «qualquer forma de comunicação feita por entidades de natureza pública ou privada, no âmbito de uma actividade comercial, industrial, artesanal ou liberal, com o objectivo directo ou indirecto de: […] Promover, com vista à sua comercialização ou alienação, quaisquer bens ou serviços».

No mesmo sentido, aponta também o n.º 2 do art. 14.º do Decreto-Lei n.º 92/2010, de 26 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/92/2010/07/26/p/dre/pt/html.) – que transpôs para a ordem jurídica nacional a Directiva n.º 2006/2013/CE, do Parlamento Europeu e do Conselho (Disponível em https://eur-lex.europa.eu/legal-content/pt/TXT/?uri=CELEX:32006L0123.), relativa aos serviços no mercado interno –, que dispõe: «Entende-se por «publicidade comercial» qualquer forma de publicidade destinada a promover, directa ou indirectamente, bens, serviços ou a imagem de uma empresa, organização ou pessoa que exerça uma profissão regulamentada ou uma actividade comercial, industrial ou artesanal».

Por isso, a referida publicidade estava, à data dos factos, sujeita a licenciamento da competência das câmaras municipais (cf. art. 1.º, n.ºs 1 e 2, da já referida Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção então em vigor), licenciamento que a ora Recorrente pediu e que, renovando-se automaticamente, a Recorrente nunca diligenciou no sentido de obstar à sua renovação, como bem salienta a Recorrida.

Estando, como estava, a publicidade em causa sujeita a licenciamento, estava também, consequentemente, sujeita a tributação em taxa de publicidade, nos termos do art. 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção inicial, aplicável à data (à frente voltaremos a este assunto), bem como dos arts. A-2/1.º, n.ºs 1, 2 e 3, alínea a), vi), D-2, 1.º e seguintes, do Código Regulamentar do Município do Porto (CRMP), bem como do art. 4.º, n.º 2, da Lei Geral Tributária (LGT) e do art. 3.º do Regime Geral das Taxas das Autarquias Locais (RGTAL).

Não se argumente sequer no sentido de que as mensagens publicitárias em causa resultam de imposição legal, designadamente da disciplina do Decreto-Lei n.º 170/2005, de 10 de Outubro, com as alterações introduzidas pelo Decreto-Lei n.º 120/2008, de 10 de Julho (ELI: https://data.dre.pt/eli/dec-lei/120/2008/07/10/p/dre/pt/html.).

Desde logo, porque, se é certo que o art. 3.º do Decreto-Lei n.º 170/2005 impõe a «informação sobre o preço de venda a retalho dos combustíveis vendidos nos postos de abastecimento ao público existentes fora das auto-estradas», que «deve constar de um painel contendo, em caracteres legíveis e bem visíveis da via pública, uma relação de todos os combustíveis comercializados no posto de abastecimento em causa bem como o respectivo preço de venda ao público por litro, expresso em euros», no artigo imediatamente seguinte se adverte que «Os painéis a que se refere o artigo 2.º do presente diploma não devem conter qualquer menção publicitária além da identificação do posto de abastecimento e das marcas dos combustíveis comercializado».

Mas também, e decisivamente, porque não seria o facto de ser a lei a impor os conteúdos em causa que dispensaria a exigência legal de prévia licença camarária para a sua afixação e, consequentemente, dispensaria o pagamento da taxa devida por essa licença.

O recurso não merece, pois, provimento, no que respeita à 1.ª questão.

2.2. 3 DA INCONSTITUCIONALIDADE DO CRMP

A Recorrente mantém a tese, já esgrimida na petição inicial, de que o CRMP, se interpretado no sentido de que também abrange as mensagens publicitárias de natureza não comercial, enferma de inconstitucionalidade, por violação do princípio de precedência de lei consagrado no art. 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP), uma vez que excede os limites da norma habilitante, ou seja, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

A tese da Recorrente, salvo o devido respeito, rui pela base, atento o que deixámos relativamente à 1.ª questão apreciada e decidida. Na verdade, tendo nós concluído, em consonância com o Tribunal a quo, pela natureza comercial da publicidade que esteve na origem das liquidações impugnadas, a argumentação aduzida pela Recorrida perde o sentido.

Em todo o caso, sempre diremos, por um lado, que a alegação da Recorrente peca por falta de concretização da norma ou normas regulamentares que considera violarem a Lei Fundamental e, por outro lado, que existe norma habilitante, cujos limites não foram ultrapassados, que é, tal como expressamente referido no CRMP, a Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto.

2.2. 4 DA PRETENDIDA ANULAÇÃO PARCIAL DAS LIQUIDAÇÕES

A ora Recorrente pediu também ao Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto, a título subsidiário, que se considere que, após 2 de Maio de 2012, data que considerou ser a da entrada em vigor do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril (Dispõe o art. 44.º do referido diploma legal: «O presente decreto-lei entra em vigor no 1.º dia útil do mês seguinte ao da sua publicação».), que deu nova redacção à Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, deixou de ser devida a taxa de publicidade, motivo por que devem ser anuladas as liquidações na parte respeitante ao período ulterior àquela data.

