0168/13.6BEMDL - Supremo Tribunal Administrativo

I- A restrição à nulidade dos actos consequentes estabelecida pela al. i) do n.º 2 do art.º 133.º do CPA/1991 não contempla os contra-interessados que foram partes no recurso contencioso interposto do acto anulado.

II- Assim, porque a recorrente foi contra-interessada no recurso contencioso onde foi proferida decisão a anular o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso aberto para a categoria de professora adjunta, é nula a sua nomeação nesta categoria.

III- Tendo ela exercido as funções de professora adjunta por um período inferior a 9 anos e vindo a ser nomeada na categoria de professora coordenadora na sequência de concurso que exigia que, à data da sua abertura, os candidatos contassem, pelo menos, 5 anos continuados de serviço naquela categoria, não se pode concluir que, através da atribuição de efeitos putativos, a recorrente preenchia este requisito.

ACORDAM NA SECÇÃO DE CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DO STA:

1. BB intentou, no TAF de Mirandela, acção administrativa especial, contra o INSTITUTO POLITÉCNICO de BRAGANÇA (IPB) e em que era contra-interessada AA, pedindo a declaração de nulidade, ou a anulação, do despacho, de 24/1/2013, do Presidente do IPB – que homologara a lista de classificação final do concurso público para a categoria de professor coordenador da área disciplinar de Ciências Empresarias, Sociais e Direito da Escola Superior de Tecnologia e Gestão –, bem como a condenação da entidade demandada a homologar uma nova lista classificativa onde fosse graduada em 1.º lugar e a pagar-lhe uma indemnização em montante não inferior a € 30.000,00.

Por sentença do TAF, de 10/3/2017, foi a acção julgada procedente, anulando-se o despacho impugnado e condenando-se a entidade demandada a praticar um novo acto “expurgado dos vícios apontados”.

Desta sentença, foram interpostos recursos independentes pelo IPB e pela contra-interessada e recurso subordinado pela A., tendo o TCA-Norte, por acórdão de 22/10/2021, negado provimento a todos eles.

Deste acórdão, a referida contra-interessada interpôs recurso de revista para este STA, formulando, na respectiva alegação, as seguintes conclusões:

“1.ª O presente recurso de revista vem interposto do Acórdão proferido pelo TCAN em 22.10.2021, que negou provimento ao recurso jurisdicional da Contrainteressada, confirmando a decisão proferida a 10.03.2017 pelo TAF de Mirandela, embora com fundamentação diversa, julgando que:

- o acto de nomeação da Contrainteressada como Professora adjunta é um acto consequente do acto homologatório da lista de classificação final, e por isso um acto nulo, e que tendo a Recorrente Contrainteressada sido Contrainteressada nos autos de recurso contencioso de anulação onde foi anulado o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para Professor adjunto, a sua situação não cai dentro da excepção prevista na 2.ª parte da alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA; e que

- entre a data da nomeação da Contrainteressada como Professora adjunta da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Bragança, com efeitos a 17.10.2003 (acto nulo) e a data em que concorreu ao concurso objecto dos presente autos – publicado no D.R. em 11.05.2012, tendo o júri do concurso deliberado a lista de candidatos admitidos e excluídos em 25.09.2012 e 26.10.2012 – mediaram menos de 9 anos, sendo necessário, para que a sua situação pudesse ser enquadrada no n.º 3 do art. 134.º, que tivessem decorrido 10 anos, por se entender ser razoável exigir que, para que se possam produzir efeitos putativos, tenha decorrido o dobro do prazo que era exigido como requisito para poder ser candidato ao concurso em apreço, e que era de cinco anos na categoria de Professora Adjunta. Nos termos do ali decidido, a exigência do prazo de 10 anos afigura-se proporcional, face ao conhecimento da Contrainteressada da ilegalidade do acto da sua nomeação, pois sabia que estava ilegalmente provida na categoria de Professora Adjunta.

2.ª O acórdão recorrido incorre em erro de julgamento, quer quanto à apreciação da matéria de facto, quer quanto à matéria de direito; para justificar o presente recurso de revista, enunciam-se as duas principais questões, de relevante interesse jurídico e social, e cuja resposta impõe a intervenção deste Supremo Tribunal em sede de recurso de revista e nos termos do art. 150.º do CPTA, com vista a garantir uma melhor aplicação do direito, e que são:

1.ª Quem são os beneficiários de boa-fé com interesse legítimo na manutenção de actos consequentes de actos anulados, para efeitos de aplicação do regime excepcional previsto no art. 133.º n.º 2 al. i) do CPA de 1991 / art. 162.º n.º 2 do “novo” CPA e no art. 173.º n.º 3 do CPTA, antes e depois da revisão de 2015?

2.ª Qual o lapso de tempo a considerar para que se opere a protecção consagrada no n.º 3 do art. 134.º do CPA (na versão aplicável) – de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos (efeitos putativos), e qual o critério a atender para o definir?

3.ª Estas duas questões colocadas na presente revista possuem uma capacidade expansiva inquestionável, atendendo a que tem fortes possibilidades de se replicar em centenas de outros procedimentos concursais (no âmbito das carreiras especiais e no âmbito das carreiras gerais), já em curso e que virão a ser abertos, objecto de impugnação contenciosa, em que é/são nomeado(s) o(s) candidato(s) elegível(eis) para ocupação do(s) lugar(es) posto(s) a concurso, e que volvidos largos anos de pendência, durante os quais aquele(s) candidato(s) exerce(m) as suas funções de boa-fé, culminam numa decisão de anulação por invalidades para as quais em nada contribuíram, a qual não é objecto de execução pela entidade administrativa competente para o efeito, sendo premente uma orientação jurisprudencial do douto STA no sentido de pacificar e esclarecer quem são os beneficiários de boa-fé com interesse legítimo na manutenção de actos consequentes de actos anulados, para efeitos de aplicação do regime excepcional previsto no art. 133.º n.º 2 al. i) do CPA de 1991 / art. 162.º n.º 2 do “novo” CPA e no art. 173.º n.º 3 do CPTA, antes e depois da revisão de 2015?; e qual o lapso de tempo a considerar para que se opere a protecção consagrada no n.º 3 do art. 134.º do CPA (na versão aplicável) – de atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos (efeitos putativos), bem como qual o critério a atender para o definir?

4.ª Para além da via expansiva e da importância fundamental das questões suscitadas, a presente revista é ainda essencial para se proceder a uma melhor aplicação do direito, uma vez que não é compreensível que o Tribunal de 2.ª instância sustente, face à evolução doutrinal, jurisprudencial e legislativa, que a Contrainteressada ora Recorrente não merece a protecção da alínea i) do n.º 2 do art 133.º do CPA porque não desconhecia a precariedade da sua situação, e que só o lapso de tempo de 10 anos, e não de 9 anos, seria suficiente para que a situação da Contrainteressada pudesse ser enquadrada no n.º 3 do art. 134.º do CPA, estando, por isso, preenchidos, os pressupostos tipificados na lei para a admissão do presente recurso excepcional de revista.

5.ª O aresto em recurso incorreu em manifesta violação de lei substantiva e processual ao julgar que, dos factos descritos nos itens 10) a 15) dos factos apurados, resulta que: i) a Contrainteressada Recorrente não detém um interesse legítimo na manutenção do acto de nomeação como Professora Adjunta, de 17.10.2003, por ter sido Contrainteressada nos autos de recurso contencioso de anulação onde foi anulado o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para Professor Adjunto, pelo que a sua situação não cai dentro da excepção prevista na 2.ª parte da alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA; e que ii) os nove anos que mediaram entre a data da sua nomeação como Professora Adjunta e a data em que concorreu ao concurso em apreço, não são suficientes para que a Contrainteressada alcance o estatuto de agente de direito e a sua situação se possa enquadrar no n.º 3 do art. 134.º do CPA, pois aos presentes autos deve ser aplicável o prazo de 10 anos, que correspondem ao dobro do prazo que era exigido como requisito para poder ser candidato ao concurso em apreço, afigurando-se este prazo proporcional, face ao conhecimento da Contrainteressada da ilegalidade do acto da sua nomeação.