Na verdade, por força da referida alteração legal, as mensagens publicitárias em causa nos presentes autos deixaram de estar sujeitas à incidência da taxa de publicidade, por força da redacção que foi dada pelo art. 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, aos n.ºs 3 e 4 do art. 1.º da Lei n.º 97/88 («3. Sem prejuízo das regras sobre a utilização do espaço público e do regime jurídico da conservação da natureza e biodiversidade, a afixação e a inscrição de mensagens publicitárias de natureza comercial não estão sujeitas a licenciamento, a autorização, a autenticação, a validação, a certificação, a actos emitidos na sequência de comunicações prévias com prazo, a registo ou a qualquer outro acto permissivo, nem a mera comunicação prévia nos seguintes casos:

a) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e não são visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

b) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial são afixadas ou inscritas em bens de que são proprietárias ou legítimas possuidoras ou detentoras entidades privadas e a mensagem publicita os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou está relacionada com bens ou serviços comercializados no prédio em que se situam, ainda que sejam visíveis ou audíveis a partir do espaço público;

c) Quando as mensagens publicitárias de natureza comercial ocupam o espaço público contíguo à fachada do estabelecimento e publicitam os sinais distintivos do comércio do estabelecimento ou do respectivo titular da exploração ou estão relacionadas com bens ou serviços comercializados no estabelecimento.

4. No caso dos bens imóveis, a afixação ou a inscrição de mensagens publicitárias no próprio bem consideram-se abrangidas pelo disposto na alínea b) do número anterior».).

Acontece, porém e como a sentença bem deu conta, que, por diversos constrangimentos de carácter orçamental, essas alterações legislativas apenas entraram em vigor em 2 de Maio de 2013. Como ficou dito no terceiro dos acórdãos referidos na nota de rodapé com o n.º 2 e também detalhadamente explicou o Procurador-Geral Adjunto no parecer supra transcrito: «[…] Embora o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, tenha iniciado a sua vigência a 2 de Maio de 2011, estabelece-se, no seu artigo 42.º, alterado pelo Decreto-Lei n.º 141/2012, de 11 de Julho, uma produção de efeitos faseada das disposições que pressupõem a implementação do “Balcão do Empreendedor”, a decorrer durante um período de dois anos a contar da sua entrada em vigor.

No âmbito da iniciativa “Licenciamento Zero”, estava prevista a entrada em vigor a 2 de Maio de 2011, de várias disposições, designadamente as relativas a licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial.

Porém, a entrada faseada da iniciativa “Licenciamento Zero” e a criação do “Balcão do Empreendedor” definida pela Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, ficou comprometida pelos constrangimentos provocados pelo Despacho n.º 154/2011, do Ministro de Estado e das Finanças, de 28 de Abril de 2011, que veio impedir a assunção de novos compromissos no Capítulo 50 do Orçamento do Estado, proibição que se manteve até 31 de Dezembro de 2011. Apenas no ano de 2012 foi possível proceder à aquisição dos serviços de desenvolvimento da nova plataforma tecnológica, da qual depende a plena disponibilização do “Balcão do Empreendedor”.

Face a esta realidade, foi necessário proceder à alteração dos artigos 5.º, 6.º e 7.º da Portaria n.º 131/2011, de 4 de Abril, alteração esta efectuada pela Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro.

Assim sendo, as seguintes matérias entram em vigor a partir de 2 de Maio de 2013:

- Instalação e modificação de estabelecimentos, cadastro comercial, ocupação do espaço público e operações urbanísticas - n.ºs 1 a 3 e 5 do artigo 2.º e artigo 6.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 01 de Abril;

- A isenção do licenciamento das mensagens publicitárias de natureza comercial e o pagamento da respectiva taxa – previsto na alínea b) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, alterada pelo Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril».

Na verdade, a Portaria n.º 284/2012, de 20 de Setembro (ELI: https://data.dre.pt/eli/port/284/2012/09/20/p/dre/pt/html.), no seu art. 7.º veio dispor: «1- Sem prejuízo do disposto nos artigos 5.º e 6.º da presente portaria, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, produz efeitos a partir de 2 de Maio de 2013, nomeadamente para as seguintes matérias: a) […]; b) Eliminação do licenciamento das mensagens publicitárias referidas nas alíneas b) e c) do n.º 3 do artigo 1.º da Lei n.º 97/88, de 17 de Agosto, na redacção conferida pelo artigo 31.º do Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril; c) (…)»

Ou seja, e em conclusão, no entendimento da sentença, que subscrevemos, o Decreto-Lei n.º 48/2011, de 1 de Abril, no que ao caso interessa, apenas é aplicável a partir de 2 de Maio de 2013, por força da Portaria n.º 284/2012, de 20 Setembro. Ora, porque as obrigações tributárias se constituíram em 1 de Janeiro de 2012, em nada podem ser afectadas por legislação cuja entrada em vigor ocorreu ulteriormente (cf. art. 12.º da LGT).

Assim, o recurso também não merece provimento no que respeita à 3.ª questão.

* * *

3. DECISÃO

Pelo exposto, decide-se negar provimento ao recurso.

Custas, na modalidade de custas de parte, a suportar pela Recorrente, que ficou vencida no recurso (cf. arts. 527.º, n.º 1, 529.º, n.º 4, e 533.º, n.º 1, do CPC e arts. 1.º, n.ºs 1 e 2, e 3.º, n.º 1, do RCP).

Lisboa, 9 de Outubro de 2019. – Francisco Rothes (relator) – Aragão Seia – Ascensão Lopes.