6.ª São estes os factos assentes: a) no ano de 2002 a Contrainteressada ora Recorrente participou, como candidata, num procedimento concursal para Professora-Adjunta da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Bragança, tendo sido qualificada em primeiro lugar; b) o acto de homologação da lista classificação final do concurso viria a ser publicado em Diário da República a 23 de Abril de 2003, na sequência do qual a candidata veio a ser nomeada por urgente conveniência de serviço, pelo Presidente do Instituto Politécnico de Bragança, através de Despacho de 17 de Outubro de 2003, publicado em Diário da República de 11 de Novembro do mesmo ano, iniciando e desempenhando, normalmente, a partir daí, as suas funções públicas; c) esse acto de homologação viria a ser objecto de recurso contencioso de anulação, interposto por um outro candidato ao mesmo concurso, a 7 de Julho de 2003, com base em vícios de violação de lei e de forma, por falta de fundamentação, que correu termos no então Tribunal Administrativo do Círculo do Porto; d) a ora Recorrente, ta1 como a Entidade demandada, viria a ser citada em Fevereiro de 2004, para contestar a acção, na qualidade de contrainteressada, continuando no entanto a desenvolver normalmente as suas funções, praticando os actos e cumprindo os deveres a que estava adstrita perante a Administração – o Estabelecimento de Ensino Superior Público; e) por Sentença proferida a 25 de Fevereiro de 2005, o Tribunal Administrativo e Fiscal do Porto anulou aquele acto administrativo de homologação, por entender que tal acto enfermava do vício de violação de lei, por inobservância, pelo Júri do concurso, da classificação legalmente atribuída aos parâmetros de avaliação, assim como de vício de forma, por falta de fundamentação, respeitante à avaliação do método de selecção Entrevista Profissional; f) a candidata/nomeada, na qualidade de Contrainteressada, viria a interpor recurso jurisdicional para o Tribunal Central Administrativo Norte e, aqui, para o Tribunal Constitucional; g) a sentença de anulação viria a transitar em julgado em 16 de Junho de 2008, quando a Contrainteressada já exercia funções, normalmente e de modo ininterrupto, como Professora-Adjunta, há cerca de 4 anos e 8 meses, a contar do referido acto administrativo de nomeação; h) A sentença de anulação do acto homologatório da lista classificatória do primeiro Concurso nunca foi objecto de execução pela Entidade Administrativa demandada, nem de forma espontânea, nem forçosa (neste caso, a requerimento do interessado/impugnante daquele acto).

7.ª Porque sempre confiante nas expectativas que lhe foram sendo criadas pela Administração e num desfecho do processo judicial que lhe fosse favorável, embora correndo os “riscos de precariedade” inerentes a qualquer processo, a ora Recorrente comportou-se permanentemente, no exercício das suas funções públicas, como uma contrainteressada directa de boa-fé na manutenção do acto (consequente) de nomeação, em nada tendo contribuído para a ilegalidade e posterior anulação do acto de homologação da lista de classificação final do concurso a que se candidatou em 2002; e assim se manteve, contínua e permanentemente, até ser publicado em Diário da República de 12.05.2012, o Edital n.º 466/2012, que abriu o concurso para a categoria de Professor coordenador da área disciplinar de Ciências Empresariais, Sociais e Direito do (e no) mesmo Estabelecimento de Ensino Superior Público.

8.ª Na data em que se candidatou, a ora Recorrente já tinha completado cerca de 8 anos e 8 meses no exercício de funções docentes como Professora adjunta, o que sempre fez de modo contínuo e de boa-fé.

9.ª Para além de não lhe ser exigível outro comportamento que não fosse o de continuar a exercer normalmente as funções inerentes ao cargo de Professora adjunta, a sentença de anulação do acto de homologação da classificação final, transitada em julgado e não executada (nem administrativa, nem judicialmente), nunca chegou a pronunciar-se sobre a ilegalidade do acto de nomeação, o qual, de acordo com certas posições, poderia vir a ser declarado nulo automaticamente, enquanto acto consequente de um acto anulado, nos termos do artigo 133.º, n.º 2, alínea i), descurando-se a posição dos contra interessados com interesse legítimo na manutenção do acto.

10.ª Contudo, desde cedo (poucos anos depois de vigência do CPA de 1991), a Jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo adoptaria um entendimento mais restritivo à declaração de nulidade, ope legis, dos actos administrativos consequentes, ao fixar a jurisprudência de que a regra de que são nulos os actos consequentes de actos anulados deve atingir apenas os actos ou partes dos actos que seja estritamente necessário atingir para reconstruir a situação hipotética; de contrário, será violado o princípio da proporcionalidade nomeadamente se, com isso, se atingirem direitos constituídos; mas, ainda assim, esta jurisprudência não afastou, de todo, a jurisprudência que se inclinava no sentido de uma interpretação restritiva da protecção de contrainteressados directos, que decorria da parte final da alínea i) do n.º 2 do artigo 133.º do CPA de 1991, baseada na ideia de que o conhecimento natural e fatal da notificação obrigatória da impugnação da decisão em que ela assenta, torna automaticamente ilegítimo o interesse na manutenção do acto consequente.

11.ª Tal orientação, coincidente com a adoptada no quadro da execução de sentenças anulatórias, assentava numa solução baseada numa lógica puramente formal, concebida à margem da ponderação do princípio constitucional da proporcionalidade, consagrado no n.º 2 do artigo 266.º da Lei Fundamental, e que por se revelar radical, injusta, e por resultar de uma interpretação em desconformidade com a Constituição, é decididamente afastada por alguma autorizada doutrina, ao conceber o contrainteressado directo como detentor de um leque expectativas legítimas e merecedor de protecção, em nome dos princípios da boa-fé e da protecção da confiança, face à Administração e aos Tribunais, não fazendo, consequentemente sentido passarem a ser necessariamente infundadas as expectativas de que o acto não fosse anulado, só porque sobreveio a anulação.

12.ª Em bom rigor, tudo já em conformidade com o prescrito no artigo 173.º do CPTA de 2002, se tivesse sido observado pela Administração o dever de execução da sentença anulatória, o que nunca veio a suceder.

13.ª Pelo que, atendendo ao tempo decorrido, não poderia razoavelmente exigir-se à Contrainteressada outra atitude que não fosse a de actuar normalmente, o que equivale a dizer, de boa-fé, perante a inércia da Administração, em que confiou, e o desinteresse do beneficiário da execução, ao que acresce o facto de que o seu acto de nomeação nunca ter sido declarado nulo, ope legis, fosse pelos Tribunais, fosse pela Administração; o que se traduz não apenas num respeito pelos legítimos interesses de particulares, que podem ser completamente estranhos às causas de invalidação e tanto mais assim quanto a demora dos processos faça arrastar a insegurança e distancie o momento da reintegração do momento da prática do acto, mas também no respeito pelo interesse público.

14.ª Considerando todo o percurso factual e temporal descrito, não se mostra legítimo, justo, razoável e proporcionado que continuasse a pesar sobre a Contrainteressada ora Recorrente a ameaça de uma precaridade ad aeternum, ainda que essa ameaça tenha efectivamente vindo a verificar-se por virtude da presente acção administrativa especial proposta no TAF de Mirandela, na qual a Autora peticiona a declaração de nulidade do acto homologatório da lista de ordenação final praticado pelo Presidente do Instituto Politécnico de Bragança, a 24 de Janeiro de 2013, e no qual a ora

Recorrente também ficou classificada em primeiro lugar.

15.ª Mas não tinha necessariamente de ser assim, e no caso concreto não tem nem pode ser assim, pois que, já no CPTA de 2002 passou a prever-se no n.º 3 do artigo 173.º que os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um ano, que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação, têm direito a ser indemnizados pelos danos que sofram em consequência da anulação, mas a sua situação jurídica não pode ser posta em causa se esses danos forem de difícil ou impossível reparação e for manifesta a desproporção existente entre o seu interesse na manutenção da situação e o interesse na execução da sentença anulatória; esta norma generalizou a protecção que a jurisprudência já vinha conferindo aos agentes providos por actos nulos, embora fazendo depender essa protecção do decurso do tempo.

16.ª E a doutrina, partindo de situações análogas às do caso sub iudice, defendia que não havia razões para que o regime do artigo 173.º do CPTA não se aplicasse também aos contrainteressados directos de boa-fé, devendo a Administração (ou o Tribunal), em execução de sentença anulatória, efectuar a ponderação de interesses que se mostrasse adequada, mantendo-se o acto consequente, em vez de declararem pura e simplesmente a nulidade do acto de nomeação, dando-se, de tal forma, cumprimento ao prescrito na 2.ª parte da alínea i) do n.º 2 do artigo 133.° do CPA de 1991, em conformidade com os princípios jurídicos fundamentais constitucionalmente consagrados.

17.ª O legislador do novo Código do Procedimento Administrativo, de 2015, e, em paralelo, o legislador da revisão do CPTA de 2015, viriam a confirmar este percurso evolutivo, determinando, quanto ao regime substantivo, o desaparecimento da nulidade de actos consequentes de actos administrativos anulados do elenco dos casos de nulidade do n.º 2 do artigo 161.º do CPA, passando esta matéria para o âmbito das consequências da anulação administrativa, dos n.ºs 2 e 3 do artigo 172.º do CPA.

18.ª Ou seja, a evolução jurisprudencial e doutrinal viria a obter pleno acolhimento no novo CPA e no CPTA revisto, no sentido de postergar uma declaração de nulidade ope legis ou automática e de defender a protecção dos interesses legítimos dos beneficiários de boa-fé, afastando a exclusão despropositada dos contra interessados directos, por confrontar com o princípio jurídico-constitucional da proporcionalidade.

19.ª Com efeito, as consequências arrasadoras da declaração de nulidade automática do acto administrativo de nomeação da ora Recorrente, enquanto acto consequente da anulação jurisdicional do acto de homologação da lista de classificação final do Concurso para Professora-Adjunta, mesmo à luz de uma leitura da Jurisprudência e da Doutrina mais “clássicas”, deveriam ser limitadas, pois impera a ponderação dos seus interesses legítimos na manutenção do acto consequente, por força de um juízo de proporcionalidade constitucionalmente imposto ou por aplicação e interpretação em conformidade com a Constituição dos regimes legais, substantivos (CPA) e processuais (CPTA), anteriores às alterações legislativas de 2015, que o Acórdão a quo, subscrevendo aquele entendimento clássico e restritivo, não fez, e que se confia será feito por este Venerando Supremo Tribunal.

20.ª A ora Recorrente manteve-se em funções, como Professora-Adjunta, cerca de 9 anos ininterruptamente, actuando sempre com a normalidade exigida pelo exercício das funções do cargo que desempenhava, pelo que a condição de Contrainteressada na acção impugnatória não poderia ter sido tomada, como foi pelo Tribunal a quo, como um pressuposto automático de exclusão do âmbito de aplicação do regime de tutela dos beneficiários de boa-fé de actos consequentes.

21.ª Em abono da tutela da posição do beneficiário de boa-fé de actos consequentes, e considerando os princípios da protecção da confiança e da proporcionalidade, devem considerar-se abrangidos pelo âmbito de aplicação da alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de 1991 / art. 162.º n.º 2 do “novo” CPA e do art. 173.º n.º 3 do CPTA, antes e depois da revisão de 2015, os beneficiários de actos consequentes de acto (antecedente) anulado, praticados no contexto do mesmo procedimento administrativo e respeitantes à mesma relação material controvertida.

22.ª Posto isto, a ora Recorrente merece a qualificação como uma contrainteressada directa de boa-fé, com interesse legítimo na manutenção do acto consequente do acto anulado.

23.ª A qualidade de contrainteressada na acção de impugnação do acto antecedente não poderia ter impedido o acesso da ora Recorrente à tutela da alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA de 1991 / art. 162.º n.º 2 do “novo” CPA e do art. 173.º n.º 3 do CPTA.

24.ª Com efeito, não obstante a ora Recorrente ter sido Contrainteressada nos autos de recurso contencioso de anulação no qual foi anulado o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para Professor Adjunto, é obviamente detentora de um interesse legítimo na manutenção do acto de nomeação, que de resto nunca se lhe afigurou necessário invocar – quando poderia invocar – porquanto a nulidade desse acto consequente também nunca lhe foi expressamente oposta, nem nos termos do artigo 133.º n.º 2 alínea i) do CPTA, nem de acordo com o disposto na redacção primitiva do art. 173.º do CPTA, senão no momento em que, nos presentes autos, foi proferida a sentença anulatória de primeira instância, ainda que se afigure que a nulidade só foi ali implicitamente admitida.

25.ª Ao ter decidido que a situação da Contrainteressada AA não cai dentro da excepção prevista na 2.ª parte da alínea i) do n.º 2 do art. 133.º do CPA e no art. 173.º do CPTA, incorreu o Tribunal a quo em violação de tais preceitos substantivos e dos princípios da justiça, da boa-fé, da protecção da confiança e da proporcionalidade – arts. 5.º, 6.º e 6.º-A do CPA.

26.ª Ainda que não tendo o Tribunal a quo sufragado o entendimento que se vem de expor, aderindo aos cânones jurídico-hermenêuticos defensores da produção automática da nulidade, contra a sólida evolução dos argumentos interpretativos em favor dos beneficiários directos e de boa-fé dos actos consequentes, bem como das evoluções legislativas – que de todo não se aceita – sempre seria expectável que considerasse a Contrainteressada protegida por via da teoria da atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto resultantes de actos nulos, em virtude do decurso do tempo – os efeitos putativos de actos nulos – nos termos do n.º 3 do art. 134.º do CPA.

27.ª A situação jurídica em análise configura um exemplo típico em que o decurso do tempo - e foi muito - atesta, prova e justifica que, em virtude do exercício de um dever jurídico de ponderação devem ser atribuídos efeitos jurídicos à situação decorrente do acto de nomeação da Contrainteressada - na medida em que seja dado como nulo -, por se tratar de uma situação merecedora desses efeitos à luz dos princípios constitucionais da protecção da confiança legítima, do princípio da boa-fé, do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse publico, enquanto princípios fundamentais da actividade administrativa, decorrentes do Estado de Direito Democrático (artigo 2.º da Constituição da República Portuguesa) e contemplados no artigo 266.º da Lei Fundamental.

28.ª No entanto, o Tribunal a quo declarou nulo o acto de 17.10.2003, de nomeação da Contrainteressada para o exercício do cargo de Professora-Adjunta na Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Bragança, praticado há 18 anos, decidindo que entre aquela nomeação e a admissão da sua candidatura à categoria de Professor Coordenador no âmbito do procedimento em causa nos presentes autos, apenas decorreram aproximadamente 9 anos, e não 10 anos, que corresponde ao prazo que, no caso concreto, se consideraria necessário ter decorrido para que a Contrainteressada pudesse alcançar o estatuto de agente de direitos putativos - por corresponder ao dobro do prazo que era exigido como requisito para poder ser candidato ao concurso em apreço, que era de cinco anos na categoria de Professora adjunta – e que se considera proporcional face ao conhecimento da Contrainteressada da ilegalidade do acto da sua nomeação.

29.ª O critério adoptado pelo Tribunal a quo e a decisão que se seguiu não podem de modo algum, face às circunstâncias do caso concreto reputar-se de legais e proporcionais, porquanto o caso concreto justificava e exigia que fossem devidamente tidas em consideração e ponderadas todas as circunstâncias particulares que lhe estão subjacentes.

30.ª A Contrainteressada tem vindo a desempenhar funções de Professora adjunta desde 17.10.2003, e à data em que apresentou a sua candidatura ao concurso agora em questão, desempenhava funções de Professora ajunta há 8 anos e 8 meses, pelo que tal desempenho de funções ao serviço do interesse público, de boa-fé, prolongado no tempo, produziu efeitos jurídicos decorrentes do desempenho da actividade lectiva, relacionados com o exercício efectivo das funções de docência, num total de 18 anos (!).

31.ª A Contra-interessada serviu o interesse público ao longo de todos estes anos, tendo aceitado de boa-fé a incumbência que lhe foi atribuída pela Instituição, sendo manifestamente injusto e desconforme aos princípios da boa-fé, da proporcionalidade e da justiça aniquilar 18 anos da sua vida, como fez o Tribunal a quo, sem ponderar a circunstância de a sentença proferida em primeira instância (em 2017), 14 anos depois do acto consequente, operar sobre factos que ocorreram há quase duas décadas, sem ponderar a circunstância de a (aparente) eficácia do acto nulo originar a consolidação de expectativas legítimas na esfera jurídica da Contrainteressada, que em nada contribuiu para a invalidade que o Tribunal julgou relevante (a qual resultou exclusivamente da conduta entidade administrativa), e que confiou na Administração, que nunca procedeu à execução do julgado, mas sem que essa inércia possa ser imputada, no mínimo que seja, à Contrainteressada.

32.ª O exercício efectivo de funções de Professora adjunta, pela Contrainteressada, durante esse lapso de tempo, foi pacífico, contínuo e público, assegurando a satisfação das necessidades permanentes da ESTG do IPB, pelo que é inequívoco que o tempo que mediou entre a nomeação da Contra-interessada (e pelo menos) até ao ano de 2017 (14 anos!) é manifestamente suficiente para que se considere existir uma situação de facto consolidada, e por isso digna de tutela, porquanto assenta na confiança na estabilidade de uma situação constitutiva de direitos.

33.ª A boa-fé e a confiança da Contrainteressada na estabilidade da sua nomeação, traduzida na sua dedicação à Instituição e nas opções que foi fazendo, de aposta na sua valorização profissional, tem que ser, como só pode ser e como se confia que será entendido por este Venerando Tribunal ad quem, merecedora de tutela, por respeito aos princípios constitucionais da segurança jurídica e da justiça.

34.ª A evolução doutrinal, jurisprudencial e legislativa aponta em sentido oposto ao que foi decidido pelo Tribunal a quo, designadamente, e em especial, as alterações introduzidas pelo novo CPA ao regime dos actos nulos, que espelham o acolhimento das teses desenvolvidas pela doutrina e pela jurisprudência quanto à radicalidade dos efeitos dos actos consequentes, e que se traduzem num aperfeiçoamento do regime e na flexibilização dos efeitos da nulidade, determinando a possibilidade de serem atribuídos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, de harmonia com os princípios constitucionais da boa-fé, da protecção da confiança e da proporcionalidade ou de outros princípios jurídicos constitucionais associados ao decurso do tempo – art. 162.º n.º 3.

35.ª Este novo regime transparece uma maior tutela da situação jurídica material e das posições jurídicas de terceiros (contrainteressados) com interesse legítimo na manutenção nos efeitos do acto, em manifesto respeito pelo princípio da proporcionalidade, permitindo limitar, na medida do necessário, as decisões que colidam com direitos subjectivos ou interesses legalmente protegidos dos particulares, proibindo-se, assim, o excesso.

36.ª Face ao exposto, não pode este Venerando Tribunal acolher o entendimento de que 9 anos não é tempo suficiente para que, volvidos actualmente 18 anos de exercício de funções, a Contrainteressada seja considerada como agente de direitos putativos, sob pena de incorrer no mesmo erro de julgamento e inconstitucionalidade do Tribunal a quo, por violação e errada interpretação do disposto no n.º 3 do art. 134.º do CPA, em violação dos princípios da boa-fé e da protecção da confiança legítima, do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse publico contemplados no artigo 266.º da Lei Fundamental (CRP).

37.ª O julgamento efectuado pelo Tribunal a quo, com base num critério “cego” face aos interesses públicos e privados “em jogo”, e sustentado no entendimento radical de que o acto de nomeação da Contrainteressada como Professora adjunta é nulo e de nenhum efeito, não considerou que a sua remoção da ordem jurídica acarreta prejuízos incomensuráveis e manifestamente desproporcionais, pelo que é ilegal, por violação do disposto nos arts. 133.º n.º 2 al. i) do CPA e 173.º do CPTA, e no n.º 3 do art. 134.º do CPA, sendo inconstitucional a interpretação e aplicação daqueles preceitos ao caso concreto, em violação dos princípios de protecção da confiança legítima, do princípio da boa-fé, do princípio da proporcionalidade e do princípio da prossecução do interesse publico contemplados no artigo 266.º da Lei Fundamental (CRP).”

A Autora contra-alegou, concluindo nos seguintes termos:

“- Antes de mais, face aos termos em que foi interposto, suscitando uma questão de índole meramente casuística, é de entender que o presente recurso não deve ser admitido, já que não se verificam os pressupostos de admissibilidade.

Caso assim não se entenda,

- Sempre será de concluir que é absolutamente infundado o recurso a que se responde.

- É ponto assente que a Contra-interessada ora Recorrente não poderia ter sido admitida ao concurso de 2012.

- E não poderia porque a sua candidatura foi na pressuposição de que tinha, de direito, o estatuto de professora adjunta, o que não se confirmou.

- É que, como apurado, a sua nomeação para professora adjunta está fulminada com nulidade, nos termos do art. 133º, nº 2, al. 1) do CPA de 1991, porquanto esta constituiu um ato consequente de ato administrativo (a deliberação de 23/4/2003) judicialmente anulado.

- Acresce que, por ter intervindo no processo judicial que conduziu à anulação daquele ato, não se aplica à Contra-interessada ora Recorrente a salvaguarda contida na segunda parte da alínea i) do nº 2 do art. 133º do CPA de 1991.

- Além disso, tratando-se esta de uma nulidade que opera ope legis, não carece a mesma de ser objeto de ação própria visando a sua declaração, podendo ser conhecida pelo Tribunal em qualquer circunstância, mais a mais por ser insanável.

- Acrescente-se que também não poderia a Contra-interessada ora Recorrente prevalecer-se do regime fixado no nº 3 do art. 134º do CPA de 1991, em termos de, por

essa via, lograr ser admitida ao concurso de 2012.

- Com efeito, isso equivaleria à perversão do regime jurídico da nulidade, já que, a pretexto da atribuição de “certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de nulidade”, seria reconhecido à Contra-interessada ora Recorrente o estatuto que, de direito, lhe é negado pela nulidade consumada.

- No mais, não fazem sentido ponderações sobre o regime do art. 173º do CPTA, pois não está aqui em causa fixar qualquer outro efeito senão o que resulta de, perante a dita nulidade (que impede a Contra-interessada ora Recorrente de ter o estatuto de professora adjunta), afirmar que esta não podia participar no concurso de 2012.

Por tudo isto, a finalizar:

- Deve negar-se o conhecimento do recurso, por não ser admissível.

- Sendo admitido o recurso, deverá ser-lhe negado provimento, por infundado.”

Pela formação a que alude o art.º 150.º, do CPTA, foi proferido acórdão a admitir a revista.

A Exmª. Magistrado do MP, notificada nos termos do art.º 146.º, do CPTA, não emitiu parecer

Colhidos os vistos legais, foi o processo submetido à conferência para julgamento.

2.1. O acórdão recorrido considerou provado o seguinte:

“1. Por meio do edital n.º 466/2012, publicado no Diário da República, 2ª série, n.º 92, de 11 de maio de 2012, foi aberto concurso público para a categoria de Professor Coordenador da área disciplinar de Ciências Empresarias, Sociais e Direito para a Escola Superior de Tecnologia e Gestão de Bragança – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial;

2. A Autora, apresentou-se a concurso, tendo o Júri em 25.09.2012 e 26.10.2012, deliberado a lista de candidatos admitidos e excluídos no âmbito do presente concurso – cfr. documento 3 junto com a petição inicial;

3. Nas referidas reuniões foi avaliado o mérito dos candidatos e elaborada a seguinte lista de ordenação (em que DTC – desempenho técnico científico; DP – desempenho pedagógico; AO – outras atividades relevantes para a missão da Instituição; CF – classificação final) – cfr. documento 3 junto com a petição inicial:

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4. A Autora foi notificada para exercer o direito de audiência prévia pelo ofício 495, datado de 29.10.2012, tendo apresentado pronúncia em 13.11.2012 - cfr. documento 4 junto com a petição inicial;

5. Em 19.12.2012, o Júri analisou a pronúncia da Autora e da candidata CC e fixou a lista de ordenação final – cfr. documento 5 junto com a petição inicial:

[…]

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6. Em 24.01.2013, foi homologada a lista de ordenação final referida no ponto anterior, tendo o ato de homologação sido publicado em 14.02.2013, através do Aviso 2259/2013, 2ª série, n.º 32 do Diário da República – cfr. documento 6 junto com a petição inicial;

7. A Autora foi avisada de que havia sido publicado o ato homologatório em Diário da República, por mensagem de correio eletrónica de 14.02.2013 – cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:

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8. Em anexo foi remetido o ato homologatório - cfr. doc. 1 junto com a petição inicial:

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9. Foi, também, remetida cópia da ata n.º 3 (levada parcialmente ao facto 5 supra);

10. A Contra-interessada AA doutorou-se em Janeiro de 2008 – cfr. doc. 6-A junto a fls. 189 dos autos em suporte físico com a petição inicial;

11. No âmbito de concurso para professor adjunto da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Bragança, foi a Contra-interessada classificada em primeiro lugar, por ato homologatório publicado em Diário da República em 17.10.2002 – cfr. fls. 281 dos autos em suporte físico;

12. A Contra-interessada foi nomeada por ato publicado em Diário da República n.º 261, de 11.11.2003 – cfr. fls. 555 dos autos em suporte físico;

13. Tal despacho homologatório foi anulado por decisão do Tribunal Administrativo do Círculo do Porto em 25.02.2005, confirmada por Acórdão do TCA Norte de 06.03.2008 – cfr. doc. 6-B junto com a petição inicial;

14. A Contra-interessada recorreu de tal decisão para o Tribunal Constitucional mas a sua pretensão foi indeferida em 12.05.2008 – cfr. doc. 6-B junto com a petição inicial;

15. O Réu não deu cumprimento às decisões referidas nos pontos antecedentes;

16. Do edital do concurso resulta que – cfr. doc. 2 junto com a petição inicial:

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17. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Exercício de cargos e funções académicas (CFA)

a) […]

b) […] 165 [pontos] 11,5 anos Coord. Departamento; 10 anos Cons. Científico; 3 anos

Cons. Pedagógico (11.5*10 + 10*2 + 3*10)”;

18. Em 23.11.2011, foi emitida a seguinte declaração pelo Diretor da ESTIG – cfr. doc. 10 junto com a petição inicial:

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19. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para o candidato DD o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 180 dos autos em suporte físico:

“Exercício de cargos e funções académicas (CFA)

a) […]

b) […] 3,5 anos Cons. Pedagógico; 1,25 anos Dir. Curso; 2,5 anos Coord. Departamento; 2 ano Vice-Coord. Departamento; 9 anos Cons. Científico (3.5*10 + 1.25*2 + 2.5*10 + 2*1 + 9*2)”

20. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Prémios, bolsas, distinções e concursos (PBDC)

a) […] 6,5 [pontos] 1 prémio tese doutoramento; 1 melhor apresentação; 1 accéssit; 1 grado (1*0,5 + 1*0,5 + 1*0,5)”;

21. Em 31.01.2013, foi emitido o seguinte documento pela Universidade de Salamanca – cfr. doc. 11 junto com a petição inicial:

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22. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada AA o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Prémios, bolsas, distinções e concursos (PBDC)

a) […] 3 [pontos] 1 prémio tese mestrado; 1 melhor artigo (1*2,5 + 1*0,5)”;

23. Da página 5 do CV da Autora resulta na nota de rodapé 1, o seguinte – cfr. fls. 296 dos autos em suporte físico:

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24. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Qualidade e difusão dos resultados da actividade de investigação (RAI)

[…]

g) Participação como orador convidado em congressos, conferências e seminários de natureza científica – 1 ponto por participação até a um máximo de 10 pontos. A pontuação a atribuir a cada participação terá em conta a relevância da acção e a sua difusão internacional.

2,5 [pontos] 6 comunicações de relevância baixa; 1 comunicação rel. Alta (6*0,25 + 1*1)”;

25. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Qualidade e difusão dos resultados da actividade de investigação (RAI)

[…]

j) Membro de organizações científicas internacionais e nacionais – até um máximo acumulado de 5 pontos, tendo em conta a relevância e dimensão da organização. 3 [pontos] Centro de Investigação de Montanha; Centro de Investigação Jurídico-Económica; APDR (3*1)”;

26. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada AA o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Qualidade e difusão dos resultados da actividade de investigação (RAI)

[…]

j) Membro de organizações científicas internacionais e nacionais – até um máximo acumulado de 5 pontos, tendo em conta a relevância e dimensão da organização. 2 [pontos] GEMF; SYLFF (2*1)”;

27. Em 31.01.2013, a Autora recebeu a seguinte mensagem de correio eletrónica – cfr. doc. 12 junto com a petição inicial:

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28. Dos Estatutos da European Association of Tax Law resulta que – cfr. doc. 13 junto com a petição inicial:

29. Em 12.02.2013, pela European Association of Tax Law foi emitida a seguinte declaração – cfr. doc. 14 junto com a petição inicial:

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30. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Pedagógico (DP)

[…]

I

[…]

a) Experiência e qualidade do trabalho pedagógico

[…]

iv) Participação na elaboração de conteúdos programáticos e planos curriculares – até um máximo de 15 pontos. Serão consideradas actividades relacionadas com o desenho de cursos e elaboração de programas de unidades curriculares na área disciplinar do concurso.

6.25- 1 plano CET; 21 programas (1*1 + 21

0.25) ”;

31. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Pedagógico (DP)

[…]

I

[…]

a) Experiência e qualidade do trabalho pedagógico

[…]

iv) Participação na elaboração de conteúdos programáticos e planos curriculares – até um máximo de 15 pontos. Serão consideradas atividades relacionadas com o desenho de cursos e elaboração de programas de unidades curriculares na área disciplinar do concurso.

3.25- 2 planos lic.; 5 programas (2*1 + 5*0,25)”;

32. Em 25.06.2013, foi emitida a seguinte declaração pelo Diretor da ESTiG – cfr. doc. 17 junto com a petição inicial:

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33. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

h) Organização de congressos, conferências e seminários – 1,5 por acção até a um máximo de 10 pontos. A pontuação a atribuir a cada participação terá em conta a relevância da acção e sua difusão internacional

”;

34. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

h) Organização de congressos, conferências e seminários – 1,5 por acção até a um máximo de 10 pontos. A pontuação a atribuir a cada participação terá em conta a relevância da acção e sua difusão internacional. 1,5 – 3 comissão científica (3*0,5)”;

35. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Pedagógico (DP)

[…]

IV

[…]

d) Actividades desenvolvidas no âmbito do Programa ERASMUS ou outros similares – até 20 pontos

”;

36. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Pedagógico (DP)

[…]

IV

[…]

d) Actividades desenvolvidas no âmbito do Programa ERASMUS ou outros similares – até 20 pontos. 1,33 – 1 semana de intercâmbio (1*20/15)”;

37. A Autora organizou e leccionou dois cursos de curta duração denominados European Economic Law para alunos em mobilidade – cfr. docs. 27 a 31 juntos com a petição inicial;

38. A Autora foi membro do Gabinete de Informação e Projetos do IPB desde 16.06.1992 até 08.11.1995 – cfr. docs. 32 e 35 juntos com a petição inicial;

39. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“(OA)

I

[…]

c) Outros cargos e funções por designação. Será atribuída pontuação tendo como referência o padrão descrito em a) e b) e o princípio da analogia de funções. Citam-se aqui como exemplos os cargos de Vice-Presidente de Instituto Politécnico e o seu enquadramento num sub-nível de a) e o cargo de Responsável de Centro de Recursos e os enquadramento num sub-nível de b) – 5 – 5 anos Conselho de Bibliotecas (5*1)”;

40. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“(OA)

I

[…]

c) Outros cargos e funções por designação. Será atribuída pontuação tendo como referência o padrão descrito em a) e b) e o princípio da analogia de funções. Citam-se aqui como exemplos os cargos de Vice-Presidente de Instituto Politécnico e o seu enquadramento num sub-nível de a) e o cargo de Responsável de Centro de Recursos e os enquadramento num sub-nível de b) – 5 – 5 anos Interlocutora Gab. Empreendedorismo (5*1)”;

41. Em 02.07.2012, a Autora passou a integrar a lista de árbitros do Centro de Arbitragem Administrativa – cfr. doc. 36 junto com a petição inicial;

42. A Autora procedeu à anotação de 29 artigos dos Códigos de IRS e IRC, organização de EE – cfr. docs. 39 e 40 juntos com a petição inicial;

43. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Autora o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 182 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

b) Autoria de capítulos em livros científicos com arbitragem – até 5/2,5 pontos por capítulo em livro internacional/nacional. A pontuação a atribuir terá em conta o reconhecimento da editora associada. 22,5 – 3 cap. ...; 3 nacional (3*5 + 3*2,5)”;

44. A Autora elaborou dois relatórios de teses de doutoramento nas Universidades de Salamanca e Santiago de Compostela que não foram valorados no concurso – cfr. docs. 41 e 42 juntos com a petição inicial e fls. 182 dos autos em suporte físico;

45. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para o candidato DD o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 180 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

c) Autoria de artigos em revistas de circulação internacional – até 5 pontos por artigo.

A pontuação a atribuir a cada artigo terá em conta a sua indexação usando como referência o ISI. 25,15 – 5 art. Revista int. n/ISI; 4 nacional c/rev; 14 nacional s/rev; 4 nacional s/rev. c/ 4-5 aut.; 1 nacional s/ rev. c/ 6+ aut. (5*3+ 4*1,5 + 14*0,25 + 4* 0,25*0,6 + 1*0,25*0,2)”;

46. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a candidata CC o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 179 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

c) Autoria de artigos em revistas de circulação internacional – até 5 pontos por artigo.

A pontuação a atribuir a cada artigo terá em conta a sua indexação usando como referência o ISI. 6.8 – 1 art. Revista int. n/ISI c/ 5 autores; 1 art. Revista int. n/ISI; 1 nacional c/rev; 2 nacional s/rev; (1*3

0. 6 + 1*3 + 1*1.5 + 2* 0,25)”;

47. Da grelha anexa à ata n.º 3 resulta para a Contra-interessada o seguinte (com relevo para as questões a decidir) – cfr. fls. 178 dos autos em suporte físico:

“Desempenho Técnico-científico (DTC)

[…]

II

[…]

c) Autoria de artigos em revistas de circulação internacional – até 5 pontos por artigo.

A pontuação a atribuir a cada artigo terá em conta a sua indexação usando como referência o ISI. 29 – 1 art. Revista int. ISI; 8 art. Revista int. n/ISI (1*5 + 8*3)”;

48. A Autora dirigiu três requerimentos, um ao Presidente do Júri e dois ao Presidente do IPB solicitando informação quanto aos critérios utilizados para considerar que um artigo científico se integra numa publicação internacional, numa publicação de circulação internacional e numa publicação de circulação nacional – cfr. docs. 43 a 45 juntos com a petição inicial;

49. A Autora não obteve resposta aos requerimentos referidos no ponto anterior;

50. A petição inicial que origina os presentes autos deu entrada neste Tribunal, em 10.05.2013 – cfr. carimbo aposto na folha de rosto da petição inicial.”

3. Conforme resulta da matéria fáctica provada, na sequência do concurso aberto para a categoria de professor adjunto da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do IPB, foi homologada, por despacho publicado no DR de 17/10/2002, a lista de classificação final onde a ora recorrente fora graduada em 1.º lugar, vindo esta a ser nomeada para tal categoria através de despacho publicado no DR de 11/5/2003. A A. interpôs recurso contencioso de anulação do referido despacho homologatório que veio a ser anulado por sentença do TAC do Porto, confirmada por acórdão do TCA-Norte proferido em 6/3/2008. Após ter sido aberto concurso para a categoria de professor coordenador da mesma escola, através de edital publicado no DR de 11/5/2012, foi, em 24/1/2013, homologada a lista de classificação final onde a recorrente se encontrava graduada em 1.º lugar e a A. em 2.º. Por sentença do TAF de Mirandela foi anulado este despacho homologatório, com o fundamento que a ora recorrente não reunia os requisitos para se candidatar ao concurso – em virtude de, à data da abertura do concurso, não ser titular de doutoramento há mais de 5 anos e uma vez que, quando fora anulada a sua nomeação como professora adjunta, ainda não perfizera os necessários 5 anos de exercício destas funções – e na verificação de vícios de violação de lei e de falta de fundamentação. Tendo sido interpostos, para o TCA-Norte, dois recursos independentes e um subordinado, o acórdão objecto da presente revista, depois de se pronunciar sobre a admissibilidade de documentos que haviam sido juntos com as alegações e sobre a invocada omissão de pronúncia, decidiu-os nos seguintes termos:

“(…).

Estabilizados os factos cruciais para a decisão do recurso, importa dos mesmos extrair as devidas consequências, para o que importa recordar os artigos 133º e 134º do C.P.A. – na versão então vigente conferida pelo D.L. nº 442/91, de 15 de Novembro, com as alterações introduzidas pelo D.L. nº 6/96, de 31 de Janeiro.

Previa a alínea i) do nº 2 do artigo 133º do C.P.A., serem nulos os actos consequentes de actos administrativos anteriormente anulados ou revogados, desde que não haja contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.

No caso em apreço, o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para professor adjunto da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do Instituto Politécnico de Bragança foi anulado por decisão proferida pelo T.C.A. Norte em 6 de Março de 2008, pelo que o acto nomeação da Contra-interessada, como acto consequente do acto homologatório da lista de classificação final do referido concurso, é um acto nulo, não podendo o mesmo, em princípio, produzir efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.

Aqui chegados, importa realçar a segunda parte da alínea i) do nº 2 do artigo 133º do C.P.A. segundo a qual a situação de nulidade aí prevista é afastada quando existir contra-interessados com interesse legítimo na manutenção do acto consequente.

Contudo, é necessário analisar o que deve entender-se como “interesse legítimo”, importando recordar o teor do sumário de Acórdão proferido em 3 de Março de 2016, pelo S.T.A, no âmbito do Proc. 905/15 – decisão mencionada nas contra-alegações de recurso da A.-:

“I- A nomeação para um determinado lugar num concurso aberto para o seu preenchimento é um acto consequente do despacho homologatório da lista de classificação final, pelo que anulado este acto homologatório aquela nomeação é nula ope legis; anulada a lista de classificação final, por violação de lei, todos os actos consequentes são nulos, incluindo o acto de nomeação da recorrente, o que só não ocorreria se houvesse contra interessados com interesse legítimo na manutenção do acto.

II- A restrição/excepção enunciada na segunda parte da al. i), do nº 2, do artº 133º do CPA, não abarca os contra interessados que foram parte na acção impugnatória interposta do acto anulado.

III- Tendo a recorrente sido parte [contra interessada] na acção judicial que anulou o acto de homologação da lista de classificação final, não é terceiro para efeitos do nº 4 do artº 173º do CPTA, não tendo por isso interesse legítimo na manutenção do acto consequente, que se oponha ao dever de executar, imposto pelo nº 2 do mesmo artigo; e, não se lhe aplica igualmente o nº 3 dado que neste apenas se refere «…os beneficiários de actos consequentes praticados há mais de um ano que desconheciam sem culpa a precariedade da sua situação têm direito a ser indemnizados…”.

Também a doutrina trilha o mesmo caminho, conforme refere Mário Esteves de Oliveira:

“Por outro lado, se o (contra)interessado no acto consequente era também o contra-interessado no acto anulado ou revogado e, nessa qualidade, participou nos respectivos processos, já não deve funcionar a excepção legal: trata-se, portanto, na previsão legal, apenas de contra-interessado nesse ou nesses actos consequentes, mas alheios à disputa sobre o acto principal, anulado ou revogado, interpretação que o conceito de “interesse legítimo” (na manutenção do acto consequente) de algum modo sufraga.”.

Assim, tendo presente que a Contra-interessada – aqui Recorrente – foi Contra-interessada nos autos de recurso contencioso de anulação onde foi anulado o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para professor adjunto, como se retira do facto de ter recorrido do Acórdão proferido por este Tribunal em 06 de Março de 2008, para o Tribunal Constitucional – cfr. item 14) dos factos apurados – não caí dentro da excepção prevista na 2ª parte da alínea i) do nº 2 do artigo 133º do C.P.A

Aqui chegados, importa atentar no disposto no artigo 134º do C.P.A. – na versão aplicável – preceito que se transcreve:

“Artigo 134º

Regime da nulidade

1. O acto nulo não produz quaisquer efeitos jurídicos, independentemente da declaração de nulidade.

2. A nulidade é invocável a todo o tempo por qualquer interessado e pode ser declarada, também a todo o tempo, por qualquer órgão administrativo ou por qualquer tribunal.

3- O disposto nos artigos anteriores não prejudica a possibilidade de atribuição de certos efeitos jurídicos a situações de facto decorrentes de actos nulos, por força do simples decurso do tempo, de harmonia com os princípios gerais de direito.”

O nº 3 do preceito em apreço prevê a possibilidade de se produzirem efeitos putativos, que resultam da “…efectivação prática dos efeitos do acto nulo por um período prolongado de tempo”

No caso em apreço, a Contra-interessada foi nomeada, provisoriamente, professora-adjunta da Escola Superior de Tecnologia e Gestão do R., com efeitos datados a 17 de Outubro de 2003 – cfr. doc. de fls. 555 dos autos – acto esse que, como se viu supra, é nulo por ser um acto consequente de acto anulado, tendo o aviso do concurso, objecto dos presentes autos, sido publicado no D.R. em 11 de Maio de 2012 – cfr. item 1) dos factos apurados – tendo o júri do concurso, em 25 de Setembro de 2012 e 26 de Outubro de 2012, deliberado a lista de candidatos admitidos e excluídos ao mesmo – cfr. item 2) dos factos apurados – pelo que se conclui que entre a data da nomeação da Contra-interessada como Professora Adjunta – acto nulo – e a data em que concorreu ao concurso em apreço mediaram menos de nove anos.

O referido número de anos é relevante porque é necessário encontrar um critério para definir se se podem atribuir ao acto nulo – nomeação da A. como professora adjunta – efeitos jurídicos que permitam afastar o decidido pelo T.A.F. de Mirandela quanto à ilegalidade do acto visado nos autos.

Ora, tem-se entendido, no caso dos funcionários putativos, que para que alcancem o estatuto de agente de direito é necessário o decurso do prazo de 10 anos, prazo esse que se entende deve ser aplicável nos autos, por se entender como razoável exigir que, para que tais efeitos putativos se produzam, tenha decorrido o dobro do prazo que era exigido como requisito para poder ser candidato ao concurso em apreço, prazo que era de cinco anos na categoria de professora-adjunta, tendo ainda presente que a Contra-interessada sabia que estava ilegalmente provida na categoria de professora adjunta, não se podendo falar em desconhecimento desta de tal ilegalidade, hipótese em que o princípio da boa-fé poderia intervir no sentido de se exigir um prazo mais curto, mostrando-se proporcional, face ao conhecimento da Contra-interessada da ilegalidade do acto da sua nomeação, exigir o decurso do referido prazo de dez anos para que se pudesse enquadrar a sua situação no nº 3 do artigo 134º do C.P.A

A este propósito importa recordar o teor de Acórdão proferido pelo T.C.A. Sul em 09 de Janeiro de 2003, no âmbito do Proc. 11712/02, do qual se transcreve o seguinte passo:

(…)

“Falecendo na íntegra a argumentação da recorrente, vejamos, contudo, a última linha de raciocínio por eles produzida, segundo a qual, por força do artº 134º nº 3 do C.P.A., os interessados particulares devem ser considerado investidos nos lugares para que foram nomeados (efeitos putativos do acto).

Já Marcello Caetano se referia aos agentes putativos como sendo "os indivíduos que em circunstâncias normais exercem funções administrativas de maneira a serem reputados em geral como agentes regulares, apesar de não estarem validamente providos nos respectivos cargos" (cfr. Manual de Direito Administrativo", Almedina, vol. II, p. 644).

E o mesmo autor referia ainda que: "O caso mais vulgar da situação de agente putativo é o que resulta do provimento em circunstâncias normais, por um acto jurídico ilegal, enquanto a invalidade não é declarada ou sanada. (vício originário do provimento). O funcionário nomeado ilegalmente é um agente putativo, visto que a generalidade das pessoas não conhece (nem, conhecendo, poderia daí tirar efeitos práticos), o vício do acto de provimento e quando trata com ele no serviço reputa-o agente administrativo. Semelhante é a situação no caso de prolongação ilegal das funções públicas, para além da demissão ou da rescisão do contrato ou por virtude da perda de direitos políticos ou da nacionalidade portuguesa (vício superveniente ao provimento (ob. cit. p. 645).

Na sequência desta doutrina, e temperando o rigor dos princípios, a jurisprudência do STA veio a admitir que o decurso de longo tempo de exercício pacífico, contínuo e público das funções, legitima a situação do agente putativo, conferindo-lhe o direito ao lugar por via de uma espécie de usucapião a favor do agente de facto.

O estabelecimento do prazo de prescrição aquisitiva, segundo tal jurisprudência, dependeria do "prudente arbítrio do julgador", tendo em conta a equidade, negligência revelada na conservação por parte dos superiores do funcionário, natureza da situação irregular e dos serviços prestados e boa-fé do agente de facto, não sendo em geral admitida como suficiente para a aquisição do estatuto de agente de direito o decurso de um prazo inferior a dez anos (cfr. Marcello Caetano, ob. cit, p. 647, Sérvulo Correia, "Noções de Direito Administrativo", p. 366).”

Assim, não cumprindo a Contra-interessada o referido prazo deve ser confirmada, embora com diversa fundamentação, a decisão recorrida na qual foi assente que a mesma não cumpria o requisito temporal – cinco anos como professora adjunta – para poder concorrer ao concurso objecto dos autos, não violando a sentença recorrida as normas e princípios invocados por ambos os Recorrentes.

Face ao supra decidido mostra-se prejudicado o conhecimento dos demais fundamentos de recurso do I.P.B., dado ser inútil apreciar os erros de julgamento imputados á sentença recorrida no que concerne ao decidido quanto aos erros apontados, pelo T.A.F de Mirandela, à actividade do júri do concurso, dado a confirmação de que a Contra-interessada não poderia ter sido admitida ao concurso, tornar inútil a apreciação de tais fundamentos de recurso, importando, agora, conhecer-se do recurso subordinado interposto pela A

Como primeiro fundamento do recurso subordinado referiu a ora Recorrente – A. nos presentes autos – que o Tribunal errou por não ter considerado relevante a condição de membro da lista de árbitros – área tributária – do Centro de Arbitragem Administrativa, refutando a tese do júri, sufragada pela sentença recorrida segunda a qual a A. não desenvolveu qualquer actividade que pudesse ser considerada relevante para a missão do R., tendo a Recorrido referido que um dos aspectos a ponderar na classificação dos candidatos era o de actividades consideradas relevantes pelo júri, pelo que, embora reconheça que na formulação do edital é conferida alguma margem decisória ao júri, para este efeito a rubrica em causa (DTC, II, m) é explícita no sentido de que deveriam ser valorizadas “actividades que evidenciem o desempenho técnico-científico do candidato”.

A sentença recorrida acolheu a posição do júri, que sustentou que a nomeação da Recorrente como árbitra do Centro de Arbitragem Administrativa ocorreu no último dia do concurso, pelo que a actividade não era relevante para a missão da instituição, argumento que este Tribunal corrobora dado que, tendo a Recorrente apenas sido inscrita na lista de árbitros da área tributária do CAAD no último dia do concurso, nenhuma actividade – seja a mesma relevante ou não – exerceu, pelo que decidiu bem, quanto a tal matéria o T.A.F. de Mirandela.

Igualmente alegou a A., como fundamento do recurso que suscitou a questão de à Contra-Interessada AA terem sido contabilizados como publicações internacionais oito artigos publicados em revistas nacionais, tendo indicados quais as revistas em que foram publicados tais artigos, pelo que se o Tribunal entendia existir insuficiência de prova, incumbir-lhe-ia determinar o que fosse determinado para o esclarecimento da verdade.

Vejamos:

A A. tratou esta questão nos itens 518 a 554 da p.i., tendo alegado factos tendentes a demonstrar que os artigos contabilizados como publicações internacionais, foram, afinal, publicados em revistas nacionais, tendo o Tribunal considerado que tal não foi demonstrado pela prova junta, pelo que considerou “…improcedentes as invocações da Autora neste campo.”.

Vejamos, para o que importa recordar que a A. na sua p.i. referiu – cfr. fls. 130 dos autos – que pretendia fazer prova do alegado nos itens 519 a 554 da referida peça processual “…designadamente através dos documentos 43 a 48 desta PI.”, se o T.A.F. de Mirandela considerou que não foi feita a prova dos factos alegados, nomeadamente através dos documentos indicados pela própria A. apenas lhe restava, neste âmbito, considerar que os mesmos não se mostravam demonstrados pela prova junta, não competindo ao Tribunal, mesmo ao abrigo do princípio do inquisitório, consagrado no item 411º do C.P.C., suprir eventuais falhas, em sede de meios de prova, das partes, e, concretamente, como é o caso, quando, no entender da parte, foi produzida prova tendente a permitir que os factos alegados fossem dados como assentes, pelo que improcede este segmento do recurso da A

Insurgiu-se, por último, a Recorrente contra o decidido no ponto xv na sentença recorrida, aduzindo três ordens de motivos, referindo que, quanto à natureza conclusiva das afirmações da A. se impunha que o Tribunal a advertisse e a convidasse a concretizar a alegação, aperfeiçoando a sua petição, nos termos previstos no artigo 7º do C.P.C. e nos artigos 8º e 88º do C.P.T.A., tendo igualmente referido que deva ser feita uma distinção entre a chamada discricionariedade técnica daquilo que, cabendo ao Tribunal apreciar, tem um cariz técnico que supõe conhecimentos que o julgador não tem, pelo que se entendia que não dispunha condições para tal deveria determinar, nos termos do artigo 411º do C.P.C a realização de uma perícia, meio probatório destinado a suprir a falta de conhecimentos do julgador em matéria de facto, tendo, ainda referido, no que concerne à falta ou insuficiência de prova que incumbiria ao Tribunal, no uso dos poderes instrutórios determinar o que fosse adequado à descoberta da verdade.

Apreciando:

O T.A.F. de Mirandela referiu, quanto a este ponto, que tendo a A. invocado diversos vícios na valoração das publicações da Contra-interessada, referindo-se à duplicação de pontuações quanto a seis publicações e quanto a diversos vícios em outras publicações que não permitiam a pontuação tal como foi atribuída, que tal era questão atinente ao domínio da discricionariedade técnica e que os factos alegados não tinham sido provados pela ora Recorrente.

No caso da concreta pontuação atribuída a determinada ou determinadas publicações, estamos, claramente, no domínio da discricionariedade técnica da Administração no qual esta goza de uma margem de livre apreciação que, embora possa ser sindicada pelo Tribunal em sede de violação de princípios – como, por exemplo, o da igualdade - ou em caso de erro grosseiro, não permite, no entanto que o Tribunal sindique a avaliação efectuada pela Administração, salvo nos casos supra referidos, pelo que saber se uma publicação devia ter tido uma outra classificação caí no domínio da margem de livre apreciação da Administração, não devendo o Tribunal socorrer-se da prova pericial para se substituir ao juízo técnico e avaliativo formulado pela Administração.

Assim, como não se encontrava o Tribunal obrigado a convidar a A. a concretizar, indicando factos onde existem conclusões, o alegado na p.i., pelo que tendo a A. referido que houve duplicação de pontuações não indicando quais os concretos artigos em causa ou a alegar que determinada publicação não pode ser pontuada ou outra não foi devidamente pontuada, não acarreta para o Tribunal o dever de convidar a A. a aperfeiçoar a p.i., sendo que tal aperfeiçoamento se deve limitar a questões formais e não a ajudar a parte a superar insuficiências na alegação de factos, pelo que improcede este fundamento de ataque à decisão recorrida, sendo de realçar, em reforço do já adiantado, que, nos termos referidos na decisão recorrida, a Recorrente não remeteu para qualquer elemento documental – importando recordar que a A. fez acompanhar a p.i. de 49 documentos - nem requereu a junção, por parte do R., de qualquer documento, pelo que improcede este último fundamento do recurso subordinado.”

Assim, o acórdão recorrido, quanto à apelação interposta pela ora recorrente, considerou nulo o acto consequente que a nomeara como professora adjunta e que a situação de facto criada por este não permitia, com base na doutrina dos efeitos putativos dos actos nulos, julgar válido o acto impugnado na acção.

Contra este entendimento, a recorrente, na presente revista, alega que a sua nomeação como professora adjunta não era nula, por, nos termos do art.º 133.º, n.º 2, al. i), do CPA/91, dever ser considerada interessada com interesse legítimo na manutenção desse acto, a tal não obstando a circunstância de ter sido contra-interessada no recurso contencioso de anulação que veio a culminar com a anulação do despacho, de 17/10/2002, do Presidente do IPB e que, ainda que assim se não entendesse, sempre a sua situação se mostraria protegida pela atribuição de efeitos jurídicos a situações de facto resultantes da prática de actos nulos pelo decurso do tempo, dado terem decorrido cerca de 9 anos entre a sua nomeação como professora adjunta e o momento em que concorreu a professora coordenadora.

Vejamos se lhe assiste razão.

De acordo com o que dispunha o art.º 133.º, n.º 2, al. i), do CPA/91 – diploma aqui aplicável por ser o que vigorava à data da anulação judicial e atento à regra “tempus regit actum” –, a regra era a de serem nulos os actos consequentes de actos anulados.

Sendo actos administrativos consequentes aqueles que são praticados ou dotados de certo conteúdo em virtude da prática de um acto anterior no qual aqueles se alicerçam, não há dúvidas que a nomeação da recorrente como professora adjunta é consequente do despacho homologatório da lista de classificação final do concurso aberto para essa categoria (cf, neste sentido, v.g. os Acs. do STA de 30/6/98 – Proc. n.º 29719A, de 3/3/2016 – Proc. n.º 0905/15 e de 16/2/2017 – Proc. n.º 0420/16).

Assim, a referida nomeação é nula, salvo se a recorrente dever ser considerada uma contra-interessada com interesse legítimo na sua manutenção.

Mas, como é entendimento uniforme da jurisprudência deste STA (cf., entre outros, os já citados Acs de 30/6/98 e de 3/3/2016, bem como os de 14/3/2001 – Proc. n.º 038674, de 4/10/2005 – Proc. n.º 0791/04 e de 7/2/2001 – Proc. n.º 037243, este último do Pleno) e da doutrina (cf. Mário Aroso de Almeida e Carlos Fernandes Cadilha in “Comentário ao CPTA”, 4.ª edição, 2017, págs. 1287/1288 e Mário Esteves de Oliveira – Pedro Costa Gonçalves – J. Pacheco de Amorim in “Código do Procedimento Administrativo Comentado”, 1995, Vol. II, pág.160), essa restrição à nulidade não contempla os contra-interessados que foram partes no recurso contencioso interposto do acto anulado, dado que ela destina-se a proteger as expectativas legítimas na manutenção do acto consequente que só se justifica para os que são terceiros em relação ao processo que teve por objecto o acto anulado, os quais, ao contrário daqueles, não estão vinculados pelo caso julgado formado pela decisão anulatória nem conhecem necessariamente a litigiosidade das posições subjectivas em causa.

Portanto, porque a recorrente foi contra-interessada no recurso contencioso que teve por objecto o acto anulado, sendo-lhe por isso inaplicável quer a referida restrição quer o agora invocado art.º 173.º, n.º 3, do CPTA, terá de se considerar nula a sua nomeação como professora adjunta.

Face a esta nulidade, o acórdão recorrido manteve a anulação, que havia sido decretada pela sentença, do despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para professor coordenador, com o fundamento que a recorrente não preenchia os requisitos exigidos pelo n.º 4 do edital n.º 466/12, publicado no DR de 11/5/2012, para se candidatar a este procedimento concursal, uma vez que, nesta data, não possuía doutoramento há mais de 5 anos, nem contava com 5 anos continuados de serviço na categoria de professor adjunto.

Resultando dos factos provados que a recorrente se doutorou em Janeiro de 2008, é indubitável que ela só se poderia candidatar ao concurso ao abrigo do regime transitório de recrutamento de professores coordenadores constante do art.º 8.º, do DL n.º 207/2009, de 31/8 (na redacção resultante do art.º 3.º, da Lei n.º 7/2010, de 13/5), o qual permitia, excepcionalmente, por um período de 3 anos, a apresentação de candidaturas pelos “actuais professores adjuntos da carreira titulares do grau de doutor que, à data da abertura do concurso, contem, pelo menos, cinco anos continuados de serviço nessa categoria na carreira” (cf. n.º 1, al. c).

Após o trânsito em julgado da sentença que anulou o despacho homologatório da lista de classificação final do concurso para professor adjunto, a invalidade da nomeação da recorrente nesta categoria, que se encontrava pendente ou suspensa, tornou-se efectiva, com efeitos “ex tunc”, ou seja, desde 17/10/2003. Porém, não tendo a aludida sentença sido executada, ela continuou a exercer funções de professora adjunta e ao abrigo do referido regime transitório apresentou candidatura ao concurso para professor coordenador.

Resulta do que ficou exposto, que, não tendo a recorrente título jurídico para o exercício de funções como professora adjunta, o que importa analisar é se esta situação de facto se encontra legitimada juridicamente ao abrigo do art.º 134.º, n.º 3, do CPA/91, através da atribuição de efeitos putativos em termos que permitam concluir que ela preenchia o mencionado requisito para se candidatar à categoria de professor coordenador e que, em consequência, o despacho impugnado na acção, apreciado em face das circunstâncias de facto e da lei vigente à data da sua prática, é legal.

Assim, irrelevando quaisquer elementos supervenientes para a apreciação da legalidade do despacho homologatório de 24/1/2013, vejamos se, à data da abertura do concurso para professor coordenador, se deveriam reconhecer efeitos putativos ao tempo que decorrera até aí de exercício de funções como professora adjunta.

Quanto a esta possibilidade de atribuição de efeitos putativos à situação de facto gerada com o acto nulo, com a consequente aquisição, pela recorrente, por uma espécie de usucapião, da situação jurídica profissional de professora adjunta com base no exercício das respectivas funções, importa começar por referir que essa legitimação jurídica depende de o exercício pacífico, contínuo e público de funções se prolongar por um período dilatado de tempo, cuja determinação deve ficar entregue ao “prudente arbítrio do julgador”, mas que, de acordo com os ensinamentos de Marcello Caetano (in “Manual de Direito Administrativo”, Vol. II, 9.ª edição, 1980, pág. 647), deve ser, no mínimo, de 10 anos, correspondente ao prazo exigido no art.º 1298.º, do C. Civil, para a aquisição de direitos reais sobre coisas móveis, independentemente de boa fé e da existência de título e de registo.

A jurisprudência do STA tem entendido que o exercício de funções não se pode considerar pacífico enquanto está pendente um processo judicial susceptível de conduzir à invalidade do acto em que se baseou esse exercício e perfilhado a referida orientação que exige para a atribuição de efeitos putativos ao acto nulo o decurso de um prazo mínimo de 10 anos (cf., vg, os Acs. de 30/11/72 – Proc. n.º 08516, de 19/10/89 – Proc. n.º 027112, de 30/1/90 – Proc. n.º 027584, de 6/7/95 – Proc. n.º 035227 e de 14/3/2001 – Proc. n.º 038674).

Para a situação em apreço, onde a lei exige que o exercício de funções de professor adjunto se prolongue por 5 anos, afigura-se-nos razoável, adequada e proporcional a exigência do dobro deste prazo para os casos em que o exercício das funções respectivas ocorre sem título jurídico.

Assim, porque a recorrente exerceu as funções de professora adjunta durante um período inferior a 9 anos e porque esse exercício nem sequer se pode considerar pacífico durante grande parte dele (aquele em que esteve pendente o recurso contencioso de anulação interposto pela A. da homologação da lista de classificação final do concurso para professor adjunto), é manifesto que através da atribuição de efeitos putativos nunca se poderia concluir que ela preenchia os requisitos para se candidatar ao concurso para professor coordenador.

E uma vez que a recorrente, conhecendo a precariedade da sua situação, não goza da protecção dos beneficiários de boa fé dos actos consequentes nem tinha expectativas legítimas que fossem susceptíveis de a proteger dos efeitos da nulidade, não se mostram violados os artºs. 5.º, 6.º e 6.º-A, do CPA, nem os princípios constitucionais mencionados no art.º 266.º, da CRP.

Refira-se, finalmente, que, quanto às consequências a extrair da anulação do despacho impugnado na acção e dos efeitos práticos, eventualmente desproporcionais, sobre a situação da recorrente, é questão que deve ser apreciada em sede de execução de julgado se se vier a colocar.

Nestes termos, é de julgar improcedente a revista.

4. Pelo exposto, acordam em negar provimento ao recurso, confirmando o acórdão recorrido.

Custas pela recorrente.

Lisboa, 26 de janeiro de 2023. - José Francisco Fonseca da Paz (relator) - Suzana Maria Calvo Loureiro Tavares da Silva - Carlos Luís Medeiros de Carvalho.